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行政复议论文范文

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行政复议论文

行政复议论文范文第1篇

从域外有关立法情况看,均有与我国行政复议制度相类似的行政救济程序。因法律传统、司法体制、救济体系等不同,对申请人资格的规定不尽相同。但共同点在于,大多数国家均坚持“利害关系人”或“利益受影响、受侵害”等标准。

(一)美国有关规定在美国,行政复议是请求司法救济的前置程序。美国的行政复议申请人范围非常广泛,一方面,美国司法审查坚持“穷尽行政救济原则”,故起诉资格的逐步放宽意味着行政复议申请人的范围也在扩大。根据相关法院判例,行政程序法对一切在法律意义范围内受到行政行为侵害的人都授予了起诉资格,甚至具有主张他人利益的起诉资格;另一方面,美国行政复议属于广义裁决中的一种,凡有权申请行政裁决者,也有权申请行政复议。正式裁决的有权申请者范围,从权利和利益直接受行政决定影响者,发展到间接受影响者。

(二)德国有关规定德国的行政复议称为异议审查。按照行政复议程序要求,申请人原则上必须出于维护自身权利,不存在公益复议。一般而言,申请人应该证明自己的权利由于行政机关已采取的措施或因行政机关停止作出相应措施而受到了侵害,有时只需主张影响其权利的行政行为不合目的即可。申请人主要是不利行政行为的相对人,有时也可以是受行政行为不利影响的第三人。申请人可以是自然人、法人,也可以是机构和社团,但必须具有行政程序法要求的参与能力和行为能力。

(三)日本有关规定在日本,行政复议称为行政不服审查,又叫行政不服申诉。日本的《行政不服审查法》未明确规定申请人资格,但从其立法目的看,申请人应具有不服申诉的“利益”。日本最高法院在一个案件中指出“,关于该处分具有进行不服申诉的法律上的利益者,即因该处分,自己的权利或者法律上所保护的利益被侵害,或者必然地具有被侵害之危险的人……”。因此,在对他人作出的处分而使自己遭受不利的情况下可以提出不服申诉,但对以保护第三人或一般国民利益为目的的处分不能提起不服申诉。

(四)法国有关规定在法国,行政复议称为行政救济,包括善意救济和层级救济。善意救济是当事人向作出行政处分的原行政机关申请救济;层级救济是当事人向作出行政处分的原行政机关的上级机关申请救济。无论是善意救济还是层级救济都是公民的当然权利,只要是行政行为的当事人就可提出,如果要限制其资格就必须有法律明示或默示规定。

(五)其它国家有关规定瑞士《行政程序法》第48条规定,得提起诉愿之人包括:(1)受被撤销之行政处分影响之人,且其对该处分之撤销或变更有受保护之利益;(2)其他之人、组织或官署,联邦法律赋予其提起诉愿之权利者。西班牙《行政程序法》规定,对于行政行为有主观权利或直接且属人之正当利益者都可提起诉愿;其《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》规定,利害关系人可提起诉愿。澳大利亚《行政上诉裁判所法》规定,申请人必须符合身份规定,即利益受到行政决定的影响,但其提起申诉不必有任何理由,只要行政上诉裁判所批准审查行政决定,申请人就有资格提出申请,裁判所必须审查。

(六)我国台湾地区有关规定台湾地区“诉愿法”规定,自然人、法人、非法人团体或其他受行政处分之相对人及利害关系人得提起诉愿。诉愿人既包括了行政处分的相对人,也包括利害关系人。

二、完善我国复议申请人主体资格认定制度的建议

从域外有关制度规定看,对申请人主体资格认定基本上实行弹性制度,并注重从不同角度完善救济渠道。由于国情不同,没有必要照搬域外做法。但是,结合我国行政复议实践,进行有选择地借鉴是必要和可行的。

(一)正确把握法律上的利害关系,合理区分权益受到侵害的形式判断与实质审查参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定,是否具有“法律上的利害关系”可以成为审查复议申请人资格的标准。在行政复议中,法律上的利害关系是指因法律规范保护范围的权益可能受到行政行为不利影响,而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系,可以归结为行政法律关系。从行政复议办案实践中,主要有四种类型:一是行政主体有意通过行政行为创设的针对特定相对人的行政法律关系;二是行政行为以特定相对人为指向,但影响相对人以外其他人的合法权益,而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系;三是事实行为侵犯他人的合法权益,而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系;四是基于法律特别规定产生的行政法律关系。从法律关系构成看,至少由以下三个要素构成:一是申请人认为其受到了具体行政行为的不利影响,即存在真实的法律争议。二是申请人的权益属于与具体行政行为有关的法律规范保护范围。三是具体行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性(而非现实性),即属于行政行为影响所及的范围。具体行政行为是否具有侵犯申请人权益的现实性,应当是实质性审查阶段解决的问题。在审查立案阶段,即便申请人提交的初步证据不足以证明其与具体行政行为具有利害关系,但只要该行为具有侵犯其权益的可能性,就应当根据“优势证据原则”,先认定其具有提起行政复议的申请人资格。在案件进入实体审查阶段,对申请人、被申请人提交的证据进行综合分析后,再判定是否支持申请人的复议请求。因此,只要申请人符合上述三个要素标准,即使合法权益未受实际不利影响,都不影响申请人资格,而只影响其在实体审理中能否得到支持。

(二)科学认定特殊复议主体申请资格对于实践中存在的几类特殊主体,要参照有关规定,实事求是地把握和处理:(1)关于公司股东行政复议申请资格问题。从法律上看,股权是股东向公司履行出资义务后所享有的权利,具有内容具有综合性、权利关系从属性、权利行使间接性等特征。行政机关对公司的具体行政行为,尤其是注销有关证照、强制整合兼并等重大行政行为,不仅涉及到企业的经营自主权,而且不同程度地直接或间接涉及股东权益。我们认为,除了公司或法定代表人可以提起行政复议外,在公司或公司法人代表怠于维护公司权益情况下,股东有权以自己名义提起行政复议。(2)关于法人分支机构行政复议申请资格问题。应当参照民事诉讼、行政诉讼有关规定,正确判定和区分该分支机构是否属于法律规定的除自然人、法人之外的“其他组织”。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(法发〔1992〕22号)规定,其他组织是指合法成立、有一定组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织,包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构。因此,在自身合法权益受到行政行为侵害后,法人分支机构只要符合条件,就可以自己的名义提出行政复议申请。(3)关于村民或农民集体成员行政复议申请资格问题。依据《物权法》、《行政复议法》等立法精神和最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)等规定,村委会或农民集体怠于代表农民集体维护集体权益时,过半数村民可以以集体经济组织名义共同提起复议或诉讼。

行政复议论文范文第2篇

行政复议是行政机关居中裁判行政争议的准司法行为。行政机关审理复议案件时是裁判者的身份,应该以中立、审慎的态度去调查核实行政争议行为的事实,严格适用程序、法律依据等,以表明裁决结果的公正性。公正性既是法律的核心价值追求,也是行政复议组织依法进行行政复议活动必须达到的基本要求。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第4条规定:“行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施。”可实践表明,我国行政复议存在着独立性欠缺现象。

1.行政复议不独立表现在行政复议机构设置上。

现行的行政复议机构设置源自于我国现行法律制度的规定。早在1990年的《行政复议条例》中就规定:“复议机关应当根据工作需要,确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”“县级以上地方各级人民政府的复议机构,应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。依据此规定可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事行政复议工作的机构。可是,这种行政复议机构独立性的倾向,并没有在法治实践中得到实现。到了1999年颁布的《行政复议法》,关于行政复议组织是这样规定的:“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关;行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”(第3条)这一规定总体上吸收了行政复议制度实践的经验,却取消了关于行政复议机构的专门规定的独立设置倾向,将行政复议职能由政府法制部门一并承担。现实中,“负责法制工作的机构”是各级人民政府和人民政府的职能部门根据自己的实际情况设立的机构之一,各自隶属于各级人民政府或隶属于不同的政府行政职能部门,有的称法制局,有的称法制办。它属于行政机关内部的行政法制机构,没有行政主体的法律地位,本身的地位和位阶不高,除职能外与其他机构没有什么不同,很难置身事外实施监督和救济,缺乏应有的独立性。同时根据《行政复议法》第28条的规定,行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,以行政复议机关的名义依法作出行政复议决定。根据这一规定,行政复议机构也依法不具有独立的意思表示权。

2.行政复议机构中具体从事行政复议的工作人员,由于制度的原因也不能完全独立地开展行政复议工作。

行政复议工作人员的任用,《行政复议法》中没有规定,国务院的《行政复议法实施条例》第2条规定:“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项,并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”第4条规定:“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力,并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”行政复议人员完全由行政复议机关在现有公务员队伍中来确定人选。从实践情况看来,行政复议人员专业化程度还不高,专职行政复议人员法律专业知识水平都较浅,大多是从其他的岗位上调剂过来的不具有法律专业学习经历的公务员,只有边办行政复议案件,边补充法律知识。关于专职行政复议人员资格如何取得一直没有任何公开的具体办法,资格认定的规范化和常态化还没有形成,依法行政复议能否实现,令人担忧。专职行政复议人员及其行政复议机构只能根据下级服从上级的行政管理原则,完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权。

3.行政复议机构所属的行政复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系,难以独立作裁决。

行政复议机关数量众多。根据我国行政复议法的规定,以复议机关与被复议机关的隶属关系不同,将其分为二类来分别评论。第一类,上级复议。《行政复议法》第12条规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。这是复议法所规定的普通复议,也是实践中占绝大多数部分的复议类型。第13条规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。”也属这一类。当前,由于上级复议方式中行政行为的作出者和审查者在形式上相分离而被广泛应用,占据了全部案件的大多数。虽然作出具体行政行为的行政机关和受理行政复议的行政机关不是同一个机关,但仍存在一些有碍公正的弊端。在这种复议中,因为行使行政复议权的各级机关职能不同,其所受理的复议案件的范围及特点也不尽一致,所以复议职能分别隶属于各级人民政府和不同的行政部门。行政复议机关作为作出原行政行为机关的上级部门或其所属的本级人民政府与该机关在组织上存在着领导与被领导的隶属关系,难免会因地方利益、部门利益以及上下级官员人际关系等复杂因素的影响,导致行政机关官官相护,对违法的具体行政行为,该撤销的不撤销;对不当的具体行政行为,该变更的不变更。相对人缺乏相信上级复议机关能够秉公处理的理由。实践中,存在着这样一种情况:行政机关的具体行政行为,实质上是在贯彻上级领导机关的方针政策,申请复议的行政行为根本就是上级决定,以下级机关的名义来执行的。如此结果是自己审理自己的案件,与“自己不能当自己的法官”的一般公正理念相冲突,不能不让人质疑其复议决定的公正性。第二类,原级复议。《行政复议法》第14条规定:对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。可见,只有省、部级行政机关所作的具体行政行为引起纠纷时,做出被申请行政行为的行政机关本身才是复议机关。虽然实践反映,我国行政执法大多数在省部级以下行政机关做出,省部级行政机关直接做出具体行政行为的情况较少。且省部级行政机关的行政主体地位及其工作人员的素质都比较高,具体行政行为出现违法情形的概率相对也较低。原级复议又更能体现行政复议效率原则,行政复议后还可以提起行政诉讼。但是,行政机关做出影响行政相对人合法权益的行政行为,必须遵循程序正当的法律原则,应当使人们相信,把纠纷诉诸解决会受到公平对待。行政机关作出原行政行为后,又由本机关受理对该行为的复议申请,这不是让自己纠正自己的过错吗?从程序角度而言不能令人信服。自己做自己案件的法官,在形式上存在让人们质疑的硬伤。不能由与对公民的权利和合法的利益产生不利影响的行政决定有利益牵连的人来裁决该行政决定,必须由没有偏私的人员,来裁决该行政决定,这样的决定公正性才更值得信任。况且,省部级行政机关直接作出具体行政行为的情况虽较少,可它所针对的对象较之一般具体行政行为来往往牵涉更大的利益,行政复议所得结论一旦错误,带来的后果必定更加严重。故,对省部级行政机关所为的具体行政行为复议,更应当采取谨慎的态度,更需要中立的力量来进行行政复议。

4.行政复议机构所属的行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关都属于政府机关

主要是本级人民政府与其部门的关系,或行政机关上下级的主管与被主管的关系。由于行政复议制度在设立之初定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,因此,行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案程序,使行政复议司法化”。立足于“行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动”,行政复议工作混同于一般的行政公务,行政复议活动同样受行政内部各种关系的影响和干扰成为行政机关较为普遍的现象,就不足为奇了。为了保证复议组织依法行使复议职权,切实发挥行政复议的积极作用,首先就应当保证行政复议组织及其行政复议人员的地位要相对超脱,能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰,享有相对独立性。要改变目前行政复议组织不独立的现状,需重新设计适应中国国情的行政复议机构。

二、我国行政复议独立性建设的建议

目前,我国理论和实践界都开始了行政复议独立性、公正性的探索。学界比较统一的建议是建立一个独立性强的行政复议组织,有的称“行政复议中心”,有的称“行政复议委员会”,但是在行政复议组织的具体设置模式上存在不同观点。笔者倾向采用后一种称呼。“中心”过于强势,不适合中立性的表达,咄咄逼人。而“委员会”形式缓和,能够表达出平等、酝酿、协商、充分讨论等气质,很适合中间裁决者的特点,北京等城市也正在进行“行政复议委员会”试点。笔者对今后我国行政复议法律制度和其他相关法律完善,改革行政复议组织独立性,提出以下拙见:

1.行政复议委员会应该给予正确的法律定位。

行政复议委员会在组织机构的表面上仍属于行政机关,在组织上与行政机关联系,但实质上是专门的行政救济机构,有别于其他一般的行政执法职能部门,和行政复议机关不具有隶属关系,在活动上则保持独立性,行使的是准司法权,实行特别的设置、程序和运行制度以体现其独立性特征。为了体现行政复议的行政机关自我监督和自我约束的特点,改革后的行政复议委员会在机构性质上仍然是行政机关的一个组成部分,以有别于行政诉讼。行政复议委员会应该是一个高效率地化解行政争议的法律机制,不能用普通的行政机关的眼光来看待。

2.运用法律制度从各个方面来保证行政复议委员会的相对独立性。

行政复议委员会可以设置在目前制度中的各个行政复议机关中,并相对独立于行政复议机关。这样既体现我国法律制度的继承性、相对稳定性,又利于将改革研究的成果尽快变为现实。建议行政复议法增加行政复议委员会设置的内容,规定行政复议委员会由同级人大常委会主持创立,行政复议机关无权任意创设或废止。行政复议委员会设主任、委员职务。每个委员会3至5人单数,主任、委员具有独立性,采取聘任制,由三类人组成:行政机关管理专业人员、法律专家、行业代表人士。主任一般只能由政府以外的法律专家和行业代表担任,具体由同级人大常委会事先预定名单,行政复议机关首长从中挑选任命,未得到同级人大常委会同意,行政复议机关首长不能解除。同级人大常委会定期对行政复议人员的依法复议行为实行考核,以考核结果作为续聘或解聘的依据。行政复议委员会独立办案,根据行政复议案件事实,独立适用法律,自主作出裁决,程序上无需请示任何首长或者其他行政机关。不受任何机关和个人的干预。同时,实行行政复议案件处理责任制制度,对违法实施复议人员追究相应责任。办案经费独立核算划拨,列入财政预算,不受行政机关控制,受同级人大常委会监督使用。增设行政复议公开程序,提升公信力。行政复议委员会审理案件适用的程序分简易程序和复杂程序,普通行政复议案件适用简易程序,也就是类似于目前实施的行政复议一般程序,体现行政复议效率特点。复杂行政复议案件适用类似于司法的程序,在听取当事人陈述和辩论、审查和运用证据、适用法律、作出裁决、说明裁决理由等方面,都遵循与法院相同或基本相同的规则,实行公开审理,并采取和法院一样的对抗式程序,保障各方当事人尤其是相对人的充分参与权。

3.完善与行政复议法相关的可能影响行政复议独立性的法律制度。

行政复议论文范文第3篇

(一)决策简单、权威性不高

一些行政机关对主要事实缺乏全面准确的调查取证就做出了具体行政行为,引发行政争议从而在行政复议中败诉。如郑州交运集团不服国土局作出的郑国土资罚决字(2011)43、44号行政处罚决定书一案中,市国土局对申请人缴纳3510.32万元的土地预交款后未办理相关用地手续的原因未予以查明,同时对该块土地的用地性质仍不清楚,做出行政处罚主要事实不清,证据不足。此外,为避免成为行政诉讼中的被告,再加上复议机构难免受行政机关的干扰,行政复议机关在办理行政复议案件中,一般不予撤销或改变原具体行政行为,因而出现行政复议决定维持率高的问题,这也在一定程度上影响了行政复议的权威性。

(二)构设置不全、力量薄弱

依法行政的工作重点在于基层,大量的行政执法行为也是发生在基层,因而行政争议也主要集中体现在基层,但目前现状来看,我国基层行政复议力量极为薄弱。一是政府机构中行政复议机构设置不全。市级以下政府复议机构多设在政府办公室,属其中一个部门科,这样的设置与便民利民政府的要求完全不符,人民的诉求更不能得到最大限度的法律支援。二是复议机构专职人员编制偏少。政府的职能部门从事行政复议工作的人员数量较少,并且许多工作人员都临时调配,法律水平不高。其他工作任务较多时,相互推诿情况多有发生,加上行政复议机构工作条件较差、待遇不高,不少工作人员都力图寻求机会调动岗位,行政复议专业队伍缺乏相对的稳定性,整体素质难以提高。三是复议机构基础建设不够健全,各项基础设施严重不足。由于政府缺乏对这方面的重视,对其提供的基础设施不足,经费、车辆、设备等都存在些困难,制约了行政复议工作的开展,甚至影响到案件的及时、公正的审理。

(三)行政复议工作不平衡

随着一些地区信访案件的增加,行政机关忙于应付信访、疲于诉讼,忽视了行政复议制度,并且不善于运用法律手段解决经济建设和社会发展中产生的问题纠纷,不重视发挥行政复议制度的作用。再加上行政复议案件的增多,法律关系的日益复杂,涉及公安、劳动就业、土地征用、社会保障和城市房屋拆迁等社会性的行政争议成为政府部门工作的难点,因此存在的问题也日益凸显出来。

(四)社会公众的认知度较低

我们常说人民是权利的主人,但在实际生活中,行政机关是强者,而公民本身处于一个弱势地位。行政复议法的主要作用就是保护公民不受行政机关违法行为的侵害,从而解决这种不平衡权力造成的不公正问题。但是由于有关机关对行政复议法的宣传不到位,很多公民并不了解行政复议这种制度,甚至不知道该机制,故而老百姓的意识中只有通过诉讼和上访才能解决行政问题,很少有通过行政复议来维护自己的权利,因此造成行政复议的实际操作水平不高,没有发挥其应有的作用,保护公民的利益。

二、面对行政复议运行的不足,采取的完善措施

(一)增强业务素质和专业技能

随着依法治国进程的不断推进,人民群众的法律意识不断提高,人们对法律的认识水平、理解程度也在不断增强,而且在受到行政处罚或者行政强制措施后,他们也经常会请一些专业律师参与行政复议。因此作为行政复议被申请人的行政机关,他们的执法人员要求是具备某一具体行政管理领域的专业人员。为了适应这种要求,执法者就必须加强学习、提高行政复议人员的专业技能,建立一个定期学法培训制度,抓好培训工作,不断充实和丰富行政复议人员的法律知识,并要定期邀请行政复议领域的专家对其指导,加强对行政复议理论和实务的研究学习,提高行政复议人员在我国行政复议制度建设中的作用,减少工作中存在的问题。经常性的开展有针对性的行政复议工作会议和行政复议理论与实务研讨会,有利于提高学习效果。同时通过法律理论教育,强化复议为民的宗旨,形成公平正义、程序正当、高效便民的理念和认识,实现复议效果最大化。加强工作人员对法律的学习,使其在执法过程中程序正当、行为合法,充分认识到行政复议的重要作用,认识到行政复议是把人民群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度,是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制,促进社会主义和谐社会的重要方式。

(二)创新监督渠道和救济方式

行政复议制度作为一种行政相对人行使救济权的法律途径,具有监督性和补救性的特点。就其监督的性质来说,是运用行政机关系统内部的层级监督关系,由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为,保护相对人的合法权益。这种内部层级监督制度虽然方便当事人申请复议和提高行政机关行政效率,但缺少透明度,不利于排除来自行政机关内部的干扰,难以保证完全实现行政复议的监督功能。扩大监督渠道,开拓监督方式,更有利于公民权利的保障,同时也能更好的确保执法者正确行使权力,这样才能避免像赵作海案件的再次发生。救济体现的是对政府工作的检讨,弥补公民在遭受行政处罚后的损失。创新救济方式也尤为重要,救济不仅仅是对被侵害人的财产救济,也要注重精神损失补偿,如一些无罪冤案,无故被判刑几十年,当人身自由得到恢复时已经快丧失劳动能力了,国家如果按程序赔偿的话,受害人所得的赔偿是远远不够的,因此制定完善的救济法案是非常必要的。

(三)完善机构设施建设

行政复议是行政机关内部层级监督的制度,同时也是群众表达诉求的重要渠道,是有效解决行政争议、化解社会矛盾的重要手段。因此政府机关需完善复议机制。笔者认为建立一个专门的复议机构,建立单独的复议局,使其与政府办公室分离,减少内部执法人员的过多干涉,可以更好地解决群众的诉求。建立单独复议机构,第一,可以减轻基层法院的负担,避免法院案件的相互推诿,提高法院的办事效率;第二,可以减少上访群体,避免社会舆论的盲目性,增加政府的公信力,提高政府的形象;第三,方便人民进行行政复议,减轻人民的经济压力,减少财产损失。完善基层行政复议机构建设,还需扩大复议机构人员建设,增加复议机构人员的培养,完善对复议机构办公场所和设施,更好的体现复议为民的宗旨。

(四)加强宣传,提高认知度

各级政府及其法制机构要充分发挥新闻媒体的宣传作用,组织地方电视、电台、报纸杂志开辟法制专栏,通过专家讲座,知识竞答,法律咨询,案例分析等形式,有声势、有力度地宣传行政复议知识,做到报刊常年有文章,电台不断有声音,电视经常有图象,努力营造人民群众自觉运用行政复议途径解决行政争议的良好氛围。让更多的人民特别是边远地区的农民了解行政复议知识,学会利用行政复议的法律武器维护自己合法权益,促进行政人员自觉依法行政。而人民群众也应当加强对行政复议制度的了解,提高自己的法律思想,运用法律的武器去维护自己的合法权益。只有人民群众对行政复议工作的认识提高了,思想重视了,政府法制机构的地位才能确保,人民的问题才能真正得到解决,人民的权利才能有更好的保障。

三、结语

行政复议论文范文第4篇

在个案中如何判定申请人是否与具体行政行为有利害关系,是确定行政复议申请能否受理的实质要件之一,也是最难以把握的。行政复议机构因诸多客观因素的限制,对申请人资格标准掌握较为严格。一般要求申请人必须与被复议的具体行政行为有法律上的直接利害关系,且要求是行政法上的利害关系,同时申请人要维护的必须是自己的合法权益。“直接”、“自有”与“合法”是申请人资格实体要件的三大关键词。从近几年的行政复议实践看,这一标准已经不能适应实际需要:首先,它与学术界要求拓宽申请人资格以扩大行政救济范围的理念不一致,与司法机关实际掌握的行政诉讼原告标准也不尽相同,导致行政复议机构在行政复议程序结束后的应诉过程中遭遇被动。其次,“直接”、“自有”和“合法”三大标准实际上限制了行政复议申请人的范围,使大量新型案件无法进入行政复议程序,公民、法人或其他组织的合法权益得不到救济和保护。再次,个案中申请人与具体行政行为之间利害关系的范围应该界定在什么位置,缺乏统一、相对具体、可操作的标准,造成各地各级行政复议机构立案标准不统一,同一类案件可能在A省能够得到救济和解决,在B省则可能被拒之门外,得不到救助。“同案不同判”的处理结果不符合行政复议法的立法本意、功能和所追求的价值目标。

二、行政复议申请人资格疑难情况的认定

近几年,随着行政相对人维权意识和行政复议知名度的不断提高,要求行政复议机关审查的具体行政行为越来越多,呈复杂化、多样化趋势。越来越多的行政复议机构发现判断申请人资格的难度不断加大,“直接”、“自有”和“合法”三大标准在实践中难以准确把握,笔者在行政复议工作实践中总结了关于行政复议申请人资格认定的几种典型疑难情况,在此以案例分析的形式加以探讨。

(一)间接利害关系人的资格认定案例1:A是某建筑公司的职工,在工作期间发生事故,被人力资源和社会保障部门认定为工伤。A在要求享受工伤保险待遇时得知,因单位没有按规定为包括A在内的部分职工缴纳工伤保险,A的工伤保险待遇将不能从工伤保险基金中支出,而只能由单位负责,由此A与单位之间产生了纠纷。A经法律咨询得知:依据相关规定,为工作人员缴纳工伤保险是其单位取得安全生产许可证的必备条件之一。A认为,单位未给自己缴纳工伤保险仍能取得安全生产许可证,是建设部门审查不严所致。若建设部门严格审查,就不会出现其与单位的工伤待遇纠纷。于是A向行政复议机关申请复议,要求撤销建设部门为该建筑公司颁发的安全生产许可证。①分析:A与颁发安全生产许可证的具体行政行为不存在直接利害关系,但存在某种间接利害关系,他能否作为申请人提起行政复议?我们认为,“有法律上利害关系”除了包括申请人与被申请人之间的行政法律关系以外,还应包括申请人与被申请人之间虽不存在行政法律关系,但他与被申请人的相对人(本案即指第三人A所在单位)之间存在民事法律关系,而且该民事法律关系受行政机关的具体行政行为约束。这意味着申请人与被申请人的相对人之间要么具有共同的利益,要么存在利益纠纷,而且他们的利益还因行政机关的具体行政行为而彼消此长。这种界定实际上由两个要件构成:一是申请人与行政相对人之间形成民事法律关系。申请人与被申请人的相对人都是民事法律关系的主体,双方互相享有权利和承担义务;二是申请人和相对人享有的权利或负担的义务受被申请人具体行政行为的影响而增加或减少[1]。再看本案,安全生产许可证是被申请人颁发给第三人的,第三人是与具体行政行为有直接利害关系的主体,是被申请人的行政相对人。A受雇于第三人,与第三人有民事上利益纠纷。本案判断A是否具有申请人资格的关键在于,A与第三人的民事纠纷是否因具体行政行为而此消彼长。根据原劳动部、建设部下发的《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》,参加工伤保险是建筑施工企业取得安全生产许可证的必备条件之一。被申请人在审查第三人的安全许可证办理申请时,应当对第三人是否为全体职工缴纳工伤保险予以审查。如果被申请人当时能够发现并按规定要求第三人补办工伤保险手续,A就不会与第三人因工伤待遇给付问题形成民事纠纷。正是因为被申请人没有发现或发现未及时纠正第三人的错误行为,导致A面临医疗费用支付的困境。因此,A与被申请人为第三人某建筑公司颁发安全生产许可证的行为有法律上的间接利害关系,应当具备行政复议申请人资格。

(二)“非合法”权利人的资格认定案例2:B是某村村民,他向本村村民委员会租赁了一块土地建设房屋。几年后,政府将包括B建设房屋所在地在内的某地块征收为国有。B对该征地批复不服,向行政复议机关申请行政复议。行政复议机关认为,根据《土地管理法》第十一条第二款的规定,农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。B使用集体土地建设房屋,未经县级人民政府登记、确认,对被征土地不具有合法使用权,不具备申请人资格,继而决定不予受理。B不服,向法院提起行政诉讼,一审法院判决维持后B上诉。二审法院认为,尽管B的集体土地使用权未经法律认可,但其房屋因征地被拆迁,实际利益遭受损失,与征地批复存在直接利害关系,应当被认定为适格的申请人。行政复议机关履行判决,最终受理本案并作出行政复议决定。②分析:本案体现了司法机关与行政复议机关在原告或申请人资格认识上的差异。《行政诉讼法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。这与《行政复议法》相同,都要求原告或申请人被侵犯的是“合法权益”。但有些法院认为,具体行政行为只要影响到当事人权益,无论是合法权益还是非合法权益,当事人均具备提起行政复议或行政诉讼的资格。本案中B的集体土地使用权虽未经有权机关确认,但B拥有土地上自建房屋的所有权。B提起行政复议的根本原因在于当地政府因其没有合法的集体土地使用权,没有对拆迁房屋的行为作出补偿。房屋拆迁是征收土地行为的必然结果,B的房屋所有权消灭后虽然依法不应获得补偿,但实际利益受损。从行政诉讼的角度审视,B具备原告资格。但此类复议前置的案件,B必须也只能首先提起行政复议。若行政复议机关不予受理,则造成申请人因为行政复议与行政诉讼规定不一致而无法通过任何法律程序解决矛盾的情况。笔者认为,行政复议与行政诉讼都是行政相对人维权的法律途径,将纠纷纳入法律程序,防止小矛盾演变成极端事件,利于维护社会稳定,减少因矛盾而产生的不安定因素。行政复议应当逐步向行政诉讼靠拢,不对申请人权益的合法性做过多强调,而以其与具体行政行为有无利害关系作为判断依据,这也与世界各国在解决行政争议方面对提起程序一方资格的拓展方向一致。

(三)“非自有”权利人的资格认定案例3:A省人民政府作出批复,决定将B县C村集体所有的40亩土地征收为国有,以满足高科技工业开发区扩大利用土地的迫切需要[3]。C村村民委员会及全体被征地农民均同意征收土地,但另有部分不具有被征土地承包权的村集体成员不服,认为村民委员会滥用权利,在没有召开村民大会或者村民代表大会的情况下,代表村民同意征收土地,遂向省政府提出行政复议,请求撤销该征地批复。③分析:通常情况下,申请人均是为自有利益申请行政复议。标题中“非自有”,指的是征收土地类行政复议案件中,承包土地不在被征收范围内的单个或部分村集体经济组织成员以自己名义或者村集体经济组织名义提出行政复议申请的情况。从村集体经济组织成员的角度看,他(们)维护的是包括自有利益在内的组织利益。但毕竟村集体的利益与个人利益不同,他(们)维护的不是通常意义上的自有利益。这是我国《土地管理法》将农民集体所有的土地确定为共有而产生的特有现象。依据现有法律规定,对征收土地的具体行政行为不服,有权提起行政复议的是被征土地的所有权人和承包权人,一般为村民委员会和被征承包土地的村民。对被征土地没有承包权的村民一直被认为没有申请行政复议的资格。但实践中常有村民委员会滥用权力,未经村民同意或骗取村民信任,擅自作出决定,侵害村集体或村民利益的情况。从切实保护农民权益的价值取向看,完全将此类村民排除在外不利于保护村集体经济组织,特别是承包权人以外村集体经济组织成员的合法权益。本案当事人若以本人名义提起行政复议,不能认定其具有申请人资格。因为这些村民不是被征地农户,即与征收土地的具体行政行为不存在利害关系,且他们只是村集体中的一部分人,虽然是共有权人,但因村集体土地的所有权是法定的共同共有,法律不允许也不可能单独划出他们的权利比例和份额,故不能被认定为具备申请行政复议的主体资格。事实上,无论是单个人还是部分人,在征地批复行为没有侵犯其土地承包权的前提下,以本人名义对征收土地的具体行政行为提起行政复议,均有一定公益性质,而我国现在没有关于公益行政诉讼或公益行政复议的规定。本案当事人不能以个人或部分村民的意见代替村集体经济组织的意见而申请行政复议。对集体土地的权利主张或放弃是事关集体经济组织重大事宜的决定,应当体现公正,保护最广大当事人利益,防止滥用权利、浪费行政资源。就本案而言,申请人不是被征地农户,应当参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定,当村民委员会或者农村集体经济组织对征地批复不申请复议时,过半数的村民可以以集体经济组织名义申请行政复议。

三、关于行政复议申请人资格认定的建议

行政复议论文范文第5篇

一、举报人购买了商品和服务,有无申请

复议资格视情况而定举报人如果购买了商品和服务,被经营者的价格违法行为侵害,其对价格主管部门对价格主管部门不受理举报、举报受理后不答复的行为,可以提出行政复议申请。理由:举报人如果实际购买了商品和服务,其对价格违法行为的举报,一方面是检举、揭发违法行为,另一方面也存在要求价格主管部门依法保护其自身合法价格权益(财产性权利)的因素。因此,在这种情况下,价格主管部门受理举报、依法对举报作出答复的行为应当被视为履行保护公民财产性权利的履责行为,如果价格主管部门应受理而不受理举报,受理后未采取任何行动,或者未按规定进行举报答复,应当构成《行政复议法》第六条第(九)项规定的情形,举报人可以申请行政复议。如举报人对价格主管部门就被举报的价格违法行为所做的行政处罚决定不服(包括对被举报的价格违法行为不予立案、不予行政处罚或者处罚过轻、过重),不应当有申请行政复议的资格。理由:一是行政机关履行保护公民财产性权利职责与履行职责达到公民理想效果是两个层面的问题。针对举报反映的价格违法行为,价格主管部门是否给予行政处罚,给予何种行政处罚,是价格主管部门依职权行为,属于履行保护财产性权力职责效果的范畴,其直接影响的是被处罚对象(通常是被举报人)的权利、义务,与举报人个人权利、义务并无直接联系,举报人不得因价格主管部门对举报案件的查处未达成理想效果而对价格主管部门查处举报案件的行为提起行政复议。二是不能因为举报案件处理结果可能影响到举报人后续民事诉讼等维权活动,就认为举报人对举报案件查处结果有申请复议资格。民事维权与行政执法是两个相互独立的体系,举报人民事诉求能否获得支持的关键在于被举报人的经营行为构成民事违约或者侵权,而非其行为是否被执法机关认定为行政违法。倘若在这种情况下给予举报人申请复议的资格,实际上所有与被举报人进行过交易的人都可能被其经营行为侵害,则都应当有资格对举报案件的查处结果提出行政复议;那么,行政机关的任何一个处罚决定,都可能被不特定的多数人复议乃至诉讼,这与《行政复议法》仅赋予具体行政行为相对人申请复议资格的立法精神并不相符。三是根据《行政处罚法》第五十四条规定,被处罚当事人之外的公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关发现行政处罚确有错误的,应当主动改正。由此可见,举报人对举报案件的查处结果不服,可以提出不同意见、看法和建议,但此时其行使的是公民对国家机关的监督权,应当通过申诉或者检举的方式进行,而不能通过行政复议方式进行。

二、针对投诉调解结果不得申请行政复议

价格主管部门办理价格投诉,是以调解为手段解决消费者民事权益争议的过程,属于对民事纠纷进行调解。根据《行政复议法》第八条的规定,对于调解结果不服,投诉人不得申请行政复议,应当依法申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼。四、获取举报奖励权不构成举报人申请复议的理由举报人(不管其是否购买了商品或者服务)不得因为价格主管部门查处举报案件的结果决定了自己可否获得举报奖励,认为举报案件查处结果与自身财产权有关,从而以维护自身获得奖励权利为由,对举报案件查处结果申请行政复议。理由:举报人获的举报奖励是一种期待权。《行政复议法》规定的复议申请人主张被侵害的合法权益,应当是已实际取得的合法权益,而不是可期待的权益。

作者:唐可昕单位:青海民族大学法学院

行政复议论文范文第6篇

复议资格视情况而定举报人如果购买了商品和服务,被经营者的价格违法行为侵害,其对价格主管部门对价格主管部门不受理举报、举报受理后不答复的行为,可以提出行政复议申请。理由:举报人如果实际购买了商品和服务,其对价格违法行为的举报,一方面是检举、揭发违法行为,另一方面也存在要求价格主管部门依法保护其自身合法价格权益(财产性权利)的因素。因此,在这种情况下,价格主管部门受理举报、依法对举报作出答复的行为应当被视为履行保护公民财产性权利的履责行为,如果价格主管部门应受理而不受理举报,受理后未采取任何行动,或者未按规定进行举报答复,应当构成《行政复议法》第六条第(九)项规定的情形,举报人可以申请行政复议。

如举报人对价格主管部门就被举报的价格违法行为所做的行政处罚决定不服(包括对被举报的价格违法行为不予立案、不予行政处罚或者处罚过轻、过重),不应当有申请行政复议的资格。理由:一是行政机关履行保护公民财产性权利职责与履行职责达到公民理想效果是两个层面的问题。针对举报反映的价格违法行为,价格主管部门是否给予行政处罚,给予何种行政处罚,是价格主管部门依职权行为,属于履行保护财产性权力职责效果的范畴,其直接影响的是被处罚对象(通常是被举报人)的权利、义务,与举报人个人权利、义务并无直接联系,举报人不得因价格主管部门对举报案件的查处未达成理想效果而对价格主管部门查处举报案件的行为提起行政复议。二是不能因为举报案件处理结果可能影响到举报人后续民事诉讼等维权活动,就认为举报人对举报案件查处结果有申请复议资格。

民事维权与行政执法是两个相互独立的体系,举报人民事诉求能否获得支持的关键在于被举报人的经营行为构成民事违约或者侵权,而非其行为是否被执法机关认定为行政违法。倘若在这种情况下给予举报人申请复议的资格,实际上所有与被举报人进行过交易的人都可能被其经营行为侵害,则都应当有资格对举报案件的查处结果提出行政复议;那么,行政机关的任何一个处罚决定,都可能被不特定的多数人复议乃至诉讼,这与《行政复议法》仅赋予具体行政行为相对人申请复议资格的立法精神并不相符。三是根据《行政处罚法》第五十四条规定,被处罚当事人之外的公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关发现行政处罚确有错误的,应当主动改正。由此可见,举报人对举报案件的查处结果不服,可以提出不同意见、看法和建议,但此时其行使的是公民对国家机关的监督权,应当通过申诉或者检举的方式进行,而不能通过行政复议方式进行。

二、针对投诉调解结果不得申请行政复议

行政复议论文范文第7篇

有权力就要有救济,教育行政复议制度应当成为我国教育法律纠纷救济体系中的重要内容之一。我国教育部《普通高等学校学生管理规定》第63条规定:“学生对复查决定有异议的,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内,应当对申诉人的问题给予处理并答复。”这就是二次申诉制度,学生有权对省级教育行政部门的申诉处理意见申请行政复议。可见,现行校生纠纷中行政复议制度立法模糊,难以充分保护高等学校学生的合法权益,因而,进一步完善教育行政复议制度具有重要的现实意义。

1.行政复议是师生权利救济不可替代的手段高等学校内发生学校管理权与学生权利之间的冲突是不可避免的,教育主管部门不应回避这种冲突,而应该采取有效措施及时解决这种冲突,以保障高等学校正常的教学秩序。目前由于二次申诉制度的法律性质不明确,导致大量的学生权利纠纷在经过二次申诉后仍然得不到有效解决,最终迫使学生不得不走上无限申诉的道路。这种无限申诉即使最终达到了权利恢复的目的,也因为其救济代价太高甚至这种代价超过因权利损害所受到的损失而完全失去救济的意义。申诉制度本身并非一种规范的纠纷解决模式。在这一制度模式下,由于对申诉处理机关的权力和责任界定不明确,因此申诉处理机关往往采取实用主义的做法,在处理结果上往往选择对其有利的结果。例如在一级申诉中高等学校维持其处分决定的概率要大,而在二次申诉中教育主管部门即使认为高校的处分有失公正,也往往并不做出直接的决定,而是责成高校重新做出决定。这种实用主义的做法根本无法体现处理结果的公正性,自然也就无法达到解决冲突和纠纷的目的[3]。

2.教育行政复议制度是高等学校学术自由权的重要保障高等学校的自治权包括管理自主权与学术自由权两个方面,其中管理自主权是学术自由权的基础和保障,没有管理自主权,高等学校的学术自由权是无法实现的。从这一角度看,行政复议制度对管理自主权提供保障也就间接地为学术自由权提供了保护。学术自由权,就是国家依法承认和保护公民进行科学研究、文艺创作和其他文化活动,任何人包括国家机关和社会组织都不得侵犯公民在法律授权的范围内进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的权利[4]。学术自由权可划分为学术研究自由权与学术评定自由权两个方面。学术研究自由权是一种绝对的自由权,学术研究自由权是人类知识发展与创新的一条必需的途径,各种学术观点的自由表达是学术发展和进步的必要前提,学术研究中产生的问题只能通过学术研究的不断深化来逐步加以解决,因此,学术研究自由权是绝对排除外在干预的。学术评定自由权,是一种相对的自由权,对其评定对象而言相当于一种权力,这种权力在行使的过程中就有滥用的可能性,因此就需要对这种权力施以某种方式的控制。为了尊重和保障这种自由权,对这种权力的控制就只能作用于其程序而非对其实体进行干预,例如对学术评定的标准、学术评定的裁量及学术评定的结果应当尊重高等学校的自主权,但对学术评定的法定人数、学术评定的表决方式等程序性问题是可以进行必要约束的,这也是正当法律程序的必然要求。

3.完善教育行政复议制度是高等学校行政法律地位定位的必然要求高等学校所承担的教学管理及授权颁发学位证书等行为从性质上看应为行政行为,因此高等学校也应具有行政主体的性质。任何一种权力都存在滥用的可能,加强对权力的监督十分必要。相对于外部监督而言,内部监督虽然存在监督力度和效果方面的缺陷,但这种监督也具有内部及时纠错、提高效率和保障权力运行的稳定性等方面的独特功能。关于行政复议的功能,学界一般认为其功能主要表现在内部监督、权利救济与解决纠纷三个方面,且内部监督和权利救济最终的目的是为了解决纠纷。站在行政相对人的角度来看,内部监督对其权利救济也是具有独特的价值的,这种内部救济具有效率更高、成本更低的特点。完善行政复议制度可以避免二次申诉流于形式,避免出现无限申诉的现象。完善行政复议制度可以有效发挥教育主管部门对高等学校的内部监督功能。教育主管部门和高等学校共同构成一个完整的教育系统,在这个系统内,教育主管部门负有对高等学校进行必要的监管的职能,及时处理发生在高等学校校园内的纠纷也是教育主管部门履行监管职能的一个重要方面。另外,落实教育行政复议制度有利于实现复议制度与行政诉讼制度的有效衔接。根据行政复议法的规定,行政复议实行一级复议制度,申诉人对复议结果不服的,可以向人民法院提起行政诉讼,这种制度安排既保障了行政复议制度功能的实现,又能有效防止无限申诉情况的出现,对学生救济权利的实现具有重要意义。

二、教育行政复议制度的完善

1.二次申诉转换为行政复议制度行政复议法是我国有关行政复议制度的基本法,其他单行法律在引入行政复议制度时,并不需要对行政复议的程序性问题做出重复规定,而只需在单行法律中明确相关争议的当事人可以依法提起行政复议即可。行政复议属行政司法的范畴,是行政权吸收和运用某种司法权的体现,而司法权须遵循中立的原则,因此不宜由部门规章对其作出规定,因为部门规章往往不能完全排除行业利益的影响,寄希望于部门规章对其作出规定往往是不现实的,现行的《普通高等学校学生管理规定》明确排除行政复议制度的适用即是明证。上述我国行政复议法第六条第九项法律条文所设想的纠纷发生的类型与实践背离,因而该条文在实践中失去权利救济的功能。依据该条文规定,当事人只有在向教育主管部门提出保护其受教育权的申请,而教育主管部门不履行其法定职责的前提下,才可向行政机关提起行政复议。当学校未对学生做出处分决定时,学生权利损害尚未发生;而当学校已经做出处分决定时,权利损害已经成为事实,参照人身权利和财产权利保护的规定,学生应当何时申请权利保护呢?如果事后提出,则决定已经做出,权利损害已经发生,教育主管部门是不可能对其实施“保护”的;如果事前提出,则要求学生在“感觉到”学校即将对其做出处分决定而处分决定尚未实际做出的情况下即向教育主管部门申请保护,学生可以借教育主管部门之手来干涉高等学校对学生管理权的行使,这种申请不具有正当性;即使提出申请,教育主管部门拒绝这种缺乏正当性的保护申请,并不属于“不履行法定职责”的范围。需要对《教育法》和《高等教育法》做出修改,明确规定对于高等学校教育法律纠纷,教师和学生可以向教育主管部门依法提起行政复议。学生申诉适用于校内而复议发生于校外,但其目的都是为了解决受教育权争议。考虑到这两种救济方式各有利弊,应当明确教育行政复议是行政系统内部的监督机制,将不服行政处分纳入行政复议范畴,使其真正成为高校学生维护自身权益的一条重要的法律救济途径[5]。做出这种规定不与高等学校的管理自主权发生冲突,原因即在于教育主管部门是教育系统内的管理机构,由该机构直接做出复议决定仍属广义的大学自治权的行使范畴,因此并未危及大学自治权本身。

2.行政复议的范围首先,学术自由权本身可划分为学术研究自由权与学术评定自由权两个方面。其中学术研究自由权应当强调法律保留;学术评定自由权的行政复议范围应当限于程序问题。具体来说,在高校管理中,有些行为是通过合议机关实施的,如教师职务的评定行为,主要是由独立设置的教师职务评审委员会组织专家经过严格的合议程序实施的。对于评审意见,在这种情况下,行政复议的重点应当放在审查专家结论有无充足的事实证据支持、是否违反常理及显属不当等方面。在审查高校管理中校方做出的处理决定时,虽然基于高校自治的考虑,但是,在程序审查上,行政复议应当享有完整的权力,依照法律、法规,乃至公立高校自行制定的规则,对校方做出的决定进行严格的程序审查。现代行政程序的设计,为实体上处于不利地位的被管理者提供了维护自身权益的有力武器。引入行政复议制度,可以争取将学术自由权中的学术评定自由权的程序性冲突和纠纷解决在教育系统内部,以避免这种冲突和纠纷的外部化而对高等学校的学术自由权带来实质性的损害。其次,对《行政复议法》进行相应修改,将学生处分纠纷纳入行政复议受理范围。处分涉及学生特定的身份及特定条件下的受教育权,即学生身份处分权,如开除学籍、拒绝颁发相应学业证书以及其他一些严重影响学生重大利益的行为时,学校是以法律法规授权的组织的名义实施的行政行为,该行为可以提起行政复议。如果处分不涉及学生特定身份权等“重要”权利,即一般处分,未改变其身份或损害其基本权利,仅为了维持学校内部正常管理秩序而通过的纪律处分,如警告、严重警告、记过、留校察看处分等,则不宜通过行政复议途径解决,而应当适用申诉制度。

行政复议论文范文第8篇

复议机关如果不想成为被告,唯一的出路就是做出维持决定。面对中国行政复议领域长期居高不下的维持率,该规定成为学界抨击的对象,《行政复议法》和《行政诉讼法》的修改都在关注这一规定。为了客观全面地认识“维持会”产生的根源,应当将中国行政复议后被告认定的相关立法还原于制度产生的历史环境中,通过对规定演变历程的梳理,探寻其产生的主客观原因。第一,统一立法前的分散规定。在《行政诉讼法》颁布实施之前,中国单行法律、法规对行政复议的规定已经存在,只是在制度的名称方面不甚统一。民国时期称为“诉愿”,这一概念在台湾地区依然沿用,有《诉愿法》为证。新中国成立后,行政复议主要在以下法律中有所规定,如1957年的《治安管理处罚条例》称为“申诉”,上一级公安机关对申诉做出终局裁决。1986年《治安管理处罚条例》延续了“申诉”的称谓,但是在申诉前置的基础上规定了诉讼的权利。另外,1980年《个人所得税法》称为“复议”,并且规定复议是诉讼的前置程序。1982年《商标法》称为“复审”,并规定商标评审委员会做出终局裁决。①1985年《中国公民出入境管理法》也称为“申诉”,该法规定了相对终局裁决,即一旦申诉为终局裁决,也可以直接提起行政诉讼。这些单行法律关于行政诉讼的规定,对于落实1982年《民事诉讼法(试行)》第3条第2款起到了至关重要的作用,②也推动了《行政诉讼法》的制定工作。在这一阶段,单行法律对行政复议和行政诉讼关系的规定多为复议前置型,少数法律、行政法规规定为复议终局裁决或直接起诉。③经过行政复议后再提起行政诉讼的案件,行政诉讼的被告应当如何认定,法律对此没有明确的规定,法律文本的表述也比较模糊。例如1986年《治安管理处罚条例》第39条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”另如1980年《个人所得税法》第13条规定:“扣缴义务人和自行申报纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议时,必须先按照规定纳税,然后再向上级税务机关申请复议,如果不服复议后的决定,可以向当地人民法院提起诉讼。”虽然法律法规规定可以提起行政诉讼的案件人民法院应当适用民事诉讼程序受理审查,但是,新中国首例民告官案件则出现在1988年,即“包郑照诉苍南县政府强制拆除房屋案”。④根据案情,案件中苍南县政府的执法依据应当是1986年《土地管理法》第45条,原告起诉的依据是该法第52条。⑤本案的原告在起诉之前也曾找到有关部门要求解决此事,在没有得到满意答复之后,以县政府为被告提起行政诉讼,起诉机关为原行政行为的做出机关,可见,首例行政诉讼案件是未经行政复议直接起诉的,所以也难以探寻当时行政复议机关是否作为被告的情形。

总之,在《行政诉讼法》颁布之前,关于行政诉讼的规定是由单行法律、法规零散规定的,主要的类型大概分为直接起诉型、复议前置型、相对复议终局型、绝对复议终局型等。由于复议前置型案件的诉讼一时还找不到实际案例,所以被告的认定难以考查。第二,《行政诉讼法》第25条的立法考量。1986年10月4日,行政立法研究组在北京人民大会堂宣布正式成立。据时任行政立法研究组副组长的应松年先生分析,《行政诉讼法》第25条的规定主要考虑的是管辖负担,也就是如果一律由复议机关为被告,复议机关所在地法院将要受理大量的行政诉讼案件,而其他法院可能就无案可办。①江必新先生的分析是:“主要是考虑尽可能降低被告的级别,同时复议机关维持原行政行为,原行政行为的效力仍然存续,所以应当以原行政行为的作出机关为被告。”[1]对于《行政诉讼法》第25条的规定,应当从两个方面来客观分析。一方面,这一规定是参与立法的各方利益主体妥协的产物。众所周知,在20世纪80年代末,《行政诉讼法》的制定实施是在理论界和实务部门激烈的讨论和争执基础上各方妥协的产物,因此,对于《行政诉讼法》的内容应当还原在当时的场域中去认识和分析。认真研读《行政诉讼法》第1条的规定,可以感受到这部法律制定过程的艰难。如何协调好原告、被告、人民法院这三方诉讼主体的利益关系,关系到法律的顺利通过。可以说,行政诉讼的受案范围、管辖法院、当事人资格、审理的程度、判决方式等规定无不体现了兼顾三方利益这一立法目的,不能因为立法内容的滞后而否定《行政诉讼法》对于推动中国行政法制的发展所产生的积极作用。另一方面,这一规定所产生的负面影响是综合原因的结果。行政复议的高维持率是多方因素的产物,不能孤立地将问题的症结归于立法。《行政诉讼法》第25条的规定目的在于均衡原机关所在地法院和复议机关所在地法院在行政诉讼案件方面管辖的分工,而这一考虑的出发点是行政诉讼之门一旦打开,行政诉讼案件会呈井喷之势,法院的负担会很重。但是,30多年的行政审判实践证明,行政诉讼案件数量并不多,甚至在有些基层法院出现了无案可办的局面,这种情形是立法者们始料未及的。至于复议机关为了避免当被告而一概维持的行政复议问题,更是当初的立法参与各方所不希望出现的。正如中国行政诉讼在很大程度上步入困境一样,行政复议中出现的维持率高等问题与整体的制度设计以及保障机制有关。第三,司法解释的丰富和发展。伴随着行政诉讼实践的发展,行政审判对于法律的要求与日俱增。面对《行政诉讼法》难以适应社会发展需要、但在短期内不可能大范围修改的现实矛盾,司法解释及时跟进,有效地缓解了法律适用中的难题。在行政复议后被告的认定方面,司法解释的规定主要表现在两个方面:其一,1991年司法解释对复议不作为和复议改变的初步规定。《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第10条规定了“复议改变”的三种情形,使得《行政诉讼法》第25条中的“复议改变”有了具体的依据,也增强了法律的可操作性。《意见》第16条对“复议不作为”情况下,原告对原行政行为不服时被告认定的问题作了说明,即“复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服,向人民法院起诉的,应以作出原具体行政行为的行政机关为被告”。其二,2000年司法解释对复议不作为和复议改变的补充说明。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)的实施宣告了《意见》的废止,《解释》第7条对“复议改变”的情形做了明确列举,较《意见》的规定来看,条件更严格了,如“改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的,改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的”。这里的“主要事实和证据”“且对定性产生影响”等条件都是之前的《意见》中没有的。《解释》第22条对复议不作为情况下被告的认定做了分类,即“复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的,应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告”,增加了“当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告”的规定。可以说,前后两个司法解释在细化《行政诉讼法》第25条方面起到了积极作用,增强了司法的可操作性,有利于人民法院诉讼程序的高效运行。但是,在逐步细化的过程中,行政复议机关改变原具体行政行为的条件日益严格,导致复议改变的情形越来越少。

二、现行规定的弊端分析

如果从1982年《民事诉讼法(试行)》算起,中国行政诉讼制度已经走过了30多年的曲折发展历程。应当肯定的是,行政诉讼制度在倒逼行政权力规范、合法行使,推动中国行政法律体系的完善等方面做出了突出的贡献。但是,囿于立法背景和当时政治、经济、社会等各方面的原因,《行政诉讼法》第25条及其《解释》第22条、第7条的现实弊端亦不容忽视。

1.复议机关简单维持普遍化行政复议制度颇受诟病的原因之一就是维持率高,因而被形象地称为“维持会”。具体的表现,国务院法治办网站上统计的2003—2012年全国法院审理行政一审、行政复议案件情况中的数据就可以说明。①复议机关过高的维持率主要有两个原因:一是被申请人行政行为规范化程度高,依法行政的意识和能力强;二是复议机关不负责任的处理行政复议申请,不做认真审查,简单维持。第一种情形当然是中国行政法治发展所追求的目标,但是,从行政诉讼和信访案件的数量和处理情况来看,现实并不尽如人意。以辽宁省沈阳市为例,2013年全市各级行政机关新发生行政应诉案件757件,其中未经复议直接应诉657件,占本期发生总数86.8%;复议后应诉100件,占本期发生总数13.2%。复议维持率为49.2%,一审诉讼维持率为17.3%,案件比例关系为1:6.57,86.8%的案件都是直接提起行政诉讼,相较之下,行政复议的维持率较高。②这一现象,在全国行政复议案件和行政诉讼案件审理情况的比较中也能看得出来,一审行政诉讼的维持率不超过20%,而行政复议案件的维持率一直保持在50%左右。而在行政复议和行政诉讼之外,信访案件的数量更说明了行政争议的比例不低。以宁夏回族自治区为例,近三年来,宁夏共接待群众信访案件约22万件每人次,全区行政复议申请1131件,人民法院受理行政诉讼案件785件,后两项之和仅占信访案件的0.87%[2]。因此,从总体上来讲,复议维持率高所反映的还是复议机关未尽职尽责地履行复议职能。虽然维持率高是中国行政复议体制的综合因素产生的结果,但是《行政诉讼法》及其《解释》关于行政复议后被告的规定也是原因之一,复议机关从利益最大化的角度出发,选择复议维持是必然结果,而行政复议简单维持的做法,弊端是非常突出的。其一,行政复议难以成为解决行政争议的主渠道。根据有关方面的统计,2010—2012年中,中国行政复议案件的数量依次是:93055件、102815件、91974件,行政诉讼案件的数量依次是:87795件、71468件、65550件。两相比较,行政复议案件的数量略高于行政诉讼,使得行政复议在解决行政争议方面的优势并没有得到应用的发挥。其二,浪费解纷资源,增加权利救济成本。行政复议机关对于合法公正的原行政行为做出维持决定是正当的,但是,与诉讼的维持率相比,显然一半以上的维持数量并不正常,并且复议维持之后,当事人仍然会选择起诉,等于行政复议没有发挥过滤纠纷的作用,既是对解纷资源的浪费,也迟延了权利救济的时间,一旦诉讼的结果与复议决定不同,就会降低复议机关的公信力。

2.复议不作为少有后顾之忧根据《解释》第22条的规定,复议机关不作为的,行政诉讼的被告根据原告的诉讼请求来决定,如果对原行为不服,被告是原机关;如果对复议不作为不服,被告是复议机关。表面看来,这一规定赋予了原告充分的选择自由,体现了全面保障行政相对人合法权益的立法目的。但是,从诉讼经济的角度来衡量,如果选择复议机关为被告,对原告最有利的诉讼结果就是人民法院确认复议机关不作为违法,责令复议机关履行法定的复议职责;至于复议机关履行的情况,仍然是在两可之间,当事人对复议的结果不满意,可能面临二次诉讼的问题。假如当事人一开始就选择原机关为被告,对原行政行为的争议就能够一次性彻底地得到解决。由此可见,在复议机关不作为的情况下,当事人选择复议机关为被告的可能性较低。虽然《解释》第22条规定了复议机关对不作为行为要承担法律责任,但是,现实诉讼中当事人出于经济考虑而做出的选择,使得司法解释的规定难以起到预期的效果。因此,复议机关不作为实际上并无后顾之忧。

3.复议不利变更禁止徒有虚名《行政复议法实施条例》第51条规定:“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内,不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”这一规定确立了中国“行政复议不利变更禁止原则”,体现了保护申请人救济权的理念。综观中国近十年来行政复议案件审理情况,复议变更的比例呈递减趋势,2003年为3.67%,2012年为0.38%,下降了大约10倍,可以说,复议变更的案件已经微乎其微。近年来,各地行政复议机关在行政议制度创新方面也在积极作为,采用调解或和解方式有效地化解了行政争议。据统计,2008—2012年,辽宁省本溪市共受理行政复议案件581件,其中,决定撤销的14件,经调解终止的163件,直接或间接纠错率达到30.5%[3]。沈阳市在近5年来年均申办行政复议案件量3000件左右,5年平均调解和解率为51%[4]。根据《行政复议法实施条例》第50条的规定,行政复议调解的范围主要是自由裁量权和赔偿、补偿纠纷,对于违法行政行为,可能会在行政复议被申请人改变行政行为后当事人撤回复议。2012年,全国行政复议案件审理情况统计表明自愿撤回为15.45%,经改变行政行为而撤回为2.50%。申请人自愿撤回复议申请一般是觉得复议请求不正当,或复议无望。而前一种情形较少,因为申请人大多不会以复议为乐事,闹着玩的毕竟是少数。所以,后者是撤回比例较高的主要原因。综上分析,笔者认为,复议机关通过变更原行政行为来纠错的空间依然是较大的,但由于做被告的压力,使得复议机关的变更率日益减少,进而导致用来限制复议变更的“不利变更禁止原则”难以有施展作用的空间。按照该原则的要求,复议机关改变原行政行为的决定一般是对申请人有利的,这样的复议决定多数会得到申请人的认可,从而放弃诉讼,行政争议得到有效解决,能够发挥行政复议在解决行政争议中的主要作用。可是,由于担心被诉,复议机关不负责任地做出维持,不仅未能解决问题,更是增加了行政诉讼的比例。

三、《行政诉讼法修正案草案》及目前学术界观点分析

第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》,于2013年12月31日在中国人大网公布草案内容,向社会公开征集草案的意见,引起社会各界的普遍重视,行政法学界针对草案的内容纷纷建言献策。该草案规定:“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”这一规定仅仅是吸收了《解释》的相关内容,并无突破性进展。关于行政复议后被告的认定,学界的观点主要可以归纳为以下四种。第一,一律以原机关为被告。这种观点主张确立行政复议居中裁判的地位,取消行政复议机关作为行政诉讼被告的规定,因此也被称为“取消说”。虽然这类学术观点都主张以原机关为被告,行政复议机关不再作为行政诉讼的被告,但是,在论证的理由方面仍然存在差异。有学者从完善行政复议决定种类的角度,提出取消维持决定,用责令被申请人改变或撤销来取代复议改变,增加驳回申请、责令补正、情况决定等复议决定。有学者指出,行政复议应当作为一般的裁判程序,扮演先行救济的角色,解除做被告的后顾之忧,人民法院对复议案件的审查应当在尊重复议机关事实认定的前提下,注重行政程序和复议程序的审查。有学者从提升行政复议的公正性、亲和力但又兼顾快捷、经济、专业的视角,认为应当贯彻裁判原理,复议机关不做被告才能为复议中立留下制度空间。另有学者主张借鉴英美法系的行政裁判所制度、行政法官制度,从中国的实际情况出发,在取消复议机关做被告规定的同时,改革和完善中国的行政复议制度,发挥行政复议的救济和监督功能。第二,一律以复议机关为被告。这种主张认为,行政复议机关不论作出何种决定,都是重新作出的行政行为,复议机关应当对此行为承担责任,从复议机关是否做被告的角度,这种观点也被称为“一律说”。这里的经复议的案件,包括复议作为和不作为。主要的论证理由可以概括如下:其一,行政复议决定属于“二次决定”,性质上属于行政行为,符合行政诉讼救济的要求;其二,行政复议机关为被告,体现了谁行为、谁被告的规则,有利于加强对行政复议的监督;其三,行政复议机关为被告,有利于复议机关大胆纠错,可以有效过滤行政争议,减少行政审判的难度;其四,复议机关敢于纠错并不会带来大量被诉的局面,反而会减少行政诉讼。①第三,原机关与复议机关列为共同被告。将原机关和复议机关列为共同被告,体现了责任共担的原则,目的在于督促上下级行政机关恪守职责,预防和有效解决行政争议。主要的方案设计有以下三种:一种是经过复议案件,无论复议机关做出维持决定还是改变决定,一律由复议机关和原机关为共同被告。这样的规定有三个方面的好处:促使复议机关放手做出改变决定,充分履行议职责;增强原机关依法行政的意识,因为违法或不当行为必将牵连上级机关成为被告;便于应诉、举证等诉讼活动的顺利进行,保障行政审判的高效与公正。另一种是将复议机关与原机关列为共同被告,同时在推行复议委员会的地区将复议委员会列为第三人。为了考虑执行的难度,这种观点还有一个备选方案,就是在复议维持的情况下,以原机关为被告,列复议机关为第三人。还有一种是部分案件适用共同被告。即凡经过行政复议的案件,原则是由复议机关为被告,但行政相对人对原行为和复议机关不作为都不服的,可以将原机关和复议机关列为共同被告。第四,根据复议结果确定被告。这种观点主张基本维持现行立法的规定,也被称为“折中说”。具体的做法有两类:一类是吸收司法解释的规定,完善《行政诉讼法》的相关内容,《行政诉讼法修正案草案》(第11项)就是采用了这种做法。另一类是在保持原有规定的基础上,进一步完善。考虑到复议维持率高的问题,有学者建议充分利用复议机关的内部追究机制,对于复议维持后起诉的案件,如果人民法院判决改变或撤销的,内部追究复议机关及其相关人员的责任。除了以上几种观点之外,当前比较有影响的是北京大学宪法与行政法研究中心的建议。就行政复议后被告的认定,该中心提出了两种方案。方案一:经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,复议机关和作出原具体行政行为的行政机关是共同被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。方案二:经复议的案件,作出原具体行政行为的行政机关为被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。①这两种方案的选择主要与行政复议制度的定位相关联,前者考虑的是行政行为的定位,后者是将行政复议作为裁判行为来对待的。因此,最终选择哪种方案,取决于《行政复议法》修改时对行政复议性质的界定。另外,应松年教授的观点是简化和扩充行政诉讼被告并举,在简化被告方面提出两种思路:一是对地方政府和部门的行政行为提起诉讼,一律由一级政府作为被告;二是不论机关、机构性质如何,谁行为,谁被告。在扩充被告方面,建议不受立法授权的限制,增加行业组织内部管理行为的可诉性规定。也有学者认为,不论谁为被告,一定要强化复议机关依法履行行政复议法规定的监督职责的目标[1]。

四、针对此项规定的建议

行政复议后被告的认定本属于行政诉讼当事人制度的内容之一,但是,这一问题已经远远超出了行政诉讼的范围,即表面上是行政诉讼被告的确定问题,核心却是行政复议功能问题。以上各种学术观点虽然有差异,甚至有些观点完全不相容,但是,学术争议的目标是共同的,即学界关注的是行政复议能否切实发挥作用、行政复议机关能否实现行政复议法立法目标等实质性问题。通过对现有学术观点的梳理,笔者认为,中国行政复议的性质界定是基础,考虑到行政复议的裁判属性,复议机关不应作为被告;为了保障原告的合法权益和判决的顺利执行,应当坚持诉讼期间复议决定暂停执行为一般原则、不停止执行为特殊原则。

1.行政复议的性质界定是基础和前提。学界对于行政复议后被告问题的争议,根源是对行政复议性质认识的差异。对于行政复议行为的性质,主要有三种观点,即行政说、司法说、行政司法说。行政说认为行政复议是一种具体行政行为,理应接受司法的监督和审查[14]。司法说主张行政复议是司法的组成部分,行政复议是解决行政纠纷的活动,程序上具有司法活动的特点[15]。行政司法说认为行政复议兼具行政与司法的特性,是行政机关从事的准司法活动;这种观点又有“偏行政”和“偏司法”两说,此两说都是从行政复议适用介于行政程序和诉讼程序之间的程序而引申出的结论[16]。对于以上学术观点,笔者倾向于行政司法说,理由如下:行政说将行政复议等同于一般的具体行政行为,难以突出行政复议在主体中立和程序等方面的特点,不能体现行政复议法的立法宗旨。司法说过于强调行政复议解决纠纷的裁判属性,并试图用司法程序来打造行政复议,如行政复议的司法化等观点。但是,这一学说无法凸显行政复议与行政诉讼的区别,使得行政复议制度自身的存在价值被怀疑,有重复制度建设的嫌疑。行政司法说能够凸显行政复议的特色,既不同于一般的具体行政行为,又与行政诉讼这种纯粹的司法活动有所区别。正如有学者所说:“行政复议既有行政性质也有司法行为与程序的性质、特征,行政复议是不同于纯粹行政,也不同于司法诉讼那样的纯粹司法制度,它是具有双重色彩的行为与程序。”[17]总之,将行政复议界定为行政司法性质的行为,目的在于两个方面的考虑:第一,行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的基本制度之一,应当突出其不同于行政诉讼的优势,如此才能彰显这一制度的存在价值。行政复议相较于行政诉讼存在着成本低、期限短、专业性强、审查范围广、审查程度深、法律适用范围大等特点,这也是行政复议制度存在的依据所在。第二,为了保障行政复议功能的有效发挥,行政复议在程序设计方面可以借鉴裁判程序设计,主要表现在裁判机构的中立、裁判程序的公正、裁判主体的责任豁免等方面,这是行政复议制度永续发展的保障。

2.行政复议后的被告为原机关。针对前述行政复议后被告认定的各种学术观点,笔者比较赞同原机关为被告的观点。虽然被告的认定不是解决行政复议制度存在问题的根本,但是必须认识到行政复议后被告的确定原则对于行政复议机关履行行政复议职责具有辐射效应。考虑到行政复议具有行政司法的属性,行政复议后的被告应为原机关。理由如下:首先,裁判机关不应被诉。既然承认行政复议具有司法的属性,就应当在制度的设计中解除裁决机关的后顾之忧,不能因为裁判争议而被推上行政诉讼的被告席。正如人民法院审理案件,一审判决做出之后,当事人有上诉权,但是被上诉人是对方当事人而不是一审法院。另如行政调解,《公安机关办理行政案件程序规定》第160条规定:“对违法行为造成的损害赔偿纠纷,公安机关可以进行调解,调解不成的,应当告知当事人向人民法院提起民事诉讼。”可见,行政机关调解民事争议也不会成为诉讼的被告。行政复议机关解决行政争议,当事人对复议的结果不服,可以寻求其他的救济途径,但不应当以裁决机关为被告。其次,复议改变并不会导致行政诉讼的数量大幅增加。根据《行政诉讼法》的立法本意来看,当初确定复议机关为被告是考虑到原机关诉讼负担过重的问题。从中国行政诉讼实践来看,这样的顾虑是立法者高估了中国行政诉讼的发展,行政诉讼并没有出现“一旦打开诉讼之门,人们就会像潮水般地涌向法院”的景象,相反,行政诉讼一度出现了门庭冷落的局面。至于复议改变原具体行政行为后仍以原机关为被告,是否会增加原机关的诉讼负担,笔者认为是不会的。正如前文所述,复议不利变更禁止原则在《行政复议法实施条例》第51条已经有所规定,复议机关改变原决定,只能是朝着有利于复议申请人的方向来做出,申请人对有利于自身的复议决定多数会接受,从而会放弃诉讼。因此,复议机关一旦没有了担心被诉的顾虑,放手纠正被复议的行政行为,反而会减少诉讼案件的数量,有利于行政争议的化解。最后,遇复议机关不作为的可以选择直接向其上级机关申请复议。对于复议不作为行为,如果以原机关为被告,显然不符合谁行为、谁被告的责任规则,难以达到监督复议机关履行复议职责的目的。对此,笔者的观点的是:在复议不作为的情况下,当事人一般会选择原机关的原行政行为起诉,这样符合救济经济原则。但是,也不排除有的当事人对复议机关不履行职责的行为不满,这时,就应当规定申请人向复议机关的上一级提出复议申请。这样既可以通过复议来救济权利,也可以通过上一级的监督来达到促使复议机关积极作为的目的。

3.理性认识复议决定的效力。学界主张复议机关为被告的理由之一是复议机关做出了影响复议申请人权益的具体决定,而且根据《行政复议法》第31条的规定:“行政复议决定书一经送达,即发生法律效力。”对于行政复议决定的效力,笔者的建议是:一方面,确立诉讼期间原决定暂停执行为一般原则,不停止执行为特殊原则。虽然《行政诉讼法》第44条规定了“诉讼期间具体行政行为不停止执行的原则”,但是根据中国行政诉讼实践,人民法院为了保障判决的顺利执行,在诉讼过程中,一般的做法是裁定暂停执行,情况紧急的除外。可见,上述规定与实践做法并不符合,所以建议将此规定修改为以停止执行为原则、不停止执行为例外。这一做法既是对现实司法实践的回应,也能够避免复议决定对当事人产生的不利影响。另一方面,应当客观认识《行政复议法》第31条的规定。分析复议决定的效力,一般有以下几种情形:终局的复议决定,即一经送达就发生法律效力,当事人再无其他救济权利,当然不涉及行政诉讼。非终局的决定有两种可能:一种是当事人在法定的起诉期限内提起行政诉讼,对此,可以适用前述的停止执行原则,等待人民法院做出判决之后,决定复议决定是否需要执行,如果人民法院维持复议决定,复议决定应当履行;如果人民法院否定了复议决定,以法院做出的判决为准,等于是判决代替了复议决定。另一种是当事人放弃诉讼,在这种情况下,诉讼期限届满,复议决定发生法律效力,当事人应当履行。总之,在全面、客观分析行政复议决定的基础上可以发现,复议决定的效力不应当成为取消复议机关为被告的障碍。

五、余论