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国家土地利用规划范文

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国家土地利用规划

第1篇

通知

各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市财政厅(局)、土地(国土)管理局(厅):

根据中共中央、国务院中发[1986]7号文件、《中华人民共和国土地管理法》和国务院办公厅国办发[1987]82号文件规定和要求,各地土地管理部门已陆续开始编制土地利用总体规划,但据反映,所需经费未能落实。为使该项工作能够按照国家的要求及时完成,特再通知如下:

一、编制土地利用总体规划的经费,按财政体制规定负担。即:编制全国土地利用总体规划纲要工作一九八九年完成,所需经费由中央财政负担;编制省级规划和地、市、县级规划所需经费由地方财政负担,请地方各级财政部门根据同级土地管理部门编制土地利用总体规划工作的实际开展情况,给予适当安排。

二、各级土地管理部门编制土地利用总体规划时,要节约使用经费,专款专用。保证质量,按期完成任务,并按有关规定认真编报决算。则政部门要对经费的使用情况进行监督检查。

第2篇

【关键词】土地规划与利用;土地管理;完善措施

一、背景

1、我国国土面积为960万平方千米,约占世界土地面积的7.3%,位居世界第三位。我国国土面积虽然广阔,但是可利用的土地面积还是十分有限。我的耕地面积占世界总耕地面积仅有7%,而我国人口多,人均耕地占有量少;我国林地面积1.15亿hm2,占世界耕地面积的3%;草地面积3.19亿hm2,其中可利用的面积约2.25亿hm2。然而随着我国的开发建设的不断发展,以及近年来人口的不断增加,面对有限的土地资源,我们必须合理的规划利用每寸土地,使得土地利用效率最大化。

二、土地规划的必要性

土地规划是政府重视和坚持下,对土地资源进行有效规划和充分合理的利用。面对我国人多地少的基本国情,政府对土地的合理规划不仅关系到土地资源的持续利用还关系到我国经济和人民生活的长治久安,可以说土地规划是关系到国家发展、人民生存的关键资源。

1、土地合理规划关系到我国土地资源的持续发展。当前,我国的土地资源可持续利用的状况不佳并且土地资源的浪费情况十分严重。土地作为稀缺的、不可替代的自然资源,对社会经济发展的制约作用越来越明显。当前我国对土地的利用的不合理情况十分明显,在利用的过程中缺乏合理的规划方案以及保护方案使我国的土地资源效率没有得到最大化的发挥。这种情况下,合理规划和利用土地资源是我们不可忽视的重要问题。

2、编制土地利用规划是合理利用土地的基础

土地利用总体规划与土地的社会条件、自然条件以及国民经济条件相适应的长远规划,所以它是土地合理利用的基础和依据。 我国土地资源的利用状况长期处于无规划的盲目状态,这使得我国土地沙漠化、盐渍化以及水土流失问题突出,耕地的质量受到严重的影响。

3、土地利用规划是国家实行用途管制的基础

国家按照土地规划合理规划每一块土地的用途,行土地用途管制。我国《土地管理法》明确规定:使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定土地用途使用土地。

三、土地规划与利用的方法和内容

我国的土地利用规划大致可以分为地方、省、国家三个层次。在不同的层次上,所采用的规划方法也不尽相同。地方级的土地规划主要是围绕一个或几个村庄为单位,在对村庄规划的内容上主要参照当地群民的意愿,是为了更好的满足当地居民的生活需要,更多的尊重公民的权利。在省级土地规划中,主要是关于项目发展的规划,对土地的规划叫地方规划上升一个层次,通过分析土地的多样性和适宜性,在落实国家级规划的相关内容的基础上对地方经济做出的合理调整,在农田灌溉,土地多样性和适宜性方面做出了合理的规划。

四、现行土地利用规划体系的不足

对土地进行规划可以有效的促进我国国民经济的发展,并且可以有效的保护耕地资源的合理利用以及城市化建设的用地需求的合理布局。土地规划具有鲜明的层次性,其结构严谨,逻辑清晰,有序的土地规划是保证土地开发利用、建设的重要前提。但是由于国家经济体制的制约,再加上其本身的针对性和实效性的问题,使得土地规划利用存在一定的局限性。

1、现行土地规划的种类较多,分工不明确

我国土地利用规划分为地方规划、省级规划、国家级规划三个层次。每一层次的控制指标和口径基本一致,土地规划体系在层次上叫完整。但是我国现行土地规划只能分工不明确,部分内容雷同较多,土地规划大多是宏观上进行规划,而具体到微观层面过于粗略,相关的专项规划和详细规划开展不是很好。

2、土地规划编制公开性较弱

国家土地规划大多是由国家的相关部门进行编制,公众参与力度较低,缺乏一定的公开性,有些地区的土地规划基本是是由领导组织进行编制,土地规划跟着领导的编制意愿进行,使得土地规划受主观因素影响较大,规划实施存在不合理]。

3、土地利用规划缺少权威性

土地规划缺少专门的法律进行保证,当前面对一些地区对土地进行随意开发占用的现行,土地规划却不能进行相应的管理,缺少相应的法律条文进行约束,土地管理的权威性得不到应有的发挥,使得土地利用不规范现象时有发生。

五、完善土地规划和利用的相关建议

1、积极展开土地整理相关工作

我国的土地整理主要是针对农村土地土地整理,就是指通过土地分割合并、土地开更、土地家欢、地雷转换以及区域性是和内容的变更,采用填海造田、排水造田,对道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造,达到增进土地在农业上应用的目的。

2、协调社会、生态和经济效益的三效统一

土地资源要做到统一规划、统一实施、统一管理。通过对土地的整治,解决土地利用过程中出现的土壤肥力退化、土地污染等问题,达到改善土地的生态环境。通过协调土地生态环境可以进一步促进土地资源的持续利用,对于农业经济的发展以及国民经济的发展具有促进作用。

3、强化土地土地资源综合管理

第3篇

关键词:土地;规划;挑战;机遇

中图分类号: F301 文献标识码: A 文章编号: 1674-0432(2013)-18-11-1

1 中国的土地利用规划基本情况

总体来讲,我国土地利用规划有着悠久的历史,商代居民点规划、宋朝“方田制”、周朝“井田制”等。但在我国全面开展土地利用规划的时间并不是很长,建国初期,中国土地管理事业经历国民经济的恢复期、新社会主义的改造期、新社会主义建设的探索期和改革开放期等,在建设和国营农场中展开过土地利用规划的工作。党的十一届三中全会后,农业部开展过县级市的土地利用规划试点工作,但在20世纪的80年代才全面开展这项工作。

其工作成效:一是土地利用规划体系的框架基本形成;二是土地利用的规划法制建设已取得重要的进展;三是促进了社会经济可持续发展和资源保护;四是土地利用规划实施保障体系不断完善;五是社会公众规划意识不断增强。

2 中国土地利用规划面临的挑战与机遇

2.1 面临严峻的挑战

一是党和国家的重大发展政策和战略的实施和制定,对中国土地利用的规划提出了新的要求;二是生态环境、自然资源与经济社会发展矛盾日渐突出,对中国的土地利用规划也提出了新的任务;三是在社会发展建设中出现的不确定因素逐步增加,对合理利用土地提出了新的挑战;四是某些地方在土地利用和城乡建设上存在偏差,这严重冲击着严格实施和科学编制土地利用规划;五是耕地资源的形势严峻。

2.2 发展的机遇及有利条件

一是国家实施的可持续的发展战略构筑了对土地利用的规划宏观调控的行为框架和制度基础;二是国家特别重视人口资源,这为土地的利用规划协调和可持续科学的发展观重要途径;三是在社会主义市场经济的条件下,国有土地利用的规划已成为政府合理利用资源和调控经济的重要手段;四是科教兴国战略提供了技术保障和人才支持;五是国家全面开展的改革开放政策提供了有利的内在动力和外部条件,其影响着土地利用方法的变革及规划内容。

3 当前工作重点是土地利用的规划

由于当前中国的经济发展已经进入了新一轮的上升期,再加上区域经济的发展不平衡。有一些地区,尤其是人口稠密的地区,经济持续高速的增长,其用地量居高不下,土地的供应与需求之间的矛盾十分突出。所以,现行的一些土地利用规划很难适应实施国家发展政策和战略的需要,很难满足国家对加强土地的宏观调控与统一集中管理需要。目前,怎样适应经济社会发展的客观形势以及土地规划工作要求,发挥土地规划对社会经济协调发展的调控作用,怎样系统的评价实施情况,完善自上而下规划指标的控制、分区实施政策机制和用途管制规划的模式,在实践中新问题、新要求,促使统筹谋划土地利用的总体规划修编工作成为必然。

从国家来看:要做好新一轮土地利用的规划修编是明确国家土地资源发展战略的特大决策性的工作,将要指明在我国未来长时期土地的资源总体布局和发展方向;是党中央关于资源国策的具体的贯彻与落实;是实现协调和可持续发展的重要途径,将实实在在地把我国的国土资源发展向前推进。

从国土资源的系统来看:要做好新一轮土地利用规划修编,更是国土资源工作一直面临着的实践问题和重大理论;也是保障国家粮食安全及维护我国社会稳定的迫切需要;是加强政府对资源宏观调控的能力;是提高资源保障能力的客观需要;是探索资源管理新路子的迫切需要。

4 改进与加强土地利用规划的政策措施

一是不断更好地完善土地的利用规划体系;二是逐步推进土地利用规划的法制建设;三是推进规划制度创新、科技创新和理论创新;四是加强人才培养与队伍建设。

总之,中国的土地利用规划工作既有有利的条件,又存在着严峻的挑战。一方面,面对压力,必须奋发努力,迎难而上,不辜负时代的重托,把土地合理利用与规划事业推向更高水平,为促进社会经济的全面、协调、可持续发展,全面建设小康社会,利用好和保护人类赖以发展和生存的生态环境和土地资源服务。

第4篇

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,在我国土地利用总体规划按照下列原则编制:

(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;

(二)提高土地利用率;

(三)统筹安排各类、各区域用地;

(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;

(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第5篇

中华人民共和国主席 江泽民

1998年8月29日

中华人民共和国土地管理法

(1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》修正1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订)

目录

第一章、总则

第二章、土地的所有权和使用权

第三章、土地利用总体规划

第四章、耕地保护

第五章、建设用地

第六章、监督检查

第七章、法律责任

第八章、附则

第一章、总则

第一条、为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。

第二条、中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

第三条、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。

第四条、国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第五条、国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第六条、任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

第七条、在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人,由人民政府给予奖励。

第二章、土地的所有权和使用权

第八条、城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。

第九条、国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十条、农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

第十一条、农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面、滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

第十二条、依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。

第十三条、依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

第十四条、农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

第十五条、国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。

第十六条、土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。

单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。

第三章、土地利用总体规划

第十七条、各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第十八条、下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划,应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

第十九条、土地利用总体规划按照下列原则编制:

(一)严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;

(二)提高土地利用率;

(三)统筹安排各类、各区域用地;

(四)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;

(五)占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

第二十条、县级土地利用总体规划应当划分土地利用区,明确土地用途。

乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地的用途,并予以公告。

第二十一条、土地利用总体规划实行分级审批。

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院批准。

本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

土地利用总体规划一经批准,必须严格执行。

第二十二条、城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。

城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内,城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

第二十三条、江河、湖泊综合治理和开发利用规划,应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内,土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划,符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。

第二十四条、各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实行建设用地总量控制。

土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行。

第二十五条、省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

第二十六条、经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。

经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要改变土地利用总体规划的,属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的,根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

第二十七条、国家建立土地调查制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查,并提供有关资料。

第二十八条、县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准,评定土地等级。

第二十九条、国家建立土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案,依法进行土地统计,定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料,不得虚报、瞒报、拒报、迟报。

土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。

第三十条、国家建立全国土地管理信息系统,对土地利用状况进行动态监测。

第四章、耕地保护

第三十一条、国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。

第三十二条、县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第三十三条、省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划,采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦。

第三十四条、国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区,严格管理:

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田;

(五)国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界,由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

第三十五条、各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

第三十六条、非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第三十七条、禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的,应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。

第三十八条、国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划,在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,开发未利用的土地;适宜开发为农用地的,应当优先开发成农用地。

国家依法保护开发者的合法权益。

第三十九条、开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。

根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

第四十条、开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的,经县级以上人民政府依法批准,可以确定给开发单位或者个人长期使用。

第四十一条、国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。

地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。

第四十二条、因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

第五章、建设用地

第四十三条、任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。

第四十四条、建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。

第四十五条、征用下列土地的,由国务院批准:

(一)基本农田;

(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;

(三)其他土地超过七十公顷的。

征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。

征用农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第四十六条、国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十七条、征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。

征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。

征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第四十八条、征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

第四十九条、被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。

禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

第五十条、地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。

第五十一条、大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。

第五十二条、建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。

第6篇

关键词:土地利用规划乡镇建议

中图分类号: F301.0文献标识码:A 文章编号:

规划是人类社会最基本的活动形式之一,是对客观事物的未来发展状态进行预选的安排和设计,并给出未来行动路线的过程。由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系[1]。在规划的不同时期、不同对象、不同区域,规划要解决的问题不一样,规划的着重点不一样,规划的内容体系也不一样。

一、国内外土地利用规划体系

(一)国外土地利用规划体系

1、英国的土地利用规划体系。英国的土地利用规划体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划组成。国家级规划叫规划政策指南,提出全国性的土地利用方针政策。地区规划又叫区域规划指南,通过召开区域协调会议制定。郡级规划也叫结构规划,由每一个郡级的规划机关在土地测量的基础上,与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划,是一种详细的发展和实施规划[2]。

2、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系有三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。县级规划是美国土地规划中的一个重要层次,注重资源经济情况的分析和用地分区的划定。市镇级规划的内容比较具体,属城市规划,并有相应比例的规划图。美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用规划体系。日本国土规划体系分为四级,全国综合开发规划、区域规划、都道府县规划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》(1950年)及其相应配套法规,相当集权的制定全国综合开发规划、大地区和特殊地区规划。都道府县规划即土地利用基本规划,将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五种,它落实全国综合开发规划精神,听取市村町的建设要求,起承上启下的作用。市村町根据地方自治法制定规划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体,属实施性详细规划,在市村町下还专门设有城市规划与农村土地利用规划,且各市村町的情况差别较大[4]。

(二)国内土地利用规划体系

我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成,形成了全国、省、市、县、乡五级土地利用。乡镇土地利用规划处于最低层级,国家、省、市、县四级规划目标、任务、各项控制指标最终都必须通过乡镇土地利用规划得以落实,其内容应达到控制性详细规划的要求,是实施土地用途管制最直接的依据。因此,乡镇土地利用规划具有重要的理论地位和实践价值。

二、现行乡镇土地利用规划存在的几点不足

(一)乡镇土地利用规划编制缺乏技术规范

由于规划区域、规划对象不同,乡镇土地利用规划编制的内容、深度、模式、方法不尽相同,在缺乏明确的编制技术思路和技术操作规程及要点提示的情况下,易导致规划水平不高,规划可操作性不强。

(二)乡镇土地利用规划制图问题

目前,乡镇土地利用规划图件比例尺一般为1:10000,这主要是考虑到充分利用土地利用现状调查成果,但是万分之一比例尺的图件达不到按图审批用地、划分用地红线的程度,而且乡镇土地利用规划图的编制水平总体不高,突出的表现为数、图、表、文不一致,这就使规划的科学性和合理性得不到保证,对规划的具体实施造成影响。

(三)规划间的协调和衔接存在问题

乡镇土地利用规划和城镇总体规划协调与衔接明显不够,主要体现在图件比例尺、图件现实性、城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等方面。

三、乡镇土地利用规划优化完善建议

(一)加强乡镇土地利用规划编制指导

乡镇土地利用规划作为我国五级规划体系中的重要组成部分,应该加强其理论和技术方法的研究,明确规划编制的技术思路和技术操作规程,注重规划人才的培养和技术设备的投入,推进乡镇规划编制与实施的一体化进程。

(二)完善乡镇土地利用规划制图

乡镇土地利用规划的职责是具体落实职能规划的指标,进行土地利用规划的详细设计,做好图件上的定位控制和定量控制,其核心和重要成果就是乡镇土地利用规划图。目前亟需加强GIS技术应用和制图方面的研究,为完善乡镇土地利用规划制图提供技术支持和保障。

(三)注重规划间的协调和融合

当前要做好乡镇土地利用规划和城镇总体规划的协调工作,首先应开展图件比例尺的协调工作,这是两规划衔接的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图,保持图件的现实性,这样才能将用地范围和用地界线协调好。其次要注重在城镇现状用地规模、人口统计口径、人均用地标准、基础设施布局、城镇规模定位、村庄撤并和整理等实质性内容方面的衔接。有条件的地区可以组织同时编制这两项规划,统一资料口径,实现资料共享,统一编制的指导思想,加强建设部门和土地管理部门的配合。

参考文献:

1、黄宏胜.土地利用规划体系探讨[J].江西农业大学学报(社会科学版),2003(3).

2、唐红波.中英土地利用规划比较.[J].国土资源,2004,37(8).

3、黄伟.现代美国土地利用规划的发展及其启示[J].中国土地科学,2002,16(6).

4、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国土地科学,2001(3).

5、沈曙文.乡镇土地利用总体规划中“四定”的内涵及方法[J].中国土地科学,2000,14(3).

6、欧名豪.土地利用规划体系研究[J].中国土地科学,2003,17(5).

第7篇

第一条为加强土地利用总体规划管理,严格实行土地用途管制,切实保护耕地,促进土地的科学、合理利用,根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本条例。

第二条本条例适用于本省行政区域内编制、审批、实施和修改土地利用总体规划的活动。

第三条编制、审批、实施和修改土地利用总体规划,应当遵循下列原则:

(一)严格保护耕地,控制非农业建设占用农用地,保证占用耕地与开发复垦耕地相平衡;

(二)节约集约用地,提高土地综合利用效益;

(三)统筹各业、各类、各区域用地,优化土地利用结构布局;

(四)加强土地生态建设,保障土地的可持续利用;

(五)强化土地宏观调控,加强规划实施的保障措施。

第四条土地利用总体规划是指导土地管理,落实土地宏观调控和土地用途管制,规划城乡建设的基本依据。

第五条各级人民政府负责本行政区域的土地利用总体规划管理工作。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同其他有关部门负责本行政区域土地利用总体规划编制和实施的具体工作。

第六条各级人民政府应当将土地利用总体规划工作经费列入财政预算,专项用于土地利用总体规划编制和修改工作。

第二章规划编制

第七条县级以上人民政府应当组织土地管理、发展改革、建设、城乡规划、经贸、农业、林业、水利、交通、环境保护、海洋渔业等部门,开展本行政区域土地利用总体规划的编制工作。

乡(镇)人民政府负责编制本行政区域的土地利用总体规划。

第八条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、国土整治和资源环境保护的要求,土地供给能力以及各项建设对土地的需求,编制土地利用总体规划。

编制土地利用总体规划和城乡规划应当采用统一的人口数据和用地规模现状数据。

土地利用总体规划的规划期限,按照国家的规定执行。

第九条省土地利用总体规划应当重点从保护耕地、优化用地结构、调整用地布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面提出目标和任务;从耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设用地占用耕地规模,以及园地面积、林地面积、牧草地面积等方面确定相关指标;并将确定的各类用地控制指标分解到市。

市、县(区)土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局,组织划分土地利用区,重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围,并根据上级规划要求和本行政区域土地资源特点,分解落实各类用地控制指标。

乡(镇)土地利用总体规划应当按照上级规划要求,重点将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。

第十条编制土地利用总体规划,应当规定土地用途,划分允许建设区、限制建设区和禁止建设区。

城市和村庄、集镇建设用地区应当划入允许建设区;自然保护区核心区、饮用水源一级保护区、地质灾害危险区和法律法规禁止建设占用的其他区域应当划入禁止建设区;其他应当划入限制建设区。

第十一条县级以上土地利用总体规划应当包括下列内容:

(一)上一轮规划实施的评价;

(二)土地利用现状;

(三)土地利用远期目标和近期目标;

(四)土地利用结构和布局;

(五)规划指标的分解;

(六)环境影响评价;

(七)土地利用总体规划实施的保障措施;

(八)土地利用现状图和土地利用总体规划图;

(九)国家和省规定的其他内容。

第十二条乡(镇)土地利用总体规划应当包括下列内容:

(一)规划目标;

(二)乡(镇)土地利用总体规划图;

(三)允许建设区、限制建设区、禁止建设区的范围、确定用地规则及每一块土地的用途;

(四)环境影响评价;

(五)国家和省规定的其他内容。

第十三条县级以上人民政府组织编制土地利用总体规划前,应当按照国家有关规定编制规划大纲。其中,需报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲,按照国家有关规定进行评审,其他规划大纲,由有规划审批权的人民政府土地行政主管部门组织评审。规划大纲评审没有通过的,不得编制土地利用总体规划。

第十四条下一级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制,与上一级土地利用总体规划的总体布局相衔接,不得改变上一级土地利用总体规划确定的土地利用的布局和规模。

下一级土地利用总体规划的建设用地总量和新增建设用地规模等约束性指标,不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标;耕地保有量和基本农田保护面积,不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

第十五条城乡、交通、能源、水利、矿产资源、环境保护等各类与土地利用相关的规划,应当与土地利用总体规划相衔接;不符合土地利用总体规划确定的用地规模,应当及时调整和修改。

前款与土地利用相关的规划,在编制阶段应当就用地规模征求同级人民政府土地行政主管部门的意见。

第十六条土地利用总体规划报送审批前,编制规划的人民政府应当依法将土地利用总体规划草案向社会公告。其中,乡(镇)土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会公告。公告时间不得少于三十日。

土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。其中,县、乡(镇)土地利用总体规划草案必须进行听证。听证程序按照国家有关规定执行。

编制规划的人民政府应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批材料中附具意见采纳情况,对未采纳的意见应当说明理由。

第三章规划审批

第十七条土地利用总体规划实行分级审批。

省土地利用总体规划,由省人民政府报国务院批准。

省人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省人民政府审查同意后,报国务院批准。

本条第一款、第二款规定以外的土地利用总体规划,逐级报上级人民政府审查同意后,报省人民政府批准;其中,乡(镇)土地利用总体规划,省人民政府可以授权地级以上市人民政府批准。

有关人民政府审查或者批准土地利用总体规划前,应当组织有关部门对土地利用总体规划进行审核。

第十八条报送审批土地利用总体规划,应当提交下列文件、材料:

(一)规划文本和规划说明;

(二)规划图件;

(三)规划专题报告;

(四)国家和省规定的其他文件、材料。

第十九条土地利用总体规划批准后,编制规划的人民政府应当自批准之日起三十日内向社会公布。其中,乡(镇)土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会公布。

公布土地利用总体规划应当包括以下内容:规划目标、规划期限、规划范围、规划分区以及批准机关和批准日期。其中,乡(镇)土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图和地块用途。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

第二十条土地利用总体规划经依法批准后,县级以上人民政府土地行政主管部门或者乡(镇)人民政府应当按照国家有关规定报上级人民政府土地行政主管部门备案。

第二十一条土地利用总体规划一经批准,任何机关、单位和个人必须严格执行。未经法定程序批准,任何机关、单位和个人不得擅自修改。

第四章规划实施

第二十二条各级人民政府应当按照经批准的土地利用总体规划,实行土地用途管制,建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核制度,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

第二十三条各级人民政府应当根据经批准的土地利用总体规划,组织编制土地利用年度计划,按照规定报经批准后实施。

各级人民政府应当严格执行土地利用年度计划。计划年度内新增建设用地总量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量,按照上级人民政府下达的计划指标执行。

第二十四条需要使用土地的建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。

严格限制在限制建设区内安排建设用地。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求需要单独选址且属于限制建设区用地项目目录范围的,可在限制建设区内安排建设用地。限制建设区用地项目目录由省人民政府另行规定。

不得在禁止建设区内安排建设用地。

第二十五条建设项目用地实行预审制度。

需要审批的建设项目在可行性研究阶段,需要核准的建设项目在申请核准前,需要备案的建设项目在备案后,由建设用地单位向建设项目所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出用地预审申请。用地预审程序按照国家有关规定执行。

建设用地单位申报核准或者提请批准建设项目时,应当附具县级以上人民政府土地行政主管部门的用地预审意见;未经用地预审或者没有通过用地预审的,县级以上人民政府和有关部门不得核准或者批准建设项目。

第二十六条县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强土地调查统计和监测评价,建立土地利用总体规划信息系统,利用现代科学技术手段对土地利用总体规划实施进行动态监测。

第五章规划修改

第二十七条土地利用总体规划每实施五年,编制规划的人民政府应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行全面评估,并采取听证会、论证会或者其他方式征求公众意见。编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

第二十八条有下列情形之一的,编制规划的人民政府方可按照规定的权限和程序修改土地利用总体规划:

(一)经全面评估确需修改规划的;

(二)行政区划调整确需修改规划的;

(三)经国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地确需修改规划的;

(四)国家规定或者经省人民政府批准的需要修改规划的其他情形。

因前款第(一)项、第(二)项、第(四)项规定情形修改规划的,编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出修改申请;经批准进行修改的,按照本条例规定的编制程序修改,并报有批准权的机关批准。其中,乡(镇)土地利用总体规划的修改涉及改变和占用基本农田的,必须报省人民政府按照国家有关规定批准。因前款第(三)项规定情形修改规划的,由编制规划的人民政府依法按照有关批准文件进行修改。

修改后的规划,应当依法向社会公布。

第二十九条土地利用总体规划修改,必须确保上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标不变;确保本行政区域内现有基本农田总量不减少,质量不降低。

修改土地利用总体规划确需减少耕地保有量和基本农田的,按照国家有关规定逐级申报批准后,在县、市、省范围内平衡解决。具体办法由省人民政府另行规定。

第六章监督检查

第三十条各级人民政府应当建立健全监督检查制度,及时发现、制止违反土地利用总体规划行为,定期公布土地利用总体规划执行情况。

第三十一条县级以上人民政府应当接受同级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划管理工作的监督。

县级以上人民政府应当将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展规划执行情况的内容,向同级人民代表大会报告。

第三十二条上级人民政府应当加强对下级人民政府土地利用总体规划实施的监督。

县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强对本行政区域土地利用情况的检查。

第三十三条任何单位和个人有权向县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。

县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门,应当及时受理举报或者控告,组织核查、处理,并将核查、处理结果答复举报人或者控告人。对违法案件的查处结果应当及时向社会公开。

第七章法律责任

第三十四条对依法应当编制土地利用总体规划而未编制,或者未按法定程序编制、审批和修改土地利用总体规划的,以及未依法公布经批准的土地利用总体规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评;对有关人民政府负责人和其他责任人员,依法给予处分。

第三十五条有关人民政府不按照土地利用总体规划批准用地的,其批准文件无效。对非法批准用地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回,有关当事人拒不归还的,以非法占用土地论处。

第三十六条下级人民政府擅自突破土地利用年度计划的,由其上级人民政府责令限期纠正,扣减下一年度土地利用计划指标,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分。

第三十七条县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的,由本级人民政府、上级人民政府有关主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)不按照规定核发用地预审文件的;

第8篇

第一条 为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批,提高土地利用总体规划的科学性,根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规,制定本办法。

第二条 土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制,国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划,审查下级土地利用总体规划,适用本办法。

第三条 土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件,是落实土地宏观调控和土地用途管制,规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划,基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划,应当与土地利用总体规划相衔接。

第四条 编制和审查土地利用总体规划,应当贯彻落实科学发展观,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,紧密结合国民经济和社会发展的要求,不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

第五条 国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费,保障规划编制工作的顺利开展。

第二章 规划编制

第六条 土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡(镇)五级。

根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。

村庄土地利用总体规划是乡(镇)土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡(镇)土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第七条 编制土地利用总体规划,应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

第八条 土地利用总体规划编制前,国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估,开展基础调查、重大问题研究等前期工作。

第九条 国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据,组织编制土地利用总体规划大纲。

前款规定的土地利用总体规划大纲,包括:规划背景,指导思想和原则,土地利用战略定位和目标,土地利用规模、结构与布局总体安排,规划实施措施等内容。

第十条 国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲,编制土地利用总体规划。

乡(镇)土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

第十一条 在土地利用总体规划编制过程中,对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题,国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。

第十二条 在土地利用总体规划编制过程中,国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制,征求各有关部门的意见。

第十三条 对土地利用总体规划编制中的重大问题,可以向社会公众征询解决方案。

对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容,应当举行听证会,充分听取公众的意见。

采取听证会形式听取意见的,按照《国土资源听证规定》的程序进行。

第十四条 国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证,论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。

第十五条 承担土地利用总体规划具体编制工作的单位,应当具备下列条件:

(一)具有法人资格;

(二)具有编制土地利用总体规划的工作业绩;

(三)有完备的技术和质量管理制度;

(四)有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。

第三章 规划内容

第十六条 土地利用总体规划应当包括下列内容:

(一)现行规划实施情况评估;

(二)规划背景与土地供需形势分析;

(三)土地利用战略;

(四)规划主要目标的确定,包括:耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等;

(五)土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案;

(六)土地利用的差别化政策;

(七)规划实施的责任与保障措施。

乡(镇)土地利用总体规划可以根据实际情况,适当简化前款规定的内容。

第十七条 省级土地利用总体规划,应当重点突出下列内容:

(一)国家级土地利用任务的落实情况;

(二)重大土地利用问题的解决方案;

(三)各区域土地利用的主要方向;

(四)对市(地)级土地利用的调控;

(五)土地利用重大专项安排;

(六)规划实施的机制创新。

第十八条 市级土地利用总体规划,应当重点突出下列内容:

(一)省级土地利用任务的落实;

(二)土地利用规模、结构与布局的安排;

(三)土地利用分区及分区管制规则;

(四)中心城区土地利用控制;

(五)对县级土地利用的调控;

(六)重点工程安排;

(七)规划实施的责任落实。

前款第(四)项规定的中心城区,包括城市主城区及其相关联的功能组团,其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求,确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排,划定中心城区建设用地的扩展边界。

第十九条 县级土地利用总体规划,应当重点突出下列内容:

(一)市级土地利用任务的落实;

(二)土地利用规模、结构和布局的具体安排;

(三)土地用途管制分区及其管制规则;

(四)城镇村用地扩展边界的划定;

(五)土地整理复垦开发重点区域的确定。

(一)基本农田地块的落实;

(二)县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实;

(三)各地块土地用途的确定;

(四)镇和农村居民点用地扩展边界的划定;

(五)土地整理复垦开发项目的安排。

第二十一条 土地利用总体规划图件,包括:

(一)土地利用总体规划图;

(二)土地利用总体规划附图。

前款第(二)项规定的土地利用总体规划附图,包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

第二十二条 编制土地利用总体规划,应当依据国家、行业标准和规范。

第四章 审查和报批

第二十三条 土地利用总体规划审查报批,分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后,逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

第二十四条 国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。

第二十五条 土地利用总体规划大纲未通过审查的,有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲,重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后,有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲,编制土地利用总体规划。

第二十六条 土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则,自上而下审查报批。

第二十七条 土地利用总体规划审查报批,应当提交下列材料:

(一)规划文本及说明;

(二)规划图件;

(三)专题研究报告;

(四)规划成果数据库;

(五)其他材料,包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

第二十八条 有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内,征求有关部门和单位意见,并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内,完成规划审查工作。

对土地利用总体规划有较大分歧时,有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况,确需延长规划审查期限的,可以延长审查。

第二十九条 国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查:

(一)现行法律、法规及相关规范;

(二)国家有关土地利用和管理的各项方针、政策;

(三)上级土地利用总体规划;

(四)土地利用相关规划;

(五)其他可以依据的基础调查资料等。

第三十条 土地利用总体规划审查重点内容包括:

(一)现行规划实施评价;

(二)规划编制原则与指导思想;

(三)战略定位与规划目标;

(四)土地利用结构、规模、布局和时序;

(五)土地利用主要指标分解情况;

(六)规划衔接协调论证情况和公众参与情况;

(七)规划实施保障措施。

第三十一条 国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见,提出明确的审查结论,提请有批准权的人民政府审批。

第五章 附 则

第三十二条 国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。

行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。

土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。

第9篇

关键字:土地规划、土地私权、干预、正当性

土地规划又称土地利用规划,它是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施[1].我国《土地管理法》中所称的土地利用总体规划是土地规划的一种。按立法者解释,除了土地利用总体规划之外,我国还存在城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等,者在不同程度上涉及土地利用和保护[2].正是基于此,本文所指的土地规划是指一切涉及土地利用和保护的规划。依据内容的不同,土地规划可以分为总体规划(又称综合规划)和专项规划,前者如土地利用总体规划,后者如城市建设规划。依制定主体的不同,土地规划可以分为国家级、省级、县级等不同层次的规划。

本文所指的土地私权指的是与土地有关的除国家财产利益之外的其它主体的财产权利。这一定义表明:(1)它是私法上的权利,而不是公法上的权利,从而国家土地权利不属于其概念范畴,国家对国有土地的权利不是本文所指的“土地私权”,因为从本质上讲,土地规划是一种国家行政行为,而国家通过土地规划对国家所享有的土地进行管理和干预是再正当不过的事情,而它对土地上的民事权利的干预则需要具备法定理由或正当事由,否则便是对私有财产权的侵犯,本文立意即在于从公法上探讨土地规划对私有财产权的影响,故而不涉及国家土地权益;(2)土地私权的外延包括个人对土地的权利和集体对土地的权利,这些权利既有土地所有权,也有土地使用权以及土地上的不动产权益特别是房屋权利。之所以要把集体对土地的权利也纳入“土地私权”之内,是因为从本质上讲,集体仍然是一个不具有公法意味、不带有公权力色彩的主体,当与国家权力相对时,它同样是属于私法主体,它的财产权利也是“私权”之一种。

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产,曾经是个人财产的最主要形式,土地权利的确认是法律上所有权制度的起源[3],长期以来一直受到私法(主要是民法)的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产,包括私人拥有的土地,因此政府对土地的使用不加限制。(张庭伟文)。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制,也纯粹是出于私法上的权利相互性要求,因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的,而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来,公法不断侵入传统的私法领域,几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制,尤以财产权最为显著[4].反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时,施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益,而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益,通过权力的强行介入和干预来限制土地权利,土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现[5].

从那时开始,国家认为土地权利不只是体现私人利益的私人权利,它还体现社会公共利益,并且负有社会义务,这就是所有权的社会化或私法公法化趋势。《德国民法典》就是这一趋势的立法产物。从此,国家干预私人土地权利的行为获得法律依据。一个人实际上绝对地随心所欲地使用土地的权利,正在让位于根据有关当局规定合理地使用土地的首要原则[6].那时,由于土地使用主要是城市土地的使用问题,因此,各国相应制定了其城市规划法来管理和规范私人对城市土地的开发利用行为。如美国在1920年代制定了第一部《城市规划法》[7].

到20世纪60年代,情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生,环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产,更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素,并且它不可再生。为了保护环境和自然资源,政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制,土地规划已经具有新的政策目标:保护有限的土地资源特别是耕地资源,保护生态环境;80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念,从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

由于世界上许多国家实行的是土地私有制,因此国外的土地规划是以土地私有制的社会背景为前提。在我国,土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式,并且都是公有制。历史表明,我国的土地规划最初是为控制城市扩张保护耕地而设计[8],而并不是或并不主要是为限制私人土地开发行为而设计,因为从社会主义改造完成后的相当长时期内,我国并不存在私人的土地权利,更没有私人土地所有权。我国实行土地公有制是社会主义革命发展的逻辑结果,是由社会制度所决定的。

70年代末广大农村实行家庭联产承包责任制以来,农民开始拥有土地承包经营权,这是我国最初的私人土地权利。这种权利从一开始就处于国家政策的规范之中,并没有象国外那样成为“绝对权利”。国家实行土地规划的真正动因原于80年代开始的城市化浪潮。我国第一部《土地管理法》在1986年制定,但是当时它有关“土地规划”的条文仅有两条,对土地规划制度的真正立法起于1989年《城市规划法》的制定。由此也可以看出,我国的土地规划制度主要是侧重于城市土地规划[9].只有随着《土地管理法》在1998年的修订-其中专章规定了“土地利用总体规划”并计有共14条之多-我国的土地规划制度才真正对所有的土地包括农村集体土地产生影响。

总之,我国土地规划影响土地私权的背景是多方面的,它一方面适应了国际上私权社会化发展趋势和环境保护运动的兴起,另一方面由我国土地制度的特点所决定并受到城市化浪潮的推动。本文探讨土地规划对民事财产权利的影响正是基于以上背景。

二、土地规划对土地私权的具体影响

土地规划对土地私权的影响从本质上属于政府行为对私人活动的影响。因为如前所述,土地规划就是国家运用行政权力对土地及土地上的活动所实施的管理和控制。在我国,大致而言,土地规划对涉及土地私权的影响体现在如下几个方面:

(一)对权利取得的影响

在城市市区及其它土地属于国有的地区,由于土地完全属于国家所有,而我国由于禁止土地买卖,因此个人(包括自然人、法人或其它组织)只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上,申请还必须符合政府部门的土地规划,否则就不能获得批准,从而不能取得国有土地使用权。

对于农民集体所有的土地,集体对土地的所有权由法律直接规定,属于“原始取得”,从而无所谓土地规划对其的影响。问题只在于不享有土地所有权的农民个人在取得土地权利时所受到的影响。农民的个人土地权利包括土地承包经营权、宅基地使用权等。土地承包经营权通过农村集体经济组织与农民签订土地承包合同而取得,故一般不受国家土地规划的影响。而其它非用于农业生产的土地使用权则须经过包括规划部门在内的政府部门的审批。

对未经批准而非法占用土地的,我国《土地管理法》第六十七条、七十六条和七十七均规定责令其停止违法行为,退出非法侵占的土地。

(二)对权利内容及其行使的影响

由于国家土地规划的对象包括集体土地,因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能,它的所有权自由已经受到土地规划的限制:它不能只占有而不使用或不授予他人使用;它的使用必须符合相关规划要求;不得随意变化其土地用途;更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此,个人取得了国有土地或集体土地的使用权后,必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。

在德国,土地权利人行使土地权利时要符合城市规划要求并实行高度、深度许可制度[10].我国《建筑法》也实行建筑规划许可制度,对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外,《土地管理法》第四条第四款规定,“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。对农民承包的耕地,该法第三十六条规定,禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等;禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。并且第六十五条还规定如果不按批准的用途使用的,农村集体组织报经人民政府批准后还可以收回土地使用权。

取得了土地使用权后,并不等于永久享有该项权利。依据土地规划,不同用途的土地其使用年限不同,一次使用最长的不超过70年。若要继续使用,必须再次申请,否则权利即为丧失。不仅如此,对权利人不行使土地权利或消极行使土地权利的,法律也给予了限制。按照该法第三十七条规定,禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地,已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种,也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的,还要缴纳闲置费;连续两年未使用的,由政府无偿收回或者交由原农村集体经济组织恢复耕种;承包耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的,原发包单位还有权终止承包经营合同,收回发包的土地。另外,我国《房地产管理法》第二十五条同样有规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。《土地管理法》第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某些原因停止使用土地的,土地所有权人有权收回该幅土地。

当然,土地使用权人也可以改变其土地用途,但即使如此,他也不能随意改变。按照该法第十二条的规定,在变更之前,他必须办理土地变更登记手续。

所有这些规定都表明,土地使用权人所享有的土地权利已经明显不同于传统意义上的权利。对后者,如何行使权利、什么时候行使完全属于权利人意思自治的范围。而如今,土地使用权人一旦取得权利后,再不能依着自己的“性子”行事了,他的意思和行为已经受到土地规划(和其它国家权力)的有力制约。

(三)对权利处分的影响

土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由,在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说(集体土地变为国家所有的土地除外),土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。

按照《城市房地产管理法》第三十一条的规定,房地产转让、抵押时,房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押,可见土地所有权必须与房屋所有权一并转移而不得单独转让。

而且并非所有的土地使用权都可以转让。按照城市房地产管理法〉的规定,出让方式取得的土地,其转让必须符合法律规定的条件。而土地承包经营权流转也同样受到限制。按照《农村土地承包法》第四十七条、四十八条的规定,发包方将其土地发包给不同对象时所要求的程序不同:如果转移给本集体经济组织内部的成员,则几无程序限制,;而如果转移给本集体经济组织以外的人,则应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。这种区别对待的规定,有多大的合理性深具怀疑。

(四)对土地收回或征收的影响

对出让或划拨的国有土地,国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外,国家并不给权利人适当的补偿。

对集体所有的土地,国家为了国家利益或社会公共利益也可以征收而变为国家所有。《土地管理法》第四十五条和四十六条规定了征地的程序;四十七条至四十九条规定了征地的补偿费及其发放程序等事项。征地程序由法律确定,征地的补偿标准除了法律规定了大致范围以及一个上限外,具体内容基本上由地方政府单方面自由裁量,完全剥夺了土地所有权人(集体经济组织)和使用权人(农民或其它组织)在此问题上的协商机会和参与机会,从而使征用变成了一个强制交易行为[11].城市房屋折迁同样如此。地方政府依据其城市规划,对不符合规划要求的民用房屋特别是合法房屋实施强制拆迁。其操作程序和补偿标准均存在很多问题:有的拆迁并不是为社会公共利益而是为开发商的商业利益;拆迁的补偿费远低于房屋的市价;……,总之,私人不知道什么时候它所拥有或使用的土地或房屋会成为“规划”的对象,一旦被“规划”,他毫无选择,只有服从。

三、土地规划干预私权的正当性反思

在前面的背景分析中,我们已经看到,土地规划是全世界范围内的政府行为,它的推行与土地本身的性质以及政府和社会对土地的观念变迁密不可分。就土地本身而言,它不仅是极其重要的不动产,更是不可再生的自然资源,还是生态环境的基础构成[12];就观念变迁而言,政府和社会都认识到,土地不只是负载个体利益,它更体现了社会公共利益甚至国家利益,具体包括资源安全、生态平衡、社会经济可持续发展等等利益考量。正是如此,土地上的开发利用活动才超越个体行为而成为公共行为和社会行为,政府进行土地规划就势所必然并因而具有正当性。

然而同样必须看到,作为一种政府行为-如前所述-它对私权的干预甚至限制是全面而深刻的。而私权也是受宪法和法律所保护的对象。正是基于这两类利益均具正当性,我们在看到私人行为对土地带来的某些负面影响时,也应该防范政府土地规划所产生的某些问题,包括它干预私权的正当性和合理性问题。

(一)土地规划的制定:抽象行为还是具体行为

将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义,其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。

一般看来,抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为,主要是行政立法行为;具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为,如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定,土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看,国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划,不同级别的土地规划,其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力,(该法第21条第五款),另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。

笔者以为,由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范,因而它具有广泛而深刻的社会影响,故而应将土地规划的制定定位于抽象行为,以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小,但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人,故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上,大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待,它不具有可诉性[13].

将土地规划定位于抽象行为,是我们对其进行制度设计特别是进行法律控制以保证其公正合理的前提。

(二)土地规划的程序问题

我国有关土地的规划很多,并且都有各自的行政主管部门,不同的规划由不同的行政主管部门制定。按照《城市规划法》,城市规划由建设部门负责;按照《土地管理法》的规定,土地规划由国土资源部门负责;按照《水法》,江河湖泊规划由水利部门负责。这些规划实际上都涉及到土地,都包括对土地的规划。但是它们共同的一点是,规划的制定者与执行者合二为一,属于一个主体。如城市规划方面,建设部门既是城市规划的制定者,同时又是具体建设项目规划的审批者。这明显与法治所要求的“权力分立”原则相违背,从而一方面难以满足规划的科学性与公正性要求,使规划成为谋取部门利益的工具;另一方面也导致在规划决策方面的个人主观意志强加于民众和腐败问题的滋生[14].在城市改造规划中,许多地方发生的市民对规划的不合作甚至抵触态度已经鲜明的体现了上述缺陷。

不仅土地规划的制定缺乏民主程序,其执行也没有相应的监督机制,从而为政府滥用权力干预私权创造了可能空间。

我们认为,既然土地规划是抽象行为,涉及行为主体方方面面的利害关系,那么,就应当让不同行政部门以及公众代表等各方利益主体参与其制定,从而形成多元主体决策。这样既保证了决策程序的民主性,又有助于决策内容的科学性和公正性。同时,对土地规划的执行建立有效的监督机制和私权受害的救济机制,将有助于规范土地规划对私权的负面影响。

(三)土地规划内容的科学性与公正性

如前所述,我国涉及土地的规划名目繁多,而不同规划由不同行政主管部门制定并实施。

这样,不同规范在制定上相互独立,内容上互不协调,执行上极易冲突[15].虽然《土地管理法》在规划协调方面有所贡献(体现在该法第22条、23条),但不易操作,在现实中可能扰乱社会公众开发利用土地行为的合理预期,并使他们的土地权利面临“多头管理和侵犯”的危险。

不仅各个部门涉及土地的规划内容冲突缺乏科学协调,单一部门制定的土地规划在内容上的科学性亦值得怀疑。这很容易理解,单一主体制定的抽象规范,它所依据的信息来源是局部而有限的,它在利益考量方面也会有所偏重[16].

在公正性方面,由于程序的不公,实体上也很难保证公正。因为只有单方利益主体的参与,对其他各方的利益要么不能完全考虑,要么不能平衡考虑。举我国《土地管理法》为例。该法在被规划土地的征用问题上明显不公:不仅程序上由政府单方决定,征用补偿标准也完全由政府自由裁量,补偿费明显偏低[17].不仅如此,被征用土地的权利人不寻求不到公正的第三方来对征用纠纷进行公正裁决,使私权完全处于被动“挨打”的境地。

(四)规划目的的正当性问题

我国公权力一直非常发达。而土地规划就是政府以公益为名推行的行政行为。对“公共利益”或“社会利益”这样抽象的表述,很容易成为政府谋取其部门利益甚至为某些私人主体谋取私人利益的工具。我国城市规划中很多地方政府以公共利益为名为房地产开发商谋取商业利益就是明证。

控制动机不能从动机本身出发,而应当通过前述程序机制??规划制定的多元决策机制以及有效的执行监督机制??来保证政府既有良好的动机,又能在该动机支配下办成好事。

四、结语:追求满足程序正义和实体正义的土地规划

在倡导社会、经济和环境可持续发展的今天,政府土地规划行为是不可或缺的宏观调控工具。但是基于公权力自我膨胀的天性及其对私权的潜在威胁,合理设计土地规划制度是必要的。

在程序上,必须适应决策多元化要求,促进土地规划制定程序的民主化。民主化不仅要求主管部门以外的其它相关部门参与,更要求社会公众特别是被规划土地的权利人的有效参与。当前,深圳、上海等地通过地方立法明确由社会各界人士组成的“城市规划委员会”作为城市规划决策主体就是很好的尝试[18].在规划土地的征用程序方面,应最大限度的满足公众提前信息知情权以及征用过程的有效参与权。这样可以保证土地规划的执行效果,增强其干预私权的合法性和社会可接受程度。

实体上的根本目标在于国家、社会利益与私人利益的合理平衡。它要求土地规划不能只是满足国家、社会利益的政策工具,也要尽可能保证私人土地权益,并为私法自治留下合理空间。如在立法中规定国家利益和公共利益的具体含义;完善被规划土地的征用程序和标准以及补偿争议的司法可诉性;在城市改造规划中赋予被拆迁者能与拆迁单位(都是私法主体)平等谈判和协商的权利……总之,只有满足实体正义和程序正义的要求,才能实现土地规划的法治化,保证国家、社会利益与私人利益的合理平衡。

注释:

[1]林增杰、沈守愚主编:《土地法学》,中国人民大学出版社1989年版,第156页;

[2]孙佑海等编著:《中华人民共和国土地管理法讲话》,中国政法大学出版社1998年版,第80页;

[3]郭洁著:《土地资源保护与民事立法研究》,法律出版社2002年版,第62页;

[4]梅夏英著:《财产权构造的基础分析》,人民法院出版社2002年版,第120页;

[5]孙宪忠著:《德国当代物权法》,法律出版社1997年版,第208页;

[6][美]伯钠德·施瓦茨著,王军等译:《美国法律史》,中国政法大学出版社1989年版,第293页;

[7]张庭伟:《构筑21世纪的城市规划法规》,载于《城市规划》2003年第3期;

[8]黄祖辉等著:《城市发展中的土地制度研究》,中国社会科学出版社2002年版,第101页;

[9]同注[8],第102页;

[10]前引孙宪忠书,第208页;

[11]陈映芳:《“城市化”质疑》,载于《读书》2004年第2期,第38页;

[12]马骧聪译:《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》,中国法制出版社2003年版,第43页;

[13][德]平特纳著,朱林译:《德国普通行政法》,中国政法大学出版社156-158页;哈特穆特×毛雷尔著,高家伟译:《行政法学总论》,法律出版社2000年版,第412页;

[14]仇保兴:《从法治的原则来看城市规划法的缺陷》,载于《城市规划》2002年第4期;

[15]前引黄祖辉等著,第118-119页;

[16][美]罗伯特·C·埃利克森等著:《土地管理法》(影印本),中信出版社2003年版,第76-77页;

第10篇

关键词:城市规划,土地供应,公共利益项目

 

随着我国城市化不断推进,城市土地开发强度日益增大,土地供求矛盾愈发尖锐。土地利用是城市发展的前提与基础,它制约和决定着城市发展的前景,只有处理好这两者的关系,才能保障社会、经济、环境的可持续发展。论文参考网。因此,必须加强对城市土地开发的严格控制,以期科学、高效地利用土地资源,健康、有序地引导城市建设。

一、对城市规划体系的控制

我国的城市规划由各层次土地利用总体规划和城市规划构成,它们是对土地开发利用具有调控作用的法定规划,是国家及各级政府制定土地开发控制政策,进行土地批租、规划管理的依据,应发挥其龙头作用,控制土地开发的规模。而目前在我国,规划这一手段却未能得到有效利用,是土地开发规模失控的一大原因。

1. 英国的土地利用规划

英国的土地开发规划机构分为三级:中央环境事物大臣、郡规划局、地区规划局。其中中央环境事物大臣对全国规划政策负总责,郡规划局在与地方规划局协商的基础上,编制结构规划,同时必须与其他相关部门协商,并将最终意见报中央环境事物大臣审核。地方详细规划则由地方规划当局自行编制,需报中央环境事物大臣备案。每类开发规划的编制过程都会有公众评议、公众审查、公众讨论等多种形式的公众参与程序,主要考虑开发项目是否损害邻里利益、是否对周围环境造成破坏及是否与地方规划协调,法律规定必须有三个月的公众参与阶段。另外,英国的城市土地规划由法规体系和执法系统构成,有完善的强制执行体系能够有效控制土地的自由开发,遏制土地开发活动中的违法行为,这些都确保了英国城市土地开发能够严格按照城市规划要求有序展开。

2. 借鉴的英国成功经验

(1)土地利用规划具有法律效力,一经确定土地用途,任何组织和个人都必须按规划办事,没有变通的权力,土地利用不得超出规划内容;地方土地利用规划必须服从全国土地利用总体规划。且英国的土地发展权制度相当成熟,其土地发展权归国家所有,而私有土地的所有权不变,私有土地所有人若想变更土地用途必须向国家购买土地发展权,这样就很好地控制了土地用途,使其不能被随意更改。而在我国,“两规”的弹性有余而刚性不足,不按规划办事,随意改变土地用途的现象屡禁不止,因此我国有必要引入土地发展权制度,约束土地使用权人只能按照规划使用土地,任何超出规划准许的开发行为,都必须向国家交纳相应的费用以购买发展权。

(2)建立完善的土地规划立法体系是城市土地开发控制体系有效运转的关键,英国涉及土地城市土地开发方面的法律就多达40余部,且仍在不断发展、完善中,而我国的城市规划法规系统虽已经建立,但是如何具体的贯彻实施规划法,仍存在着许多需要完善的地方,许多相关的法律条文还需进一步拟定,以改进城市规划立法。另外我们在执法方面也存在许多漏洞,英国的强制执行体系值得我们借鉴。我们还应建立规范的规划许可程序,提高规划透明度,也应建立公众参与、审查、监督等制度使公众有更多的参与、监督城市开发建设的机会,避免政府部门的权力滥用。

二、 对土地供应量的控制

我国是人均土地资源的“小国”,人均耕地面积就更少,然而,自90年代以来随着我国城市化的快速发展,我国耕地面积锐减了近1亿亩,占总量的5%。论文参考网。我们必须严格控制土地供应量,贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策。论文参考网。

1. 我国土地供应中出现的问题

(1)随着城市人口的增加,城市用地面积自然会扩大,但问题在于我国近年的土地供应量已远远超过土地的实际需求,这在很大程度是由于大多数城市的土地供应均采用“以需定求,总量不限”的方式,又加上地方政府“以地生财”的心理,很容易导致土地供应总量失控。与此同时,土地的使用效率却十分低下,上海、北京每平方公里土地的GDP仅为香港的百分之三左右,其他中小城市的差距就更大。

(2)过去在计划经济体制下,我国的土地使用采用无偿划拨的方式,难以控制土地供应总量。随着我国市场经济体制的建立和完善,土地也从无偿转为使用权的有偿出让,这对限制土地的横向扩张起到了一定的作用,但由于我国土地收益分配方式存在弊端,使得低价征收农村集体土地再按市场方式出让成为地方政府创收的主要途径之一,在某些地区,土地出让金甚至占到基层政府当年财政收入的三分之一以上,在利益的驱使下,有些地方政府公然违反国家有关政策法规,大肆征用农地,使得可供出让的建设用地量难以控制。

2. 寻找解决办法

(1)我们必须加强对土地供应量的控制,严把土地供应闸门,可采取经济手段,例如引入土地发展权制度,提高征地成本;完善土地收益分配方式、规范土地出让收支管理;提高新增建设用地土地有偿使用缴费标准等以从根本上消除土地供应量失控的经济动因。

(2)要树立科学的发展观和政绩观,摒弃那种“公园越大越好,道路越宽越好,楼房越高越好”的错误认识,促进土地利用方式向立体化的集约利用模式发展,走以内涵开发为主的道路。那些只为GDP的暂时增长而不顾长远利益、公众利益的所谓的“政绩工程”、不根据实际情况大搞开发区、以及大批跟风通过行政机构搬家来带动新城新区建设的不符合科学发展观的行为不应继续发展下去。

(3)应完善责任制度、健全法律机制,对各地方辖区内的土地违法案件都应追究有关领导责任,坚决制止“以租代征”、“寻租”等违法违规用地行为,同时要充分发挥国家土地督察机构的监督检查作用,加强对地方政府土地管理的监督并进一步完善土地违法案件的查处协调机制。

(4)由于我国长期土地无偿使用制度,使用存在大量划拨使用权的土地,而这些土地的使用者为了高额的经济利益,往往会自发地向土地市场供应土地,造成土地市场的多头供应。因此,应建立完善的土地收储制度,使政府实现对土地的垄断供应,且通过政府对土地的一级开发,土地价值得到增值,确保了国家的土地收益。

三. 对公共利益项目的控制

土地征收是国家因公共事业的需要,或为实施国家经济政策,或为国家国防安全,依照法律程序对土地各种权利进行征收并给予补偿的一种行为,在我国,土地征收将集体土地所有权收归国有。也就是说,只有因公共利益目的进行的土地征收才是正当的。然而由于在我国的各项法律法规中缺乏对“公共利益”的明确界定,使得实践中地方政府往往将公共利益的外延无限扩大,甚至涉及工矿、商业、房地产等国民经济的一切领域,于是就出现了许多地方打着开发区、工业园、大学城的旗号,大搞房地产开发的现象。因此首先必须明晰公共利益的内涵和外延。

我们看一下邻国日本与韩国,他们在相关法律中,均用列举的方法给出了公共利益项目的范围。日本在《土地征用法》中,将“公共利益”目的的范畴严格限定在关系国家和民众利益的35种公共利益项目,而韩国则将公共利益项目的范畴限定为8类公益事业,主要是有关国防军事、国家基础设施建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅等,其中包括的6项事业实施中涉及到的相关设施及其附属设施事业,以及其他法律规定的事业。

当然,像英国、美国等国家,也并未对“公共利益”作明确界定,但他们对私人财产有充分的保护措施,这两国的《宪法》均规定,如果不给公平的赔偿,私人财产不得被剥夺用于公益用途。

我们应学习他们的经验,在立法中对“公共利益”目的作出明确的限定,以防止公共利益项目无限扩大,避免给国家和人民,尤其是农民造成大量损失。同时应健全对私人财产的保护制度,使农民在因公共利益甚至非公共利益目的需要失去农用地用途的土地使用权时,不会出现补偿不合理,补偿金被截留,安置不到位等问题。

参考文献:

[1] 城市土地开发问题探讨[J].中国地产市场.2004.(11.12).

[2] 吕小彪,周均清,王乘.英国控制城市土地开发对中国的启迪[J].小城镇建设.2004.(11).

[3] 吴敏芝.论城市土地利用立体模式[J].现代城市研究.2004.(5).

[4] 加强土地管理严把土地供应闸门[J].国土资源通讯.2006.(15).

[5] 李忠淑.浅议城市土地的有效开发与控制[J].山西建筑.2006.(14).

[6] 汤志林.我国土地发展权构建:优化城市土地管理的新途径[J].中国地质大学学报.2006.(9).

第11篇

关键词:城市规划,土地供应,公共利益项目

 

随着我国城市化不断推进,城市土地开发强度日益增大,土地供求矛盾愈发尖锐。土地利用是城市发展的前提与基础,它制约和决定着城市发展的前景,只有处理好这两者的关系,才能保障社会、经济、环境的可持续发展。论文参考网。因此,必须加强对城市土地开发的严格控制,以期科学、高效地利用土地资源,健康、有序地引导城市建设。

一、对城市规划体系的控制

我国的城市规划由各层次土地利用总体规划和城市规划构成,它们是对土地开发利用具有调控作用的法定规划,是国家及各级政府制定土地开发控制政策,进行土地批租、规划管理的依据,应发挥其龙头作用,控制土地开发的规模。而目前在我国,规划这一手段却未能得到有效利用,是土地开发规模失控的一大原因。

1. 英国的土地利用规划

英国的土地开发规划机构分为三级:中央环境事物大臣、郡规划局、地区规划局。其中中央环境事物大臣对全国规划政策负总责,郡规划局在与地方规划局协商的基础上,编制结构规划,同时必须与其他相关部门协商,并将最终意见报中央环境事物大臣审核。地方详细规划则由地方规划当局自行编制,需报中央环境事物大臣备案。每类开发规划的编制过程都会有公众评议、公众审查、公众讨论等多种形式的公众参与程序,主要考虑开发项目是否损害邻里利益、是否对周围环境造成破坏及是否与地方规划协调,法律规定必须有三个月的公众参与阶段。另外,英国的城市土地规划由法规体系和执法系统构成,有完善的强制执行体系能够有效控制土地的自由开发,遏制土地开发活动中的违法行为,这些都确保了英国城市土地开发能够严格按照城市规划要求有序展开。

2. 借鉴的英国成功经验

(1)土地利用规划具有法律效力,一经确定土地用途,任何组织和个人都必须按规划办事,没有变通的权力,土地利用不得超出规划内容;地方土地利用规划必须服从全国土地利用总体规划。且英国的土地发展权制度相当成熟,其土地发展权归国家所有,而私有土地的所有权不变,私有土地所有人若想变更土地用途必须向国家购买土地发展权,这样就很好地控制了土地用途,使其不能被随意更改。而在我国,“两规”的弹性有余而刚性不足,不按规划办事,随意改变土地用途的现象屡禁不止,因此我国有必要引入土地发展权制度,约束土地使用权人只能按照规划使用土地,任何超出规划准许的开发行为,都必须向国家交纳相应的费用以购买发展权。

(2)建立完善的土地规划立法体系是城市土地开发控制体系有效运转的关键,英国涉及土地城市土地开发方面的法律就多达40余部,且仍在不断发展、完善中,而我国的城市规划法规系统虽已经建立,但是如何具体的贯彻实施规划法,仍存在着许多需要完善的地方,许多相关的法律条文还需进一步拟定,以改进城市规划立法。另外我们在执法方面也存在许多漏洞,英国的强制执行体系值得我们借鉴。我们还应建立规范的规划许可程序,提高规划透明度,也应建立公众参与、审查、监督等制度使公众有更多的参与、监督城市开发建设的机会,避免政府部门的权力滥用。

二、 对土地供应量的控制

我国是人均土地资源的“小国”,人均耕地面积就更少,然而,自90年代以来随着我国城市化的快速发展,我国耕地面积锐减了近1亿亩,占总量的5%。论文参考网。我们必须严格控制土地供应量,贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策。论文参考网。

1. 我国土地供应中出现的问题

(1)随着城市人口的增加,城市用地面积自然会扩大,但问题在于我国近年的土地供应量已远远超过土地的实际需求,这在很大程度是由于大多数城市的土地供应均采用“以需定求,总量不限”的方式,又加上地方政府“以地生财”的心理,很容易导致土地供应总量失控。与此同时,土地的使用效率却十分低下,上海、北京每平方公里土地的GDP仅为香港的百分之三左右,其他中小城市的差距就更大。

(2)过去在计划经济体制下,我国的土地使用采用无偿划拨的方式,难以控制土地供应总量。随着我国市场经济体制的建立和完善,土地也从无偿转为使用权的有偿出让,这对限制土地的横向扩张起到了一定的作用,但由于我国土地收益分配方式存在弊端,使得低价征收农村集体土地再按市场方式出让成为地方政府创收的主要途径之一,在某些地区,土地出让金甚至占到基层政府当年财政收入的三分之一以上,在利益的驱使下,有些地方政府公然违反国家有关政策法规,大肆征用农地,使得可供出让的建设用地量难以控制。

2. 寻找解决办法

(1)我们必须加强对土地供应量的控制,严把土地供应闸门,可采取经济手段,例如引入土地发展权制度,提高征地成本;完善土地收益分配方式、规范土地出让收支管理;提高新增建设用地土地有偿使用缴费标准等以从根本上消除土地供应量失控的经济动因。

(2)要树立科学的发展观和政绩观,摒弃那种“公园越大越好,道路越宽越好,楼房越高越好”的错误认识,促进土地利用方式向立体化的集约利用模式发展,走以内涵开发为主的道路。那些只为GDP的暂时增长而不顾长远利益、公众利益的所谓的“政绩工程”、不根据实际情况大搞开发区、以及大批跟风通过行政机构搬家来带动新城新区建设的不符合科学发展观的行为不应继续发展下去。

(3)应完善责任制度、健全法律机制,对各地方辖区内的土地违法案件都应追究有关领导责任,坚决制止“以租代征”、“寻租”等违法违规用地行为,同时要充分发挥国家土地督察机构的监督检查作用,加强对地方政府土地管理的监督并进一步完善土地违法案件的查处协调机制。

(4)由于我国长期土地无偿使用制度,使用存在大量划拨使用权的土地,而这些土地的使用者为了高额的经济利益,往往会自发地向土地市场供应土地,造成土地市场的多头供应。因此,应建立完善的土地收储制度,使政府实现对土地的垄断供应,且通过政府对土地的一级开发,土地价值得到增值,确保了国家的土地收益。

三. 对公共利益项目的控制

土地征收是国家因公共事业的需要,或为实施国家经济政策,或为国家国防安全,依照法律程序对土地各种权利进行征收并给予补偿的一种行为,在我国,土地征收将集体土地所有权收归国有。也就是说,只有因公共利益目的进行的土地征收才是正当的。然而由于在我国的各项法律法规中缺乏对“公共利益”的明确界定,使得实践中地方政府往往将公共利益的外延无限扩大,甚至涉及工矿、商业、房地产等国民经济的一切领域,于是就出现了许多地方打着开发区、工业园、大学城的旗号,大搞房地产开发的现象。因此首先必须明晰公共利益的内涵和外延。

我们看一下邻国日本与韩国,他们在相关法律中,均用列举的方法给出了公共利益项目的范围。日本在《土地征用法》中,将“公共利益”目的的范畴严格限定在关系国家和民众利益的35种公共利益项目,而韩国则将公共利益项目的范畴限定为8类公益事业,主要是有关国防军事、国家基础设施建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅等,其中包括的6项事业实施中涉及到的相关设施及其附属设施事业,以及其他法律规定的事业。

当然,像英国、美国等国家,也并未对“公共利益”作明确界定,但他们对私人财产有充分的保护措施,这两国的《宪法》均规定,如果不给公平的赔偿,私人财产不得被剥夺用于公益用途。

我们应学习他们的经验,在立法中对“公共利益”目的作出明确的限定,以防止公共利益项目无限扩大,避免给国家和人民,尤其是农民造成大量损失。同时应健全对私人财产的保护制度,使农民在因公共利益甚至非公共利益目的需要失去农用地用途的土地使用权时,不会出现补偿不合理,补偿金被截留,安置不到位等问题。

参考文献:

[1] 城市土地开发问题探讨[J].中国地产市场.2004.(11.12).

[2] 吕小彪,周均清,王乘.英国控制城市土地开发对中国的启迪[J].小城镇建设.2004.(11).

[3] 吴敏芝.论城市土地利用立体模式[J].现代城市研究.2004.(5).

[4] 加强土地管理严把土地供应闸门[J].国土资源通讯.2006.(15).

[5] 李忠淑.浅议城市土地的有效开发与控制[J].山西建筑.2006.(14).

[6] 汤志林.我国土地发展权构建:优化城市土地管理的新途径[J].中国地质大学学报.2006.(9).

第12篇

【关键词】土地规划;土地私权;干预;正当性

一、土地规划干预土地私权的背景分析

土地作为民法上的不动产,曾经是个人财产的最主要形式,土地权利的确认是法律上所有权制度的起源,长期以来一直受到私法(主要是民法)的有力保护。政府的基本职能是保护私人财产,包括私人拥有的土地,因此政府对土地的使用不加限制。即使有对个人土地所有权或其它土地上权利的限制,也纯粹是出于私法上的权利相互性要求,因为权利从来就不是绝对的。这让人们相信私法对土地权利的一定限制是正当而合法的,而政府则不得限制私人土地权利。

但自19世纪末以来,公法不断侵入传统的私法领域,几个世纪以来法律确认的不受公法干涉的私人权利无一例外地都受到公法上的限制,尤以财产权最为显著。反映到立法上的变迁是土地法从民法中独立出来成为公私交融的特别法。此时,施于土地上的限制不再只是为了其它私人利益,而且还包括国家为了社会公共利益甚至国家利益,通过权力的强行介入和干预来限制土地权利,土地规划就是这种国家权力干预土地私权的体现。

到20世纪60年代,情况又发生了变化。接二连三的大规模的公害事件在许多国家发生,环境保护运动开始风起云涌。人们开始认识到土地不仅仅是财产,更是人类赖以生存和发展的自然资源和环境要素,并且它不可再生。为了保护环境和自然资源,政府开始对土地开发利用活动实施进一步规范和控制,土地规划已经具有新的政策目标:保护有限的土地资源特别是耕地资源,保护生态环境;80年代以来它又注入了“可持续发展”的理念,从而成为实现社会、经济和环境协调发展的政策工具。

二、土地规划对土地私权的具体影响

(一)对权利取得的影响

在城市市区及其它土地属于国有的地区,由于土地完全属于国家所有,而我国由于禁止土地买卖,因此个人(包括自然人、法人或其它组织)只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及其它相关部门的审批。在实体上,申请还必须符合政府部门的土地规划,否则就不能获得批准,从而不能取得国有土地使用权。

(二)对权利内容及其行使的影响

由于国家土地规划的对象包括集体土地,因此集体的土地所有权不再具有传统意义上完整的所有权权能,它的所有权自由已经受到土地规划的限制:它不能只占有而不使用或不授予他人使用;它的使用必须符合相关规划要求;不得随意变化其土地用途;更不得将所有权移转个人或其它集体经济组织。个人同样如此,个人取得了国有土地或集体土地的使用权后,必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途以及其它规定使用。

(三)对权利处分的影响

土地使用权人不仅失去了权利行使上的完全自由,在权利处分方面更是举步惟艰。土地所有权不得处分自不必说(集体土地变为国家所有的土地除外),土地使用权的流转亦受到极为严格的限制。

(四)对土地收回或征收的影响

对出让或划拨的国有土地,国家可以为了国家利益或社会公共利益或其它原因而随时收回。收回程序也没有明确的法律规定。实体上除了法律规定的少数情形以外,国家并不给权利人适当的补偿。

三、土地规划干预私权的正当性反思

(一)土地规划的制定:抽象行为还是具体行为

将行政行为区分为抽象行为和具体行为具有多方面的法律意义,其中很重要的一点在于确认它们不同的法律效力并进而对其设计不同的法律规制方式包括私权受害的救济方式。

一般看来,抽象行为是指针对不特定对象作出的具有普遍约束力的法律一般法律行为,主要是行政立法行为;具体行为是指针对特定对象作出的只对该对象具有约束力的个别法律行为,如行政处罚等。按我国《土地管理法》的规定,土地规划是行政行为当属无疑。但该法没有明确它是抽象行为还是具体行为。从土地规划的效力范围来看,国家、省级、市级、县级、乡镇、城市和村庄都有自己的土地规划,不同级别的土地规划,其效力范围大小不一。一方面土地规划在各处区域内具有普遍的执行力,(该法第21条第五款),另一方面一些局部土地规划如城市、村庄等规划它所约束的对象又是非常狭小而明确的。土地规划的不同层次很容易模糊其法律定位。

本人以为,由于政府制定土地规划的初衷在于为整个社会的土地开发利用活动提供规范,因而它具有广泛而深刻的社会影响,故而应将土地规划的制定定位于抽象行为,以与其广泛的效力范围相符。至于有些土地规划涉及的地域非常狭小,但政府制定它时并非直接针对该地域内的特定人,故它仍然是该地区内的“普遍”规范。实际上,大陆法系的许多国家包括德国正是把政府的规划行为作为抽象行政行为看待,它不具有可诉性。

(二)土地规划内容的科学性与公正性

第13篇

一、规划修编的指导思想、原则、目标

指导思想:贯彻党中央和国务院关于运用土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神,在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想,适应我县社会经济、健康发展的新形势,以严格保护耕地为前提,以严格控制建设用地为重点,以节约和集约利用土地为核心,建立以提高综合效益为核心的土地利用价值体系,实现土地资源的可持续利用,保障我县社会经济的可持续发展。

原则:坚持五个“结合”,即与上轮土地利用总体规划的结合、与*”规划和城市总体规划的结合、与上下级规划之间的结合、与国家宏观调控政策的结合、与规划实施管理的结合;坚持“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策”的原则,提高规划成果的科学性、权威性和可操作性;坚持因地制宜、求真务实的原则,加强基础调研,提高规划成果的实用性;坚持定量与定性分析、宏观与微观分析、传统方法与现代技术方法相结合的原则,在广泛借鉴国内外先进经验的基础上,力求创新。

目标:加强用地的空间整合,优化城乡用地功能结构和空间布局,提高土地利用效率,为加快经济社会战略性调整,促进区域经济协调发展提供用地保障;严格保护农用地,建立基本农田的“红线与绿心”工程,积极推进土地整理复垦,不断提高土地生态服务功能;建立土地利用总体规划实施保障体系,促进各项职能在空间上的有序发展。

二、工作任务与范围

工作任务:全面评价上一轮规划的实施情况,总结规划编制和实施的经验,客观分析存在的问题及其原因;分析发展战略、产业结构和布局调整政策以及人口增长趋势等与土地资源开发利用的关系,明确社会经济发展对土地利用的要求;分析土地利用现状、潜力及其变化情况,预测各类用地需求,研究规划期内土地供需状况;研究提出规划期间土地利用的重大战略,落实战略目标、方针、布局和重点;研究提出土地利用结构和布局调整的方向、规模和调控措施、制订各乡镇主要用地控制指标,确定土地资源保护、利用整治、开发的重点区域、重大工程和重点项目;研究提出实施规划的政策措施,包括如何执行国家法律法规、完善规划体系、调控机制、管理制度等,保证规划的实施;建立土地利用总体规划修编数据库,为建设全县土地利用规划管理信息系统,及时掌握规划实施动态,为政府决策提供科学依据和手段。

工作范围:本次规划修编范围为本县行政辖区内全部土地,总面积约2396平方公里。

三、规划期限

规划期限:本次规划期限为**—**年,其中:基期年为**年;近期年为*10年;远期年为**年。

四、组织分工

为做好本次规划修编工作,我县对县土地利用总体规划修编工作领导小组进行了调整,成立规划修编办公室,张家科同志任办公室主任;成立规划修编专家组,由*地源不动产咨询评估有限责任公司组织由土地资源管理、农业、测绘、地理、工程和信息等专业中高级人员参加本次修编工作。各乡镇和相关单位要明确1—2名具有较强的业务素质,且熟悉土地利用规划的工作人员作为联络人,具体负责规划相关工作。

五、工作步骤和时间安排

1、准备工作(*09年4月10日—*09年4月*日):调整怀远县土地规划修编工作领导小组,成立规划修编办公室,召开全县规划编制动员大会,明确相关负责任和联系人,研究确定工作方案和经费预算,启动有关考察、专家咨询工作,签订规划编制委托协议。

2、规划外业调研(*09年4月21日—*09年4月30日):组织开展前期调研,收集相关资料。

3、专题研究阶段(*09年5月1日—*09年5月*日):在外业调研基础上完成相关专题的研究工作。

4、大纲编制阶段(*09年5月21日—*09年6月13日):在专题研究的基础上,编写规划大纲,并组织专家评审和报审批机关认定。

5、编制方案(*09年6月14日—*09年8月7日):综合拟定县级和乡镇级规划方案,形成征求意见稿。

6、协调论证(*09年8月8日—*09年8月21日):征求有关部门、各乡镇、有关专家和社会各界对规划的意见,组织协调和论证;综合各方面意见,修改、完善,形成规划送审稿。

第14篇

第二条土地利用年度计划的编制、下达、执行、监督和考核,适用本办法。

本办法所称土地利用年度计划,是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

前款规定的新增建设用地量,包括建设占用农用地和未利用地。

第三条土地利用年度计划管理应当遵循下列原则:

(一)严格执行土地利用总体规划,合理控制建设用地总量,切实保护耕地特别是基本农田;

(二)运用土地政策参与宏观调控,以土地供应引导需求,促进经济增长方式转变,提高土地节约集约利用水平;

(三)建设占用耕地与补充耕地相平衡;

(四)优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地;

(五)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩;

(六)保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用。

第四条土地利用年度计划指标包括:

(一)新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。

(二)土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。

(三)耕地保有量计划指标。

前款第(一)项规定的新增建设用地计划指标,分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。

各地可以根据实际需要,在上述分类的基础上增设控制指标。

第五条土地利用年度计划中,新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。

土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。

耕地保有量计划指标依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。

第六条须国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地,涉及新增建设用地的,由行业主管部门于上一年九月二十五日前,按项目向国土资源部提出计划建议,同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门以及发展和改革部门。

第七条县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门,按照国家的统一部署,提出本地的土地利用年度计划建议,经同级人民政府审查后,报上一级人民政府国土资源管理部门。

省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议,应当于每年十月三十一日前报国土资源部,同时抄送国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。

第八条国土资源部会同国家发展和改革委员会,依照本办法的有关规定,在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上,提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议。

第九条国土资源部根据全国土地利用年度计划总量控制指标建议和省、自治区、直辖市提出的计划指标建议,编制全国土地利用年度计划草案,纳入年度国民经济和社会发展计划草案,上报国务院。经国务院审定后,下达各地参照执行。待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后,正式执行。

第十条全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。

新增建设用地计划指标只下达城镇村(包括独立工矿区)和由省及省以下审批、核准和备案的独立选址建设项目用地。国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的独立选址重点建设项目,新增建设用地计划指标不下达地方,在建设项目用地审批时直接核销。

第十一条县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解,经同级人民政府同意后下达。省级人民政府国土资源管理部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部备案。

省级人民政府国土资源管理部门在分解下达计划指标时,对国务院批准土地利用总体规划的城市,应将中心城市的规划建设用地范围内新增建设用地计划指标单独列出。

省级人民政府国土资源管理部门在分解下达城镇村建设用地计划指标时,应当严格依据土地利用总体规划,按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则,统筹城乡建设,合理安排城镇和农村建设用地,实现建设用地的总量控制。

第十二条新增建设用地计划指标实行指令性管理,不得突破。

新增建设用地计划中城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点项目建设用地指标不得混用。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的,或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的,按非法批准用地追究法律责任。

土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。

第十三条土地利用年度计划一经批准下达,必须严格执行。

因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的,按规定程序报国务院审定。

第十四条县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当建立土地利用计划管理信息系统,实行土地利用年度计划台帐管理,在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划,对计划执行情况进行登记和统计,并按月上报,作为计划执行跟踪和监督的依据。

第十五条省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当加强对土地利用年度计划执行情况的跟踪检查,于每年九月份对计划执行情况进行中期检查,并形成报告报国土资源部。

第十六条上级国土资源管理部门应当对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。

年度评估和考核,以土地利用变更调查和监测数据为依据。

土地利用年度计划以每年一月一日至十二月三十一日为考核年度。

第十七条土地利用年度计划执行情况年度评估和考核结果,作为下一年度计划编制和管理的依据。

对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的,扣减下一年度相应的计划指标。

第15篇

关键词:土地利用规划方法规划质量

党的十六大把“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”,确定为21世纪初我国全面建设小康社会的四大目标之一。而土地是人类社会生存与发展的物质基础,实施土地资源可持续发展战略,是实现21世纪中国社会经济可持续发展的重要内容之一,建立耕地安全体系,是保证我国粮食安全的基础。地利用结构优化是土地利用总体规划的核心内容,如何按自然规律和经济规律来建立合理的土地利用结构是土地利用总体规划的关键所在.

一、我国土地利用的现状

1.规划的科学性较差。在过去两轮规划编制中,不同程度地存在领导重视不够,认识不到规划在土地管理中的重要作用,而影响规划的科学性。具体表现在:第一,土地管理基础工作薄弱,土地利用现状调查、变更调查跟不上土地的客观变化,土地利用现状家底不清等。第二,在过去两轮规划编制过程中,部分存在着信息搜集不全的问题。一是信息收集具有局限性,往往把规划编制的信息收集局限在政府及其部门,单一靠政府部门提供用地信息远远满足不了土地利用规划编制的需要;二是信息互通不充分,即土地供给与用地需求信息对接不好,预留的建设用地无人看好,企业要用的没有预留,如果地方为了发展经济、招商引资,就会由规划的主动调控变为频繁的被动调整。

2.土地规划人员混杂,规划质量参差不齐。编制土地规划涉及用地的方方面面,需要有广泛知识的科技人才。但由于编制规划工作量大,而往往又要求在数月内完成规划(实际上又是一拖几年才完成)编制任务,就只能临急组织规划队伍,参加人员复杂,除部分为科研单位科研人员外,还有大专院校师生,也有国土部门机关干部和社会人员。一些国土部门因编制规划有钱挣而自己干,有的地方没有经费则自己顶着干,不少规划人员缺乏规划专业知识,只好依样画葫芦,造成规划质量参差不齐。新《土地管理法》出台之后,又出现一刀切的机械规划方法,尤其是强调下级规划服从上级规划,实际上变成上级定数据,下级依数字填充,“依葫芦画瓢”,使规划质量难以恭维,有人戏称之为伪科学,并不为过。

3.土地利用规划的权威性不强。只有严格按规划控制土地供应总量,实行土地用途管制,才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用,提高土地资源利用效率。按照规定,土地利用总体规划一经批准,就具有法律效力,各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。但是在一些地区,“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”的错误思想仍然存在,无视规划的土地利用布局,造成用地布局的混乱,使土地利用总体规划不能起到应有的作用。虽然新的《土地管理法》明确了土地利用总体规划的法律地位,但目前国家并未出台相应的土地利用规划管理专门法规,从而难以对土地利用活动进行有效的规划管理,土地规划的“龙头”地位无法落到实处。

二、做好土地利用总体规划编制工作的措施

1.组织高素质土地规划科技队伍,保证规划质量。土地规划的编制并不是土地利用数据的凑合。土地规划编制必须从土地的人口承载力和自然环境容量等考虑建立农业的合理用地结构、城乡的密切结合、城镇的合理规模和布局、经济发展与环境建设的协调等问题,总之,广泛涉及区域自然、经济、社会和历史的各种问题,还涉及有关的各种法律。因此,只有熟悉各专业知识的人才,才能科学地编制好规划。近年来,编制规划中出现的各种问题,除了体制上和党风不正之外,有关规划编制者和领导者根本不懂编制规划也是其中的原因之一。为科学地编制好规划,应组织和培训一支高素质的规划科技队伍。在编制规划工作中应以规划专业人员为骨干,并带领一批从国家到地方国土部门的专业干部协同作战:使之熟悉区域情况和部门用地规划,以保证将来土地规划的实施。

2.完善土地管理法规,并从组织上建立有效的土地管理监督机制。为完善土地管理法规,应在法律上明确规定房地产开发仅限于城镇国有土地,不容许在农村和利用农业用地进行房地产开发。同时,各级地方政府应从土地买卖中解脱出来,转变政府职能,成为加强土地管理和保护的实施者。为此,应建立相应的土地管理监督机构,搞好对土地利用和管理的监督。

3.严格按照土地利用总体规划用地,树立规划的权威性。严格按照规划实施土地用途管制制度,是土地利用总体规划工作的重点和核心。针对当前实施管理过程中存在的问题,必须坚持规划用地,切实增强规划意识,提高按规划管地用地的自觉性,树立起“执行规划就是执法、违反规划就是违法”的观念;力争做到规划调整、修改工作细化、科学化。进一步明确规划修改调整的条件、类型、审批权限、阶段、程序和修改调整方案内容要求等等,制订相关实施意见或办法,使规划调整、修改走向规范化、制度化,从而树立规划的权威性。

4.加快土地利用总体规划管理信息系统建设。由于土地利用规划编制实施涉及大量的指标、图件等空间数据的维护和更新,对规划成果和管理的时效性要求较高。如果在管理中采用传统的手工方式,不仅人力物力难以保证,工作效率也不高。所以必须加快信息系统建设,引入先进的计算机技术和信息化工作,才能提高土地利用总体规划的管理水平和效率。因此必须明确要求新一轮规划修编要与规划管理信息系统建设同步进行,规划管理信息系统成果可作为规划修编成果之一进行验收审查。