社会救济制度范文

社会救济制度范文第1篇

关键词：宋代；社会救济；弊端

中图分类号：K244 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0215-02

社会救济是指国家或社会对贫困者维持生存提供物质援助的一种社会行为，属于社会保障的一部分。古代社会中，社会救济一直都受到统治者的重视，直接关系着一个国家基层的稳定性。宋代，商品经济达到了较高的水平，城市发生巨大变化，原有的市坊界限被打破，城市中游民人数激增，甚至形成了丐帮。对此，统治者实施了较多的政策来救济以及管理这些游民。

《宋史・食货志》云：“宋之为治，一本仁厚。凡振贫恤患之意，视前代尤为切至。”的确如此，两宋封建王朝对社会救助工作高度重视，福田院、养济院、漏泽园、居养院等各类官办救助机构种类繁多，覆盖的广度和深度都超过以往任何一个朝代，不少学者已对此做过专门的研究，取得了许多重要的成果。但是，宋代城市中游民人数激增，甚至形成了“丐帮”这样的组织，这种现象的产生让人不得不审视宋代的社会救济制度。

宋代社会救济的内容主要表现在灾害救济、贫困救济和民间救济等方面。主要针对鳃、寡、孤、独、病、残的养老、幼儿抚养、医疗和丧葬，建立了一系列的救济机构，有福田院、居养院、养济院，慈幼局、慈幼庄，安济坊、药局，漏泽园等。这些社会救济制度开创了中国古代社会后期社会救济的总体格局，但是也存在诸多问题和弊端，以至于实际的推行效果并不理想。以下从积极作用和消极弊端两个方面来对宋代社会救济制度的实际效应进行论述。

一、积极作用

在宋政府的救济措施下，鳏寡孤独乃至游民阶层的生活状况得到了部分改善“……病者则有施药局；童幼不能自育者，则有慈幼局；贫而无依者，则有养济院；死而无硷者则有漏泽园。”具有一定的积极意义。

1.为流民发放救济粮、钱财等，在一定程度上稳定了社会秩序，减少因天灾造成的暴动。南宋政府对于流民大多采取发放钱粮等措施，如隆兴二年（1164年）闰十一月十六日，诏：“临安府内外百姓不能自存之人，每至冬月，各计口数、大小，日支钱、米养济。访闻尚有士人，或因赴调困居旅邸，或因转徙流离道路，裹粮罄竭，擅粥不给，情宴可悯”令临安府专委官，于城内外如有似此之人，更切核宴，量度支给系官钱、米，以体赐恤”。并且这些救济钱粮还有大人、孩童的区别：“权发遣临安府薛良朋言：‘被旨，日来雪寒，临安府近城多有饥贫之人，令取拨常平米贩给。已委两通判于城南、城北置场支给外，今据通判常湮、胡坚常申，日来多有乡村及毗近州县饥贫人户，闻知木府贩给米解，乘势前来陈乞支请……分委钱塘、仁和县尉躬亲验宴，如委贫乏，给牌押赴养济院，每大人日支米一升、钱一十文足，小儿减半。’从之”。

可见，当时向流民发放救济钱粮的政策已经较为人性化，加之还有时间的相关规定：乾道元年（1165年）四月二十二日，诏：“‘临安府城内外见今养济饥民，已降指挥展至四月终。访闻其间多有疾病、残废等人……遍诣散粥及病坊去处，公共措置，躬亲拣点，将委实疾病残废、瘾老赢弱、鳄寡孤独不能自存、见在病坊之人，更展限半月，给散粥药养济。’既而，两浙路转运判官姜洗言：‘贩济饥民，除拣选壮健愿还乡及有经济之人，各己给米使之自便外，有其余饥病之人，已申朝廷，每日人支米一升……今尚有五千二百七十四人见行养济，缘目今新米成熟，街市米价减落，今来请米之人，易于求趁，不致饥饿。乞降指挥，至七月终住罢支散。’从之”。

2.设置专门的医馆、义庄，减少大型流行疾病的发生。大范围饥荒发生的时候往往容易伴随着大型的流行疾病，而两宋时期，春夏两季往往有较多疾病流行。宋代为了防止大型流行疾病的发生和扩散，从医馆和义庄两方面入手进行防范。

一方面，宋代设于坊间的医馆即为安济坊：宋徽宗崇宁元年八月“置安济坊，养民之贫病者”，患病且贫困者都可以被送入安济坊接受医治。除了设医馆这种长久性的政策，发生流行病的时候朝廷还会命令太医局和翰林医馆到民间进行救治，并且无偿提供医药费，这属于暂时性救济。“都城大疫，分遣医官煮药给病者……京城疫，分遣内臣赐药”，这是北宋年间的记载。到了南宋朝，宋高宗绍兴七年七月“以建康疫盛，遣医行视，贫民给钱，葬其死者”。长期和短期的措施相结合，使得宋代的医疗救济确实发挥了一定的作用，减少了大型流行病的发生。

另一方面，若有大量的无名尸骨暴露于街头、田间，往往会导致瘟疫的发生。对此，宋代专门设立了漏泽园，使得因疾疫而死亡的人能够及时被埋葬，这有利于减少疾疫的传染。如，熙宁八年（1068年）“吴越大旱，明年春大疫，为病坊处疾病之无归者，募僧二人，属以视医药、饮食，令无失所。凡死者，使在处，随收瘫之”。除此之外，因贫困而不能及时入葬的人家，“令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之”，“葬及三千人以上，度僧一人，三年与紫衣；有紫衣，与师号，更使领事三年，愿复领者听之”。

3.官办社会救济之外辅以民间救济。宋朝时商业开始繁荣，商人力量逐步壮大，在沟通区域间经济联系方面起着重要的纽带作用，发生灾荒时也在客观上起到了救荒的作用。

宋政府对商人救灾有一定程度上的政策支持，如宋徽宗宣和中“以州县灾伤并赡给都下，亦一再免”，对商税给予一定的减免。对于民间的士绅阶层，一旦到了灾荒之年，一些地方有名气的士绅，一方面为显示其宽厚仁和而布医施粥，另一方面也深受儒释道思想的影响，具有行善积德意味的对贫困灾民进行救济。

二、消极弊端

从救助实施的本质来看，宋代统治者对于这些贫困者、流民的态度是限制大于救济。北宋时期，城市建构发生变化，市坊界限被打破，大量游民流入城市，形成种种社会问题。流民的本质是反对既定的社会主流秩序，否则他们永远处在社会底层，仅靠最基本的社会救济并不能改变他们原有的社会地位。这是为皇权专制统治者所不能容忍的，必须要通过种种手段对这一群体加以限制。赵宋王朝设置救助机构的真正目的只不过是为了体现统治者的深仁厚泽、“皇恩浩荡”，塑造其“仁义圣德”的政治形象，并对流入城市的游民加以限制，希望借此减少人口流动。从本质来说，这些做法和措施仍属于被动式的社会救助，效果可想而知。

宋仁宗嘉佑四年（1059年），欧阳修上书反对皇帝在上元灯节大肆铺张：“今自立春以来，阴寒雨雪，小民失业，坊市寂寥，寒冻之人，死损不少，薪炭食物，其价倍增。民忧冻饿，何暇遨游？臣本府日阅公事，内有投井投河不死之人，皆自称因为贫寒，自求死所。今日有一妇人冻死，其夫亦寻自缢。窃惟里巷之中，失所之人，何可胜数？”这正是人们庆祝新年、欢度佳节的时刻，汴京“寒冻之人，死损不少”。可见当时社会救济制度的推行并未起到理想的效果，甚至并未推行也不无可能。

从救济制度的实际推行过程来看，也并没有有效的监察制度，弊病很多。具体表现在以下几个方面。

1.冒充现象严重。一些官吏为了个人私利，从中作弊，弄虚作假， “一些强壮有行业住家之人”，冒充乞丐领取财物，而真正穷困者却得不到救助。绍兴二年（1132）十一月二十七日，南郊赦：“在法诸州县每岁收养乞丐自十一月一日为始，至次年三月终止。访闻近来州县往往将强壮有行业住家之人，公然违法计嘱所属，官司并团头貌验养济，冒滥支给钱米，其委实老疾孤幼贫乏乞丐之人正当存恤，缘无属记，漏落姓名，以致不沽实惠，深可怜悯。仰诸州县今后须管照条令，从实尽行根括，不得仍前冒滥支请，纵容合干人作弊，令主管常平官常切觉察。其临安府仁和、钱塘县养济院，每岁收养流寓乞丐，亦仰依此施行，不得徒为文具，致失朝廷存恤之意，如有违庚去处，仰提举常平司觉察，按治施行。” 另外，笔者赞成宋香川在《宋代城市的政府救济研究》中指出的，当时的冒充现象还有官员令人使己葬者充新葬之人，借此在殿最奖罚制度中获得朝廷奖励。

2.官员贪污救济钱、米。部分官员对于贫民的漠视，致使官吏在处理涉及贫民利益的事件时，不以贫民的利益为先，贪污救济款。

3.州县救济机构多为临时性质。“顾予每见州县间惠利之事，不难羚为而难于久，往往为者代去，来者不嗣，则一切影灭矣。”从这段史料可以看出，当时州县的救济机构虽然是政府所设立，但一般由地方长官具体负责建立，甚至地方长官自己出钱设立。一旦地方长官发生职位调动，此前的救济事业“一切影灭”就此衰落，至少必然会停滞一段时间。

4.缺乏有效的监督体制。宋代的社会救济到了南宋中期已经趋于完善，对于救济的对象、救济的项目、救济的标准及救济费用的来源与支出、甚至各救济机构、系统间的分工协作都已制度化，涉及范围相当广泛，规模较大。但史料中并没有对这样一个巨大的救助体系中官员监督环节的记载。监督体制的缺乏注定使看似完善的救助制度最终难以取得良好效果。导致“实病而真欲安济者，往往以亲戚识认为名，虚立案牍，随时遣逐，使法当收恤者复被其害”的情况屡有发生。

这也从一个侧面反映了当时统治者设置社会救济仍属于被动式的社会救助，最终目的还是为了限制游民。

三、小结

宋代一系列社会救济的举措对社会的稳定和社会生产的发展起到了积极的促进作用，宋代的社会救济水平和种类以及救济设施的创设等方面在我国古代也有着承前启后的历史意义，开创了中国古代社会后期社会救济的总体格局。可以说，制度本身并无太大缺陷，但是，在实际操作过程中，由于统治者对于那些贫困者的态度是限制大于救济、冒充现象严重、官员贪污救济钱、州县救济机构多为临时性质、缺乏行之有效的监督体制等因素，弊端远大于有限的积极作用，以致在实行过程中漏洞百出使得很多贫民得不到实惠。而当时，正是社会变革、游民人数激增的年代，社会动荡就可想而知了。

社会救济制度范文第2篇

【关键词】环境侵权；民事责任；社会救济；制度构建

一、环境侵权的概述

工业革命发生后，生产方式发生重大变化，人们对自然的改造能力大幅增强，对于自然的索取逐渐超出了环境的承受与自净能力，环境问题日益严重。因污染或破坏环境，从而侵害他人的人身、财产权益和环境享受能力的民事权益的环境侵权行为开始出现并频繁发生。环境侵权行为作为现代社会特殊的权益侵害现象，与传统民事侵权有着明显不同，具有以下特征：

1.1从主体方面来看，传统侵权行为当事人在地位上一般来说具有平等性，而在环境侵权中，加害人和受害人经常处于事实上的不平等。加害人多为有一定经济实力的工商企业，还有可能是受到当地政府政策的支持，具有特殊地位，受害人却多为一般群众，加之还可能产生侵害后代人的利益，所以受害人抵制能力和诉讼能力比较弱，二者地位差异很大。

1.2从客体方面来看，传统侵权行为一般是加害行为直接作用于个别受害人的财产与人身，行为本身比较直接；而环境侵权行为是通过“环境”作用于受害人的人身与财物，作用方式间接甚至不易察觉。侵害对象还包括了自然要素，比传统侵权复杂、广泛、具有不特定性，造成的损失往往更为严重，也难以统计。

1.3从内容上看，传统侵权行为属于完全被法律否定的违法行为，而环境侵权行为往往具有合法性、价值性，即环境侵权行为经常是伴随这合法的生产活动产生的，甚至存在企业在技术和管理规范上合法，但是合法排污的累积造成了环境污染。相对于传统侵权多为一次性或一时侵害，环境侵权行为具有持续、反复、累积的特点。

1.4从程度上看，传统侵权行为通常是对特定受害人的个别权益侵害现象，而环境侵权行为是对一定区域内非特定人群的广泛权益侵害现象，属于社会权益侵害。所以在环境侵权中，举证与救济更加困难。

从上述特征看出，环境侵权与传统侵权在法理上和制度上都存在着巨大差异，适用传统侵权法，难以解决在环境侵权中产生的问题，如传统侵权中由原告承担举证责任等，以损害赔偿为主的救济方式也存在着实际操作上的问题，如确定污染责任后，责任主体是否能及时补偿和有效补偿，更有潜伏期长的环境污染事件，超过诉讼时效期限，根本无法获得救济。加之环境侵权发生时，通常是损害明显甚至严重时，缺乏有效的预防措施。因此环境侵权中关于预防原则、社会化救济制度的立法和修正亟待完善。

二、环境侵权救济方式的现状

环境侵权救济的内容，不同的学者有不同的观点，有仅理解为民事救济的，有理解为民事救济、行政救济和刑事救济的，一般理解为民事救济和行政救济。如王明远教授认为，环境侵权的概念，原则上应采用通常意义，指受害人在其人格权、财产权和环境权益因环境污染或生态破坏而遭受侵害、损害或有遭受损害之虞时，通过司法、行政甚至私力途径实现侵害的排除或损害的填补等，主要包括民事救济和行政救济两个方面。还有认为应理解为民事救济、行政救济和社会救济，本文笔者亦持此种观点。

传统侵权事件中，多以民事救济为主，前文以论述了传统侵权行为与环境侵权行为的差异，民事救济在环境侵权行为中多有不足和空缺。而行政救济因为主体地位的事实不平等、环境侵权行为的不可预见性等，也会受到影响。目前我国的环境侵权制度建设，仍处于刚起步阶段，现行救济方式对受害人进行补偿时，存在着操作性差的问题，在很多环境侵权事件中，受害人获赔少甚至不能获赔，如潜伏期长、原因不明或者危机后代的侵害行为，更是难以彻底解决，社会化的救济方式因为渠道多种、方式多样、覆盖面广泛，无疑成为最能保障受害人的权利和利益的一种重要补充救济方式。

三、环境侵权社会救济制度的完善

我国环境侵权救济社会化制度的完善，必须要结合我国目前的国情，并吸取国外社会救济制度发展中的经验及教训，笔者认为，可以从以下几个方面着手：

3.1完善环境侵权保险制度

环境责任保险指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为保险标的的责任保险合同。侵权责任在我国尚未专门立法，关于环境侵权的规定也是零碎分散，环境侵权责任认定在现实中有诸多不便，而且没有强制性环境责任保险规定，污染企业态度消极，很难自愿主动花费多余资金去承担风险责任。作为一种新型责任险种，环境责任保险是环境侵权责任社会化的有效方式之一，国家应该加强对立法的完善，在任意性责任保险和强制性责任保险制度中寻求平衡，如加大环境污染发生后对加害人的惩罚，实现变相的强制责任保险等；同时扩大环境责任保险的范围，如把合法生产累积产生的污染加以规范的纳入保险范围，从而普及和推广环境责任保险制度，引以企业重视，给予受害者更多权益保障。

3.2设立环境损害补偿基金

传统民事救济在环境损害赔偿上表现出了赔偿金额难以确定、加害主体难以认定、事后救济的滞后性等问题，而环境责任保险制度也有着限额赔偿、立法不完善等问题，所以环境损害补偿基金是一种很好的辅助和补充救济方式。基金可以由国家、组织或个人筹资设立，规定相应救助条件，在上述救济方式实现困难的情况下也能迅速得到补偿。例如日本于1973年制定的《公害健康受害补偿法》中规定人身伤害只要符合指定地区、暴露条件、制定疾病3个条件就可获赔。中国的环境损害补偿基金会有2007年在大连设立无主溢油基金会等。

3.3建立保证金制度

由于环境侵权行为的潜伏性，对于污染发生的预防显得十分困难，因而可以对高风险的污染企业在污染损害发生前，明令其必须提供一定的保证金，用于污染后的救济。拒绝交纳保证金的企业，可以处于一定行政处罚，如吊销营业执照。目前我国这项制度尚无完善立法规定，但是关于矿山的环境治理保证金的规定已有出台，如2009年实行的《矿山地质环境保护规定》中明确规定：采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。

四、结语

在环境侵权的传统救济之外，社会救济无疑是重要而且不可缺少的一种。社会化救济不仅着眼于及时有效的补偿受害人的损失，还担负着平衡经济发展与环境保护、维护社会和谐稳定的责任。主要的救济方式仍旧是传统的民事救济，但可以看到社会化救济制度的建立在发达国家很早已经受到重视，中国应该借鉴引逐步进完善法律体制建设。

【参考文献】

[1]王明远.环境侵权救济法律制度[M].北京：中国法律出版社，2001.

[2]邱聪智.公害法原理[M].台北：台湾三民书局股份有限公司，1984.

社会救济制度范文第3篇

[关键词】环境侵害；环境侵权；环境侵害救济；社会化；社会资本

【作者简介】黄中显，广西民族大学副教授，法学博士，硕士生导师，广西 南宁 530006

【中图分类号】C913.7；C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2014）01-0125-04

在法律制度构建路径选择上，一个国家现有的社会资本结构决定了制度构建所能凭赖的资源。当前，因民事赔偿数额过大等而导致环境侵害事件中受害者难以获得充分救济，已成为环境法治的重大问题。如何通过环境责任保险等社会化救济方式满足现实社会对法律制度的诉求，成为学界和实务界共同的话题。需要强调的是，我国环境侵害救济社会化制度的构建，不能脱离实际，而应根据我国的现实情况，契合我国现有社会资本结构。

一、可供选择的环境侵害救济社会化实现路径梳理

关于我国应该采用何种环境侵害救济社会化路径。不同的学者给出了不同的方案。有的学者认为，应该通过构建环境侵权损害填补综合机制，包括责任保险制度、公积金制度、行政补偿制度和社会安全体制。有的学者认为，应该通过构建与民法侵权法救济方式相对的社会保障制度来实现社会救济。包括社会保险、工伤保险、责任保险等。有的学者认为应该通过构建“公法性”的社会化保障，如社会保险、行政补偿、国家给付等。

学者们都在“社会化”意义探讨了这些制度。对于制度整体构建的正当性和合理性，学者们是一致认同的。但对于制度体系构建分歧很大。这很大程度上源于研究视角不同：如主张“损害填补综合协调机制”观点的学者，着重从损害填补角度出发，认为只要是区分于个体责任机制的、有助于受害者损害填补的都是社会赔偿机制；从与民事侵权责任区分角度出发，有的学者认为环境侵害救济社会化制度就是社会保障；而有的学者强调，环境侵害社会化救济制度是与私法相对的公法制度，把社会化等同于公法化。

针对中国环境侵害救济社会化问题，学者们开出的“处方”都具有一定的价值。不妨先将学者们列举的不同制度路径进行归纳，再结合一定标准进行甄别和选择。通过文献分析和总结得知，学者们所论及的环境侵害救济社会化制度主要包括环境责任保险、财务保证、提存金制度、公积金制度、第三人财务保证、环境押金、行政补偿制度、社会保障制度、公共补偿制度、国家给付、责任集中制度等十多种类型。以法律责任承担主体为标准，可以将其归纳为四种类型：1.以保险公司为主的法律责任主体，主要指环境责任保险；2.以生产企业与第三方为责任主体，主要指担保金与互助金，具体包括提存金制度、公基金制度、第三人财务保证、环境押金、企业互助基金，等等；3.以国家与政府为责任主体，主要指国家救济，具体包括行政补偿、国家给付、责任集中等等；4.以社会特定公益机构为责任主体，主要指公共补偿、社会保障。这些制度的制度功能共性就是把本应由环境侵侵害者单独承担的环境侵害损害赔偿、补偿责任或者环境损害救济责任转由第三方责任主体（国家、社会、企业或者社会上多数人）来承担或者先行承担。

二、我国环境侵害救济社会化的路径依赖：社会资本视角

林南认为，社会资本是“投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源。”社会资本理论强调，法律制度构建必须具有可供借用的社会资源，否则制度的运行效率必然大打折扣，甚至形同虚设。在法律制度的供给上，权力集中可以减少决策成本，但决策执行成本会很高；相反，民主决策成本较高，但政策的执行成本较低。

良性的社会资本有利于具有降低制度执行成本，是制度运行的推进剂和社会冲突的剂。以此而言，环境侵害救济社会化制度的构建要尽可能契合一个国家现有社会资本的存量和质量。环境侵害救济社会化进程是社会组织参与环境公共事务的重要渠道，是环境民主原则的重要体现。从社会资本角度出发，需要国家和社会相对分离、社会组织较高的公共事物治理参与意识、良好的生态文化意识和企业社会责任感、社会存在信任基础。而实际上，我国赖以构建环境侵害救济社会化制度的社会资本存在重大缺陷，具体表现在：一是我国正处于社会转型期，国家与社会边界模糊，国家不当干预社会的现象仍很常见。政府公共权力过于膨胀，在运行过程中容易出现异化状态，而这种异化既表现为公共权力丧失公共性而在某种程度上沦为地方政府谋取私人利益的工具之外，还表现为公共权力对公民和组织权利的不当干预。二是我国社会转型期利益冲突胜于协调、竞争胜于合作。我国目前社会和经济结构决定了在一定时期之内经济增长必然是建立在依赖自然资源高消耗而非高效率利用的基础上以及个体财富积累建立在环境资源不平衡利用基础上，社会利益分化、冲突严重。在这场社会资源、自然资源和环境资源利益博弈进程中，区域性、结构性和异质性的社会分化得到强化，并积蓄了社会风险。三是我国企业机会主义行为严重。企业和公民之间环境信息严重不对称，政府部门对其环境风险行为缺乏系统和有效的治理机制，这为生产企业的机会主义行为提供了温床，而相应的收益则强化了其机会主义动机，因此我国的企业存在较强的环境侵害机会主义倾向。四是我国社会环境意识不高，我国公民环境意识淡漠。这使得公民在企业非法进行环境侵害时无法意识到自身环境权益的存在，也缺乏维护环境安全的必要社会责任感。社会生态意识的薄弱。难以在社会中形成一种推动环境侵害救济社会化进程的整体性力量，也难以对国家社会化制度供给形成一种持续的社会压力。五是我国社会组织成长缓慢，缺乏法律主体意识，对环境公共事务参与缺乏热情和动力。甚至于对于自身权益维护也是在迫不得已的情形下才采取相应的法律行动。我们的环境评价参与制度、环境听证制度等制度运行的形式化、表面化和“组织缺位”的局面就是一个很好的例证。六是在很长一段时间内，国家公共权力仍是推动我国环境法律制度形成的主导性力量。在法律制度的供给上，存在强制性制度供给和诱致性制度供给两种基本模式。前者强调国家对法律制度供给的推动作用；后者强调制度供给源于社会内在需求。在现有社会条件下，强制性制度供给在我国具有主导性地位，法律制度的运行成本高。这种制度供给的路径对环境社会化制度的选择具有决定性的影响。强制性制度供给模式难以收集、反映社会的真实需求。在这种制度供给模式下，很难形成可以反映社会偏好的公共选择机制。

我国上述社会资本存量状况决定了环境侵害救济社会自主性必然受到遏制，也决定了环境侵害救济社会化制度建构路径的特殊性。一个国家能在何种程度上、通过何种路径来吸纳社会力量对环境公共事务的参与合作，取决于一个国家的社会资本结构。我国的环境侵害就救济社会化进程主要表现为国家在环境治理过程中对社会力量的吸收和整合，以国家为主导来推行环境侵害救济社会化的制度实践。当然，制度构建与社会资本之间也是一个互相构建的过程。

三、我国的环境侵害救济社会化基本制度路径选择

制度选择和制度构建要契合社会资本状态，也要符合环境侵害救济社会化内在诉求，这有助于提升环境风险治理能力。上述学者们所开出的关于环境侵害救济社会化意义上“药方”。并非都是良方，一些制度建议不切合实际，一些建议不符合环境侵害救济社会化的内在诉求。

（一）关于行政补偿与公共补偿制度

在环境侵害救济社会化方面，政府作为第三方补偿主体的制度路径备受争议。有的学者认为此种方式应为“行政补偿”。以行政手段介入环境侵害损害的赔偿。有的学者认为应采用“公共补偿”而非“行政补偿”。行政救济主体是行政机构，而社会化救济的责任主体是社会公益性机构。这些争论源于学者对行政补偿、救济社会化认识不同。其中分歧来自对日本《公害健康受害补偿法》中的“补偿”性质理解的差异，有的认为它是“公共补偿”，有的认为它属于“行政补偿”。

不同学者对于行政补偿的观点是有差异的。对于补偿主体必定是行政机关或者行政授权机构这一点，学者们并无分歧，但有的学者强调补偿的原因行为是行政机关合法行为。而有的学者认为小应限于行政机关行为，而应扩展为“因行政机关合法行使公权力、公权力的附随效果或公法无因管理等，使行政相对人因公共利益而遭受个人权益损，大”情形。其实此类争议并无本质矛盾，只是在广义还是狭义意义上采用而已。对这个问题的回答，需要回到行政补偿背后的动因。本文认为，在行政补偿所依托的众多理论解释中，“特别牺牲说”最具说服力：一方面，该理论较好地说明了行政补偿不是因为国家合法的行政行为损害而给予补偿，而是国家为了维护和促进公共利益限制或侵害个人权利导致个体的特别牺牲；另一方面，该理论指出补偿目的不在于填补而在于在于平衡公共利益与个人利益。于此，本文认为，环境侵害有时不是谁对谁错的问题，而是谁应做出适当牺牲。行政补偿应该从广义内涵加以理解。正如有学者指出，行政补偿应该包括环境民事侵害行政补偿和环境行政侵害行政补偿。日本的《公害健康受害补偿法》的公共补偿实际上具有行政补偿性质，根据该法成立的专门补偿机构――补偿管理委员会址行政机构，拥有环境税征收权。

由此可见，行政补偿和公共补偿是不同的制度构建路径，问题是何者更符合我国的现实需要而已。理论上，公共补偿路径无疑更能体现社会力量对环境公共事务的参与，但在现有社会资本结构状态下，其制度构建涉及的非行政性公共补偿机构面临资金来源、运作模式及机构独立性等问题

同时，传统行政补偿与社会化理念内核有某种程度的冲突。传统行政补偿采用的是行政法救济程序，存在政治敏感性、补偿程序复杂、补偿标准悱科学化和理性化、行政权力异化、资金来源单一等问题。

（二）关于社会保障制度

我国的社会保障主要包括社会救助、社会保险、社会福利三种的基本类型。出于对民事个体救济的扬弃，不少学者从社会化理念出发建议在环境侵害救济社会化中构建社会保障制度。本文认为，社会保障制度不适合作为环境侵害救济社会化的基本制度选择。主要理由如下：

1.社会保障和救济社会化的价值取向不同。社会保障价值取向是社会成员基本生存保障，所要体现的是人道主义精神。环境侵害救济社会化所要实现的不仅在于人道主义精神，还有法律责任分配。比如，社会保障制度中不追究侵害人的民事侵权责任，而救济社会化保留对侵权人或者责任人的环境侵害责任的追索权。

2.社会保障和救济社会化社会功能不同。社会保障在功能上倾向于保证受害者基本的生活保障，体现了一个国家的基本福利。环境侵害救济社会化不但要实现对受害人的损害救济，还要实现环境风险的国家与社会的共同治理。这种共同治理体现为国家与社会之间的合作，因此，救济主体通常为社会组织。而社会保障救济主体往往是国家。

3.通过社会保障分散环境风险的作用有限。有的学者建议以社会保障中的社会保险来实现环境风险分配。社会保险主要包括失业保险、医疗保险和养老保险。与其说他们具有分散风险功能，不如说是一种福利保障。如社会保险中的医疗保险更多是作为社会福利。在风险类型方面，社会保险所体现的风险是个体性风险。具有可预期性。而环境侵害主要是群体害事件，损失支付面额远高于社会保险。

（三）关于财务担保制度

对于财务担保制度，学者们有不同的理解。有的学者认为，财务保证或者担保主要是指由潜在的环境侵权责任人提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助制度，如提存金制度和企业互助基金制度等。有的学者认为应该称之为“财务保证制度”，它是指就是环境侵权人之外的机构或部门，管理由潜在的环境责任人提供的专门资金，对环境侵权损害的受害人进行及时、有效地赔偿，基本模式包括提存金、公积金和第三人财务保证。

从法律性质上看，财务担保或者保证属于债的担保形态。“财务担保”或者“财务保证”也只是称谓不同，两者外延上主要指提存金、公基金和第三人（主要是政府或者金融机构），都是因“第三人”介人使得法律主体履行能力得到提升，并使得法律关系具有社会化特性。因此，理论上将之作为环境侵害救济社会化路径并没有逻辑障碍，实践上，西方国家也有成功的运作经验。但本文认为，财务担保制度是一个总括性机制，具有多元化的路径，因此，应区分不同制度类型来分析。总体而言，不宜采用强制性或者由政府推动的办法，至于企业之间出于自愿而达成的担保，法律则应该鼓励。主要理由是：首先，西方国家采用财务担保制度的前提是市场经济发展深入、企业社会责任严格、社会合作意识强，而在我国，市场发展不成熟、企业刚进入平稳发展期。虽说不能再以牺牲环境为代价来发展经济，但是，经济和环境之间的张力比西方国家要大得多。对企业科以财务担保的强制要求不免给企业过大的经济压力。其次，西方国家采用财务担保制度另一个前提是金融市场发达、金融业务成熟、担保机构多元。财务担保是市场经济组织之间基于博弈共赢的合作关系。以此而言，我国并没有这种机制设立和运行的外部条件。最后，政府进行财务担保在我国并不可行。有的学者以德国、美国等国家为例，作为在财务担保中政府可以作为担保机构的实证论据。但不容忽视的是，德国、美国等这些国家是建立在联邦制基础上，州与联邦政府高度分权，中央和地方财政关联度不高，政府担保主要指的是地方政府担保。我国的地方政府自不大。如果允许地方政府对企业的环境风险行为进行财务担保，那么，可以预见的是，这可能将成为一种新生的公共资源形态而引发新一轮的寻租行动。

（四）合适的法律制度选择

社会救济制度范文第4篇

我国自建国50来，社会救济制度一直没有形成一个比较系统的体系，而是非常分散，甚至可以说应急性规定比较多，尽管如此，我们仍能够看到，国家对于社会救济一直是非常重视的，不仅制定了大量法规政策规范社会救济事业，而为社会救济投入了大量才力和物力，保障了那些处于生活困境的人基本生活，维护了社会稳定。

新中国成立初期，针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口，政务院于1949年12月了《关于生产救灾的指示》，1950年6月政务院又了《关于救济失业工人的指示》，同年7月劳动部了《救济失业工人暂行办法》。与此同时，党和政府拨出大量粮食和经费，对不同情况的人员给予不同的救济。1952年全国152个城市经常得到救济的有120余万人，冬季期间达到150余万人，占到各个城市人口的20%-40%。从1953年到1957年国家支付城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。在农村，1950年到1954年国家发放10亿元的救灾救济款以及大量的救济物资，救济灾民和孤老病残人员。

1956年，我国开始进入全面建设社会主义时期以后，在城市形成了就业与保障一体化的保障制度，农村生活困难的农民由生产队给予补助。在这个时期，社会救济主要面向城乡没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人或抚养人的社会成员，社会救济费由国家承担。1961年到1963年三年困难时期，城市得到救济的人口分别为51.7万人次、266.8万人次、322.5万人次。1960年到1963年，国家拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过以往10年的总和。1956年一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定对无依无靠的孤老病残社员实行“五保”（即保吃、保穿、保烧、保教、保葬）供养，1958年，全国农村享受“五保”待遇的有519万人。“”十年期间，国家为农村灾民拨付了30多亿元的生活救济费。

改革开放以来，社会救济工作主要是多次调整了城市社会救济对象的救济标准，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；农村在实行了联产承包责任制以后，国家加大了对农村社会救济的投入，1978年国家用于“五保”户的救济金2309万元，占国家拨付的农村社会救济费10%，1994年为“五保”户拨付救济金7554万元，占国家拨付农村社会救济费的27%；1979年到1994年的15年间，国家和集体用于农村社会救济和补助的资金共70余亿元，灾民生活救济费170余亿元；在这个时期，社会救济改革最有成效的是在农村开展扶贫工作，20世纪70年代末，我国的贫困人口有2.5亿，1982年民政部等9部委联合下发《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》后，扶贫工作在我国农村全面展开，1994年国务院又部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》，到1998年就下降到4200万。

可以看出，传统社会救济制度的适用对象主要是：（1）“三无”（无法定赡养人或抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源）孤老残幼，他们是长期的救济对象，政府要为他们解决衣食住医教等个方面的生活问题，在城镇，为他们建立了福利院、托老所、精神病院等福利机构，在农村，主要是建立了敬老院，1994年全国孤老残幼有330万人，提供救济款13.6亿元，其中政府提供了1.88亿元；（2）灾民，城镇或农村居民因遭受自然灾害而使财产和收成受到巨大损失的人们，灾情主要发生在农村，因而灾民主要集中在农村，国家将70%左右的救灾款用于解决灾民的吃饭问题，10%左右用于衣被救济，25%左右用于修建房补贴，5%左右用于防疫治病，1994年救济灾民8228万人，国家拨付救济款18亿元；（3）社会上的生活困难者，他们因各种原因（因家庭成员生病、家庭人口多劳动力少、失去工作机会等）陷入贫困，他们中的一部分是暂时困难者，另一部分则是长年困难者，因此对前者实行临时救济，对后者则实行定期定量救济，1999年全国社会救济人数达5290余万人次。

二、传统社会救济制度改革的社会背景

以市场经济为取向的经济体制改革，给中国城乡带来了许多新的经济和社会问题，比较明显的一个问题是，经济体制改革和经济结构调整在城镇产生了一大批新的贫困人口。新的贫困人口的产生源于：

首先，下岗和失业人员增加。在国有企业改革的过程中，大量职工被裁减下来，他们由于失去了工作岗位，而沦为城镇贫困人口。到1999年底，下岗职工和失业者约有1600万人，10%的下岗职工不能或不能足额领到基本生活费；由于失业保险金储备不足，也不能如数支付失业者和从再就业服务中心转入失业保险人员的失业保险金，因此生活失去了保障。

其次，退休人员不能足额按时领到养老金，医疗费也不能报销。由于企业效益不佳，拖欠和减发离退休人员的离退休金比较普遍。到1998年5月，拖欠养老金总计87亿元，涉及356万人。国有企业人均退休金低于400元的有18个省区，涉及1088余万人。全国约有2/5的退休人员处于低收入水平，有500万退休职工生活非常困难。由于企业经济效益差，职工看病医疗费不能报销，1999年仅上海市职工手中的医疗单据就数以亿计，其他地区的情况就可想而知。

第三，多数非国有制企业职工没有参加社会保险，在遭遇失业、生病、工伤事故、老年等生活风险时，就会陷入困境。据统计，到1997年底，全国城镇各种从业人员有20207万，参加失业保险的只有41%，几乎都是国有企业职工，而非国有企业职工、农民合同制职工以及个体劳动者大多没有参加。

第四，贫富差距拉大，突显出贫困问题。新时期贫富差距越来越大是由于不同行业之间的收入差距、不同性质企业之间的收入差距以及人们工资以外的灰色收入差距而造成的一部分人的收入在提高，而一部分人的收入在下降的状况。调查数据表明，到1999年6月底，拥有金融资产量最多的20%城市家庭，占城市居民金融资产量的55.4%，而20%低收入家庭仅拥有1.5%，前者为后者的34倍。

以上新产生的贫困人口使贫困人口的数量急剧上升，同时又由于国家经济实力等原因，只能为那些特困户而不能为所有贫困人口提供有效的救济。统计表明，1993年全国贫困救济对象（不含灾民）为8480万人，实际只救济3101万人，占36.6%；1994年全国贫苦救济对象为8785万人，实际只救济3122万人，占35.5%.这些数据表明，全国60%以上的贫困人口得不到社会救济。这时，不仅社会救济面窄，而且救济标准偏低，1993年财政支付社会救济金37950万元，人均12元；1994年财政支付社会救济金42432万元，人均13.6元。如此庞大的贫困人口，必然对中国的经济发展和社会稳定产生重大影响。社会救济工作面临新的问题，必须尽快改革传统社会救济制度，建立新的适应新形势的社会救济制度。

三、我国城市居民最低生活保障制度的建立

1993年6月，在国家还没有统一政策的情况下，上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，并且取得了较好的效果。之后，沿海开放城市逐步建立了这一制度，到1995年全国有12个城市建立了居民最低生活保障制度。在1996年民政厅局长会议的推动下，到了1997年全国就有206个城市建立了这项制度。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全国所有城市和县政府所在的镇都要建立这项制度。到1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在镇建立了城市居民最低生活保障制度。到10月底，最低生活保障对象为282万人，其中传统民政对象（“三无”人员）占21%，新增对象（在职、下岗、失业、离退休人员）占79%。

在总结各地经验的基础上，1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市居民最低生活保障工作的法制化管理向前迈进了一大步。条例的主要内容是：（（1）保障范围。具有社会救济性质的最低生活保障制度与社会保险不同，它提供的待遇以申请人存在困难的生活状况为前提，此外，最低生活保障待遇是在申请人利用了所有能够满足其最基本的生活需求的可能以后才可以提供的。所以，条例规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。条例实施一年之后，全国享受最低生活保障待遇的人数达到382万，其中传统民政救济对象占15%，在职、下岗、失业、离退休等人员中困难家庭占85%。

（2）保障标准。条例规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定。各地根据当地经济发展水平，确定最低生活保障金标准，目前全国最低生活保障金最高的为319元，最低的为78元，基本能够维持居民的最低生活需求。

（3）保障资金的来源。条例规定，城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。还规定，国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这些规定虽然表明最低生活保障资金来源于财政和社会捐赠两个渠道，但是地方政府依然是资金的主要责任者。2000年各级财政投入最低生活保障资金达29.6亿元，其中中央财政投入8亿元，地方财政21.6亿元，而社会捐赠数额微不足道，尽管如此，也体现出社会力量在援助贫困人口方面的责任感和积极性。

城市居民最低生活保障制度为城市贫困人口提供了最基本的生活保障，它实施3年以来，在促进经济发展、维护社会稳定方面，发挥了积极的作用。尤其是在我国社会保险制度不健全的情况下，最低生活保障制度极好地发挥了它作为“兜底工程”的功能，将绝大多数由于各种原因，特别是由于经济结构调整、产业结构调整而下岗失业人员保护了起来，为国家营造了安定的国内建设环境，保障社会转型顺利进行。

四、进一步完善我国社会救济制度

为摸清全国最低生活保障制度实施情况，民政部于2000年7-9月进行了一次全面的调查，调查结果表明，我国的最低生活保障制度还存在以下问题：

1.覆盖范围有限。没有按条例规定将符合条件的贫困人口纳入保障范围是最低生活保障制度实施过程中最大的问题。统计表明，目前我国城市的贫困人口在1500万-1800万之间，能够享受最低生活保障待遇的只有450余万人，覆盖面只有25%-30%。不能获得最低生活保障的企业职工主要有：全国应享受低保待遇的329万集体企业职工中，有230万人未享受到待遇；在地方的中央直属企业的低保对象有98万人，其中的80万人没有从当地政府获得待遇；分布在各地的因资源枯竭而关闭破产的362个企业（主要是有色金属、核工业矿、煤矿）还没有开始实施低保，这些企业应享受低保待遇的职工有57万余人；国有企业677万下岗职工中，有60万人没有领到再就业服务中心发放的基本生活费。

2.保障标准偏低。由于地方财政吃紧，所以不可能按照当地最低生活标准确定和发放最低生活保障费，而是根据可能提供的资金额确定发放标准，结果标准普遍偏低，难以维持低保对象的基本生活需求。据调查，1998年，上海市贫困家庭人均月收入仅为当地社会人均月收入的31%；就是在1999年最低生活保障标准上调30%以后，武汉和天津的贫困家庭人均月收入才是当地社会人均月收入的21%，如此低的收入只够维持最低的生活需求，他们买最便宜的蔬菜，甚至一个星期只能吃到一次肉或根本吃不到肉。在上海市，衣服靠亲友赠送的占34%，家庭成员生病不去医院诊治的占50%。上海低保对象的生活是这样的状况，其他地区的情况就可想而知了。

3.资金缺口较大。各地虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意承担中央和省属企业低保对象的保障金；由于多数地方财政困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。尽管从1999年下半年起，中央加大了对部分省份低保资金的补贴，但是实际需要的资金仍然是已落实资金的6倍，缺口还是非常大的。另外，中央提高最低生活保障标准以后，新增了许多保障对象，进一步扩大了资金缺口。例如，吉林省1999年提标以前低保对象约66000人。提标以后增加了67000余人，按人均138元计算，每月需保障资金1841万元，如数筹集所需资金是不可能的。

4.相关制度实施不力造成的贫困问题，低保也无能为力。按照条例的规定，只有在人们领取了失业保险金、离退休金、工资和下岗职工的基本生活费后，家庭人均收入仍低于最低生活保障线的，才给予差额补贴。但是，在部分地区由于人们不能或不能足额及时领到以上各项费用，地方财力又十分有限，决不可能把他们纳入最低生活保障范围，使得他们成为生活没有保障的最困难的群体。要将以上这些人纳入最低生活保障范围，不解决低保资金的来源问题几乎是不可能的，而不将这些生活没有着落的人纳入低保范围，他们将成为社会的不安定因素。

最低生活保障制度是为城市居民设置的最后一道“安全网”，应当将所有不能或不能足够从其他保障中获得待遇的人保护起来，所以这道防线对于经济发展、社会稳定，尤其是我国目前的经济体制改革意义重大，不能轻视。针对我国低保中存在的以上问题，今后应从以下几个方面对制度加以完善。

1.扩大低保的覆盖范围。逐步将社会救济的对象是“三无”人员的认识和做法转向条例规定的共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的人身上。在这里，标准只有一个，即家庭人均收入低于最低生活保障标准，而不问是在什么性质的企业工作，是否在职等因素。

2.适当提高待遇标准。调整的原则应是，最低生活保障标准应随物价指数的上升和职工工资的提高而相应增加，使这些贫困人口不因物价的上涨或在职人员工资的增加生活受到影响，使他们也能够分享到经济发展和社会进步的成果。

3.各级财政要加大对最低生活保障的资金投入。比较充足的资金是最低生活保障制度得以切实实施的物质保障，以上各种问题，主要出在地方财政不足上，所以，合理确定各级财政在最低生活保障资金筹集上分担的份额，才能建立稳定可靠的资金筹措机制。2000年以来，国务院下发了几个文件，规定财政确有困难的地区，中央财政要酌情给予支持，成为解决最低生活保障资金不足的政策保障。但是，地方仍是低保资金主要提供者，应多渠道、多层次设法筹集低保资金，最大限度地满足为低保对象提供待遇对于资金的需要。

4.做好三条保障线的衔接工作。要切实按照劳动和社会保障部、民政部、财政部《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》要求，做好三条保障线的衔接工作。首先，要让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得待遇，而不能将这些人员甩给本来就不堪重负的最低生活保障领域。对于确实无力支付基本生活保障和失业保险金而使下岗职工和失业者生活失去保障的，民政部门可采取应急措施，提供临时救济。总之，要使最低生活保障制度成为真正的一人不漏的“兜底”工程。

注释：

[1]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社2001年版，第54-55页。

[2]同上，第56-57页。

[3]同上，59页。

社会救济制度范文第5篇

[关键词]福利经济学；社会救助

一、引言

福利经济学是一门研究如何增进社会福利的西方经济学分支，主要研究如何进行资源配置以提高效率、如何进行收入分配以实现公平以及如何进行集体选择以增进社会福利。社会救助是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。一个真正具有生命力的制度不仅仅是一个技术设计完美无缺的制度，更重要的是把握住它的思想来源和精神基础。社会救助制度的设计与实施，从福利经济学的角度来说，就是要在公平和效益的博弈中最大程度地改善穷人福利的问题。在福利经济学的 历史 演进中，我们要汲取思想营养，为社会救助制度的设计提供理论 指导 ，并在实践中对社会救助的实施提供价值规范。

二、福利经济学历史演进中的主要思想

传统经济学对福利经济学的思想都追溯到边沁的功利主义上，而真正意义上将福利经济学作为一门独立的学科来看待，并首次建立了福利 经济学理论 体系的是庇古在1920年出版的《福利经济学》。二战结束后，一大批福利经济学家的出现和大量的福利经济学文献的出版，极大地拓宽了福利经济学的研究领域与内容。因此，经济学界一般将福利经济学的发展分为新旧两派。旧派以英国庇古为代表，新派导源于意大利著名经济学家帕累托，为英国的卡尔多、希克斯与美国的勒纳、萨缪尔森等所倡导。

1.庇古及其边际效用价值论

庇古以边沁的功利主义 哲学 及马歇尔的基数效用论和局部均衡论为理论基础，以完全竞争为前提，系统地论述了福利概念及其政策应用。庇古认为个人的福利可以用他所享受的物的效用来表示，整个社会的福利应该是所有个人效用的简单加总。在此基础上，庇古论述了社会福利与国民收入之间的关系：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利越大。进而针对如何衡量和增进社会经济福利问题得出“收入均等化”的观点，针对如何才能实现生产资源最优配置的问题得出了政府应当干预经济的结论。社会福利之所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减规律。他认为，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此，将富人的一部分收入转移给穷人会使社会总效用增大。

2.帕累托及其最优理论

新福利经济学采用序数效用论和无差异曲线作为分析工具，否认个人间效用的可比性，排除旧福利经济学的收入均等化理论，消费者追求的并非最大满足的总量或最大效用的总量，而是最高的满足水平，即最高的无差异曲线。对于资源配置的评价以帕累托最优为标准。帕累托最优的概念是意大利经济学家帕累托提出，指的是这样一种状态：在这种状态下，不可能通过资源的重新配置，在其他人的效用水平至少不下降的情况下，使任何个别人的效用水平有所提高。

3.补偿原理

西方福利经济学家们认为帕累托标准太苛刻，在现实生活中很难达到，应予以改进与修补。卡尔多首先提出虚拟补偿原理，为在一项社会变革中，如果受益者在补偿受损者后仍有剩余则这种变革应该肯定，应认为其提高了社会福利。希克斯对卡尔多的评判标准又进行了补充和发挥，提出了假定补偿原理，认为判断社会福利的标准应该从长期来观察，只要政府的一项经济政策从长期看能够提高全社会的生产效率，所有人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然”地获得补偿。西托夫斯基对上述两种补偿原理的标准均不满意，认为这两种标准只进行了顺向 检验 ，不能作出社会福利是否改善的结论，而要同时进行逆向检验。也就是说，只有当某项变革能增加福利，而再回到变革前不能增加福利或较少增加福利时，此项变革才可取。

4.社会福利函数理论

伯格森认为补偿原理将效率与公平对立起来是错误的，萨缪尔森等人对此进行了进一步的阐述，形成了社会福利函数理论。萨缪尔森等人认为应从个人的主观感受出发，应该把福利最大化放在最适度条件的选择上，应将所有分配方面及其他支配福利的因素一并列入，编制一种“社会福利函数”，当这个函数取最大值时，社会福利就达到了最大。他们认为在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化在于个人对各种不同配给的选择，个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件，而社会福利又总是随着个人福利的上升而上升。

5.阿马蒂亚·森与福利经济学的新发展

阿马蒂亚·森认为传统福利经济学理论过分强调经济的一面，认为财富的增长可以解决社会中出现的贫困、不公平等问题。而实际上经济增长之所以重要并不是因为增长本身，而是因为增长过程中所带

来的相关利益。因此， 经济 学 不应只研究总产出、总收入，而应关注人的权利和能力的提高。阿马蒂亚·森的能力福利理论试图把贫困与能力结合到福利经济学的框架中来，认为创造福利的不是商品本身，而是它所带来的那些机会和活动，而这些机会和活动是建立在个人能力的基础上，要形成达到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低充足收入来适应。

三、 社会 救助制度的福利经济学解释

从福利经济学的发展 历史 来看，新旧福利经济学的差别不在于结论而在于分析工具的不同，旧福利经济学即是以基数效用论为分析工具，而新福利经济学则是以序数效用论作为分析工具，两派一直都是以追求福利的最大化为目标、围绕着公平和效率两大主题展开论战。福利经济学在长期发展过程中形成的一些基本精神，如社会中的贫困者需要救助、公民的生存与发展该有所保障、社会的潜在危险应该排除、由于非自我原因的损坏应该得到补偿等，不仅为人们普遍认可，也为社会救助制度的存在及不断完善提供了理论支持和可操作的建议，并且在实践中对社会救助政策的实施提供了“以人为本”价值规范。

1.旧福利经济学思想与社会救助

庇古的福利经济学采用了边际效用分析法，在理论上论证了社会救助在增进一国福利方面的作用，其收入均等化、国家干预论等观点及转移支付主张，对世界各国以社会公平为出发点，实行有利于穷人的社会救助政策具有相当大的影响。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体上看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因此，社会救助是每个公民应该享有的受 法律 保护的基本权利，受助者不应该受到任何歧视和惩罚。此外，庇古还对穷人享受富人转移的福利提出了一些原则要求，他认为，不论是直接转移收入还是间接转移收入措施，都要防止懒惰和浪费，以便做到 投资 于福利事业的收益大于投资于机器的收益。庇古反对对穷人实行无条件的补贴，认为最好的补贴是那种“能够激励工作和储蓄”的补贴，在实行补贴时应有以下条件，即先确定受补者自己挣得生活费用的能力，再给予补贴。否则，那就会使某些有工作能力的人完全依靠救济。这些原则也是各国在设计社会救助制度和对传统社会救济措施进行改革时所追求的目标，为了防止养懒汉，社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需要的资金和实物，采用 “需经家庭经济 调查 ”的资格审查手段，审核 申请 救助的公民及其家庭的经济收入是否低于贫困线，使真正有需要的公民得到政府的救助，将有限的资源用到最需要的人身上而不被滥用。

2.新福利经济学思想与社会救助

虽然新福利经济学更多的是关于效率问题的研究，但它与强调公平分配的社会救助不仅不矛盾，而且新福利经济学能从更为宏观的角度为社会救助提供了理论支撑。以效率为目标，从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会救助问题，进一步揭示了社会救助政策的经济意义。由于价值规律的作用及资源的稀缺性，在 市场 经济进程中及社会转型变革时期产生了收入分配不公、贫富的两极分化、贫穷等社会现象，并且市场在资源配置上强调物资资源的配置，而忽视了 人力 资源 的配置，社会救助作为一种补救模式与手段是对帕累托无优状态的一种改进，可以弥补市场分配的缺陷，提供安全稳定的保障机制，对摆脱贫穷进行帮助，同时社会救助对提高经济效率起独特的作用，“是从人力资本数量和质量两个方面来保障对经济发展必要的要素投入，是更宏观的意义上促进人力资源的有效配置”〔1〕。因此，社会救助制度不仅有助于实现收入再分配中的公平问题，而且还有助于提高经济发展中的效率问题。

另外，新福利经济学同样支持社会救助制度的设立应防止“养懒汉”和国家应当承担社会救助责任的思想。根据序数效用论，救助对象是否愿意退出社会救助，取决于救助对象对退出社会救助前后所能得到福利的比较，如果救助对象参加就业后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就会大大挫伤他们参加工作的积极性。因此，社会救助制度的设计应能防止受助者形成长期福利依赖的思想，鼓励受助者自立。补偿原理认为在市场机制的作用下，会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通过赋税政策来予以调节，从受益者那里取走一部分补偿受损者。社会福利函数理论也认为，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择进入“合理的”收入分配。因此，补偿原理和社会福利函数理论均为国家通过经济干预措施来获得社会救助的资金提供了理论依据。

3.阿马蒂亚·森的福利经济思想与社会救助

根据阿马蒂亚·森对新福利经济学发展，我们不仅可以分析出传统社会救助的缺陷，且能为社会救助制度的改革提出新的原则。森认为传统的贫困指数(以一国处于贫困线以下的 人口 份额作为衡量指标)仅仅反映了多数人生活状态的平均数，忽视了贫穷群体内部的不

同贫困程度和福利分配的状态，难以科学地反映许多人仍然一贫如洗的事实。根据森的见解，传统的 社会 救助制度是“使一定的资源就象经过漏斗一样进行分配”的制度〔2〕，既没有实现资源的有效配置，也没有遵循福利最大化的分配原则。因为，这种制度针对的是所有的生活在贫困线以下的穷人，但是最贫穷的穷人却无法从中收益。导致这种结果的主要原因是福利扩散了，而对最悲惨的特殊群体的救助却远远不足，因而，应该实行具有“选择性”和“瞄准性”的救助政策，对贫困进行更为直接的打击。由于消除贫困是社会救助的根本目标，而贫困的显著表现是收入的缺乏，因此以往消除贫困的社会救助政策也主要体现为各种形式的现金收入再分配，这种做法仅仅保障了救助对象的生存。现实中，贫困者的问题不仅仅是收入低下，他们还可能面临“许多其它的问题：一定程度上失去了决策自由，丧失了其他人可以享受的一些机会，包括 经济 和参与社会活动的机会；由于长期脱离工作造成技术生疏和信心低下；体弱多病甚至死亡；丧失积极性；人际关系及家庭生活损失；社会价值与责任感下降；等等”〔3〕。而社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环。现金收入再分配只能维持现状，而不能打破贫穷的循环。因而十分有必要区别收入贫困与能力贫困的差异，将社会救助的目标从克服收入贫困上升到消除能力贫困，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合。

四、结论与启示

根据以上分析，现阶段我国社会救助制度的目标应界定为兼顾收入安全和社会公平，要体现“以人为本”，有利于社会和谐；在救助责任上，政府应该充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，同时，鼓励富人和社会团体的慈善行为，在财富总量不变的情况下，增加了社会总福利；在救助理念上应强调责任和权利的基本对等，对受助对象增加工作要求，即“无责任便无权利”，防止福利依赖；在救助方式上不仅要转变社会救助就是一次性或几次性现金帮困的陈旧观念，更应体现对受助对象“能力”和“机会”扩展的帮助，“机会”扩展可以解决我国当前劳动力数量过多而造成的贫困，“能力”扩展可以解决劳动力质量低下而造成的贫困，；我国当前的经济发展水平决定了我国可用于救助的资源是有限的，因此在救助对象资格的确定上应具有“选择性”和“瞄准性”，在制度的输送渠道上要防止救助资源分散甚至流失，以至于救助的瞄准机制失灵。

能够给予一个制度灵魂的东西，是它的思想来源和精神基础〔4〕。社会救助制度改革的历程，从福利 经济学 的角度来说，其实就是如何处理政府与 市场 、公平与效率关系问题及如何实现社会福利最大化的问题，改革的推进过程也是对福利经济学认识的不断深化的过程。与前几年相比，目前对我国社会救助制度改革的研究在数量上有所增加。但是，对这一制度思想来源的研究却很不够。面对现阶段依然严峻的贫困及贫富差距问题和社会救助制度自身尚存在的缺陷，社会救助制度改革尤其要从庇古的福利经济学思想、新福利经济学的帕累托最优及补偿原理、森的以“能力”为核心的福利经济学思想中汲取营养，为我国建立新的社会救助制度提供使它真正具有生命力的精神基础。

[参考文献]

社会救济制度范文第6篇

[关键词]福利经济学；社会救助

一、引言

福利经济学是一门研究如何增进社会福利的西方经济学分支，主要研究如何进行资源配置以提高效率、如何进行收入分配以实现公平以及如何进行集体选择以增进社会福利。社会救助是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。一个真正具有生命力的制度不仅仅是一个技术设计完美无缺的制度，更重要的是把握住它的思想来源和精神基础。社会救助制度的设计与实施，从福利经济学的角度来说，就是要在公平和效益的博弈中最大程度地改善穷人福利的问题。在福利经济学的 历史 演进中，我们要汲取思想营养，为社会救助制度的设计提供理论 指导 ，并在实践中对社会救助的实施提供价值规范。

二、福利经济学历史演进中的主要思想

传统经济学对福利经济学的思想都追溯到边沁的功利主义上，而真正意义上将福利经济学作为一门独立的学科来看待，并首次建立了福利 经济学理论 体系的是庇古在1920年出版的《福利经济学》。二战结束后，一大批福利经济学家的出现和大量的福利经济学文献的出版，极大地拓宽了福利经济学的研究领域与内容。因此，经济学界一般将福利经济学的发展分为新旧两派。旧派以英国庇古为代表，新派导源于意大利著名经济学家帕累托，为英国的卡尔多、希克斯与美国的勒纳、萨缪尔森等所倡导。

1.庇古及其边际效用价值论

庇古以边沁的功利主义 哲学 及马歇尔的基数效用论和局部均衡论为理论基础，以完全竞争为前提，系统地论述了福利概念及其政策应用。庇古认为个人的福利可以用他所享受的物的效用来表示，整个社会的福利应该是所有个人效用的简单加总。在此基础上，庇古论述了社会福利与国民收入之间的关系：国民收入水平越高，社会福利就越大；国民收入分配越平均，社会福利越大。进而针对如何衡量和增进社会经济福利问题得出“收入均等化”的观点，针对如何才能实现生产资源最优配置的问题得出了政府应当干预经济的结论。社会福利之所以会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减规律。他认为，同一英磅的收入对穷人和富人的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此，将富人的一部分收入转移给穷人会使社会总效用增大。

2.帕累托及其最优理论

新福利经济学采用序数效用论和无差异曲线作为分析工具，否认个人间效用的可比性，排除旧福利经济学的收入均等化理论，消费者追求的并非最大满足的总量或最大效用的总量，而是最高的满足水平，即最高的无差异曲线。对于资源配置的评价以帕累托最优为标准。帕累托最优的概念是意大利经济学家帕累托提出，指的是这样一种状态：在这种状态下，不可能通过资源的重新配置，在其他人的效用水平至少不下降的情况下，使任何个别人的效用水平有所提高。

3.补偿原理

西方福利经济学家们认为帕累托标准太苛刻，在现实生活中很难达到，应予以改进与修补。卡尔多首先提出虚拟补偿原理，为在一项社会变革中，如果受益者在补偿受损者后仍有剩余则这种变革应该肯定，应认为其提高了社会福利。希克斯对卡尔多的评判标准又进行了补充和发挥，提出了假定补偿原理，认为判断社会福利的标准应该从长期来观察，只要政府的一项经济政策从长期看能够提高全社会的生产效率，所有人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然”地获得补偿。西托夫斯基对上述两种补偿原理的标准均不满意，认为这两种标准只进行了顺向 检验 ，不能作出社会福利是否改善的结论，而要同时进行逆向检验。也就是说，只有当某项变革能增加福利，而再回到变革前不能增加福利或较少增加福利时，此项变革才可取。

4.社会福利函数理论

伯格森认为补偿原理将效率与公平对立起来是错误的，萨缪尔森等人对此进行了进一步的阐述，形成了社会福利函数理论。萨缪尔森等人认为应从个人的主观感受出发，应该把福利最大化放在最适度条件的选择上，应将所有分配方面及其他支配福利的因素一并列入，编制一种“社会福利函数”，当这个函数取最大值时，社会福利就达到了最大。他们认为在一定的收入分配条件下，社会福利的最大化在于个人对各种不同配给的选择，个人的自由选择是决定个人福利最大化的重要条件，而社会福利又总是随着个人福利的上升而上升。

5.阿马蒂亚·森与福利经济学的新发展

阿马蒂亚·森认为传统福利经济学理论过分强调经济的一面，认为财富的增长可以解决社会中出现的贫困、不公平等问题。而实际上经济增长之所以重要并不是因为增长本身，而是因为增长过程中所带

来的相关利益。因此， 经济 学 不应只研究总产出、总收入，而应关注人的权利和能力的提高。阿马蒂亚·森的能力福利理论试图把贫困与能力结合到福利经济学的框架中来，认为创造福利的不是商品本身，而是它所带来的那些机会和活动，而这些机会和活动是建立在个人能力的基础上，要形成达到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低充足收入来适应。

三、 社会 救助制度的福利经济学解释

从福利经济学的发展 历史 来看，新旧福利经济学的差别不在于结论而在于分析工具的不同，旧福利经济学即是以基数效用论为分析工具，而新福利经济学则是以序数效用论作为分析工具，两派一直都是以追求福利的最大化为目标、围绕着公平和效率两大主题展开论战。福利经济学在长期发展过程中形成的一些基本精神，如社会中的贫困者需要救助、公民的生存与发展该有所保障、社会的潜在危险应该排除、由于非自我原因的损坏应该得到补偿等，不仅为人们普遍认可，也为社会救助制度的存在及不断完善提供了理论支持和可操作的建议，并且在实践中对社会救助政策的实施提供了“以人为本”价值规范。

1.旧福利经济学思想与社会救助

庇古的福利经济学采用了边际效用分析法，在理论上论证了社会救助在增进一国福利方面的作用，其收入均等化、国家干预论等观点及转移支付主张，对世界各国以社会公平为出发点，实行有利于穷人的社会救助政策具有相当大的影响。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，从总体上看，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素，所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的社会责任，社会救助制度通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因此，社会救助是每个公民应该享有的受 法律 保护的基本权利，受助者不应该受到任何歧视和惩罚。此外，庇古还对穷人享受富人转移的福利提出了一些原则要求，他认为，不论是直接转移收入还是间接转移收入措施，都要防止懒惰和浪费，以便做到 投资 于福利事业的收益大于投资于机器的收益。庇古反对对穷人实行无条件的补贴，认为最好的补贴是那种“能够激励工作和储蓄”的补贴，在实行补贴时应有以下条件，即先确定受补者自己挣得生活费用的能力，再给予补贴。否则，那就会使某些有工作能力的人完全依靠救济。这些原则也是各国在设计社会救助制度和对传统社会救济措施进行改革时所追求的目标，为了防止养懒汉，社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需要的资金和实物，采用 “需经家庭经济 调查 ”的资格审查手段，审核 申请 救助的公民及其家庭的经济收入是否低于贫困线，使真正有需要的公民得到政府的救助，将有限的资源用到最需要的人身上而不被滥用。

2.新福利经济学思想与社会救助

虽然新福利经济学更多的是关于效率问题的研究，但它与强调公平分配的社会救助不仅不矛盾，而且新福利经济学能从更为宏观的角度为社会救助提供了理论支撑。以效率为目标，从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会救助问题，进一步揭示了社会救助政策的经济意义。由于价值规律的作用及资源的稀缺性，在 市场 经济进程中及社会转型变革时期产生了收入分配不公、贫富的两极分化、贫穷等社会现象，并且市场在资源配置上强调物资资源的配置，而忽视了 人力 资源 的配置，社会救助作为一种补救模式与手段是对帕累托无优状态的一种改进，可以弥补市场分配的缺陷，提供安全稳定的保障机制，对摆脱贫穷进行帮助，同时社会救助对提高经济效率起独特的作用，“是从人力资本数量和质量两个方面来保障对经济发展必要的要素投入，是更宏观的意义上促进人力资源的有效配置”〔1〕。因此，社会救助制度不仅有助于实现收入再分配中的公平问题，而且还有助于提高经济发展中的效率问题。

另外，新福利经济学同样支持社会救助制度的设立应防止“养懒汉”和国家应当承担社会救助责任的思想。根据序数效用论，救助对象是否愿意退出社会救助，取决于救助对象对退出社会救助前后所能得到福利的比较，如果救助对象参加就业后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就会大大挫伤他们参加工作的积极性。因此，社会救助制度的设计应能防止受助者形成长期福利依赖的思想，鼓励受助者自立。补偿原理认为在市场机制的作用下，会出现一方得利、一方受损的现象，因而国家应通过赋税政策来予以调节，从受益者那里取走一部分补偿受损者。社会福利函数理论也认为，要使社会福利最大化，政府应当保证个人的自由选择进入“合理的”收入分配。因此，补偿原理和社会福利函数理论均为国家通过经济干预措施来获得社会救助的资金提供了理论依据。

3.阿马蒂亚·森的福利经济思想与社会救助

根据阿马蒂亚·森对新福利经济学发展，我们不仅可以分析出传统社会救助的缺陷，且能为社会救助制度的改革提出新的原则。森认为传统的贫困指数(以一国处于贫困线以下的 人口 份额作为衡量指标)仅仅反映了多数人生活状态的平均数，忽视了贫穷群体内部的不

同贫困程度和福利分配的状态，难以科学地反映许多人仍然一贫如洗的事实。根据森的见解，传统的 社会 救助制度是“使一定的资源就象经过漏斗一样进行分配”的制度〔2〕，既没有实现资源的有效配置，也没有遵循福利最大化的分配原则。因为，这种制度针对的是所有的生活在贫困线以下的穷人，但是最贫穷的穷人却无法从中收益。导致这种结果的主要原因是福利扩散了，而对最悲惨的特殊群体的救助却远远不足，因而，应该实行具有“选择性”和“瞄准性”的救助政策，对贫困进行更为直接的打击。由于消除贫困是社会救助的根本目标，而贫困的显著表现是收入的缺乏，因此以往消除贫困的社会救助政策也主要体现为各种形式的现金收入再分配，这种做法仅仅保障了救助对象的生存。现实中，贫困者的问题不仅仅是收入低下，他们还可能面临“许多其它的问题：一定程度上失去了决策自由，丧失了其他人可以享受的一些机会，包括 经济 和参与社会活动的机会；由于长期脱离工作造成技术生疏和信心低下；体弱多病甚至死亡；丧失积极性；人际关系及家庭生活损失；社会价值与责任感下降；等等”〔3〕。而社会参与能力的下降实际构成了社会排斥，并有可能陷入长久的恶性循环。现金收入再分配只能维持现状，而不能打破贫穷的循环。因而十分有必要区别收入贫困与能力贫困的差异，将社会救助的目标从克服收入贫困上升到消除能力贫困，救助与发展相结合，提升救助对象的社会参与能力，协助他们自立、自强，最终消除社会排斥，实现社会整合。

四、结论与启示

根据以上分析，现阶段我国社会救助制度的目标应界定为兼顾收入安全和社会公平，要体现“以人为本”，有利于社会和谐；在救助责任上，政府应该充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，同时，鼓励富人和社会团体的慈善行为，在财富总量不变的情况下，增加了社会总福利；在救助理念上应强调责任和权利的基本对等，对受助对象增加工作要求，即“无责任便无权利”，防止福利依赖；在救助方式上不仅要转变社会救助就是一次性或几次性现金帮困的陈旧观念，更应体现对受助对象“能力”和“机会”扩展的帮助，“机会”扩展可以解决我国当前劳动力数量过多而造成的贫困，“能力”扩展可以解决劳动力质量低下而造成的贫困，；我国当前的经济发展水平决定了我国可用于救助的资源是有限的，因此在救助对象资格的确定上应具有“选择性”和“瞄准性”，在制度的输送渠道上要防止救助资源分散甚至流失，以至于救助的瞄准机制失灵。

能够给予一个制度灵魂的东西，是它的思想来源和精神基础〔4〕。社会救助制度改革的历程，从福利 经济学 的角度来说，其实就是如何处理政府与 市场 、公平与效率关系问题及如何实现社会福利最大化的问题，改革的推进过程也是对福利经济学认识的不断深化的过程。与前几年相比，目前对我国社会救助制度改革的研究在数量上有所增加。但是，对这一制度思想来源的研究却很不够。面对现阶段依然严峻的贫困及贫富差距问题和社会救助制度自身尚存在的缺陷，社会救助制度改革尤其要从庇古的福利经济学思想、新福利经济学的帕累托最优及补偿原理、森的以“能力”为核心的福利经济学思想中汲取营养，为我国建立新的社会救助制度提供使它真正具有生命力的精神基础。

[参考文献]

社会救济制度范文第7篇

一、立足行政内部救济的英国行政裁判所制度

英国作为普通法国家，曾一度认为行政法是大陆法系的产物，英国不存在行政法，行政法是不符合法治原则和普通法原则的。因此英国的司法传统即由普通法院依照普通法审理行政案件，这使得行政裁判制度难以发展。但19世纪以后，随着科技进步和社会发展，资本主义经济逐步发展起来，社会问题日益增多。行政争议的数量也逐渐增多，而且其专业性增强，普通法院难以及时公正地予以处理。为妥善解决争端，行政裁判制度应运而生。19世纪末20世纪初，为缓和阶级矛盾，解决社会问题，委任立法得到了发展。经济的发展和社会事务的增多，使得政府的行政权扩大，行政国家逐步形成，政府与公民间的行政纠纷随之增多。这为现代行政裁判所的发展提供了客观基础。

英国行政裁判所制度与英国悠久的法律发展史相比，是一个出现时间较短的制度，但它却是英国行政法领域最有特色的司法制度之一。这一制度可以说是现代行政裁判制度的起源。根据1908年的《老年退休金》规定，英国设立了退休金委员会，以解决关于年金的争议，并赋予向地方政策委员会上诉的权利。1911年的《国民保险法》规定有关失业保险的争端可向裁判员法庭提出，对裁判不服的可向首席裁判员提出上诉。这种裁判员法庭成了今天的社会保障裁判所的前身。现在意义上的行政裁判所在这时开始出现。

社会保障案件的裁判，被称为英国20世纪行政裁判所的历史。英国行政裁判所制度不仅成为英国行政法领域的一个特色，对于救济国民权益起了一定作用，而且对其他国家也产生了一定的影响。很多英美法系国家仿照它建立起了本国的行政裁判制度。英国行政裁判所能够超脱于政治影响之外而独立地做出自己的裁决，是完全独立于政治控制的。裁判所组成人员具有专门知识，他们在处理行政争议争端时就较普通法官具有优势。裁判所审理方便、迅速、经济，行政裁判所不受先例原则的限制，且诉讼费用较低，普通公民在遇到行政争端时更倾向于求助裁判所。

英国的行政裁判所种类繁多，根据工作对象的不同，一般分为四类，具体包括财产权和税收裁判所、工业和工业关系裁判所、社会福利保障裁判所以及外国人入境裁判所。

根据英国行政法的分类，社会保障方面的行政裁判所统一划归为“社会保障与养老金分庭”，该分庭主要包括社会保障服务裁判体系内的各裁判所。该服务体系由设在不同地点的140多个行政裁判所组成，在2000年共计裁决了151290件社会保障方面的上诉案件，内容涉及社会保障福利、儿童抚养、住房福利等。

英国行政裁判所在裁决案件是体现了公开、公平、公正的准则，但由于裁判所的种类繁多，工作对象和案件受理程序差别很大，客观情况导致其不可能也不应该采取相同的程序。但各个裁判所在规定具体程序规则时，通常具有一定共性，如：第一，裁判所及其人员的独立性。裁判所能够超脱于政治影响之外而独立地做出自己的裁决，是完全独立于政治控制的。任何接受外来影响做出的裁决都是无效的。裁判所的成员独立，其身份不是非公务员。第二，裁判所组成人员具有专门知识。现代行政管理的特点之一是具有专业独立性，由此引起的争端也不可避免地具有较强的专业技术性。行政裁判所一般都由具有法律知识又具有行政管理经验的人担任。这样他们在处理行政争议争端时就较普通法官具有优势。通常情况下裁判所主席多由当地法律界人士中选出，其他成员则大都代表各方利益或是各方面的专家，以便解决难以解决的复杂的专业性问题。这种成员的专业性是普通法院无法比拟的。第三，裁判所审理方便、迅速、经济。由于英国普通法院历史悠久，诉讼程序繁琐，费用较高。这历来使普通公民望而生畏。行政裁判所与之相比诉讼程序灵活，不受先例原则的限制，且诉讼费用较低，普通公民在遇到行政争端是更倾向于求助裁判所。政府在行使管理社会的职能时做出的决定直接关系到行政相对人的切身利益，审理速度影响到相对人的利益是否能得到真正的维护。行政管理的特性也要求行政纠纷能够高效解决。行政裁判所人员的专业性和程序的灵活性促使裁判所能相对迅速、高效地解决纠纷。多数行政裁判所中裁判所主席通常是有报酬的，其他成员有时则没有报酬。他们的工作同充当治安法官一样，是一种公共服务。而寻求行政裁判所解决纠纷的当事人通常是没有人的。这种规定和习惯做法降低了裁判所审理案件的成本。

社会保障上诉服务体系的行政裁判通常由一名律师独任审理案件，对于涉及儿童抚养、住房福利等复杂案件，也可由一名律师与一名会计师共同审理。对于涉及无行为能力人的福利的案件，由一名律师与一名执业医师共同审理。涉及残疾人及其护理费方面的案件，则由一名律师、一名执业医师和一名具有残疾人护理经验的共同审理。对于涉及工伤致残的社会保障方面的案件，则可以由一名律师与两名医学顾问共同审理。

二、公法意义上的德国社会法院制度

德国是世界上建立社会保障福利制度比较早的国家。通常认为，以1881年威廉一世颁布建立社会保障和社会救济制度的皇帝诏书为标志，从俾斯麦制订社会保险法实施开始，已有100多年的历史，现今已形成了一个比较完备的社会保障体系，即社会法体系。国家非常重视对社会保障法律制度的实施，非常重视对这种实施进行监督，并使这种监督规范化、法制化。1953年9月颁布了《社会法院法》，规定社会法院的任务是专门负责涉及社会保险、社会福利和其他有关社会保障方面的争议案件的审理。社会法院是特殊的行政法院性质，本质上为行政法司法机关，属于公法范畴。

按照法律规定，联邦德国的社会法院分设三级，即：1、基层社会法院。负责本辖区内社会保障方面的争议案件的审理。基层社会法院的各个专业法庭由一名职业法官和两名名誉法官组成。2、州社会法院。州社会法院负责对不服基层社会法院裁判的上诉案件的审理，因此也称上诉社会法院。州社会法院所属的各个专业法庭由三名职业法官(其中一名为首席法官)和两名名誉法官组成。3、联邦社会法院。它是德国处理社会保障方面的争议案件的最高审判机关，全德只设一个，负责对有关社会保障争议案件的复审。联邦社会法院所属专业法庭由三名职业法官和两名名誉法官所组成。如果遇有特殊案件，可组成大法庭审理。大法庭由联邦社会法院首席法官、6名职业法官、4名名誉法官组成。

德国社会法院审结案件主要涉及失业保险、养老保险方面的争议。在审理程序上具有以下主要特点：第一，由社会法院审理的有关社会保障方面的争议案件诉讼主体既可以是自然人和私法或公法范围内的法人，也可以是具有法定资格的社会团体，如工会、雇主协会、社会保险经办机构等，其中一方是特定的，即必须是社会保险机构。第二，根据《社会法院法》的规定，当事人提起有关社会保障方面争议的诉讼必须以有关社会保险机构作出过处理决定，并经过复议程序为前提。也就是说，当事人在有关保险机构作出处理决定后，对决定不服的，可以在接到行政决定书之日起一个月之内向有关部门申请复议，如果当事人对复议结果仍然不服，一方可向社会法院。如在德国，失业保险工作由劳工部门主管，劳工部门设有失业保险待遇处和失业保险争议复议处。如果当事人对劳工部门保险待遇处的行政决定不服，则可向该部门的失业保险争议复议处申请复议。这种复议程序类似我国行政纠纷中的行政复议制度。这种复议前置程序可以使社会法院免于处理不必要的诉讼。第三，由于社会保障方面争议案件和社会法院的公法性质，决定了审理此类案件在证据收集上与其他行政法院审理行政案件一样，采取官方调查、取证的原则。因此，《社会法院法》规定，以官方身份，调查取证，弄清事实，是社会法院的法定义务。按照规定，当此类争议到社会法院后，法院要主动对案件事实进行调查，包括询问有关人员，查阅有关档案资料，即使当事人未提及的事实，如果法院认为有必要弄清楚的，也可以主动进行调查。第四，在结案方式上经社会法院审结的有关社会保障争议案件的结案方式则有以下几种：判决结案；调解结案；认可结案；撤诉结案等。其中，判决结案的是少数，绝大多数是以调解、认可、撤诉等方式结案的。

三、对我们的启示

1、现代社会保障行政的高度专业化呼唤专业化裁决机构的出现。

政府在行使管理社会的职能时做出的决定，直接关系到行政相对人的切身利益，审理速度影响到相对人的利益是否能得到真正的维护，行政管理的特性也要求行政纠纷能够高效解决。而行政裁决机构的人员，必须以很高的的专业性、灵活的程序性，迅速、高效地解决纠纷，才能够满足人们对政府的利益诉求。我国的社会保障事业正在不断发展，但问题也在不断地增多。在涉及受益人根本利益的问题上，现行制度规定对程序的设计无疑是有意义的，但在实践中，对形式化程序的关注程度显然高于对实质意义程序的审查。正如对低保申请人的审查，材料的提供与审查程序是齐备的，但申请人的实际生活状况与规则设计的原有目的本身的差异，无疑使程序审查的实质意义受到了影响。在这种情况下，更加专业化的裁判机构的出现，对于克服受益人因形式程序的瑕疵而导致实质利益受损、不应受益人仅因形式程序完备而得到不当利益等情况的出现，是有着积极的意义的。

2、法律救济制度的完善，是健全社会保障行政法律制度的内在要求。

我国的社会保障行政，在操作层面上体现为村委会、居委会的初审和县级政府部门的再审，对于争议的解决，现行法律规定的重点在行政内部的复议制度和行政外部的司法救济制度。但在实际的制度运作过程中，前者的行政化程度让人质疑，而后者的成本代价又让人望而却步。而具有司法化特征的行政裁判制度与具有行政色彩的社会法院制度，对于避免出现上述两种极端情况，有着制度上的规范价值，同时，这种制度的借鉴与比较，对于解决社会保障专业性强、消除早期处理阶段的不公正问题，强化社会保障行政的行政正义，缓解司法审查的压力，节约行政成本等，都有着积极的作用。

3、社会保障利益的实现，不仅在于利益的设定与给予，更在于一种救济机会的保障。

社会保障案件的裁判，实际上是给福利受益人一个保障其权利的申诉或上诉的机会，而这种机会的提供，往往又被看作衡量一个国家社会保障与福利制度水平的标志。有的学者认为，我国现行社会保障法律制度建设的主要问题，是法律实体规范的健全与立法层级的提高，对于法律救济方式的制度设计应该放缓。笔者认为，就法律制度建设的应有意义而言，对于正处于转型时期的中国社会，实际操作层面的制度建设及其应有价值的体现，对于树立法律的权威，实质推进国家依法行政的进程，意义更为重大。正如有的学者对社会保障行政中正当程序的研究，其立足点就在于要为我国的社会保障制度的完善，提供一种兼具形式意义与实质意义的程序制度，而这种制度的构建，能够为保护公民合法权益、提高行政效能、降低案件事实的错误率、节约行政成本等，提供有效的规则保证。而程序制度本身，就包含着为公民提供有效的救济机会。

社会救济制度范文第8篇

关键词：宋代 居养院 穷民 无赖之徒

序 言

在中国历史上从制度上完备社会救济机构是从宋代开始。宋代以前，虽然也设置过以寺院为中心的贫民收容所等救济机构，但数量不多，而且缺乏持续性。从宋代开始这种零散状态的社会救济制度迅速得到完备，这与唐宋时期的社会经济的变革有着密切的关系。众所周知，唐代均田制的瓦解、都市的发展、商业交通的发达，导致了小农阶层的分化和都市市民构成的变化以及人口流动现象的增加。因此与以前相比，需要社会救济的对象明显地增加了。

但具有讽刺性的是宋代社会救济制度得到完备的时期是恶名昭著的徽宗朝蔡京当权时期。这个时期，国家政权对自然灾害的应对能力减弱，各地出现流民现象，以方腊之乱为主的各种民叛频繁发生。出现这些混乱状况是国家纪纲松弛、政治腐败的结果。但相反地，各种社会救济事业作为制度却完备起来。而且这个时期形成的社会救济制度的核心内容一直持续到清代，成为后世效法的榜样。①

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① 梅原郁：《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》，中村贤二郎编《都市の社会史》，东京，ミネルヴァ书房1983年版，第213页。

居养院是北宋徽宗年间开始施行于全国的救济设施之一，是收容穷民并提供食宿和若干生活费用的机关。居养院有时根据当时的社会状况，破格优待收容者。例如：在南宋中叶绍兴的地方志中，记录徽宗时期的居养院为“冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母，有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后”①。在整个宋代经常发生饥馑，每次发生饥馑时都出现大批的流民，多时达到数十万或数百万。甚至还发现“路旁散见白骨，每座寺庙里尽堆着尸体”②的记载。为后世效法的社会救济设施，不仅仅是居养院。经宋朝规定并颁布的其他社会救济政策，基本上也与居养院大同小异。③与当时的社会状况有着明显反差的社会救济制度的存在，其政治意图是什么?本文拟通过考察居养院制的实态，分析这种制度的意义，从而阐明宋代社会救济制度的性质。

一、居养院的运营实态

南宋肘期继承了从北宋末期蔡京的当权时期开始在各地普及的居养院制，但国家权力机关对居养院制的关心及其运营实态和北宋末期相比有了显著的变化。为了了解南宋时期居养院制的实施状况及其性质，首先在现存的资料中考察有关南宋时期设立在各地的穷民收养机关的规模(如表1)。

表1中尽可能收录了能够反映南宋时期居养院制的实施情况的现存资料。如表中所示，南宋时期穷民收养设施，根据不同的地域其名称也有所不同。大体上养济院的名称占主流，但有些地方仍存在或使用了北宋末期以来的居养院、实济院、广惠坊、利济院等名称。收养所的名称虽然由于地域的不同存在一些偏差，但总体上，以府州为单位，每府州以设置一个穷民收养所为原则。根据现存的宋代地方志的记载，几乎无例外地每个府州设立了一个穷民收养所。④

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① 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

② 又如，苏辙指出：“京城四门外，所在白骨如麻。”(李焘：《续资治通鉴长编》卷三七，元祐元年闰二月辛亥条，以下略称《长编》，中华书局点校本)徽宗崇宁三年(公元1104年)，中书建议设置漏泽园时说：“州县有贫无以葬，或客死暴露者，甚可伤侧。昨元丰中，神宗皇帝尝诏，府界以官地收葬枯骨。”(徐松等辑《宋会要辑稿》食货六八之一三，中华书局1957年版)这种情况在社会比较稳定的孝宗淳熙年间也一样。如扬州知县郑兴裔指出：“臣莅任广陵，按行部曲，四望积骸蔽野。访之土人，辄云，或毙锋镝，或死饥寒，无主收埋，经年暴露，间有贫不能葬者，亦复委诸草莽。”(郑兴裔：《郑忠肃奏议遗集》卷上《请立义冢状》，文渊阁《四库全书》本)

③ 前面论述的社会救济制度的两个范畴中，除了与农村及农业状况相对应的机构外，作为宋徽宗年间确立的社会救济设施，还有居养院、安济坊、漏泽园、举子仓、慈幼局等。除了在本文中涉及到的居养院外，还有数篇中国及日本学者对其他诸机关的研究论文，其中，梅原郁《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》；王德毅《宋代灾荒的救济政策》(台北中国学术著作奖助委员会1970年)；张文《宋朝社会救济研究》(西南师范大学出版社2001年版)最有参考价值。

④ 与此相反，如“庐陵八邑，其七皆有居养院，吉水独无之”(程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》)，也有每县都设置穷民收养所的事例。但据笔者调查，不是以府州为单位，而是按县别设置居养院的事例，只有在临安府管内的6个县中3个县各设有养济院(滑说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本)的事例和吉州的事例。

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① 《宋会要辑稿》食货六《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程珌：《浊水集》卷七《吉水县创建居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑥ 同治《苏州府志》卷二二《公署二·广惠坊》。

⑦ 谈錀：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑧ 罗濬：《宝庆四明志》卷三《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑨ 吴潛：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》，丛书集成初编本。

⑩ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本；吴滑：《履斋遗稿》卷三《养济院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑾ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》，《宋元地方志从书》，台北大化书局本。

⑿ 魏了翁：《鹤山先生大全文集》卷四五《泸州社仓养济院义冢记》，《四部丛刊》初编本。

如表1所示，值得注意的是穷民收养设施的规模之小，在每府州设立一处的居养院或养济院，大部分只能收容数百名穷民。在江南东路建康府，把养济院和利济院合起来共收容1100名穷民，但这是特殊的事例，湖州等地域的定员不过是40名。据徽宗崇宁二年(公元1103年)的统计，这个时期长江以南地域的府州人口大部分已经超过了10万户①。苏州等地域的人口甚至达到43万户②。假设每户人口为5人，那么，北宋末期每府州的人口达到50万以上，有的甚至达到200万。在这个地域却只设立了一处穷民收养设施，而且其收容的人口只有100名左右。

南宋时期居养院的收容人员与都市居住人口相比，其规模之小就更为明显了。就表1中收容人员最多的建康府的人口，南宋中叶的叶梦得(公元1077—1148年)指出：“建康承平时，民之籍于坊郭，以口计者十七万有奇，流寓商贩游手往来不绝。”③在人口数达到17万多的建康府，其收容设施只能容纳1100名的穷民。不过，如下面所述，有的时候这种收容设施也往往在很长一段期间被废止而不能正常运行。建康府的养济院，虽然极其例外地收容1000名以上的穷民，但与全体都市人口相比，其比重仍然很少。还有在上面的表中作为以州为单位的收养设施，规模最小的湖州的都市人口也达到6万余名。④与这种规模的都市人口数相比，只能收养40余名穷民的收容设施所具有的局限性就可想而知了，其实效性是极其有限的。南宋时期的穷民收养设施与整个都市发达状况或都市人口数相比，不过是形式上的设施罢了。

南宋时期穷民收养设施的零散性在其财政状况中表现得更为明显。表2反映出其财政基础。

如表2所示，南宋时期的居养院大部分拥有土地或确保一定规模的独立财源。南宋时期确保财源的居养院，与北宋时期依赖国家直接支援的居养院相比，有着明显的差异。在蔡京当权时期，国家政权对居养院提供户绝财产，还规定不足时以常平米的利息给以补充。与北宋时期完全依赖国家权力的居养院相反，南宋时期居养院的财政状况转变为由地方单位独自确保财源的形态。

如果只看表2，南宋时期的居养院好像在财政上处于比较充足的状态。因为不管什么样的形态，所有的居养院都确保运营所需的财政预算。但要注意的是表中所显示的南宋时期居养院的财政状况，是在开设居养院初期或居养院的运营状况最良好的时期，即居养院的财政在制度上得到完备时期的记述。在南宋时期反映穷民收养设施运营情况的现存资料中，大部分是关于重修居养院过程的记录或创建及重修居养院时期编纂的地方志记录，上面所列资料也是同一性质。所以，不能把这种资料所反映的穷民收养设施的财政状况，视为普遍现象加以一般化。

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① 参照梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，第152—160页。

② 范成大：《吴郡志》卷一《户口税租》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

③ 叶梦得：《建康集》卷四《建康掩骼记》，文渊阁《四库全书》本。

④ 湖州的州治乌程县在元代至元二十七年(公元1290年)左右，其人口达到68000余户(斯波义信：《宋代江南经济史の研究》，东京大学东洋文化研究所1988年版，第383页)。相反，湖州全体人口从南宋淳熙九年(公元1182年)的204594户到至元二十七(公元1290年)年增加了16％左右，达到236577户(《宋代江南经济史の研究》，第382页)。根据这个增加率推算，南宋年间乌程县户数约达到59000余户。但据斯波义信的研究，南宋时期州治所在县的都市居住民数量相当于整个县人口的十分之二(《宋代商业史研究》，东京，风间书房1968年版，第332页)。因此一般根据宋代的每户人口为5口的推算方法，算出南宋时期湖州的都市居住人口约60000余户。

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① 《宋会要辑稿》食货六《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑥ 谈錀：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》。

⑦ 罗濬：《宝庆四明志》卷三《养济院》。

⑧ 吴潛：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》。

⑨ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》；吴潛：《履斋遗稿》卷三《养济院记》。

⑩ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》。

⑾ 朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷七九《江西运司养济院记》，《四部丛刊》初编本。

⑿ 表中⑨的记录，庆元府(明州)广惠院的推定值是根据大人一天两升米、小儿为大人的一半(参见梅应发《开庆四明续志》卷四《广惠院·规式》)的规定推算出的结果，其他的推定值是根据北宋末年的乞丐法所规定的大人一天1升米、小儿为大人的一半这一基准所算出的额数。

如上表所示，南宋时代各地的穷民收养设施，只有在其创建当初或刚重修时期维持着比较充足的财政状态。但居养院的财政状况并没有持续地维持下去，到后期大部分居养院的财源迅速恶化。例如：宁宗开禧年间(公元1205—1207年)在临安府昌化县，曾以官员为中心设置穷民收养设施并购置田地，但时间不久“养济田十失其八，居养田十失其三”①。这一事例反映了穷民收养设施的财源恶化的情形。穷民收养设施的兴废与地方官的热情有着直接的关系，当对穷民收养设施具有热情的官员离任的时候，其财源则迅速地被侵占或掠夺。这种事例在建康也出现过。建康的实济院自理宗端平年间(公元1234—1236年)开始，以转运司为中心筹备了10万贯的财源，但没过多久因运营不善而倒闭了。②程珌接到在江南西路吉州吉水县创建居养院的消息后指出：“州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不孠，则一切影灭矣。”③这正反映了南宋时期的居养院在财政上处于极其脆弱的状态。

南宋时期居养院财政的脆弱性，还反映在开设或刚重修时筹集财源的过程中。南宋时期穷民收养设施的财源与北宋末期蔡京当权时期不同，采取由地方单位筹备财源的形态。南宋时期的居养院，因为开始就没有得到国家的支援，而由地方独自开设，所以其财政也是被地方官个人的力量所左右。如表2所示，由于地域的不同，居养院的财源也存在很大的偏差，上述情形正是由于这个原因造成的。

在开设或重修居养院的时候，主管这一事物的地方官首先使用常平仓米等地方官衙的基金或地方预算，然后使用其管辖地域内的户绝田产。在表2中的建康府和吉水县，还有用地方预算重修居养院设施的真州和庆元府，都是这种情形。④但由地方政府用公款提供预算的情形比较少见，而一般采取通过地方实力人物的捐款筹备基金的方式。在庆元府广惠院相关记事中所指出的筹建收养设施“君子其相与附益之”⑤。正说明这种情形。在表2中记载的四处拥有田地的居养院中，除了隆兴府外，其余三处居养院都是筹备基金购入田地，这说明这些地域通过捐款确保了财源。

但在收养设施的开设或重修初期，居养院的创修者如果不能通过上述方法确保财源，则从最初的阶段开始便要承受很大的困难。有时地方官本人拿出个人的经费来补充财政不足。例如：在筹建隆兴府养济院时，从筹备到实际开设，不少地方官捐出数量庞大的私人钱财，对养济院的设置起了至关重要的作用。除此之外，也采用了许多其他方法。浙东的庆元府(北宋时期的明州)于理宗末年开设广惠院时，因府衙的财政不足，从城邑民那里根据田地的多寡增输了附加税。⑥在建康开设只能收容100名穷民的实济院时，因财源不足，借用地方官

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① 潛说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

② 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

③ 程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

④ 没有列在表2中，南宋初年绍兴年间在临安府设置的养济院也用了常平仓基金。见潛说友的《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

⑤ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

⑥ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

主管下的官钱40万贯，以它的利息29000贯充作财政基础。①有时无论通过什么方法也筹集不上运营收养设施所必要的财源，所以虽然勉强重修了设施，但很难运营下去的事例也是存在的。真州就是这种情形。因为在没有国家正式支援的状况下，只能靠地方官个人的活动能力确保居养院的财源，所以从筹备财源开始，便出现了很多困难。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

二、穷民收养设施中被收容者的性质

宋代穷民收养设施所收容的对象或者说其中的被收容者是些什么人?据现存的官方资料和一些士大夫们的记录，都认为是穷民。即所收容的人是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”②，或“孤老残疾不出外乞食之人”③，或“老疾无告者”④等。在北宋中叶以后政府持续下达的诏令中，多次强调了救济这些人的必要性，同时督促和奖励政府官员制定并实施收养这些穷民的政策。

居养院所收容的大多数人是制度上规定的无依无靠之穷民，这是毫无疑问的。在当时的诏令中，居养院中的被收容者由穷民构成的事例很多。例如，在南宋初期的高宗绍兴元年(公元1131年)，浙江的绍兴府奏请：

绍兴府街市乞丐稍多，被旨令依去年例日下赈济。今乞委都监抄劄五厢界，应管无依倚流移病患之人，发入养济院，仍差本府医官二员看治，童行二名煎煮汤药，照管粥食。将病患人拘籍，累及一千人已上，至来年三月一日，死不及二分，给度牒一道，及五百人已上，死不及二分，支钱五十贯。⑤

绍兴初年为南宋继续受金国军事威胁的时期。这个时期，由于金国几乎每年南下进行掠夺，大量的华北民众举家南迁，甚至在浙西一带也出现了大量的迁移者。⑥由于北方人口的南下，大量的移民流入浙东的绍兴府，其中需要救济的病人数量上升。从上面奏请中看出，养济院收容这种病人，并给予治疗。这种养济院及收容者，毫无疑问是制度上规定的救济设施及救济对象。除此之外，很多资料证明还有不少收容无依无靠之穷民的居养院。⑦

但在记录宋代居养院实际状况的史料中，也有不少显示其收容者不只是制度上规定的救济对象的事例。下面的资料就反映了这种状况。

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② 《宋会要辑稿》食货六之一。

③ 《宋会要辑稿》食货六之一。

④ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一三八。

⑥ 关于南宋建立期的人口移动情况及其方向，张家驹在《两宋经济重心的南移》(湖北人民出版社1957年版，第44—51页)中有详述。

⑦ 在《宋会要辑稿》食货六八《恩惠》中记述了这种性质的几个事例。对高龄老人的优待规定(食货六八之一三三)，在发生灾害时对孤儿的收养命令(食货六八之一三三)，南宋初期多次下达的延长冬季穷民收养时间的措置等都是很好的例证。

1．闻诸县奉行太过，甚者至于设供张备酒馔。①

2．有司不明先帝之法，奉行失当。如给衣被器用，专雇乳母及女使之类，皆资给过厚，常平所入殆不能支。天下穷民，饱食暖衣，犹有余峙，而使军旅之士，廪食不继，或致逋逃四方，非所以为政之道。②

3．初遇寒，惟给纸衣及薪。久之，冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母。有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后。③

4．居养院人有与编民及卒伍讼，虽理曲皆得直去，人甚苦之。④

上述资料中所出现的居养院中的收容者并不是社会救济政策之对象。在前面探讨宋代穷民收养设施的财政状况时，考察过其财政基础的薄弱情形。在刚设立或重修居养院时，因不能确保所需财政预算，曾采取过各种非常措施，甚至还有不具备任何财源的情形。在上面的引文中出现的被收容者，尽管在薄弱的财政状态下，有的得到酒馔供给(事例1)；有的得到丰足有余的衣食(事例2)；有的得到金漆什器和毡帛寝具等供给(事例3)，他们都得到了能够过豪华奢侈生活的保障。很显然，考察宋代穷民收养设施的诸般状况时，不能把上述事例中的被收容者视为无依无靠的穷民。可以肯定这些受到优待的被收容者不是穷民，而是因某种原因在政策上得到照顾的对象。事例4反映了居养院中的被收容者们在政治社会上的地位或在政策上应予以照顾的必要性。他们与一般民众或士兵相讼时也会胜诉，这一事实反映出这些被收容者对地方官衙具有比较重要的影响力。由此可见，在宋代穷民收养设施中收容了不少非穷民身份的人，他们与一般穷民不同，受到比较高的待遇。

那么，不是穷民却被收容在居养院而且受到厚待的收容者到底是哪些人呢?与此相关，在《宋会要辑稿》中，有如下有趣的记载。

1．户部言，乞行下诸路州县，委自守令躬亲措置，责委坊正者保抄割贫乏乞丐姓名，尽数收养，不管漏落。仍立赏出榜，诸色人陈告，诡名冒请及减剋作弊之人，断罪追赏施行，令常平司常切觉察。⑤

2．临安府每岁收养饥冻贫乏老弱残疾不能自存乞丐之人，凡用钱米，近十佘万，不为不多矣。可谓仁政之所先也，倘官吏失于措画，则宜收而弃，以壮为弱。⑥

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三。

② 《宋会要辑稿》食货六八之一三六。

③ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

④ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一四五。

⑥ 《宋会要辑稿》食货六八之一四四。

3．鳏寡孤独，古之穷民。生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司观望，殊失本指，至或置蚊帐给酒肉食祭醮加赠典，日用既广，糜费无艺。少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉。①

资料1清楚地显示出南宋绍兴二十七年(公元1157年)各地居养院中产生了不少弊端：遗漏该收容的穷民而发生了许多“诡名冒请”的事。所谓“诡名冒请”的内涵是，与同一时期(绍兴二十六年，公元1156年)资料2结合起来判断，就反映出由于地方官的监督不力乃至默认，不少强壮者也被收容在居养院。资料2表明，此时，不少的财源被投入居养院，这就存在着不把这批财源用于救济真正的穷民而支援给强壮者的可能性。资料3清楚地表现出居养院艰难运营的后果如何，从其内容看，一般的穷民收养设施禁止提供蚊帐或酒肉。但在宋代的居养院中，存在不少违反规定厚待收容者以保障生活的事例。而且，其厚待的对象也包括身体强壮的人。收容年轻强壮的人本身违背了资料2中记录的收容“不能自存者”的居养院制的运营原则。资料3的记述反映了宋代居养院对被收容者的优待与违背规定的收容对象之间有着密切的联系。这样的结构下，如资料3所说，在宋代的居养院收容了一些“游惰无图”之人，即无业游民和无赖之徒。

如上所述，在宋代穷民收养设施的收容者中，存在着与居养院原来的规定相反，身体强壮而得到生活保障的集团。而且这种规定之外的被收容者并不是救济的对象——穷民，反而是对地方官衙有相当影响力的人物。

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三至一三四。

三、居养院的盛衰和国家权力

经北宋哲宗朝和徽宗朝得到扩充的穷民收养制度，直到南宋灭亡为止继续维持着其基本宗旨。但如前所述，也发生了一些制度上的变化及其名称因不同地域或不同时期有所不同等现象。本章以南宋时期为中心，考察居养院制的实施情况，并对宋代穷民收养制度的性质及与此相关的国家权力机关的态度进行探讨。

在宋代居养院的实施过程中，最明显的特点之一，就是其设立及废止的频繁性。宋代的居养院设立之后，长期存在并进行救济活动的事例极其少见。②这种穷民收养设施在一般情况下持续时间极其短暂，所以在同一地域里也频繁发生居养院的设立、废止现象。例如：设在淮南东路的真州居养院，于孝宗淳熙年间(公元1174—1189年)因火灾而废止③，而到宁宗庆元年间(公元1195—1200年)初期，由提举常平使进行重修。④但后来其运营又陷入支离破碎的状态，到数年后的庆元六年(公元)200年)得到大修补。⑤

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② 据笔者的研究，在现存的关于宋代穷民收养设施的资料中，其设立以后未曾废止，一直维持到南宋末的事例，只有临安府养济院。参照潛说友《咸淳临安志》卷八八《养济院》。除此之外，如后述都经过了数次开设、废止、重修过程。

③ 刘宰在其《漫塘集》；卷二《真州居养院记》中说：火灾之后居养院的旧址被市井的实力人物转变成民居。

④ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

⑤ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

建康府穷民收养设施的兴废过程更为频繁。到南宋时期，在建康开设第一个居养院是在高宗筹备建都的绍兴七年(公元1137年)。①至于这个时期的穷民收养设施存续到什么时期不详。但根据七十余年以后的宁宗嘉定五年(公元1212年)，建康知府黄度开设新的收养设施，并将其称为“创建”的事实，②可以看出，绍兴初年的居养院存续时间并不长。在绍兴初年开设居养院以后，重新在建康开设穷民收养设施是在孝宗淳熙十一年(公元1184年)。③这个时期收养设施的名称为养济院，主导此事业的人物是建康知府钱良臣，但这个时期的养济院开始就是限时性的机构。因为设立养济院的目的只是为了收容水灾之民。④然后如前面所述，在嘉定五年(公元1212年)，同样因知府的主导，创建了新的穷民收养设施。⑤但没过多久这时的收养设施也变得形同虚设。这在嘉定十年(公元1217年)江东转运使真德秀为遗弃的孤儿开设慈幼局时所说的，对“鳏寡废疾等无依靠的人”不能采取各种所需措施的记录⑥中得到确认。在嘉定五年(公元1212年)创建的穷民收养设施，到5年后的嘉定十年(公元1217年)已经趋于废止。以后重新设置名称为居养院的穷民收养设施，是在40年后的理宗宝祐五年(公元1257年)。⑦总之，建康的穷民收养设施，从绍兴初年开设最初的居养院，一直到宝祐五年的一百二十余年间重复了4次开设、废止、重修过程，而且重修后的收养设施的存续时间也只是勉强维持了几年。

宋代居养院的存续期间极其短暂，这一现象并不仅仅局限在真州或建康，而是所有的穷民收养设施的共性。南宋中叶，在吉州吉水县刚开设居养院时，程珌对其创建过程的记录是“顾予每见州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不孠。则一切影灭矣。不特居养一事而已也”⑧，这反映了宋代穷民收养设施的实际状况。南宋时期以居养院为代表的社会救济事业的发展，基本上被当地地方官的关心程度左右着，所以地方官的交替，对社会救济设施的存废产生直接的影响。宁宗嘉定五年(公元1212年)，黄度在建康开设大规模的穷民收养设施，并在财政上给以周密的关照后指出：收养设施的持续性维持，与地方官的关心和热情有着绝对的关系，⑨这一事实反映了宋代穷民收养设施的性质。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》；《宋会要辑稿》食货六八之一三九。

② 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

③ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

④ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

⑤ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

⑥ 在周应合《景定建康志》卷二三《实济院》中，对真德秀开设慈幼局情况的记录为：“前参知政事臣真德秀将漕日，曾置慈幼一局，凡婴孩之遗弃于道，有能收养者，月给钱米，至七岁乃止。逾四十年，相仍不废。然鳏寡废疾之无所养者，未暇虑及。”真德秀在建康开设慈幼局的时间为嘉定十年(公元1217年)，参照周应合《景定建康志》卷二三《慈幼庄》。

⑦ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

⑧ 程珌：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑨ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

南宋时期的穷民收养设施都是在南宋初叶的绍兴间或公元1190年以后开设。而且在南宋初年最初开设居养院设施的地域，持续存在到南宋后半期的事例极其少见，而大部分在绍兴年间以后趋于废止。①在宋代穷民收养设施的具体实态中，缺乏持续性的现象非常明显。但有一点值得注意，即南宋初在各地走下坡路的居养院制，到12世纪末以后重新盛行起来。在南宋时期的穷民收养设施中，能够确认其设置与废止年代的都是在12世纪末以后最初设置或重修的。在南宋初年设置了居养院，中途将其废止的地域，也在这个时期重新设置了居养院或将其加以扩充。总之，南宋时期居养院制的实施，有南宋初和12世纪末以后这两个盛行期。

上面考察了宋代居养院制，在北宋末期到南宋初的孝宗年间和12世纪末期，它的发展曾出现过比较大的曲折过程。如果说从北宋末期到南宋初叶，以及12世纪末期以后时期是属于宋代实施居养院制的兴盛期，那么从高宗后半期到孝宗时期则属于实施居养院制的萧条时期。这种居养院制的盛衰过程与影响宋朝政权的不稳定因素有着直接的关系。宋朝政权的政治社会危机状况与实施居养院制的盛衰状况形成明显的平衡关系。如前章所述，宋代不少穷民收容设施是为无赖之徒等影响社会稳定的不安定因素而设置的。

众所周知，从北宋末期到南宋初叶期间，由于内外矛盾的重叠激化，宋王朝国家政权的基础及社会秩序处于极其不安定的状态。在政治上由于金朝的勃兴，连续发生了辽朝和北宋崩溃、南宋建国等激烈的变化，与此同时由于新法的变质，引起了一系列的社会问题。以方腊之乱为发端，频繁发生了宋江之乱、钟相杨么之乱等许多民乱。正是在这种社会不安定时期，设置穷民收养设施具有重要意义。在12世纪末期也一样。大部分学者一致认为，在南宋统治的一百五十余年间，从绍兴年间后半期到孝宗期间是南宋的社会政治最为安定的时期。②在高宗绍兴十二年(公元1142年)南宋政权与金朝之间签订和约之后，经绍兴年间的后半期和孝宗时期出现了安定的局面，而以开禧年间的对金战争为转折点，其政权基础开始急剧动摇。由于蒙古军的威胁，加重了军事上的压力，随着军费负担的加重，导致了国家财政状况的极其恶化。这个时期物价成为严重的社会问题③，在南宋中期处于稳定局面的各种叛乱，又开始频繁地发生。④与这种社会不安状况相适应，这时的南宋君臣认识到设置居养院的必要性，因此居养院制出现了第二次兴盛期。

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① 这种倾向的一个例外的存在是临安府的养济院。其他地域的穷民收养设施都到南宋初以后趋于废止，或处于衰败不振的状态，而临安府的养济院，却随着时间的流逝，在制度的上越来越得到扩充(潛说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》)。这与临安的政治位置及人口的持续膨胀等要素有着重要关系。因为临安是南宋的首都，在政治上得到特别的关照，随着南宋初期以来人口的急剧膨胀，所救济的对象也逐渐增加了。

② 其代表性的几个事例如下：周宝珠、陈振主编的《简明宋史》，人民出版社1985年版，第335页；斯波义信的《宋代社会匕长江下流域》，《宋代江南经济史の研究》，第85—89页；陈振的《宋史》，上海人民出版社2003年版，第484—485页。

社会救济制度范文第9篇

关键词：宋代 居养院 穷民 无赖之徒

序 言

在中国历史上从制度上完备社会救济机构是从宋代开始。宋代以前，虽然也设置过以寺院为中心的贫民收容所等救济机构，但数量不多，而且缺乏持续性。从宋代开始这种零散状态的社会救济制度迅速得到完备，这与唐宋时期的社会经济的变革有着密切的关系。众所周知，唐代均田制的瓦解、都市的发展、商业交通的发达，导致了小农阶层的分化和都市市民构成的变化以及人口流动现象的增加。因此与以前相比，需要社会救济的对象明显地增加了。

但具有讽刺性的是宋代社会救济制度得到完备的时期是恶名昭著的徽宗朝蔡京当权时期。这个时期，国家政权对自然灾害的应对能力减弱，各地出现流民现象，以方腊之乱为主的各种民叛频繁发生。出现这些混乱状况是国家纪纲松弛、政治腐败的结果。但相反地，各种社会救济事业作为制度却完备起来。而且这个时期形成的社会救济制度的核心内容一直持续到清代，成为后世效法的榜样。①

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① 梅原郁：《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》，中村贤二郎编《都市の社会史》，东京，ミネルヴァ书房1983年版，第213页。

居养院是北宋徽宗年间开始施行于全国的救济设施之一，是收容穷民并提供食宿和若干生活费用的机关。居养院有时根据当时的社会状况，破格优待收容者。例如：在南宋中叶绍兴的地方志中，记录徽宗时期的居养院为“冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母，有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后”①。在整个宋代经常发生饥馑，每次发生饥馑时都出现大批的流民，多时达到数十万或数百万。甚至还发现“路旁散见白骨，每座寺庙里尽堆着尸体”②的记载。为后世效法的社会救济设施，不仅仅是居养院。经宋朝规定并颁布的其他社会救济政策，基本上也与居养院大同小异。③与当时的社会状况有着明显反差的社会救济制度的存在，其政治意图是什么?本文拟通过考察居养院制的实态，分析这种制度的意义，从而阐明宋代社会救济制度的性质。

一、居养院的运营实态

南宋肘期继承了从北宋末期蔡京的当权时期开始在各地普及的居养院制，但国家权力机关对居养院制的关心及其运营实态和北宋末期相比有了显著的变化。为了了解南宋时期居养院制的实施状况及其性质，首先在现存的资料中考察有关南宋时期设立在各地的穷民收养机关的规模(如表1)。

表1中尽可能收录了能够反映南宋时期居养院制的实施情况的现存资料。如表中所示，南宋时期穷民收养设施，根据不同的地域其名称也有所不同。大体上养济院的名称占主流，但有些地方仍存在或使用了北宋末期以来的居养院、实济院、广惠坊、利济院等名称。收养所的名称虽然由于地域的不同存在一些偏差，但总体上，以府州为单位，每府州以设置一个穷民收养所为原则。根据现存的宋代地方志的记载，几乎无例外地每个府州设立了一个穷民收养所。④

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① 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

② 又如，苏辙指出：“京城四门外，所在白骨如麻。”(李焘：《续资治通鉴长编》卷三七，元?元年闰二月辛亥条，以下略称《长编》，中华书局点校本)徽宗崇宁三年(公元1104年)，中书建议设置漏泽园时说：“州县有贫无以葬，或客死暴露者，甚可伤侧。昨元丰中，神宗皇帝尝诏，府界以官地收葬枯骨。”(徐松等辑《宋会要辑稿》食货六八之一三，中华书局1957年版)这种情况在社会比较稳定的孝宗淳熙年间也一样。如扬州知县郑兴裔指出：“臣莅任广陵，按行部曲，四望积骸蔽野。访之土人，辄云，或毙锋镝，或死饥寒，无主收埋，经年暴露，间有贫不能葬者，亦复委诸草莽。”(郑兴裔：《郑忠肃奏议遗集》卷上《请立义冢状》，文渊阁《四库全书》本)

③ 前面论述的社会救济制度的两个范畴中，除了与农村及农业状况相对应的机构外，作为宋徽宗年间确立的社会救济设施，还有居养院、安济坊、漏泽园、举子仓、慈幼局等。除了在本文中涉及到的居养院外，还有数篇中国及日本学者对其他诸机关的研究论文，其中，梅原郁《宋代の救济制度—都市の社会史にょせて一》；王德毅《宋代灾荒的救济政策》(台北中国学术著作奖助委员会1970年)；张文《宋朝社会救济研究》(西南师范大学出版社2001年版)最有参考价值。

④ 与此相反，如“庐陵八邑，其七皆有居养院，吉水独无之”(程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》)，也有每县都设置穷民收养所的事例。但据笔者调查，不是以府州为单位，而是按县别设置居养院的事例，只有在临安府管内的6个县中3个县各设有养济院(滑说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本)的事例和吉州的事例。

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① 《宋会要辑稿》食货六《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程?：《浊水集》卷七《吉水县创建居养院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑥ 同治《苏州府志》卷二二《公署二·广惠坊》。

⑦ 谈?：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑧ 罗?F：《宝庆四明志》卷三《养济院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

⑨ 吴??：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》，丛书集成初编本。

⑩ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本；吴滑：《履斋遗稿》卷三《养济院记》，文渊阁《四库全书》本。

⑾ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》，《宋元地方志从书》，台北大化书局本。

⑿ 魏了翁：《鹤山先生大全文集》卷四五《泸州社仓养济院义冢记》，《四部丛刊》初编本。

如表1所示，值得注意的是穷民收养设施的规模之小，在每府州设立一处的居养院或养济院，大部分只能收容数百名穷民。在江南东路建康府，把养济院和利济院合起来共收容1100名穷民，但这是特殊的事例，湖州等地域的定员不过是40名。据徽宗崇宁二年(公元1103年)的统计，这个时期长江以南地域的府州人口大部分已经超过了10万户①。苏州等地域的人口甚至达到43万户②。假设每户人口为5人，那么，北宋末期每府州的人口达到50万以上，有的甚至达到200万。在这个地域却只设立了一处穷民收养设施，而且其收容的人口只有100名左右。

南宋时期居养院的收容人员与都市居住人口相比，其规模之小就更为明显了。就表1中收容人员最多的建康府的人口，南宋中叶的叶梦得(公元1077—1148年)指出：“建康承平时，民之籍于坊郭，以口计者十七万有奇，流寓商贩游手往来不绝。”③在人口数达到17万多的建康府，其收容设施只能容纳1100名的穷民。不过，如下面所述，有的时候这种收容设施也往往在很长一段期间被废止而不能正常运行。建康府的养济院，虽然极其例外地收容1000名以上的穷民，但与全体都市人口相比，其比重仍然很少。还有在上面的表中作为以州为单位的收养设施，规模最小的湖州的都市人口也达到6万余名。④与这种规模的都市人口数相比，只能收养40余名穷民的收容设施所具有的局限性就可想而知了，其实效性是极其有限的。南宋时期的穷民收养设施与整个都市发达状况或都市人口数相比，不过是形式上的设施罢了。

南宋时期穷民收养设施的零散性在其财政状况中表现得更为明显。表2反映出其财政基础。

如表2所示，南宋时期的居养院大部分拥有土地或确保一定规模的独立财源。南宋时期确保财源的居养院，与北宋时期依赖国家直接支援的居养院相比，有着明显的差异。在蔡京当权时期，国家政权对居养院提供户绝财产，还规定不足时以常平米的利息给以补充。与北宋时期完全依赖国家权力的居养院相反，南宋时期居养院的财政状况转变为由地方单位独自确保财源的形态。

如果只看表2，南宋时期的居养院好像在财政上处于比较充足的状态。因为不管什么样的形态，所有的居养院都确保运营所需的财政预算。但要注意的是表中所显示的南宋时期居养院的财政状况，是在开设居养院初期或居养院的运营状况最良好的时期，即居养院的财政在制度上得到完备时期的记述。在南宋时期反映穷民收养设施运营情况的现存资料中，大部分是关于重修居养院过程的记录或创建及重修居养院时期编纂的地方志记录，上面所列资料也是同一性质。所以，不能把这种资料所反映的穷民收养设施的财政状况，视为普遍现象加以一般化。

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① 参照梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，第152—160页。

② 范成大：《吴郡志》卷一《户口税租》，《宋元地方志丛书》，台北大化书局本。

③ 叶梦得：《建康集》卷四《建康掩骼记》，文渊阁《四库全书》本。

④ 湖州的州治乌程县在元代至元二十七年(公元1290年)左右，其人口达到68000余户(斯波义信：《宋代江南经济史の研究》，东京大学东洋文化研究所1988年版，第383页)。相反，湖州全体人口从南宋淳熙九年(公元1182年)的204594户到至元二十七(公元1290年)年增加了16％左右，达到236577户(《宋代江南经济史の研究》，第382页)。根据这个增加率推算，南宋年间乌程县户数约达到59000余户。但据斯波义信的研究，南宋时期州治所在县的都市居住民数量相当于整个县人口的十分之二(《宋代商业史研究》，东京，风间书房1968年版，第332页)。因此一般根据宋代的每户人口为5口的推算方法，算出南宋时期湖州的都市居住人口约60000余户。

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① 《宋会要辑稿》食货六《恩惠·居养院养济院漏泽园等杂录》，宁宗嘉泰元年三月十一日。

② 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

③ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

④ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》《实济院》。

⑤ 程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑥ 谈?：《嘉泰吴兴志》卷八《义仓》。

⑦ 罗?F：《宝庆四明志》卷三《养济院》。

⑧ 吴??：《许国公奏议》卷四《奏创养济院以存养鳏寡孤独之民》。

⑨ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》；吴??：《履斋遗稿》卷三《养济院记》。

⑩ 陈耆卿：《嘉定赤城志》卷五《养济院》。

⑾ 朱熹：《晦庵先生朱文公文集》卷七九《江西运司养济院记》，《四部丛刊》初编本。

⑿ 表中⑨的记录，庆元府(明州)广惠院的推定值是根据大人一天两升米、小儿为大人的一半(参见梅应发《开庆四明续志》卷四《广惠院·规式》)的规定推算出的结果，其他的推定值是根据北宋末年的乞丐法所规定的大人一天1升米、小儿为大人的一半这一基准所算出的额数。

如上表所示，南宋时代各地的穷民收养设施，只有在其创建当初或刚重修时期维持着比较充足的财政状态。但居养院的财政状况并没有持续地维持下去，到后期大部分居养院的财源迅速恶化。例如：宁宗开禧年间(公元1205—1207年)在临安府昌化县，曾以官员为中心设置穷民收养设施并购置田地，但时间不久“养济田十失其八，居养田十失其三”①。这一事例反映了穷民收养设施的财源恶化的情形。穷民收养设施的兴废与地方官的热情有着直接的关系，当对穷民收养设施具有热情的官员离任的时候，其财源则迅速地被侵占或掠夺。这种事例在建康也出现过。建康的实济院自理宗端平年间(公元1234—1236年)开始，以转运司为中心筹备了10万贯的财源，但没过多久因运营不善而倒闭了。②程?接到在江南西路吉州吉水县创建居养院的消息后指出：“州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不?K，则一切影灭矣。”③这正反映了南宋时期的居养院在财政上处于极其脆弱的状态。

南宋时期居养院财政的脆弱性，还反映在开设或刚重修时筹集财源的过程中。南宋时期穷民收养设施的财源与北宋末期蔡京当权时期不同，采取由地方单位筹备财源的形态。南宋时期的居养院，因为开始就没有得到国家的支援，而由地方独自开设，所以其财政也是被地方官个人的力量所左右。如表2所示，由于地域的不同，居养院的财源也存在很大的偏差，上述情形正是由于这个原因造成的。

在开设或重修居养院的时候，主管这一事物的地方官首先使用常平仓米等地方官衙的基金或地方预算，然后使用其管辖地域内的户绝田产。在表2中的建康府和吉水县，还有用地方预算重修居养院设施的真州和庆元府，都是这种情形。④但由地方政府用公款提供预算的情形比较少见，而一般采取通过地方实力人物的捐款筹备基金的方式。在庆元府广惠院相关记事中所指出的筹建收养设施“君子其相与附益之”⑤。正说明这种情形。在表2中记载的四处拥有田地的居养院中，除了隆兴府外，其余三处居养院都是筹备基金购入田地，这说明这些地域通过捐款确保了财源。

但在收养设施的开设或重修初期，居养院的创修者如果不能通过上述方法确保财源，则从最初的阶段开始便要承受很大的困难。有时地方官本人拿出个人的经费来补充财政不足。例如：在筹建隆兴府养济院时，从筹备到实际开设，不少地方官捐出数量庞大的私人钱财，对养济院的设置起了至关重要的作用。除此之外，也采用了许多其他方法。浙东的庆元府(北宋时期的明州)于理宗末年开设广惠院时，因府衙的财政不足，从城邑民那里根据田地的多寡增输了附加税。⑥在建康开设只能收容100名穷民的实济院时，因财源不足，借用地方官

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① ??说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

② 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

③ 程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

④ 没有列在表2中，南宋初年绍兴年间在临安府设置的养济院也用了常平仓基金。见??说友的《咸淳临安志》卷八八《养济院》。

⑤ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

⑥ 梅应发：《开庆四明续志》卷四《广惠院》。

主管下的官钱40万贯，以它的利息29000贯充作财政基础。①有时无论通过什么方法也筹集不上运营收养设施所必要的财源，所以虽然勉强重修了设施，但很难运营下去的事例也是存在的。真州就是这种情形。因为在没有国家正式支援的状况下，只能靠地方官个人的活动能力确保居养院的财源，所以从筹备财源开始，便出现了很多困难。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《实济院》。

二、穷民收养设施中被收容者的性质

宋代穷民收养设施所收容的对象或者说其中的被收容者是些什么人?据现存的官方资料和一些士大夫们的记录，都认为是穷民。即所收容的人是“鳏寡孤独贫乏不能自存者”②，或“孤老残疾不出外乞食之人”③，或“老疾无告者”④等。在北宋中叶以后政府持续下达的诏令中，多次强调了救济这些人的必要性，同时督促和奖励政府官员制定并实施收养这些穷民的政策。

居养院所收容的大多数人是制度上规定的无依无靠之穷民，这是毫无疑问的。在当时的诏令中，居养院中的被收容者由穷民构成的事例很多。例如，在南宋初期的高宗绍兴元年(公元1131年)，浙江的绍兴府奏请：

绍兴府街市乞丐稍多，被旨令依去年例日下赈济。今乞委都监抄??五厢界，应管无依倚流移病患之人，发入养济院，仍差本府医官二员看治，童行二名煎煮汤药，照管粥食。将病患人拘籍，累及一千人已上，至来年三月一日，死不及二分，给度牒一道，及五百人已上，死不及二分，支钱五十贯。⑤

绍兴初年为南宋继续受金国军事威胁的时期。这个时期，由于金国几乎每年南下进行掠夺，大量的华北民众举家南迁，甚至在浙西一带也出现了大量的迁移者。⑥由于北方人口的南下，大量的移民流入浙东的绍兴府，其中需要救济的病人数量上升。从上面奏请中看出，养济院收容这种病人，并给予治疗。这种养济院及收容者，毫无疑问是制度上规定的救济设施及救济对象。除此之外，很多资料证明还有不少收容无依无靠之穷民的居养院。⑦

但在记录宋代居养院实际状况的史料中，也有不少显示其收容者不只是制度上规定的救济对象的事例。下面的资料就反映了这种状况。

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② 《宋会要辑稿》食货六之一。

③ 《宋会要辑稿》食货六之一。

④ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一三八。

⑥ 关于南宋建立期的人口移动情况及其方向，张家驹在《两宋经济重心的南移》(湖北人民出版社1957年版，第44—51页)中有详述。

⑦ 在《宋会要辑稿》食货六八《恩惠》中记述了这种性质的几个事例。对高龄老人的优待规定(食货六八之一三三)，在发生灾害时对孤儿的收养命令(食货六八之一三三)，南宋初期多次下达的延长冬季穷民收养时间的措置等都是很好的例证。

1．闻诸县奉行太过，甚者至于设供张备酒馔。①

2．有司不明先帝之法，奉行失当。如给衣被器用，专雇乳母及女使之类，皆资给过厚，常平所入殆不能支。天下穷民，饱食暖衣，犹有余峙，而使军旅之士，廪食不继，或致逋逃四方，非所以为政之道。②

3．初遇寒，惟给纸衣及薪。久之，冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人小儿置女使及乳母。有司先给居养安济等用度，而兵食顾在其后。③

4．居养院人有与编民及卒伍讼，虽理曲皆得直去，人甚苦之。④

上述资料中所出现的居养院中的收容者并不是社会救济政策之对象。在前面探讨宋代穷民收养设施的财政状况时，考察过其财政基础的薄弱情形。在刚设立或重修居养院时，因不能确保所需财政预算，曾采取过各种非常措施，甚至还有不具备任何财源的情形。在上面的引文中出现的被收容者，尽管在薄弱的财政状态下，有的得到酒馔供给(事例1)；有的得到丰足有余的衣食(事例2)；有的得到金漆什器和毡帛寝具等供给(事例3)，他们都得到了能够过豪华奢侈生活的保障。很显然，考察宋代穷民收养设施的诸般状况时，不能把上述事例中的被收容者视为无依无靠的穷民。可以肯定这些受到优待的被收容者不是穷民，而是因某种原因在政策上得到照顾的对象。事例4反映了居养院中的被收容者们在政治社会上的地位或在政策上应予以照顾的必要性。他们与一般民众或士兵相讼时也会胜诉，这一事实反映出这些被收容者对地方官衙具有比较重要的影响力。由此可见，在宋代穷民收养设施中收容了不少非穷民身份的人，他们与一般穷民不同，受到比较高的待遇。

那么，不是穷民却被收容在居养院而且受到厚待的收容者到底是哪些人呢?与此相关，在《宋会要辑稿》中，有如下有趣的记载。

1．户部言，乞行下诸路州县，委自守令躬亲措置，责委坊正者保抄割贫乏乞丐姓名，尽数收养，不管漏落。仍立赏出榜，诸色人陈告，诡名冒请及减?w作弊之人，断罪追赏施行，令常平司常切觉察。⑤

2．临安府每岁收养饥冻贫乏老弱残疾不能自存乞丐之人，凡用钱米，近十佘万，不为不多矣。可谓仁政之所先也，倘官吏失于措画，则宜收而弃，以壮为弱。⑥

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三。

② 《宋会要辑稿》食货六八之一三六。

③ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

④ 施宿：《嘉泰会稽志》卷一三《漏泽园》。

⑤ 《宋会要辑稿》食货六八之一四五。

⑥ 《宋会要辑稿》食货六八之一四四。

3．鳏寡孤独，古之穷民。生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣。比年有司观望，殊失本指，至或置蚊帐给酒肉食祭醮加赠典，日用既广，糜费无艺。少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉。①

资料1清楚地显示出南宋绍兴二十七年(公元1157年)各地居养院中产生了不少弊端：遗漏该收容的穷民而发生了许多“诡名冒请”的事。所谓“诡名冒请”的内涵是，与同一时期(绍兴二十六年，公元1156年)资料2结合起来判断，就反映出由于地方官的监督不力乃至默认，不少强壮者也被收容在居养院。资料2表明，此时，不少的财源被投入居养院，这就存在着不把这批财源用于救济真正的穷民而支援给强壮者的可能性。资料3清楚地表现出居养院艰难运营的后果如何，从其内容看，一般的穷民收养设施禁止提供蚊帐或酒肉。但在宋代的居养院中，存在不少违反规定厚待收容者以保障生活的事例。而且，其厚待的对象也包括身体强壮的人。收容年轻强壮的人本身违背了资料2中记录的收容“不能自存者”的居养院制的运营原则。资料3的记述反映了宋代居养院对被收容者的优待与违背规定的收容对象之间有着密切的联系。这样的结构下，如资料3所说，在宋代的居养院收容了一些“游惰无图”之人，即无业游民和无赖之徒。

如上所述，在宋代穷民收养设施的收容者中，存在着与居养院原来的规定相反，身体强壮而得到生活保障的集团。而且这种规定之外的被收容者并不是救济的对象——穷民，反而是对地方官衙有相当影响力的人物。

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① 《宋会要辑稿》食货六八之一三三至一三四。

三、居养院的盛衰和国家权力

经北宋哲宗朝和徽宗朝得到扩充的穷民收养制度，直到南宋灭亡为止继续维持着其基本宗旨。但如前所述，也发生了一些制度上的变化及其名称因不同地域或不同时期有所不同等现象。本章以南宋时期为中心，考察居养院制的实施情况，并对宋代穷民收养制度的性质及与此相关的国家权力机关的态度进行探讨。

在宋代居养院的实施过程中，最明显的特点之一，就是其设立及废止的频繁性。宋代的居养院设立之后，长期存在并进行救济活动的事例极其少见。②这种穷民收养设施在一般情况下持续时间极其短暂，所以在同一地域里也频繁发生居养院的设立、废止现象。例如：设在淮南东路的真州居养院，于孝宗淳熙年间(公元1174—1189年)因火灾而废止③，而到宁宗庆元年间(公元1195—1200年)初期，由提举常平使进行重修。④但后来其运营又陷入支离破碎的状态，到数年后的庆元六年(公元)200年)得到大修补。⑤

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② 据笔者的研究，在现存的关于宋代穷民收养设施的资料中，其设立以后未曾废止，一直维持到南宋末的事例，只有临安府养济院。参照??说友《咸淳临安志》卷八八《养济院》。除此之外，如后述都经过了数次开设、废止、重修过程。

③ 刘宰在其《漫塘集》；卷二《真州居养院记》中说：火灾之后居养院的旧址被市井的实力人物转变成民居。

④ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

⑤ 刘宰：《漫塘集》卷二《真州居养院记》。

建康府穷民收养设施的兴废过程更为频繁。到南宋时期，在建康开设第一个居养院是在高宗筹备建都的绍兴七年(公元1137年)。①至于这个时期的穷民收养设施存续到什么时期不详。但根据七十余年以后的宁宗嘉定五年(公元1212年)，建康知府黄度开设新的收养设施，并将其称为“创建”的事实，②可以看出，绍兴初年的居养院存续时间并不长。在绍兴初年开设居养院以后，重新在建康开设穷民收养设施是在孝宗淳熙十一年(公元1184年)。③这个时期收养设施的名称为养济院，主导此事业的人物是建康知府钱良臣，但这个时期的养济院开始就是限时性的机构。因为设立养济院的目的只是为了收容水灾之民。④然后如前面所述，在嘉定五年(公元1212年)，同样因知府的主导，创建了新的穷民收养设施。⑤但没过多久这时的收养设施也变得形同虚设。这在嘉定十年(公元1217年)江东转运使真德秀为遗弃的孤儿开设慈幼局时所说的，对“鳏寡废疾等无依靠的人”不能采取各种所需措施的记录⑥中得到确认。在嘉定五年(公元1212年)创建的穷民收养设施，到5年后的嘉定十年(公元1217年)已经趋于废止。以后重新设置名称为居养院的穷民收养设施，是在40年后的理宗宝?五年(公元1257年)。⑦总之，建康的穷民收养设施，从绍兴初年开设最初的居养院，一直到宝?五年的一百二十余年间重复了4次开设、废止、重修过程，而且重修后的收养设施的存续时间也只是勉强维持了几年。

宋代居养院的存续期间极其短暂，这一现象并不仅仅局限在真州或建康，而是所有的穷民收养设施的共性。南宋中叶，在吉州吉水县刚开设居养院时，程?对其创建过程的记录是“顾予每见州县间，惠利之事，不难于为而难于久。往往为者代去，来者不?K。则一切影灭矣。不特居养一事而已也”⑧，这反映了宋代穷民收养设施的实际状况。南宋时期以居养院为代表的社会救济事业的发展，基本上被当地地方官的关心程度左右着，所以地方官的交替，对社会救济设施的存废产生直接的影响。宁宗嘉定五年(公元1212年)，黄度在建康开设大规模的穷民收养设施，并在财政上给以周密的关照后指出：收养设施的持续性维持，与地方官的关心和热情有着绝对的关系，⑨这一事实反映了宋代穷民收养设施的性质。

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① 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》；《宋会要辑稿》食货六八之一三九。

② 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

③ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

④ 周应合：《景定建康志》卷一四《建康表十》，南宋孝宗淳熙十一年。

⑤ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

⑥ 在周应合《景定建康志》卷二三《实济院》中，对真德秀开设慈幼局情况的记录为：“前参知政事臣真德秀将漕日，曾置慈幼一局，凡婴孩之遗弃于道，有能收养者，月给钱米，至七岁乃止。逾四十年，相仍不废。然鳏寡废疾之无所养者，未暇虑及。”真德秀在建康开设慈幼局的时间为嘉定十年(公元1217年)，参照周应合《景定建康志》卷二三《慈幼庄》。

⑦ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

⑧ 程?：《沾水集》卷七《吉水县创建居养院记》。

⑨ 周应合：《景定建康志》卷二三《养济院》。

南宋时期的穷民收养设施都是在南宋初叶的绍兴间或公元1190年以后开设。而且在南宋初年最初开设居养院设施的地域，持续存在到南宋后半期的事例极其少见，而大部分在绍兴年间以后趋于废止。①在宋代穷民收养设施的具体实态中，缺乏持续性的现象非常明显。但有一点值得注意，即南宋初在各地走下坡路的居养院制，到12世纪末以后重新盛行起来。在南宋时期的穷民收养设施中，能够确认其设置与废止年代的都是在12世纪末以后最初设置或重修的。在南宋初年设置了居养院，中途将其废止的地域，也在这个时期重新设置了居养院或将其加以扩充。总之，南宋时期居养院制的实施，有南宋初和12世纪末以后这两个盛行期。

上面考察了宋代居养院制，在北宋末期到南宋初的孝宗年间和12世纪末期，它的发展曾出现过比较大的曲折过程。如果说从北宋末期到南宋初叶，以及12世纪末期以后时期是属于宋代实施居养院制的兴盛期，那么从高宗后半期到孝宗时期则属于实施居养院制的萧条时期。这种居养院制的盛衰过程与影响宋朝政权的不稳定因素有着直接的关系。宋朝政权的政治社会危机状况与实施居养院制的盛衰状况形成明显的平衡关系。如前章所述，宋代不少穷民收容设施是为无赖之徒等影响社会稳定的不安定因素而设置的。

众所周知，从北宋末期到南宋初叶期间，由于内外矛盾的重叠激化，宋王朝国家政权的基础及社会秩序处于极其不安定的状态。在政治上由于金朝的勃兴，连续发生了辽朝和北宋崩溃、南宋建国等激烈的变化，与此同时由于新法的变质，引起了一系列的社会问题。以方腊之乱为发端，频繁发生了宋江之乱、钟相杨么之乱等许多民乱。正是在这种社会不安定时期，设置穷民收养设施具有重要意义。在12世纪末期也一样。大部分学者一致认为，在南宋统治的一百五十余年间，从绍兴年间后半期到孝宗期间是南宋的社会政治最为安定的时期。②在高宗绍兴十二年(公元1142年)南宋政权与金朝之间签订和约之后，经绍兴年间的后半期和孝宗时期出现了安定的局面，而以开禧年间的对金战争为转折点，其政权基础开始急剧动摇。由于蒙古军的威胁，加重了军事上的压力，随着军费负担的加重，导致了国家财政状况的极其恶化。这个时期物价成为严重的社会问题③，在南宋中期处于稳定局面的各种叛乱，又开始频繁地发生。④与这种社会不安状况相适应，这时的南宋君臣认识到设置居养院的必要性，因此居养院制出现了第二次兴盛期。

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① 这种倾向的一个例外的存在是临安府的养济院。其他地域的穷民收养设施都到南宋初以后趋于废止，或处于衰败不振的状态，而临安府的养济院，却随着时间的流逝，在制度的上越来越得到扩充(??说友：《咸淳临安志》卷八八《养济院》)。这与临安的政治位置及人口的持续膨胀等要素有着重要关系。因为临安是南宋的首都，在政治上得到特别的关照，随着南宋初期以来人口的急剧膨胀，所救济的对象也逐渐增加了。

② 其代表性的几个事例如下：周宝珠、陈振主编的《简明宋史》，人民出版社1985年版，第335页；斯波义信的《宋代社会匕长江下流域》，《宋代江南经济史の研究》，第85—89页；陈振的《宋史》，上海人民出版社2003年版，第484—485页。

③ 例如，米价从绍兴末叶到孝宗时期，平时大概每升12文或20文，但到后来暴涨到40文或90文。南宋时期米价变化参照梁庚尧的《南宋的农产市场与价格》(上、下，《食货》8、9，1978—1979年)及汪圣铎的《南宋粮价细表》(《中国社会经济史研究》1985年第3期)。

④ 关履权：《论两宋农民战争》，存萃学社编《历代农民起义论丛》(中册)，香港大东图书公司1978年版。

考察宋代穷民收养设施的具体情况，就会发现其运营实态处于极其脆弱的状态。首先，宋代居养院相对于当时都市发达状况或人口而言，其规模较小。在拥有数万或数十万人口的都市里，一般只设有一所能够收容一百多名穷民的设施。从收养设施的经济基础可以看出其存在的问题。大部分居养院的财政基础极其脆弱，基本上无法提供长期维持居养院所需要的财源。南宋时期各地的穷民收养设施实际上没有起到真正的收养穷民的作用。

居养院规模的零散性和财政基础的脆弱性与居养院收容者的性质有着密切的关系。在宋代穷民收养设施的收容者中，确实存在着需要救济的穷民。但是，除了一些穷民之外，为维持社会治安，还必须收容无赖之徒。因此在拥有数十万人口的城市里，宋政府设置了只能收容数百人或数十人的收容机构，而且在财政状况极度脆弱的状态下，为了怀柔影响社会治安的不利因素，地方官不顾短期的困难和财政基础的脆弱性，主动地设立或重修了收容机构。居养院不少常常以短期的维持为目的而运营，从而，财政基础也极度脆弱。

正因为居养院制具有上述的性质，所以其盛衰与社会情势的变化有着密切的对应关系。随着国家所处状况的变化，宋朝廷对居养院制的关心程度也发生着变化。由于国内外矛盾的激化导致了社会的不安定，有必要加强治安的时候，收容无赖之徒为主要运营目的之一的居养院制，显得富有活力；相反随着国家统治处于安定状态，居养院制也就进入停滞萧条期。所以宋代的居养院基本上是因政策的需要而被采用和运营的。

居养院在脆弱的财政状况下，怎么能同时收容贫寒的穷民和国家政策上需要给以优待的对象呢?笔者认为这两种人属于同一性质的集团，同时在一个收养设施里并存。无依无靠的穷民，只是存在于中央政府集中提供财政支援的部分地域。①北宋时期的开封或南宋时期的临安、建康等大都市的居养院就是这种事例。对开设在这种大都市的居养院，中央政府从政策上给以比较大的照顾。②对穷民的收养只是局限在中央政府给以关心和支援的地域。而且从时间上看，对无依无靠穷民的收养，基本上在北宋末期到南宋初期进行。

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社会救济制度范文第10篇

论文关键词：民间组织；农村社会救助；经济法；解读

1对相关基础概念的理性梳理

1．1民间组织非政府组织(NGO，No—governmentalOrgani—zations)在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”“民办非企业单位”“非营利性组织”“社会中间组织…中介组织”“第三部门”等。俞可平先生在《中国社会科学》上撰文对上述概念进行了比较梳理和辨别分析，最终认为，“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要含义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。笔者建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。

研究中笔者亦使用“民间组织”(英译仍为NGO)作为规范性用语，但并不试图对其进行界定，因为“理解非政府组织的社会作用比确定其概念的一致重要得多”。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利比较研究中心的研究，民间组织应具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性5个特征。

1．2农村社会救助社会救助是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或者家庭，国家和社会所提供的各种救济和社会福利的总称。具体到该文的农村社会救助主要是指政府和社会力量为农村弱势群体提供的各种救助和福利服务的总称。具体而言，主要包括农民最低生活保障制度、五保户制度、农村扶贫开发、农村急难救助、农村法律援助、农村危房改造、农村特殊人员救助等诸多方面。

农村社会救助的主要特征有：①救助对象具有选择性。古今中外，尤其是农村地区总会有缺乏劳动能力没有生活来源的孤、老、幼、残、病或因突发性灾难而陷入困境的人，国家和社会应给予相应的救助。②社会救助的标准较低。社会救助是国家和社会履行的最起码的社会保障职责，提供满足受助对象最低生活需求。③社会救助具有临时性。社会救助形式多种多样，除部分长期救助对象外，大部分的社会救助对象，是临时性的救助，一旦其困境解除，基本生活有了保障，对其社会救助就不再继续。

2民间组织经济法主体地位的确定

目前经济法学界对于经济法主体的构成还没有高度一致的认同和普遍的使用，与传统部门法的法律关系直观、明了相比，经济法法律关系比较复杂。而要对这种复杂、多维法律关系的主体进行抽象并类型化，极易出现概括不全和类型交叉的缺陷。这是经济法主体研究的现实情况。

客观的说，对于民间组织的研究，政治学、社会学领域的研究已颇具规模，相对封闭的法学对此的关注与探讨已大大滞后。近年来，经济法学界开始对民间组织进行研究：有的学者将社会组织列为与国家、国家机关、内部组织等并列的经济法主体；有的学者将社会经济团体明确为经济法主体；有的学者将社会中间层主体与市场主体、经济行政主体置于“政府一社会中间层一市场”3层框架中加以研究，明确了社会中间层的经济法主体地位；有的学者从“公共管理观点”对社会自治组织进行经济法审视；有的学者提出了市场、社会、国家三大经济法主体群的分类观点；还有的学者从经济法中法律机构的特点和第三部门的经济法功能分析，探讨第三部门的经济法意义。

以上学者的研究尽管在称谓或侧重点上不尽一致，但他．们研究的目的非常明确，就是重新设计经济法主体制度，确立第三类主体(民间组织)在经济法中的法律地位．该研究持同样的观点，并认为理解民间组织的经济法主体地位可以从以下几方面来认识和把握。①民间组织是独立于政府和市场主体特殊经济法主体。民间组织的出现既能克服“市场失灵”，又能克服“政府失灵”；既能规制私权滥用，又能遏制国家干预。民间组织的宗旨与经济法的价值追求契合，也可以说民间组织是为了实现经济法的日的而存在和活动的，其应当属于经济法主体。民间组织应该定位为独立于政府和一般市场主体自成一类的经济法主体。对于民间组织的地位和作用，既不能简单替代，也不能过度扩大，而应在经济法所建立的体系结构中，保持适当地位，发挥应有作用。②民问组织是经济法的特别调节机制。弗里德曼曾经指出：“法律与所有的有机体相同，必须随着环境之更易而变化，并在变化中求其生长，否则难免限于僵化，不能适应社会的需要’。当前法律体系已经从公私法二元结构向三元结构嬗蛮，经济法成为独立于公法与私法的第法域，面对政府和市场的“双重失灵”，民间组织成为介于政府与市场之间的特殊调节机制。一方面民间组织承担了越来越多原由政府部门履行的诸如消除贫困、环境保护等满足社会多元化需求的公共服务职能，弥补政府提供公共服务的不足和官僚化缺陷，制约政府权力。另一方面民间组织作为利益化的代表，通过自律协调以及与政府的沟通尽可能地维护成员的合法权益和社会公共利益，克服市场之手在利益分配上的缺陷。正是在此意义上，民间组织显示了其存在的合理性，凸显了作为经济法特别调控机制的深刻价值。

3社会救助法的经济法体系范畴归属的确立

社会保障法可分为社会救助法、社会保险法、社会福利法3个相对独立的领域。结构上，现阶段的社会保障法是以劳动法为基础，社会救助法为底线，以社会保险法为核心，以社会福利法为辅助。社会救助法目的在于通过提供救济保障居民合乎人道的生活，使处于困境中的人能与社会发展相适应。一方面，社会救助立法是最早形成的社会保障制度，众多国家的社会保障法是在社会救助法的基础上逐步形成起来的；另一方面，社会救助是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会成员中总会有部分人因为收入低或者遇到重大患难而陷人生活困境，需要通过社会救助得到帮助。

社会救助法与经济法的关系，同样表现为社会保障法与经济法的关系。经济法学界对于市场秩序规制法和宏观调控法是经济法体系组成部分方面基本达成共识，而在市场主体(或称经济法主体)规制法和社会保障法是否属于经济法体系观点则不统一，对于社会救助法的归属研究的代表性观点有以下几种。第1种认为社会保障法与经济法都是国家干预社会生活的法律形式。社会保障法为解决社会分配矛盾，满足社会成员生存需要；经济法则为排除经济发展之障碍，满足国民经济协调发展之要求。两者的基本价值不同，社会保障法侧重于谋求社会公平，经济法的基本价值则为经济效率。两者同为市场经济的双翼，相辅相成，同属社会法范畴。第2种认为社会保障法是以社会法属性为主，兼具经济法属性。此观点与上述第一种观点类似。第3种认为社会保障法中仅有社会保险法可以成为经济法的研究对象，并不能全部的构成经济法的有机组成部分。第4种认为社会保障法是经济法的有机组成部分，认为社会保障法是强制法，不是意思自治法。经济法是国家干预或协调经济之法，社会保障法体现了社会分配领域的国家干预或协调，因此从属于经济法”…。目前这种观点影响较大，许多高等院校法学院系都把社会保障法作为经济法系列课程开设。

具体到社会救助法与经济法的关系，笔者根据以上观点的梳理认为，社会救助法作为社会保障法的有机组成部分，其反映的也是一种国家对社会再分配经济关系的法律规制和调控。不仅仅追求社会稳定、社会公平和保障公民的基本生存权，而且能有效预防和控制市场机制对社会被救助对象的可能损害，弥补市场调控缺陷和市场失灵，维持市场经济的良性运作，追求经济效益当然为其应有之义。其中运用经济法理念实施的国家干预不仅以经济性为手段，而且也是以经济性为目的——即使这些接受社会救助的当事人尽快渡过难关，重新投入到市场经济活动中，为社会物质财富的增加继续付出自己的努力，同时也获得自己应得的财富分配额。因此，从社会分配法的角度和经济性的纬度分析，包括社会救助法律制度在内的社会保障法律制度作为经济法中强制性分配法的有机组成部分，是可以获得正当性理由和根据的。社会救助法律制度是国家干预社会分配法律制度的子系统，更是整个社会分配法律制度的最底防线，当然从属于经济法范畴体系。

4民间组织参与农村社会救助经济法解读的意义

4．1廓清认识误区，丰富经济法理论内容①进一步充实经济法学的理论研究内容。通过对民间组织和农村社会救助法律制度的理性考察，明确前者的经济法主体地位和后者的经济法体系归属，相信会对经济法基础理论的进一步充实丰富作出贡献。②进一步丰富农村社会救助法律制度理论研究成果。一般学界认为，社会保障体系包含社会救助、社会保险和社会福利3个层次。其中社会救助为社会保障的底线，是最低层次的社会保障。它的对象往往是社会最弱势群体。社会救助法律制度的改革仍然在继续，统一的“社会救助法”迄今仍然没有出台。因此，梳理学界已有的研究成果，尽可能地挖掘探求新的理论解释，以期为农村社会救助法律制度乃至城乡一体化的社会救助法律制度提供新的理论支撑。

4．2提高重视程度，促进经济法良性发展①有利于确保经济法合理运行的方向。通过民间组织这种组织化的形式与国家干预机构进行交涉协商，可以有效避免单个被干预者势单力薄、信息不对称等弊端，使干预决策立法符合社会利益，符合社会经济发展的现实需要，对于遏制“恶法”出台无疑具有现实意义，从而确保经济法运行的方向。②有利于监督、纠正不正当的干预行为，维护经济法的权威。民间组织由于自身资源优势，所以在行使监督职能，与干预机构的沟通、协商、谈判中效果会更好，纠正不当干预行为，维护经济法的有效运行和权威。③有利于降低经济法运行成本。民间组织积极参与立法过程，提高经济法的立法合理性和可接受性，进而使被干预者乐于遵守这种于己有利的法律规定，增强其合作意识，减少经济法执行阻力，降低经济法执法守法成本”。

社会救济制度范文第11篇

论文关键词：民间组织；农村社会救助；经济法；解读

1对相关基础概念的理性梳理

1．1民间组织非政府组织(NGO，No—governmentalOrgani—zations)在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”“民办非企业单位”“非营利性组织”“社会中间组织…中介组织”“第三部门”等。俞可平先生在《中国社会科学》上撰文对上述概念进行了比较梳理和辨别分析，最终认为，“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要含义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。笔者建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。

研究中笔者亦使用“民间组织”(英译仍为NGO)作为规范性用语，但并不试图对其进行界定，因为“理解非政府组织的社会作用比确定其概念的一致重要得多”。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利比较研究中心的研究，民间组织应具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性5个特征。

1．2农村社会救助社会救助是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或者家庭，国家和社会所提供的各种救济和社会福利的总称。具体到该文的农村社会救助主要是指政府和社会力量为农村弱势群体提供的各种救助和福利服务的总称。具体而言，主要包括农民最低生活保障制度、五保户制度、农村扶贫开发、农村急难救助、农村法律援助、农村危房改造、农村特殊人员救助等诸多方面。

农村社会救助的主要特征有：①救助对象具有选择性。古今中外，尤其是农村地区总会有缺乏劳动能力没有生活来源的孤、老、幼、残、病或因突发性灾难而陷入困境的人，国家和社会应给予相应的救助。②社会救助的标准较低。社会救助是国家和社会履行的最起码的社会保障职责，提供满足受助对象最低生活需求。③社会救助具有临时性。社会救助形式多种多样，除部分长期救助对象外，大部分的社会救助对象，是临时性的救助，一旦其困境解除，基本生活有了保障，对其社会救助就不再继续。

2民间组织经济法主体地位的确定

目前经济法学界对于经济法主体的构成还没有高度一致的认同和普遍的使用，与传统部门法的法律关系直观、明了相比，经济法法律关系比较复杂。而要对这种复杂、多维法律关系的主体进行抽象并类型化，极易出现概括不全和类型交叉的缺陷。这是经济法主体研究的现实情况。

客观的说，对于民间组织的研究，政治学、社会学领域的研究已颇具规模，相对封闭的法学对此的关注与探讨已大大滞后。近年来，经济法学界开始对民间组织进行研究：有的学者将社会组织列为与国家、国家机关、内部组织等并列的经济法主体；有的学者将社会经济团体明确为经济法主体；有的学者将社会中间层主体与市场主体、经济行政主体置于“政府一社会中间层一市场”3层框架中加以研究，明确了社会中间层的经济法主体地位；有的学者从“公共管理观点”对社会自治组织进行经济法审视；有的学者提出了市场、社会、国家三大经济法主体群的分类观点；还有的学者从经济法中法律机构的特点和第三部门的经济法功能分析，探讨第三部门的经济法意义。

以上学者的研究尽管在称谓或侧重点上不尽一致，但他．们研究的目的非常明确，就是重新设计经济法主体制度，确立第三类主体(民间组织)在经济法中的法律地位．该研究持同样的观点，并认为理解民间组织的经济法主体地位可以从以下几方面来认识和把握。①民间组织是独立于政府和市场主体特殊经济法主体。民间组织的出现既能克服“市场失灵”，又能克服“政府失灵”；既能规制私权滥用，又能遏制国家干预。民间组织的宗旨与经济法的价值追求契合，也可以说民间组织是为了实现经济法的日的而存在和活动的，其应当属于经济法主体。民间组织应该定位为独立于政府和一般市场主体自成一类的经济法主体。对于民间组织的地位和作用，既不能简单替代，也不能过度扩大，而应在经济法所建立的体系结构中，保持适当地位，发挥应有作用。②民问组织是经济法的特别调节机制。弗里德曼曾经指出：“法律与所有的有机体相同，必须随着环境之更易而变化，并在变化中求其生长，否则难免限于僵化，不能适应社会的需要’。当前法律体系已经从公私法二元结构向三元结构嬗蛮，经济法成为独立于公法与私法的第法域，面对政府和市场的“双重失灵”，民间组织成为介于政府与市场之间的特殊调节机制。一方面民间组织承担了越来越多原由政府部门履行的诸如消除贫困、环境保护等满足社会多元化需求的公共服务职能，弥补政府提供公共服务的不足和官僚化缺陷，制约政府权力。另一方面民间组织作为利益化的代表，通过自律协调以及与政府的沟通尽可能地维护成员的合法权益和社会公共利益，克服市场之手在利益分配上的缺陷。正是在此意义上，民间组织显示了其存在的合理性，凸显了作为经济法特别调控机制的深刻价值。

3社会救助法的经济法体系范畴归属的确立

社会保障法可分为社会救助法、社会保险法、社会福利法3个相对独立的领域。结构上，现阶段的社会保障法是以劳动法为基础，社会救助法为底线，以社会保险法为核心，以社会福利法为辅助。社会救助法目的在于通过提供救济保障居民合乎人道的生活，使处于困境中的人能与社会发展相适应。一方面，社会救助立法是最早形成的社会保障制度，众多国家的社会保障法是在社会救助法的基础上逐步形成起来的；另一方面，社会救助是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会成员中总会有部分人因为收入低或者遇到重大患难而陷人生活困境，需要通过社会救助得到帮助。 转贴于

社会救助法与经济法的关系，同样表现为社会保障法与经济法的关系。经济法学界对于市场秩序规制法和宏观调控法是经济法体系组成部分方面基本达成共识，而在市场主体(或称经济法主体)规制法和社会保障法是否属于经济法体系观点则不统一，对于社会救助法的归属研究的代表性观点有以下几种。第1种认为社会保障法与经济法都是国家干预社会生活的法律形式。社会保障法为解决社会分配矛盾，满足社会成员生存需要；经济法则为排除经济发展之障碍，满足国民经济协调发展之要求。两者的基本价值不同，社会保障法侧重于谋求社会公平，经济法的基本价值则为经济效率。两者同为市场经济的双翼，相辅相成，同属社会法范畴。第2种认为社会保障法是以社会法属性为主，兼具经济法属性。此观点与上述第一种观点类似。第3种认为社会保障法中仅有社会保险法可以成为经济法的研究对象，并不能全部的构成经济法的有机组成部分。第4种认为社会保障法是经济法的有机组成部分，认为社会保障法是强制法，不是意思自治法。经济法是国家干预或协调经济之法，社会保障法体现了社会分配领域的国家干预或协调，因此从属于经济法”…。目前这种观点影响较大，许多高等院校法学院系都把社会保障法作为经济法系列课程开设。

具体到社会救助法与经济法的关系，笔者根据以上观点的梳理认为，社会救助法作为社会保障法的有机组成部分，其反映的也是一种国家对社会再分配经济关系的法律规制和调控。不仅仅追求社会稳定、社会公平和保障公民的基本生存权，而且能有效预防和控制市场机制对社会被救助对象的可能损害，弥补市场调控缺陷和市场失灵，维持市场经济的良性运作，追求经济效益当然为其应有之义。其中运用经济法理念实施的国家干预不仅以经济性为手段，而且也是以经济性为目的——即使这些接受社会救助的当事人尽快渡过难关，重新投入到市场经济活动中，为社会物质财富的增加继续付出自己的努力，同时也获得自己应得的财富分配额。因此，从社会分配法的角度和经济性的纬度分析，包括社会救助法律制度在内的社会保障法律制度作为经济法中强制性分配法的有机组成部分，是可以获得正当性理由和根据的。社会救助法律制度是国家干预社会分配法律制度的子系统，更是整个社会分配法律制度的最底防线，当然从属于经济法范畴体系。

4民间组织参与农村社会救助经济法解读的意义

4．1廓清认识误区，丰富经济法理论内容①进一步充实经济法学的理论研究内容。通过对民间组织和农村社会救助法律制度的理性考察，明确前者的经济法主体地位和后者的经济法体系归属，相信会对经济法基础理论的进一步充实丰富作出贡献。②进一步丰富农村社会救助法律制度理论研究成果。一般学界认为，社会保障体系包含社会救助、社会保险和社会福利3个层次。其中社会救助为社会保障的底线，是最低层次的社会保障。它的对象往往是社会最弱势群体。社会救助法律制度的改革仍然在继续，统一的“社会救助法”迄今仍然没有出台。因此，梳理学界已有的研究成果，尽可能地挖掘探求新的理论解释，以期为农村社会救助法律制度乃至城乡一体化的社会救助法律制度提供新的理论支撑。

社会救济制度范文第12篇

论文关键词：民间组织；农村社会救助；经济法；解读

1对相关基础概念的理性梳理

1．1民间组织非政府组织(ngo，no—governmentalorgani—zations)在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”“民办非企业单位”“非营利性组织”“社会中间组织…中介组织”“第三部门”等。俞可平先生在《中国社会科学》上撰文对上述概念进行了比较梳理和辨别分析，最终认为，“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要含义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。笔者建议，在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，尽可能地一致使用“民间组织”的概念，以避免在概念术语上的不必要争议和混乱。

研究中笔者亦使用“民间组织”(英译仍为ngo)作为规范性用语，但并不试图对其进行界定，因为“理解非政府组织的社会作用比确定其概念的一致重要得多”。根据美国约翰·霍普金斯大学非营利比较研究中心的研究，民间组织应具备组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性5个特征。

1．2农村社会救助社会救助是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或者家庭，国家和社会所提供的各种救济和社会福利的总称。具体到该文的农村社会救助主要是指政府和社会力量为农村弱势群体提供的各种救助和福利服务的总称。具体而言，主要包括农民最低生活保障制度、五保户制度、农村扶贫开发、农村急难救助、农村法律援助、农村危房改造、农村特殊人员救助等诸多方面。

农村社会救助的主要特征有：①救助对象具有选择性。古今中外，尤其是农村地区总会有缺乏劳动能力没有生活来源的孤、老、幼、残、病或因突发性灾难而陷入困境的人，国家和社会应给予相应的救助。②社会救助的标准较低。社会救助是国家和社会履行的最起码的社会保障职责，提供满足受助对象最低生活需求。③社会救助具有临时性。社会救助形式多种多样，除部分长期救助对象外，大部分的社会救助对象，是临时性的救助，一旦其困境解除，基本生活有了保障，对其社会救助就不再继续。

2民间组织经济法主体地位的确定

目前经济法学界对于经济法主体的构成还没有高度一致的认同和普遍的使用，与传统部门法的法律关系直观、明了相比，经济法法律关系比较复杂。而要对这种复杂、多维法律关系的主体进行抽象并类型化，极易出现概括不全和类型交叉的缺陷。这是经济法主体研究的现实情况。

客观的说，对于民间组织的研究，政治学、社会学领域的研究已颇具规模，相对封闭的法学对此的关注与探讨已大大滞后。近年来，经济法学界开始对民间组织进行研究：有的学者将社会组织列为与国家、国家机关、内部组织等并列的经济法主体；有的学者将社会经济团体明确为经济法主体；有的学者将社会中间层主体与市场主体、经济行政主体置于“政府一社会中间层一市场”3层框架中加以研究，明确了社会中间层的经济法主体地位；有的学者从“公共管理观点”对社会自治组织进行经济法审视；有的学者提出了市场、社会、国家三大经济法主体群的分类观点；还有的学者从经济法中法律机构的特点和第三部门的经济法功能分析，探讨第三部门的经济法意义。

以上学者的研究尽管在称谓或侧重点上不尽一致，但他．们研究的目的非常明确，就是重新设计经济法主体制度，确立第三类主体(民间组织)在经济法中的法律地位．该研究持同样的观点，并认为理解民间组织的经济法主体地位可以从以下几方面来认识和把握。①民间组织是独立于政府和市场主体特殊经济法主体。民间组织的出现既能克服“市场失灵”，又能克服“政府失灵”；既能规制私权滥用，又能遏制国家干预。民间组织的宗旨与经济法的价值追求契合，也可以说民间组织是为了实现经济法的日的而存在和活动的，其应当属于经济法主体。民间组织应该定位为独立于政府和一般市场主体自成一类的经济法主体。对于民间组织的地位和作用，既不能简单替代，也不能过度扩大，而应在经济法所建立的体系结构中，保持适当地位，发挥应有作用。②民问组织是经济法的特别调节机制。弗里德曼曾经指出：“法律与所有的有机体相同，必须随着环境之更易而变化，并在变化中求其生长，否则难免限于僵化，不能适应社会的需要’。当前法律体系已经从公私法二元结构向三元结构嬗蛮，经济法成为独立于公法与私法的第法域，面对政府和市场的“双重失灵”，民间组织成为介于政府与市场之间的特殊调节机制。一方面民间组织承担了越来越多原由政府部门履行的诸如消除贫困、环境保护等满足社会多元化需求的公共服务职能，弥补政府提供公共服务的不足和官僚化缺陷，制约政府权力。另一方面民间组织作为利益化的代表，通过自律协调以及与政府的沟通尽可能地维护成员的合法权益和社会公共利益，克服市场之手在利益分配上的缺陷。正是在此意义上，民间组织显示了其存在的合理性，凸显了作为经济法特别调控机制的深刻价值。

3社会救助法的经济法体系范畴归属的确立

社会保障法可分为社会救助法、社会保险法、社会福利法3个相对独立的领域。结构上，现阶段的社会保障法是以劳动法为基础，社会救助法为底线，以社会保险法为核心，以社会福利法为辅助。社会救助法目的在于通过提供救济保障居民合乎人道的生活，使处于困境中的人能与社会发展相适应。一方面，社会救助立法是最早形成的社会保障制度，众多国家的社会保障法是在社会救助法的基础上逐步形成起来的；另一方面，社会救助是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会成员中总会有部分人因为收入低或者遇到重大患难而陷人生活困境，需要通过社会救助得到帮助。

社会救助法与经济法的关系，同样表现为社会保障法与经济法的关系。经济法学界对于市场秩序规制法和宏观调控法是经济法体系组成部分方面基本达成共识，而在市场主体(或称经济法主体)规制法和社会保障法是否属于经济法体系观点则不统一，对于社会救助法的归属研究的代表性观点有以下几种。第1种认为社会保障法与经济法都是国家干预社会生活的法律形式。社会保障法为解决社会分配矛盾，满足社会成员生存需要；经济法则为排除经济发展之障碍，满足国民经济协调发展之要求。两者的基本价值不同，社会保障法侧重于谋求社会公平，经济法的基本价值则为经济效率。两者同为市场经济的双翼，相辅相成，同属社会法范畴。第2种认为社会保障法是以社会法属性为主，兼具经济法属性。此观点与上述第一种观点类似。第3种认为社会保障法中仅有社会保险法可以成为经济法的研究对象，并不能全部的构成经济法的有机组成部分。第4种认为社会保障法是经济法的有机组成部分，认为社会保障法是强制法，不是意思自治法。经济法是国家干预或协调经济之法，社会保障法体现了社会分配领域的国家干预或协调，因此从属于经济法”…。目前这种观点影响较大，许多高等院校法学院系都把社会保障法作为经济法系列课程开设。

具体到社会救助法与经济法的关系，笔者根据以上观点的梳理认为，社会救助法作为社会保障法的有机组成部分，其反映的也是一种国家对社会再分配经济关系的法律规制和调控。不仅仅追求社会稳定、社会公平和保障公民的基本生存权，而且能有效预防和控制市场机制对社会被救助对象的可能损害，弥补市场调控缺陷和市场失灵，维持市场经济的良性运作，追求经济效益当然为其应有之义。其中运用经济法理念实施的国家干预不仅以经济性为手段，而且也是以经济性为目的——即使这些接受社会救助的当事人尽快渡过难关，重新投入到市场经济活动中，为社会物质财富的增加继续付出自己的努力，同时也获得自己应得的财富分配额。因此，从社会分配法的角度和经济性的纬度分析，包括社会救助法律制度在内的社会保障法律制度作为经济法中强制性分配法的有机组成部分，是可以获得正当性理由和根据的。社会救助法律制度是国家干预社会分配法律制度的子系统，更是整个社会分配法律制度的最底防线，当然从属于经济法范畴体系。

4民间组织参与农村社会救助经济法解读的意义

4．1廓清认识误区，丰富经济法理论内容①进一步充实经济法学的理论研究内容。通过对民间组织和农村社会救助法律制度的理性考察，明确前者的经济法主体地位和后者的经济法体系归属，相信会对经济法基础理论的进一步充实丰富作出贡献。②进一步丰富农村社会救助法律制度理论研究成果。一般学界认为，社会保障体系包含社会救助、社会保险和社会福利3个层次。其中社会救助为社会保障的底线，是最低层次的社会保障。它的对象往往是社会最弱势群体。社会救助法律制度的改革仍然在继续，统一的“社会救助法”迄今仍然没有出台。因此，梳理学界已有的研究成果，尽可能地挖掘探求新的理论解释，以期为农村社会救助法律制度乃至城乡一体化的社会救助法律制度提供新的理论支撑。

社会救济制度范文第13篇

〔关键词〕 社会救助法；救济功能；结构—功能；国家责任；救助程序

〔中图分类号〕DF4799 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2013）05-0099-07

社会救助法是我国当前重要的社会立法，其救济功能在于对不同主体利益、不同社会力量和社会秩序予以整合，并在实现利益合理配置、社会秩序和谐的同时，实现被救助主体的权益。面对转型期我国特有的国情——城乡二元分离、结构转型、体制改革同步，体制摩擦、机制摩擦与结构冲突、角色冲突、利益冲突并存，〔1〕经济在快速发展的同时带来了对原有社会结构的解构与重构。不少主体在此过程中无法实际参与社会的运行，无法分享社会发展带来的利益成果，也无法获取足够社会资源合理实现自我角色。在社会系统运行中要解决各主体间的社会冲突、合理实现“以人为本”的价值导向和目标，就应当在社会公平正义价值的引导下，建构和完善社会制度对社会利益进行调整和分配，而作为人权保障兜底作用的社会救助制度的建构、完善无疑是其中应有之义。本文从“结构—功能主义”视角对社会救助法的救济功能予以探究，以期在合理实现社会救助法的法益目标的同时，试图对以上问题作出解答。

一、结构—功能主义视角下社会救济功能作用机理

“结构—功能主义”是由帕森斯于20世纪40年代首次提出的对社会予以阐释的一种方法论或分析范式，其认为社会结构是由经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化系统四个部分不同功能的纵横多层次的子系统构成的社会总系统。不同系统在社会结构中发挥着不同功能：经济系统具有适应（Adaptation）功能，即社会系统在其外部环境中获得足够的资源并在该系统中进行配置的功能，由经济机制完成；目标达成功能（Goal attainment），即政治系统具有确定社会系统目标、分配资源和引导主体实现目标的功能，由政治体制完成；整合功能（Integration），即社会共同体系统具有维持或协调系统各部分一致性的功能，其使系统各部分协调一致作为一个整体发挥作用，处于核心地位，主要由法律和其他社区共同体制度（如军队等）完成；维模功能（Latency pattern maintenance），即文化系统具有维护共同体价值和消除主体内部冲突的功能。并且，社会结构功能作用模式是一个纵横多向的立体作用模式，纵向上每个社会系统的子系统都可以进行结构功能分析，横向上各子系统存在结构功能上相互影响，不同系统在共同体共同价值体系引导下，不断地分化、沟通、整合，实现着整个社会系统的稳定和社会秩序的平衡。

结构—功能主义分析模式强调纵横多层次子系统及各子系统间的相互作用对社会系统的影响，即强调多重因素（多层因果关系）及多重因素相互作用对一事物（制度）运行过程的影响。此分析模式为从多层次、多角度对社会救助法救济功能的实现予以分析提供了可行性进路，亦增加了分析的深度和解释力。从结构—功能视角而言，社会救助法作为被救助主体权益保障机制和社会救济功能的制度承载，是一个独立的系统，社会救助法救济功能的合理实现深受与其共同作用的经济系统、政治系统、社会共同体系统和文化系统的影响，即社会救助法救济功能的实现深受其所处的经济、政治和法律等制度的影响。具体而言，首先，我国社会救助法救济功能的合理实现深受城乡二元经济体制的阻碍。城乡二元经济体制所造成的城乡二元社会救济机制阻碍了社会救助法救济功能的合理实现。其次，我国现行民主政治体制下，社会救助法救济功能的合理实现依赖于政治系统对被救助主体权利的确认、对相关资源的合理配置以及引导或明确适格主体承担适当责任。再次，法律作为一种系统整合机制，具有协调各系统、使系统整体效率最大化的功能。要合理实现社会救济功能就应当对社会救济法予以合理的建构和完善。最后，社会共同体价值体系是实现各功能合理发挥、社会结构运行动态平衡或社会秩序结构化的基础性前提，不同的共同体价值影响着不同的社会结构和功能的实现，〔2〕社会救助法救济功能的合理实现有赖于共同体价值的引导。不可否认，作为一种方法论或分析进路，结构—功能主义因其一贯的宏观研究取向而广受诟病。但本文对社会救助法救济功能及其实现的分析，不仅有宏观的结构分析，更有具体制度和规范的研究，从而力求克服宏观分析的不足，以增强研究的实用性和可行性。

二、社会救济功能的嬗变与定位

正如默顿从结构功能视角将功能界定为可观察到的有助于一定系统调试的客观结果而不是主观意向（目的、动机、目标等）一样，〔3〕“法律功能是指法律作为体系或部分，在一定的立法目的指引下，基于其内在结构属性而与社会单位所发生的，能够通过自己的活动（运行）造成一定客观后果，并有利于实现法律价值，从而体现自身在社会中的实际特殊地位的关系”。〔4〕这一定义使法律功能区别于应然性的法律价值、主观性的法律目的以及变动性的法律作用，突显了法的功能所独有的特征或属性。有鉴于此，可从结构—功能视角将社会救济功能界定为作为一个独立的系统并以实现特定的立法目的或价值为导向的社会救助法同特定的社会、政治、经济和文化结构相互作用而产生的客观结果。

“任何的法律发展都建立在社会发展之上，而所有的社会发展则在于人及其关系在时间进程中发生改变”。〔5〕社会救济功能的发展变迁同样深嵌于社会发展及其结构的变迁之中，不同的社会结构决定不同性质的社会救济功能。不管是欧洲早期的济贫活动还是我国封建专制时期的救济活动，都带有恩赐性质，社会救济功能更多地表现为维护政治统治或经济秩序的工具。因为在社会结构之中，法律系统深受政治系统的影响，统治阶级会通过法律命题强制保护自己利益的实现。〔6〕随着经济的发展，社会结构发生了质的变化——社会阶层断裂、贫富差距巨大、社会冲突尖锐，许多社会主体已被甩到了社会体制之外，必须要在制度上对整个社会利益的分配作出调整。欧洲国家先后宣布进入福利资本主义社会，利用社会救助制度来调整利益分配、调节社会结构的平衡。20世纪中期以来各国社会救助法先后转型，成为真正的权利型立法，欧洲国家社会救助立法成为权利型立法一般都在其宣布成为福利性国家之后，而美国则在“戈德伯格诉凯利案”（Goldberg v. Kelly， 397 U.S. 254〔1970〕）后，日本则在1947年《日本宪法》制定后。以保障主体真正享有权利为最高目标，社会救济功能则最大程度上发挥了其调节利益分配、调和社会力量、维护和谐秩序的社会整合，〔7〕正如哈贝马斯所言，“现代法之所以出现，就是为了填补不堪社会整合之重负的社会秩序功能的缺口。”〔8〕随着人权入宪、市场经济体制的逐步确立以及社会分配价值由“效率优先兼顾公平”向“更加注重社会公平”转化，我国社会救济功能也由传统维护政治统治或经济秩序的工具转向为现代调节利益分配、调和社会力量、维护整体秩序动态平衡的社会整合。

作为整合经济系统适应功能和政治系统目标达成功能之一的社会救助法的制定与实施的关键，在于其所承载的社会救济功能的合理实现。因为不管是经济系统适应功能还是政治系统目标达成功能发挥作用所形成的利益分配或社会秩序格局，只有在法律系统的整合之下，才具有正当性、合法性，亦只有在法律（权益）的合理实现过程中得以实现，正如罗尔斯所言：“法律秩序对某个已完全确定的领域行使一种最后权威。……法律确定了那种所有其他活动都在其中发生的社会基本结构。”〔9〕当下，我国社会救助法救济功能的合理实现不仅受制于特有的社会经济结构和政治体制，更在于整合与支撑这些系统运行的具体社会救助法律制度的建构和完善。

三、社会经济结构与社会救济功能的彰显

社会救助法作为社会共同体系统整合功能的承载深受其所处的社会经济结构的影响。转型时期，我国城乡二元经济体制导致社会救助结构失去了动态平衡，致使被救助主体权益难以得到平等的维护。社会救济功能的合理实现、被救助主体权益的平等维护有赖于在城乡一体化理念下社会救助机制的建构和完善。

（一）社会经济结构理论视角

经济系统作为利益供给和配置机制，是社会救助系统运行资源的来源，是社会救济法救济功能实现的保障。不同的利益配置结构影响着救济功能实现的程度。我国城乡二元经济结构所维持的利益分配机制向城市倾斜，严重影响社会救济法社会整合功能的实现。制度化是一种社会结构得以建立和维持的过程，制度化的互动模式则构成了社会系统。〔10〕二元经济结构不仅形成了经济地位不等的社会阶层，形成了工人、农民和农民工的三元结构，加深了不同主体间在政治、经济、文化和心理上的差距，更棘手的是这种利益分配机制作用于法律机制而形成的城乡二元的社会救助法律机制，使得被救助主体平等救济权利缺失，占人口 20%的城镇居民享受 89%的社会保障经费，而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。〔11〕以城乡二元经济结构为基点的社会运行系统在城乡不平等的价值导向下，会进一步加剧城乡社会救助结构的分化，阻碍以利益分配合理、各社会力量相生相容、社会秩序和谐有序为目标的社会救助法整合功能的合理实现。

具体而言，正如罗尔斯分配正义原则：“每一个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥有相同的不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的；社会和经济的不平等应该满足两个条件：第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益” 〔12〕。作为分配正义实现和承载机制的社会救助制度更应如此。公平、公正的社会救助价值理念应是社会救济功能运行的最终目标和实现的基础性前提。现代西方国家经济体制下所形成的社会救助制度不管是理念、具体制度建构还是改革都秉承着对实质公平的追求，而我国城乡二元经济体制造成的城乡二元社会救助结构不仅严重影响了城乡社会救助资源的公平配置，阻碍了社会救济功能的合理实现，更加剧了城乡社会资源配置的差距，必须予以修正。我国社会救助法的救济功能合理实现有赖于在城乡平等价值理念下，建构合理的社会救济功能承载制度，合理发挥各系统的结构功能。

（二）城乡社会救助平等与社会救济功能的彰显

我国城市社会救助体系自《城市最低生活保障条例》（1999年）颁布以来已经逐步形成，然而深受传统城乡二元体制的影响，农村社会救助体系依然未建立，社会救济功能未得到合理的发挥，使得农村主体的生存权、发展权未得到平等的保护。因此，要实现社会救助法救济功能的正常发挥，实现城乡社会救助结构的平衡，关键在于在城乡平等的价值理念导向下，完善农村社会救助体系。

第一，完善农村社会救助法，建构城乡一体化的社会救助法律体系。目前我国农村社会救助的政策或法律规定除了《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》、《五保供养条例》等低位阶的规定外，几乎处于空白，《社会救助法征求意见稿》亦未作出合理规定。要建构城乡一体化的社会救助法律体系，亟待从以下方面对我国农村社会救助法予以完善：首先，社会救助法立法中必须秉承城乡一体化的理念建构和完善相关社会救助法律法规，实现全国社会救助主体权利义务配置的对等和公平；其次，以现行城市最低生活保障条例为基准，建构农村最低生活保障制度，从而在扩大农村社会被救助对象、维护农村社会救助主体权益的同时，为实现城乡最低生活保障制度的联动提供制度基础；再次，建构、完善农村专项救助制度和临时救助制度，如医疗救助、住房救助、教育救助等，实现农村社会救助制度的综合化、体系化，最大程度地维护农村被救助主体的权益；最后，在建构以最低社会保障制度为核心，其他专项救助或临时救助制度为辅助的农村社会救助体系的同时，必须合理地规制各救助制度间的冲突，实现各救助制度间的良性互动。此外，建构城乡社会救助一体化的信息共享平台，打破城乡户籍制度壁垒，实现对各救助主体对等的救助（当然农村主体依其身份证所在地救助标准），特别是实现对农民工社会救助权益的维护。

第二，建构合理的农村社会救助保障金体系。目前，我国城乡间社会救助保障金的投入极不合理。“在投入结构上，农村贫困面、贫困深度都甚于城市，且农村救助对象占全国低保救助总人口比重超过了60%，而社会救助的投入却显著低于城市，‘十一五’时期国家财政投入农村低保的资金只占总投入的40%左右”。〔13〕同时，从《社会救助法征求意见稿》中可知我国农村社会救助保障金主要由县乡级政府予以筹集，不仅因不同县乡的经济发展差异导致社会救助不对等，而且大部分县乡级政府因本身财政有限，难以实现社会救助目的、合理发挥社会救济功能。要合理发挥社会救助法的救济功能，社会救助保障金应当结合城乡社会救助的现实需要予以合理配置，可从以下几个方面着手：其一，要有常规化和制度化的资金投入机制； 其二，要合理确定中央和地方政府资金投入的比例关系，根据各地方实际情况采取不同的财政转移支付制度； 其三，要建立需求变动情况下的资金投入调节机制；其四，在财政供应总量的控制中， 应该建立“有控制的需要导向”机制。〔14〕

四、社会政治体制与社会救济功能的践行

不同政治体制下，主体具有不同的角色地位，承当着不同的结构功能。转型期，我国特有的政治体制以及与之相一致的主体角色和结构的设置影响着社会救济功能的合理发挥。因此，在我国特有的政治体制和主体结构下，合理定位主体应承载的职责和建构合理的主体责任实现机制，对社会救助法救济功能的合理实现具有重要的现实意义。

（一）社会政治体制理论视角

“一个特定社会的法律体系只有参照社会结构来研究才能被理解”，〔15〕不同的政治体制以及与之相一致的主体角色和结构决定着法律的不同功能导向，影响着法律功能的发挥。社会救济功能的实现深嵌于其所属的社会政治体制和主体结构之中，实施社会救济成为国家必须履行的义务，国家成为社会救济功能合理实现的法定主体，而个人、社会对社会救济功能发挥的影响则只是道德上的。因此，在特定政治体制下，会有特定的主体结构，亦只有特定主体能直接影响社会救济功能的发挥，社会救济功能的合理实现有赖于不同主体合理履行自身的职责。

政治体制在我国社会救助法救济功能的实现过程中，承担着对被救助主体合法（地位或角色）权利的确认、对相关所需资源的合理配置以及引导或明确适格主体承担适当责任的功能。而政治体系功能的合理实现，继而合理实现社会救助法的救济功能，在我国民主政体下，依赖于国家责任适当履行。因为作为发展中国家，我国社会主义民主政治体制发展尚不完善，虽然具有形成“国家—社会—市场”多元主体结构的趋势，但国家主体独大、其他主体弱小依然是其主体结构的本质特征。具体而言可归结为以下几点：首先，国家成为最大的义务性主体在于对自身合法性的证成，“（国家）政府的目的……是给组成这一整体的每一个人以最多的福利，使他们免受贫困”〔16〕；其次，我国特有的社会结构、经济运行中国家干预的惯性以及家国一体的儒家文化都使得国家在社会救助制度的建构和社会救济功能的发挥中具有不可替代的主导地位；再次，转型期我国社会组织独立性较弱，一般依附于公权力机关的客观现实，亦决定了国家应当成为社会救助的主体。但现实远远落后于理论，特别是在农村地区，社会救助大部分依赖于儒家文化中家族的道德力量，虽然“文化在每个行动和制度中制造了‘意义的增量’”〔17〕，但农村社会救助不能仅依赖于这点文化制造的“意义的增量”，必须发挥国家主体责任的作用。

（二）国家责任与社会救济功能的践行

面对我国现实的国情，社会救助的实现程度和社会救济功能的发挥程度决定于国家履行义务的程度。要实现社会救助法的救济功能、各救助主体利益的合理配置及和谐社会秩序的维护，就必须合理建构、完善国家社会救助责任实现机制。

第一，明确国家社会救助资金供给责任。国家社会救助资金的提供直接关系到社会救济功能的实现程度，必须予以合理的规定。我国《社会救助法征求意见稿》以及其他现行的社会救助制度规定社会救助资金主要由地方政府提供，纳入各地方预算，但在我国现行的财政体制下，国家财政主要集中于中央。因此，应规定中央为社会救助资金的主要提供者，如日本扶贫保障金的供给中，中央承担3/4，地方承担1/4；荷兰社会救助资金中央承担90%，地方承担10%等。〔18〕当然，不同地方可按不同情况决定不同的财政分配比率。同时，地方政府比中央政府能更好地明确自身的实际情况和主体的现实需要，能更准确有效地作出不同社会救助的安排、维护主体权益、实现社会救济功能。对此，中央可以根据各地对社会救助的预算案作出合理安排，通过财政转移支付由地方具体实施。

第二，国家垫付责任机制的建构。社会救济功能的发挥最直接的目的就在于消除主体贫困，维护主体权益。贫困者正是社会救济功能的作用对象，但贫困的成因并不一致，对于因刑事案件或侵权之债、合同之债不能及时实现而导致的贫困是否属于救助对象，卢梭在《社会契约论》中明确指出，“社会公约在公民之间确立了这样一种平等……并且全都应该享有同样的权利。”〔19〕国家垫付责任机制的建构对国家义务的履行、社会救济功能的有效发挥及困难主体权益的维护具有重要意义，但包括《社会救助法征求意见稿》在内的社会救助制度并未作出相应规定，应当予以完善。关于国家垫付责任的具体建构，首先，适用对象上，仅仅适用于因刑事案件或侵权之债、合同之债不能得到及时的救助而陷入贫困、难以维持生计者；其次，在资金上，国家可以仿照交强险救助基金方式设置专项救助基金，对困难者先行给付以维持其生存，同时对先行给付部分可以向债务人追偿；再次，在程序上，可以遵照一般社会救助金程序，通过居（村）委会或镇政府向基金管理部门申请，再由主管机关予以审查，批准者予以公示公告，不被批准者可要求机关说明理由等；最后，在权利救济上，可以申请复议或向法院提请行政诉讼。

第三，国家社会救助责任履行监督机制的完善。政府责任的履行不能仅仅依赖政府的自省，必须建构多层次的监督机制，从而保障国家合理履行职责，合理实现社会救济功能。首先，权力机关对行政机关的监督。行使人大立法权，健全法律机制，规制政府权力；行使人大监督权，监督行政部门的社会救助行为；行使人大代表的质询权，特别是发挥具有社会（救助）保障背景的代表的质询监督作用。其次，政府内部监督。虽然行政主体内部监督是一种权威性较低的监督方式，但行政主体具有信息优势，可以发挥相对的监督作用。如上级政府部门对下级政府部门的监督或特定行政部门（如社会保障部门、财政部门或审计部门）实现对各级政府责任实施情况的监督，同时，社会救助过程中实施行政首长负责制等。再次，发挥社会主体的监督力量。虽然我国社会力量相对薄弱，但“现代国家和现代公民社会实际上都必须以对方的存在为自身存在的前提，两者间的冲突固然会带来制度的变迁，但两者的协调与合作，未必就不会带来制度的成长”〔20〕。在发挥社会力量监督作用的同时，将推动政府部门和社会力量自身的合理发展。

五、社会救助法自身结构与社会救济功能的发挥

社会救助法的救济功能，彰显对人权的尊重与保护。通过相关救助法律机制，使救助权得到保护与救济。在我国急需制订社会救助法之际，认真对待和考量救助者的救济权的程序保障机制，是落实社会救助法对人权保护的应有之义。

（一）社会救助法自身结构理论视角

法律是一个自创生系统，法律系统是一个“通过合法—非法的二进制密码表达出来的法律行为的网络”，“每个行为都创造新的结构，并且新的结构在一个连续的循环中创造新的行为”〔21〕。法律系统自生自发地通过法律行为、法律规范、法律过程和法律教义学间的互动内在地生成一种自治秩序。〔22〕社会救助法作为一个由社会救助法行为、社会救助法规范、社会救助法过程组成的自创生系统，其一头连接着法的价值，一头连接着社会救济功能的实现结果，其系统中的每一个因素的变化都将影响社会救助法的自我生成，影响预期的社会救济功能的实现。法的功能的指向是社会预期及处理交往预期的可能性，并使预期在交往时得到接收。〔23〕在社会救助法的作用域中对社会预期作出直接反映的则是社会救助法的价值，即社会救济功能指向于社会救助法的价值，深受社会救助法价值的影响，不同的社会救助法价值影响着不同的社会救济功能结构。而作为回答社会救助法应该是什么的社会救助法的价值，只能对应然状态的社会救济功能作出实质的影响和界定。要实现实然状态的社会救济功能必须借助于社会救助法规范。

第一，社会救助法规范作为社会救助法价值的实现机制，是社会救济功能与价值连接的桥梁，实现着功能与价值、功能与社会主体共同需求间的互动，在实现所承载的价值的同时，实现了社会救济功能存在的正当性。因为“法律必须和社会认同的伦理价值相吻合或基本一致，才能得到有效承认或服从，进而化为社会生活中‘活的规则’”〔24〕。在此意义上，社会救助法规范对价值的实现程度在客观上决定了社会救济功能的发挥程度和正当性。

第二，社会救助法规范作为社会救济功能实现的途径，其自身的结构决定了社会救济功能的实现程度。因为法律功能的实现是法律实施活动的后果，即法律通过人们的适用和遵守而产生一定的效果，使法律功能在现实社会中得到具体的发挥。〔25〕社会救助法规范一般由行为模式和法律后果构成。法律后果在更大意义上是为了保障在特定行为模式下，各主体权利义务的实现，对主体行为作出肯定或否定的判断，以引导正确法律行为的实施。行为模式则是对主体的权利义务作出的规定，权利义务的不同建构和划分将对社会救济功能的实现产生实质性的影响。因为不同的权利义务划分，直接影响着主体的社会救助行为，哪些救助行为合法，哪些不合法，同时在法律结果的作用下，引导合法的、被肯定的社会救助法律行为的运行，最终实现被合法社会救助法律行为所支撑的社会救济功能的实现。总之，社会救济功能的实现过程实质是在不同社会救助立法行为模式作用下，社会救助行为的实施并最终实现的过程，社会救济功能深受社会救助法自身结构的影响。

（二）救助程序权利保障与社会救济功能的发挥

社会救济功能的实现必须借助于主体具体权利（程序权利和实体权利）的行使。要保障我国社会救助法救济功能在法律运行过程中合理的实现，达至缩小贫富差距、整合社会利益、维护社会秩序和实现各方利益配置帕累托最优的目的，在社会救助立法中合理建构社会救助法行为模式，实现主体实体权利和程序权利的合理配置至为关键。实体权利和程序权利间相互独立、相互促进、缺一不可。由于“重实体轻程序”的法律传统，我国社会救助程序权利规定缺乏，如我国《社会救助法征求意见稿》中相关程序权利的规定要么不合理要么缺失（以下完善亦针对此稿）。 “对于当代中国而言，实现对社会弱势群体的全方位、多层次的法律保护的目标，必要的伦理慈善、权益之计和实体关注必不可少，但寻求体现制度正义、具有程序保障的治本之策更是重中之重，是社会弱势群体法律保护制度体系的核心支柱。”〔26〕程序权利的缺乏必将影响到社会救济法功能的合理发挥，必须予以完善。

第一，被救助主体申领程序机制的建构。此程序主要由申请、审批、发放、退出四个环节组成。申请程序旨在明确申请的形式（一般为书面和口头两者）、向什么机关申请等。一般都以书面形式为主，除非在紧急情况或书写确有困难的条件下，才可采用口头形式。申请机关一般为居（村）委会或镇人民政府。审批程序由县人民政府民政部门执行。在审批过程中，民政部门必须对申请人予以家计调查，主要包括申请者身份调查（通过户口或身份证进行确认）、家庭成员调查（入户调查、间接访问和信函索证等方式）、申请者及其家庭成员收入调查和申请者财产调查。对于收入或财产调查，应赋予民政部门对主体在银行等金融部门财产予以调查的权利。审批通过必须经过公示公告程序，审批未通过的民政部门应说明理由或申请者有申请听证的权利。退出程序是指当被救助主体家计条件好转，被救助主体应到民政部门申请停发救助或主管部门在对被救助主体家庭情况予以调查发现情况好转后而停发救助的程序。〔27〕

第二，社会救助监督程序机制的创设。首先，《社会救助法征求意见稿》仅仅将地方社会救助资金纳入预算体系而对中央的却未作规定，必须将各级社会救助资金纳入预算程序，同时政府应按《政府信息公开条例》规定，采取合理的程序（如听证会等），适时、准确地公开社会救助信息，从而形成权力机关监督与政府主动公开间的良性互动，强化社会救助资金监管，以防滥用行为产生；其次，完善申请者权利救济制度，当申请者对民政部门作出不予救助的行政行为有异议时，可申请行政复议或提起行政诉讼；再次，建构社会救助行政人员责任追究程序机制，使得行政人员在实施与社会救助相关的行为时，存在滥用行政权力造成困难主体权益损害的情形，不仅承担相应公务员内部责任，还应承当其他经济性或刑事性处罚。最后，应建构社会主体监督程序，更好地发挥公众参与权（如相关信息的索取权、参与听证等），实现其对被救助主体家计情况、民政部门行政行为的监督。

六、简短结语

“结构影响功能，功能影响结构”，〔28〕社会救助法救济功能的实现深受经济系统、政治系统及社会救助法自身结构的影响，而社会救助法救济功能的合理发挥又有助于推动各结构的合理发展。虽然现阶段我国经济体制改革取得重大进展、政治体制改革继续推进、社会主义法律体系已形成、社会主义核心价值体系建设深入开展、新型社会救助体系亦基本形成，但是城乡二元经济体制、欠发达的民主政体以及社会救助立法的缺失依然是社会救助法救济功能合理实现不得不面对的问题。现阶段，要合理实现我国社会救助法的救济功能，维护各主体间利益的合理配置和社会秩序的整体均衡，就必须在公平、正义等共同体价值导向下，合理地处理城乡社会救助结构失衡、民主政体下主体社会救助责任配置以及程序与实体法律机制失衡等问题，从而建构合理制度，完善各结构系统，发挥特定社会结构定主体的作用，实现各系统结构功能间的良性互动和动态平衡的同时，实现社会利益的合理配置、良性社会秩序的维护以及被救助主体权益的最大化。而其中作为整合各系统功能承载的社会救助立法的制定和完善，则是社会救助法救济功能实现的关键，为社会救助各系统间的良性互动和社会救助法救济功能的合理实现提供了有益进路。

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社会救济制度范文第14篇

关键词：社会救助，劳动力市场，社会政策，中国模式

从1990年代初，作为社会救助制度核心的城市最低生活保障在全国陆续建立以来，至今中国的社会救助制度已经走过了10多年的发展历程，为缓解贫困、保障民生和实现社会公平发挥了重要的作用。目前，中国的社会救助制度在城市得到不断完善，正在向更加广大的农村地区扩展。这标志着中国社会救助制度的建设进入了新的发展阶段，面临着提高救助功效、完善现行制度和实现体制机制创新的任务。因此，从国内外经济社会体制比较的视角出发，有益于进一步明晰中国社会救助制度发展的未来取向，形成具有中国特色的社会救助模式。

一、社会救助的国际经验以及国外社会救助制度的主要特征

由于政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响，社会救助制度在国际上被引进社会生活的时间以及在社会救助的立法、救助标准、社会救助实施等方面也多有不同。但是，社会救助作为一种重要的社会政策和制度安排却具有某些超越社会制度和意识形态的共有功能和目标，这就是，国家要帮助生活困难的人，为他们提供生存的最后一道安全网。在长期的历史发展中，世界上的许多国家都陆续建立了社会救助制度，并且在反贫困的过程中形成了各具特色的社会救助模式和实践经验。

1.社会救助历来是应对贫困和失业问题的重要制度安排和社会政策

从社会救助制度发展的历史视野看，社会救助历来是反贫困的重要社会政策。特别是在早期工业化国家，社会救助制度作为一项重要的社会政策和制度很早就得以建立。从国外社会救助制度的历史发展看，贫困和失业问题的存在是现代社会救助制度的两个重要催生力量，社会救助都是由于贫困问题催生并且伴随消除贫困的努力而逐步完善的，其目标就在于为遇到各种自然和社会打击而陷人生存危机的人们提供救助保证其基本的生存条件。

在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更加普遍地受到国际的重视。通过社会救助来保障个体的生存权利和人类尊严，从而达到救济贫困、实现社会团结、促进社会公平，这些成为社会救助的重要出发点和制度建设的社会目标，特别在经济转型和社会变革的历史时期，社会救助制度的政治重要性在日益增长，成为社会救助制度的重要社会功能。

2.采取中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式

社会救助的分配绩效和社会救助模式所采取的中央集权化程度存在显著的关系，但是由于各国实际情况不同，国际上采取了中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。

在瑞典，绝大多数的社会救助支出资金来源于地方当局，虽然社会救助是公民的一项普遍权利，但是，社会救助的管理是在地方层面上进行的。社会救助的资格条件由中央政府决定，但是其解释权和社会救助金的发放却由地方当局进行。虽然存在国家建议的社会救助标准，但是，实际的救助标准在不同的地区存在很大差异。

在奥地利，社会救助单纯为地方的责任，社会救助资格条件和救助水平在各地多有不同，总体而言，没有统一的程序，而对社会救助申请者的救助也是高度自行决定的。

在德国，社会救助的资金来源中75%来自地方当局而另外的25%来自中央政府，而政策制定的权责在于联邦政府，地方当局负责执行。

在芬兰，社会救助是在中央政府制定的关于社会救助对象资格条件的一般政策方针内由地方当局进行管理。自1990年代以来，日益增长的失业压力导致许多社会救助的模式化和标准化的规章遭到取消，同时，地方政府在社会救助上有更大的自行决定权，社会救助待遇也呈现日益增长的多样化。而社会救助的水平也是在全国范围内根据生活成本的不同设定了两个地理区域类别(Katja HÖlsch and Margit Kraus)。

3.注重社会救助的实施与实行积极的劳动力市场政策相结合

实现社会救助与劳动力市场政策的有机结合是保证社会救助制度效率的关键，也是保持社会救助对象流动性以更好地发挥社会救助的救助功能的重要方面，因此，国际上在设计社会救助的制度安排上，都注重实现社会救助政策与其他的经济社会政策特别是劳动力市场政策的契合。

针对瑞典劳动力市场的条件，瑞典的劳动力市场政策一贯强调积极的措施。就积极的劳动力市场政策措施而言，很重要的是劳动力市场的培训，而一些培训的对象集中在25岁以下的成年人和没有劳动能力的人。

在德国，社会救助制度和劳动力市场政策的结合经常被认为是不充分的。社会救助的主要关注点特别集中在社会救助金的水平上，特别是对那些有几个孩子的家庭，社会救助可能使他们失去工作的积极性。因而，对于社会救助的申领者，除非由于健康、年龄等原因外，都被要求接受工作，对于有劳动能力的社会救助申领者而言，如果他们不接受所提供的工作或者不努力寻找工作，社会救助金至少可能被削减25%。德国社会救助制度改革讨论的核心问题就是社会救助制度与工具测量型的失业保险的结合问题，这项改革已得到批准且正在开展当中。

4.社会救助制度的实施面临各自的问题和挑战

国外社会救助制度有着较长的历史，在实践中有其成功的经验，同时在全球化、经济发展以及人口结构变动等新的情况下也面临着问题和挑战。

(1)工具测量型的社会救助模式中测量方法论和技术问题。如何科学地设定社会救助对象的资格和审查程序，是工具测量型的社会救助(Means-tested social assistance)实施的关键环节。但是在社会救助实施的过程中，由于某些原因的存在使得工具测量的社会救助审查和实施方法遇到很多的障碍而难以付诸实践。处于社会转型的俄罗斯的社会救助就面临这样的问题，影响社会救助的效率，造成社会救助在操作和执行中的障碍(Svetlana Misikhina)。

(2)社会救助与劳动力积极性。社会救助造成社会救助对象依赖社会救助而失去工作的积极性，是社会救助实施目标应当避免的。但是，事实上在一些国家尽管实施积极的劳动力市场政策，仍然有长期依赖社会救助的情况，从而降低了社会救助的流动性和救助效率。如与其他欧盟国家相比，在瑞典社会救助对象领取社会救助的时间是短的。尽管对于获得社会救助者而言，一直领取社会救助很多年的情况并不具有典型性，但是，持续多年依靠社会救助生活的情况并不罕见。在1992年获得社会救助的当地人住户中，只有1/4的住户是新的社会救助户，而一半的住户早在5年以前就进入了社会救助体系(比约恩.古斯塔夫森，2006)。在德国和日本也存在类似的情况，由于不能为一些社会救助金领取者提供有效的摆脱贫困的方法，长期接受社会救助的情况也存在，并且占有一定的数量。

(3)社会救助与缓解贫困。与早期工业化和市场化程度较高的西方经济发达国家相比，处于经济社会转型的俄罗斯和部分前东欧社会主义国家的社会救助却存在着完全不同的情况。由于改革前长期否认社会主义制度下存在贫困问题的意识形态，造成本应当为公众提供“最后诉求”的社会救助制度成为改革前这些国家社会安全网的一个普遍的漏洞。因此，探索建立社会救助制度，以克服社会危机，在俄罗斯和前东欧这些从计划经济向市场经济转型国家具有特殊的重要性。但是，由于一些国家经济增长缓慢、国家税收和由此为社会弱势群体提供全面的安全网的能力下降，同时在社会主义计划经济年代承继下来的转移支付制度的不适应性问题，这些前东欧社会主义国家社会救助制度建设将面临很大困难。经济，宏观，政策-[飞诺网FENO.CN]

二、对转型期中国社会救助制度发展的反思

由于中国在历史发展阶段、国情以及改革路径等方面的不同，中国社会救助制度的建立和完善走了一条既有别于欧美发达资本主义国家，又不同于其他发展中国家和经济转型国家的独特道路。从中国模式的社会救助制度的发展历程可以看出，中国社会救助模式具有如下特点。

1，特定的历史前提和经济社会转型是中国社会救助制度产生的社会历史条件

中国的社会救助产生于1990年代初期。作为世界上最大的发展中国家，同时也是世界上贫困人口数量最多的国家之一，这些构成中国社会救助制度在建立开始就面临的既定的历史前提和初始条件。1990年代以来，中国经济改革和发展的需要，对现代社会救助起到了催生作用。1990年代，中国经济社会形势和劳动力市场的突出特点是中国改革开放的力度加大，经济获得了持续快速增长。但是，随着社会经济转型，中国面临着日益严峻的就业形势，劳动年龄人口数量的快速增长，农村劳动力向城市转移速度的加快以及城镇下岗职工再就业难度的加大，使得城镇失业现象日益严重。1996年，全国城镇登记失业人员为577万人，到2004年达到827万人(中华人民共和国年鉴，2005)。由于严重的失业问题以及由此产生的城市新贫困问题，严重影响和制约中国的经济发展和社会稳定，因而改变传统的社会救济制度，探索建立一种具有制度化的社会救助制度成为新的社会政策的重要选择，而城市最低生活保障制度的建立就是这种积极的社会政策的成果。

2.成本低，绩效大

从社会救助的国际经验看，社会救助要实现良性运行，就必须在以下二者之间取得平衡，一方面要保障人类的尊严和个体的生存权利；另一方面，必须实现社会控制和成本约束十面在现实中实现这样的平衡是非常艰难的任务。从这点看，中国社会救助制度的建立是在一个拥有庞大的贫困人口的发展中国家所实施的反贫困计划，是一个庞大的社会工程，其成本之高不言而喻。但是，中国却走出了一条低成本扩张而逐步发展的道路，取得了较好的社会功效。城镇居民最低生活保障制度是从1997年开始建立的，当时进入此范围的人数不超过200万人；到1999年底增至281万人；2000年底增至402万人；2001年底增至1170万人。2002年，由于政府采取了力度较大的“应保尽保”的政策，因而使得“低保”人数迅速增加(洪大用，2003:120)。根据中国国家民政部的统计，截止2007年一季度，全国共有10378757户、22427355城镇居民享受到了最低生活保障；在农村有8478080户、17883597人农村人口受到了最低生活保障(中华人民共和国民政部，2007)。由于中国政府高度重视社会救助制度和体系的建设，中国社会救助制度建设的历史虽然不长，但是取得了重大的进展和积极的社会效果。

3.具有社会转型期社会救助制度的特征

中国的社会救助制度在社会变迁中产生，不可避免地具有社会转型期社会救助制度的特征。与某些发达国家成熟的社会救助制度相比，中国的社会救助制度发展实践短，面对的情况也更加特殊和复杂，因此社会救助还需要进一步的完善。

第一，过多的或者是单纯的地方分权制的社会救助管理模式影响中国社会救助的效率和贫困缓解功能的实现。欧洲的学者在研究欧洲多国社会救助不同管理模式的基础上得出结论，认为单纯的中央集权制的社会救助和单纯的地方分权制的社会救助管理模式都有碍于社会救助分配效率的实现。相反，中度的地方分权制优于高度的中央集权制和高度的地方分权制的社会救助管理模式(Katja HÖlsch and Margit Kraus)。中国社会救助的实践表明，离开中央政府强有力的资金支持和政策指导，社会救助不会在解决贫困问题上有大的作为。因此，中央政府和地方政府在社会救助方面要在责任和权利上适当分工，中央政府要提供更多的支持，同时也要发挥地方政府的积极性。

第二，现行的社会救助体制下的救助对象流动性差造成救助效率降低。中国自建立以最低生活保障制度为核心的社会救助制度以来，救助规模显著扩大，救助对象数量迅速增长，甚至是超常规增长，并且经常被看作是最低生活保障工作的进展的最重要的指标和成就。社会救助人群的扩大固然是社会救助发展的重大成就，但是，社会救助在促使社会救助对象的流动上做得远远不够，相应的促进流动的政策措施不多，还没有探索出实现流动性的有效途径。根据2004年辽宁省有关部门所进行的城镇低保户家庭生活状况调查表明，被调查的低保户中有高达40.1%的受访者对“低保户已经确定就多年不变”的做法和状况提出了异议(辽宁省城镇低保家庭生活状况调研报告，2004)。因此，具有高效率的社会救助制度应当是与劳动力市场政策有机结合的制度设计，要实现社会救助对象流人与流出的相结合，在这一点上，德国的有关做法可以使我们获得启示。目前，德国社会对于社会救助的日益增长的关注点在于社会救助制度改革怎样才能更好地起到提高和推动社会救助的流动性的作用，亦即社会救助怎样才能成为一个“蹦床”而不是“吊床”(Christina Behrendt)。社会救助的最终目的应该是让社会救助对象在缓解了生活危机后离开社会救助，而不是在社会救助体系内不思进取长期依靠社会救助。

第三，社会救助的健康发展凸显社会环境改善的重要性。社会救助制度不是一项孤立的社会制度，它是和社会保险制度、家庭政策、劳动力市场政策以及塑造这些制度的观念紧密相关的。社会救助制度的健康发展在很大的程度上有赖于社会救助的流动性。而影响社会救助的流动性有诸多因素，包括社会救助领取者的参与劳动力市场的能力、现实的劳动力市场条件和社会救助领取者对待社会救助金的态度。

从中国社会救助制度的建设和发展的历程看，中国模式的社会救助制度的健康发展必须实现社会救助外部环境的较大改善。

其一是社会救助与劳动力市场条件。从目前社会救助制度与劳动力市场的关系看，当前的劳动力市场条件制约社会救助效率的提高和社会救助流动性的实现，社会救助对象进入劳动力市场面临很多不利的因素，诸如中国目前城镇失业率仍然较高，劳动力市场上供大于求的矛盾仍然十分突出，就业岗位缺少；就业质量不高，劳动力市场法规建设落后，劳动者的就业权益难以有效保障；社会救助对象由于自身劳动技能和身体条件状况等状况使得其在劳动力市场中处于弱势地位，特别是劳动力市场中普遍存在的就业性别歧视使得救助对象中的女性群体更处于“失业陷阱”，劳动力市场中就业岗位工资水平低，难以形成推动社会救助对象寻求就业的积极性，等等，所有这些造成目前的社会救助制度效率的低下，社会救助对象走出社会救助这道最后安全网变得十分困难。

其二是社会救助与法制和社会文化价值观念。国内外社会救助制度的经验表明，社会救助深深植根于法制和包括道德、社会价值观等社会文化之中，而中国社会救助制度建立和发展过程中出现的很多障碍更加显示了法制和诚信的社会环境的重要性。当前在最低生活保障中出现的诸如“人情保”、“骗保”、“低保富翁”等问题根本的是法治和文化观念的问题，是社会道德问题。而部分社会救助对象把自身看成是特殊的社会群体，认为社会救助是一种应该应分的福利或者把能挤入社会救助体系这一安全网看作是幸事而不觉得是被贴上了社会救助对象或者类似贫困之类的社会标签，造成社会救助制度的发展面临很大的文化道德障碍。当前，社会救助法治缺失和道德风险提高了中国社会救助的运行成本，而中国社会救助制度的健康发展有赖于法制化的社会环境和人们诚信素养的养成。

三、中国特色的社会救助模式的应有特征和发展取向

宏大的社会救助政策的实施有赖于经济的发展和经济实力的提升。中国经过改革开放20多年的快速发展综合国力获得巨大提高，为中国实施更加宏大的社会政策创造了必要的条件。当前，中国社会救助制度建设正在一个新的起点上，结合国外社会救助制度的经验教训，未来中国的社会救助制度应注重实现如下的社会救助制度功能特质。

1.注重效率提升

未来中国社会救助制度应当更加重视社会救助制度的流动性和效率的提升，在实施社会救助的同时社会救助制度必须辅以积极的劳动力市场政策，社会救助金的发放水平要实现低水平广覆盖，要与现实的劳动力市场的工资水平相契合，实现社会救助制度的健康发展与实施积极的劳动力市场政策相结合。结合当前的劳动力市场条件，探索社会救助对象的就业途径，着力加强就业培训，发展与社会救助政策实施的公益性就业岗位，特别是在社区就业上发挥促进就业的作用。

2.注重法治建设

加强社会救助的法制建设，提高社会救助的科学性和政策执行的透明性都有赖于社会救助的法制建设，根本改变社会救助中存在的人为主观随意性、某些欺骗行为以及部分地方因财政支出困难而停发、减发低保资金等违规操作现象的出现。进一步抓好救助体系政策法规建设，逐步建立起中国社会救助的法律法规体系，确保社会救助制度的长效性和权威性。这一点，对于在法制建设相对薄弱的农村地区中所推进的农村社会救助制度建设具有特别重要的意义，也是农村社会救助体系建设的艰巨任务。

3.注重实现公平

第一要注重全民性。未来的中国社会救助制度建设上应着力解决公平问题，全面实现在社会救助上统筹城乡发展，建立和完善城乡一体化的社会救助制度。

第二要注重科学性。作为工作测量型的社会救助制度，贫困测量的科学与否直接关系到公平的实现。目前就业形式的多元化、隐性就业和大量临时就业、非正规就业等因素导致居民收入来源的多元化和部分居民收入的隐性化的现象普遍存在，所以在最低生活保障实施过程中家庭经济状况调查不可避免地遇到困境，说明单纯以家庭收入核定社会救助资格不符合中国国情，因此，应当加强诚信教育和法治建设，探索建立包括社会救助申请对象收入在内的涉及生活质量和生活形态复合的工具测量方法。

4.注重贫困缓解

社会救助制度的成功与否根本的在于社会救助能否有效地发挥其在贫困缓解中的作用。而要实现这一点，中国的社会救助制度应当具有以下的功能特质。

社会救济制度范文第15篇

[论文摘 要]我国社会救助史以90年代为转折点分为传统社会救助阶段和现代社会救助阶段。传统社会救助阶段，坚持个体归因性贫困观、施恩思想和行为取向上的特殊主义；现代社会救助阶段，坚持社会归因性贫困观、权利本位思想和行为取向上的普遍主义。

社会救助制度是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度[1]。我国社会救助历史悠久，然而，对致贫原因所持的观点、政府与民众之间的权责关系等社会救助的理念却在不同时期表现出质的差异，以90年代城市居民社会救助制度的建立为转折点，我国的社会救助史分为传统社会救助和现代社会救助两个阶段。

一、传统社会救助。我国的社会救济制度是在50年代形成的，在当时的计划经济体制下，中国以“低收入”为前提实现了城镇人口的“普遍就业”，而就业又与政府包揽、企业包办的保险福利制度相联系，所以，社会救济只对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的，其重要性无从谈起[2]。在城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑到创建一种制度性的社会政策作为长久的应对措施，而是习惯性地采用了“搞群众运动”的临时性补救措施，不够规范，并没有达到应有的效果。在传统社会救助阶段，主要是坚持以下理念为特征的。

1.个体归因性贫困观。这种观点认为人都有同样的通过努力工作获得发展的机会，如果一个人陷于贫困，那肯定是由于个人的原因，这些原因包括个人经济上的失败、遗传因素、个人的道德品质和不良生活方式、家庭环境等[3]。个体主义贫困观在西方颇为流行，自由主义经济学家弗里德曼也认为“既然自由的市场机制已经给人们提供了各种机会，那么不能获取这种机会的责任只能在于个人而不在于政府管理者”[4]。贫困被归因于个人的懒惰与无能，济贫措施都带有惩罚与歧视性质。在我国，个体主义贫困观一直得到社会的广泛认同。中华民族历来重视勤劳自立、勤俭持家，一个人的贫与富完全是自己个人或家庭的事，直到今天，这种个体主义贫困观仍有相当的市场，多劳多得、少劳少得、不劳不得依然深入人心，“一分耕耘、一分收获”仍然是人们教育子女的常用警言。

2．救助理念上的施恩思想。在现代社会保障制度建立之前，社会救助作为一种慈善事业，是对穷人的一种施舍和恩赐，其思想基础是人道主义精神。实际上，施恩论是个体主义贫困观的逻辑发展，社会救助作为一项社会保障制度，集中体现着对社会弱势群体的人道性和人们相互之间的互助共济性。那种建立在怜悯和同情基础上的社会救济，实施者和受惠者是不平等的。实施者以仁者自居，总带有某种程度的优越感，是在做好事。受惠者显现一种感恩戴德的欠情心态，缺失自尊、自强、自立、自主的精神，其中一些人慢慢地演变成被动的等、靠、要的惰性，使贫困者长期处于贫困状态。传统社会救助阶段政府救济带有某些施舍、爱心、同情的属性，典型表现是“节日问候，平时不管”，由于仁慈具有非约束性、等级次第性并带有施舍色彩，存在此基础上的社会救助是自发的、无序的，慈善虽然是一种善心，是一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的[5]。这种随意性很大的道义性救济，对大量贫困人口只能是杯水车薪，无法承担最后一道防线的安全网重任。

3．行为取向上的特殊主义。社会救济在思想上主要源于仁政论和道义观，社会救济主体关系上，非法律意义上的权利、义务关系，而是道义上的施恩、受惠关系。即政府非法定社会救济义务主体，低收入者非法定社会救济权利主体[6]。各级政府面对大量需要救助的贫困人口没有统一的标准，多采取临时性救助措施，救助程序无明确的法律规制，操作起来只能采用特殊主义规范。根据施恩论和关怀论，“恩”可以施给你，也可以施给他；可以关怀甲，也可以关怀乙。在救济对象、救济标准的制定、以及救济程序的操作化方面趋于随意性，缺少稳定性、规范性和法律约束力，这与现代国际社会通行的社会救助制度相比，具有质的差异，这种社会救济操作上的随意性不能不说是一种慈善和道义思想影响的结果。特殊主义的行为取向使得社会救助的资源分散，救助的瞄准机制失灵，相当一部分贫困人口应该得到救助而实际上没有得到。

二、现代社会救助。随着时代进步、社会发展和权利意识的增强，越发要求建立科学的现代救助制度，以维护人们的最低生活水平。要使社会救助制度真正成为与市场经济相配套的最后的安全网，必须进行制度改革与创新。中国社会救助制度的改革与创新是1993年在上海拉开序幕的，并经过试点、推广和普及阶段，最终于1999年正式实施《城市居民最低生活保障条例》。在上世纪80年代中期，民政部门开始改革在农村的社会救助工作，1996年民政部颁发了《农村社会保障体系建设指导方案》，从而农村居民最低生活保障工作开始进入规范化、制度化建设的阶段。现代社会救助主要秉承以下理念。

1．社会归因性贫困观。这种解释侧重从社会的角度，认为是不合理的社会制度安排和社会结构等原因导致了个体陷入贫困，即贫困是社会制度和社会结构的产物。社会政策导致的不平等是制造贫困的元凶，制定政策本身、政策的失误或不当的政策导向，都将引起不平等进而导致贫困。公民陷入生存困境并不仅仅是自然以及自身因素造成的，其在很大程度上是公共权力的行使不当引起的，由于公共权力(如一些政策和行为)行使不当，在客观上加重社会财富分配不均，成为贫困的根源之一，如严格的户籍制度就再生产着农村的贫困。在发生贫困之后，谁应该受责难的议题上，社会归因性解释明显倾向于将责任外推，被指责的对象可能是国家、社会、市场和居住环境，也可能是政府、有权者、外群体及其他人[7]。既然存在着非个人因素之外的其他原因会人为造成一部分公民无代价的获益，或使另一部分公民无理由的受损，因此，政府有责任通过社会保障制度对利益受损者进行补偿[8]。对陷入生存困境的公民进行救助就是补偿之一，接受社会救助是每一个人公民的权利，而不是受惠；提供社会救助也是政府应尽的义务，而不是施恩。

2．公民权利本位思想。考察社会救助的发展历史，从恩惠到权利是其发展的必然趋势，在现代社会，贫困被主要归因于社会，在贫困的成因中社会因素往往大于个人因素，因而，接受社会救助是最基本也是最低层次的权利和人权，穷人均有从国家和社会获得物质救助的权利，而提供这种救助是国家和社会不可推卸的义务[9]。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的权利是公民给予的，因此，国家必须以公民的利益为根本，才能实现国家的根本利益。现代文明的精神就在于权利本位论，社会救助是公民享有的宪法权利，国家及政府应树立公民权利本位观念，国家及有关机关不要把自己作为施舍者，而应作为义务的承担者。应把社会救助看成是每个公民的权利，看成是国家实施社会经济、安全政策的一项根本职能。社会救济不仅是一种物质上的帮助，同时，更重要的是通过社会救助，激发贫困者自尊、自强、自主、自立的主动精神，使他们通过社会救助而自力更生地脱贫致富。

由于诸多客观条件的限制，在现实生活中还有很多不完善的地方，真正做到公民权利本位还需要我们付出更多的努力，但毕竟我们已经向公民权利本位的方向前进了，这本身就是一个很大的进步。

3．行为取向上的普遍主义。社会救助的对象是我国的全体社会成员，是那些因自然、自身或社会原因使生存处于困境，而需要得到国家和社会救助的人。因此，社会救助对于全体社会成员来说，它是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的。只要发生了生存困难，都应普遍地享有国家和社会对其基本生活的物质帮助。这是由社会救助的特征和维护我国社会主义社会健康发展的需要所决定的，同时也是我国社会主义国家性质所决定的。社会救助的普遍性原则，是社会保障事业高度发展并日趋成熟的表现，是我国社会主义国力日趋强大的体现。普遍主义原则在我国宪法上也是逐渐得到体现和完善的，我国第一、二、三部宪法的相关条文都有几乎一样的规定，“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，可以看出，劳动者只有在必要的时候，才有获得物质帮助的权利，非劳动者则无此权利，那么非劳动者从国家和社会获得的帮助只能理解为“接受施舍”。1982年，我国颁布的第四部宪法(现行宪法)中第45条第1款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这是对此前三部宪法中相应规定的突破，把从国家和社会获得帮助的权利从劳动者推及到全体公民，这无疑是一个巨大的进步，但是公民可以获得什么帮助、多少帮助、如何获得帮助却没有相应的法律法规予以规定，所以这一规定在一段时期内实际上只反映了广大人民群众的美好愿望。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》(下称《条例》)并于同年10月1日起施行。《条例》的颁布实施，突破了社会福利的剩余模式，改变了以往只有“三无（无劳动能力、无工作单位、无法定赡养人）”人员或特殊对象才能获得定期定量救助的状况，这部法规从法律制度上实现了社会救助制度面向全民这一基本原则。确认了在社会救助中政府的责任性、制度的规范性和执行的强制性，使得宪法权利的落实有了切实的保障，使得普遍主义行为取向作为社会救助实际工作的价值标准成为可能。

结论：《条例》规定把公民获得定期定量的社会救助作为公民的基本权利和政府应负的责任，无疑是我国社会救助理念的重大突破，标志着我国现代意义的社会救助制度正式确立，使宪法权利的落实有了切实的保障。从而实现了从个体归因性贫困观向社会归因性贫困观、从施恩论向权利论、从行为取向上的特殊主义向普遍主义的转变。当然，这种两分法只是一种学理上的需要，实际上是一个不断由传统向现代的转变过程。权利论和普遍主义价值反映了我国社会救助制度的价值追求，预示着我国社会救助制度的发展方向，也是全国人民的奋斗目标。

[参 考 文 献]

(1)李彦昌.城市贫困与社会救助研究(m).北京：北京大学出版社，2004（6）：116．

(2)陈佳贵.中国社会保障发展报告（1997-2001）(m).北京：社会科学文献出版社，2001：209．

(3)郑杭生. 社会学概论新修(m).北京：中国人民大学出版社，2003：385．

(4)李强.中国扶贫之路(m).昆明:云南人民出版社,1997：7．

(5)郑功成.从慈悲到正义之路——社会保障的发展(j).人大复印资料(社会保障制度),2002（8）．

(6)汪 雁, 慈勤英.中国传统社会救济与城市贫困人口社会救助理念建设(j).人口学刊，2001（5）．

(7)周怡.贫困研究：结构解释与文化解释的对垒(j).社会学研究，2002（3）．