社会组织管理法治论文范文

一、我国社会组织管理的法制现状

(一)社会组织管理立法体系的不完善除《宪法》对于公民结社权的一般规定外，社会组织的相关规范都属于行政立法或者地方性立法，总体层次较低，仅仅利用这些对社会组织进行规范会形成一些不利的影响:一方面，行政法规、地方性法规和部门规章多带有行业和地区的局限性，无法形成统一的管理格局，缺乏对社会组织的整体规划和统一有效的监管;另一方面，法规、规章的内涵往往不够明确，其解释权又归属于制定机关，这就给作为制定大部分规范的行政机关对社会组织的干涉提供了条件，社会组织的独立性就难以得到保障。同时，因为对社会组织的角色认识不正确，行政主体在立法时很容易将其作为与自己同质的“下属机关”来看待，以“义务”作为立法的出发点，忽视其实体的权利。这里的权利包括两方面:一是作为社会组织存在基础的公民结社权。我国《宪法》第35条明确规定了公民的结社自由，但现行的法律体系中并没有其他明确的关于公民结社权的规定，而且为了实现对社会组织的控制，社会组织的成立门槛较高，程序复杂、管理繁琐，公民要行使结社权十分困难。根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行》办法，在同一行政区域范围内，可以成立什么样的社会组织，以及存在多少性质相同的社会组织，都由业务主管部门和登记部门自由裁量决定，如果公民对这种裁量不服，却没有相应的救济机制。二是社会组织作为法律主体应当享有的权力。我国立法将社会组织作为行政管理相对人予以规范，行政机关拥有监督管理社会组织的法定权力，但是社会组织缺乏可以与之抗衡的权力，面对政府过多的干涉，社会组织也无法通过法律途径获得自治和保护。

(二)社会组织管理的司法规制难题在法治国家，司法监督是最后的救济手段，但是我国关于社会组织的主要立法都是从管理的角度出发，只是针对社会组织登记管理的行政程序做了相关的规定，对社会组织的法律地位、权利和其自治范围内的权力，以及法律责任等实体问题却没有作出明确的安排。由于缺少具体的权责规定，纠纷一旦发生，自然也无法找到明确的救济途径。社会组织会因角色不同而发生地位上的差异，当其作为具有公共管理职能的主体，行使公共管理权时，若侵犯了管理相对方的合法权益，理论上相对方应以社会组织为被告向法院提起行政诉讼，然而社会组织能否成为行政诉讼的被告，在我国司法界一直存在争议，根据《行政诉讼法》第2条的规定，行政诉讼的被告一般限于国家行政机关和法律、法规授权的组织，在司法实践中，法院也经常以此为借口将非国家行政机关的权力性行为拒之门外。最常见的例子是各式各样的行业协会，它们可以许可或者批准会员从事某项活动，甚至可以对会员实施制裁和处罚，但是如果会员对这些社会组织的制裁不服时，这些行业协会在一般情况下很难被认定为适格的行政诉讼被告。在民事诉讼中，由于社会组织与成员或服务消费者之间通常没有明确的合同等民事法律关系的标志，法院一般以“不属于平等主体之间的民事纠纷”为由拒绝受理［2］。当社会组织作为管理相对人受制于行政机关或其他法律、法规授权的组织时，若社会组织出现违法行为，而法律、规定的缺失又导致其责任能力与实际责任的模糊，给司法机关的执法带来困难和挑战。例如《社会团体登记条例》中只规定了登记管理机关对社团实行年度检查，业务主管部门负责年度的初审，然而却没有规定违法的社会团体应承担的法律责任，也没有规定违反年检制度应给予的处罚措施。更不用说社会组织由于登记注册门槛过高，现实中还存在着大量缺乏合法“身份”的社会组织，均进一步加剧了社会组织的司法困境。总而言之，由于社会组织管理立法中的种种具体制度设计中存在不合理之处，以及我国社会组织立法问题的根源在于社会组织角色定位的不明确，导致社会组织的法律主体地位不明确和责、权、利等相关实体规定的缺失;又由于法律的可操作性欠缺，导致各管理主体在执法过程中无所适从或者各行其是，故而无法形成统一的管理格局。纠纷一旦发生，就会因为主体法律地位不清，直接导致法律关系定性不明和救济困难。

二、重新审视我国社会组织的功能定位

法治的核心思想是用权利的保障抵制权力的扩张。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止。”［3］面对以国家强制力为后盾的国家权力，个体的力量显得微不足道，分散的公民个人难以与庞大的国家组织体系相抗衡，并且孤立的个人容易在激情的作用下走极端，采取非理性的手段对抗国家机器的强力作用，最终将会损害社会秩序的稳定。个人自愿结成的社会组织则能够成为与国家权力相抗衡的社会力量。社会组织应当成为国家与社会个体沟通的媒介，一方面，它将国家权力挡在社会领域之外，为社会成员赢得了一个自由、独立、自治的领域;另一方面，它也能将社会民意、利益要求等信息传递到国家和政府。社会组织的存在，使市民社会成为较为有序和稳定的社会。社会组织的法治化发展，是对国家和社会关系的重新定位。从我国的法治实践上来看，改革开放之前，在以“全能政府”为特征的传统社会治理模式下，真正意义上的市民社会并不存在。改革开放之后，社会主义市场经济体制初步建立，传统的行政管理方式开始逐渐被新的法治化管理方式所取代，现代社会治理体制基础开始奠定。随着社会主义市场经济体制不断完善，一个相对独立于国家和企业的社会公共领域逐步形成，国家和社会日益分离。社会公共领域的形成使社会组织重新获得了发展的土壤和空间。社会分化的多元性使得原有社会治理体系的适应性逐渐降低，特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域内，政府和市场已经呈现出力不从心的疲态，这时，社会组织开始回归其作为民间性自治力量集合体的本位，在处理某些社会问题的时候发挥了政府和市场所没有或难以充分发挥的作用。从2000年开始，社会组织开始进入正向增长的通道，数量快速增长，在民政部所属的各级登记管理机关登记注册的社会组织每年均增长超过30%［2］．同时社会组织的整体实力和影响力逐渐增强，开始进入社会生活的各个层面，在促进经济增长、繁荣社会事业、参与公共管理和扩大对外交往方面都显示出越来越重要的作用。例如在2008年的汶川地震之后，很多社会组织在第一时间到达救援现场，在抢险救灾、灾后重建特别是灾后心理疏导方面发挥了重要的作用。社会转型与社会组织的本位回归引发了对社会组织管理体制的审视和反思，推动了社会组织管理体制的改革。十八大以来，中央对社会组织改革发展作出一系列重大决策部署，明确提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，提出“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，社会组织要明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。这标志着我国社会组织管理体制改革正式破冰，社会组织管理进入法治化的新时期。

三、我国社会组织法律制度的改革

(一)明确社会组织的法律地位一般而言，从职能角度看，社会组织具有行政相对人、准行政主体和民事法律主体三种法律地位。首先，社会组织与其登记管理机关、业务主管单位共同构成行政法律关系的主体，社会组织作为行政相对人，应当享有参与权、知情权、收益权、监督权、司法救济权、受偿请求权等一系列实体性和程序性权利。应当明确界定社会组织的自治范围及其限度，政府主管部门对其进行管理和监督的范围、方式与程序，以及社会组织合法权利受到政府主管部门侵害时的法律救济渠道［4］。同时，作为行政相对人，社会组织应当履行法律、法规设定的各项义务，在无法履行时承担相应的法律责任。社会组织立法应进一步完善法律责任及承担方式的设定。其次，社会组织可以享有法律上的准行政主体身份。但是社会组织不同于政府组织，其行使公共职能的依据是自身的自治能力。作为准行政主体，社会组织享有制定章程和规约、对社会成员的自律管理和服务、奖惩及代表社会成员的利益等多项权力。当前我国政府已经开始了政府购买社会组织公共服务的改革，部分社会组织将会协助政府进行社会管理，代行部分政府职能。因此必须完善《行政诉讼法》关于行政诉讼被告资格的规定，为司法介入社会组织管理提供明确的渠道，为现有法律规则和原则创造介入空间，将社会组织管理权的相关纠纷纳入司法程序，通过案件处理使社会组织运行受到更加有效的法律监督。最后，社会组织从事各种民事活动时以民事主体的身份出现。社会组织依照其不同身份(包括法人、合伙、个体)承担不同类型和不同程度的责任。然而，由于社会组织成立门槛较高，“非法”的社会组织大量存在，这就需要放宽社会组织的准入条件，赋予其合法身份。

(二)基于公民结社权保障、构建社会组织管理体制社会组织存在和兴盛的前提是结社自由。结社是人性的基本需求，当人们的活动超越了家庭和地域的限制以后，谋生和发展的需求迫使人们建立各种社会关系网来满足生存和发展的需要［5］。从人类文明演化的历史发展轨迹来说，结社自由是人类对追求群体生活秩序需求、多元化秩序需求与公共权力秩序的保障与回应［6］。当今世界各国对结社自由大都采取积极鼓励并予以保障的态度，在宪法和法律中规定了对结社自由的保障措施。结社自由对现代法律秩序的形成具有重要的作用和意义。国家对社会组织实施管理的出发点应当是更好地实现结社权，即把保障公民结社权利的实现作为社会组织实施管理的出发点和归宿。这就要求在社会组织立法中以权利为出发点，一切义务的设定均是为了保障社会组织的权利，义务来源于权利并且服务于权利。从法治发展进化的角度来看，从义务本位到权利本位的嬗变构成了现代法治的重要特征，体现了现代法治对于社会发展变迁的回应。同时，树立社会组织立法的权利本位理念还意味着社会组织立法从国家本位向权利本位的转变，这是现代民主法治精神的体现，应当避免以往社会组织立法时以管理法为主的倾向;在行政法层面上，应当体现为适度的管制而非严格的限制或禁止;在民商法层面上，应当体现指引而不是强制;在社会法层面上，应当凸显社会关怀而不是社会钳制［7］。

(三)社会组织的社会选择模式转向社会组织的政府选择模式，是指社会组织的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定，这种模式使社会组织变成了准行政机构，具有明显的行政化色彩，制约了其独立与自治等属性。社会选择模式，是让社会组织对社会的集体需求作出反应，由各种社会力量决定是否应当成立社会组织，社会通过自己内在的机制为社会成员提供公共物品。社会组织的社会选择模式是社会组织独立性、自治性的保障。“我国社会组织之所以难以独立自主，就在于政社不分的体制，政府在转换职能、简政放权的过程中，以行政手段组建民间社会组织来承接，因而，要干预它们的人事安排、日常管理和业务活动，造成了严重的行政依附关系。”［8］然而，随着社会主义市场经济体制的不断完善、政治体制改革的不断推进，要求社会组织独立与自治功能不断增强，以便承担政府转移出去的职能，社会组织的作用和功能越来越重要，政府不能再套用行政手段对其进行家长式管理，必须实行政社分开，还社会组织以非政府性、独立性、自治性和多元性。所以，政府应主动为社会组织留出一定的空间，把社会组织从政府体系中剥离出来，从人事和财政上切断社会组织与政府的联系，明确社会组织与政府组织之间的界限和范围，以防止政府将社会组织作为其附属部分。在社会转型过程中，各种类型的社会组织将成为政府与公众之间联系的重要纽带，是社会管理架构的中间层次。社会组织代表着一定阶层的利益，可以形成他们自己的利益表达机制。所以，对社会组织的发育，政府应当积极引导和支持，让他们发挥作用，如行业标准制定、同业竞争规范、行业对外经济技术交流及反倾销应诉等职能，都可以通过行业协会来完成，实现社会组织在生成上由政府选择模式向社会选择模式的转变，从而增强社会组织的独立性与自治性，使社会组织在利益的整合与表达上发挥更大的积极作用，从而使国家与社会的关系实现良性、有序的互动，这都有利于现代法律秩序的形成。

(四)完善社会组织工作人员的责任制各种社会组织的蓬勃发展，对于承接政府职能，提供公益服务起到了一定的积极作用，但是部分社会组织滥用资金，暗箱操作等违规、违法行为也逐渐暴露出来，相当一部分问题还进入了公众视线，如郭美美与红十字会事件。由于社会组织所拥有的资源来自于社会，且大多数以公益为目的，它的违法、违规行为，诸如资金的滥用与其他机构的类似行为相比，将会给社会带来更加严重的后果，也更容易引起公众的愤怒。正因如此，人们对社会组织的道德规范和行为准则要求更高，而国内外大量实例表明，仅仅依靠社会组织的自律还不能有效防止违法、违规行为的出现［9］。由于社会组织具有自治性强和组织松散的特点，如果对其引导得力，会成为社会管理和法治建设的重要推动力;如果管理不善，则很容易为其从事违法犯罪活动，扰乱社会秩序等留下空间。同时，社会组织享有法定权利，就应当履行相应的法律义务，实现自己的角色功能，对利益相关者负责，接受利益相关者的评估。社会组织的健康、快速发展，不仅取决于社会组织内部的自律，更要依靠媒体、公众等社会力量的监督，也更取决于问责制度的建立。

根据问责方式的不同，可以分为积极问责和消极问责。积极问责要求问责对象出色高效地完成工作，防止“慵懒涣散”的出现。消极问责则是在出现了一些消极、负面、恶劣的后果之后，针对这些重大事故和影响恶劣的丑闻，对相应的组织和直接责任人进行问责，追究其责任。由于社会组织的自治性，对于社会组织的问责应当以消极问责为主，积极问责为辅。社会组织的问责制度涉及以下几个方面的内容，一是建立社会组织信息公开制度。当前的立法规定了社会组织向登记管理部门和业务主管部门的报告制度，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会管理条例》都规定了社会组织提交年度工作报告的义务。在实践中，由于双重管理体制的实行，主管部门对社会组织要么不理不睬，要么过度干涉。要对社会组织实现长期有效的监督，就要通过法律对社会组织的公开性提出要求，要求社会组织参考政府的信息公开制度，建立一系列披露内部组织信息和活动信息的机制，及时准确地向社会公众尤其是社会组织成员公开相关信息，包括其财务报告、审计报告、资金流向和资产管理与运作等，让公众及时了解资金使用情况。

这点对于公益性社会组织来说尤其重要。因此，应当完善当前立法，规范信息公开与信息披露制度，用法规的形式强制性要求社会组织运作透明化、公开化。二是完善问责机制的具体制度。就问责的主体来说，一般而言，政府是唯一具有法律权威的问责主体，而且政府对社会组织的监督管理负有不可推卸的责任，但是就以往的单一的政府监督模式来看，效果并不理想，因此问责的主体除政府之外，还应当包括所有的利益相关者。例如，公益组织的捐赠者、社会组织的成员、被服务对象、媒体和普通公众等。为保证社会组织的自治性和独立性，问责的方式应以事后的消极问责为主。问责可以通过审计、司法介入、民政部门的管理、业务主管单位的控制等多种方式实现。现行法律应当首要完善的是分类追究责任的方式，即区分不同的情况，有针对性的设定不同的法律责任。同时，应当注意问责的尺度适宜，因为过度问责会限制社会组织的发展，问责不力则会使社会组织放任自由。问责的有效性与其限度密切相关，应尽量避免过度问责或问责不力的情况出现。

作者：王艺璇单位：武汉大学法学院