区域性贫困生态环境范文

一、环京津贫困带：一个区域性贫困与生态环境问题交织的区域

由于历史和主客观多方面的原因，在京津周边的河北西北部地区形成了一个包括24个县（其中21个贫困县）、涉及近千万人口（其中贫困线以下人口180万）的贫困带和8万多平方公里尚未有效遏制生态恶化趋势的地区。该地区地处京津上风向和上水源，是京津冀的生态屏障、供水水源地，最近处距北京市中心不足100公里。在贫困程度上，与西部地区中最贫困的三西地区（定西、陇西、西海固）相比，处于同一发展水平,是我国东部沿海地区贫困程度最严重的地区之一。同时，由于该地区敏感的区位、恶劣的自然条件和严重超采退化的资源条件，加上历史上多次重大决策失误，决策管理体制和机制陈旧，导致该地区生态恶化趋势没能得到有效遏制。首都北京、天津、唐山等城市频繁出现供水危机和应急调水、官厅水库失去饮用水质功能、强沙尘暴天气的增多，都是环京津贫困带贫困性生态问题产生的直接结果。目前，该地区已成为全国生态安全保证程度最低、特大城市周边贫困程度最严重、生态经济协调发展要求最迫切、生态性贫困问题最典型最具代表性、贫困和生态问题造成的政治影响最大最敏感的地区。

由于该地区的生态与贫困问题交织在一起，已经形成了一种彼此共生的恶性循环。加之其紧邻京津，区位特殊，其贫困和生态问题的双重存在具有特殊的政治和经济敏感性，如果不采取特殊的政策措施，任由这种状况存在和继续发展，局部的生态危机必将发展成为全局的生态危机，出现更为严重的水荒和风沙扬尘危害，直接影响京津冀区域的生态安全。届时，作为中国北方经济核心地区的京津冀城市群，必将失去当地稳定的水源供应和安全的生态屏障，进而必将对首都乃至京津冀的现代化和可持续发展产生重大威胁。

二、建立京津冀北生态经济特别示范区：实现消除贫困与改善生态环境“双赢”的理想模式

由于造成这种状况的根本原因在于，在条块分割的决策管理体制和陈旧僵化的协调机制下，扶贫与保护生态各自封闭管理和运行，扶贫开发与生态建设相互脱节，导致众多决策失误，诸多扶贫开发和生态建设的努力事倍功半，国家要生态、地方要财政、农民要致富的尖锐矛盾始终难以缓解；在割裂的中心城市与腹地区域发展关系构架下，中心城市与其腹地区域各自自我发展，区际发展关系受到人为阻隔，区际发展落差不断扩大，成为统筹扶贫与保护生态、协调城乡和区域发展的经济藩篱。严峻的现实提醒我们，现行的相互脱节、彼此割裂的扶贫和生态环境保护治理模式已难以为继，迫切需要站在国家战略和区域生态安全的高度，运用新的科学发展观，以更广远的视角，探索消除环京津贫困带、保证京津冀生态安全的新思路。

基于此，较为现实的、可以实现消除贫困与改善生态环境“双赢”的有效途径是，通过深化跨行政区管理体制改革和协调机制创新，在京津周边典型的跨省级生态敏感区域建立一个旨在实现经济、社会、生态协调发展的综合性生态与经济政策试点示范区——京津冀北生态经济特别示范区。

根据特殊性、紧迫性和战略性原则，京津冀北地区生态经济特别示范区的核心区范围应包括北京西北部、天津西部和河北省北部的全部生态敏感区。同时，从生态建设、环境和水源保护的有效性，以及区域协调性和政策一致性角度考虑，可以考虑将同属京津上游水源地的内蒙古和山西的部分县（旗）纳入特别示范区范围，进行一体化管理，从整体上协调资源环境关系，确保京津生态和用水安全。

由于京津冀北生态经济特别示范区横跨京、津、冀、晋、内蒙五个省级行政区，彼此间的行政和发展关系复杂，涉及面广，协调难度大。为此，必须建立统一的、强有力的决策管理机构和运行机制，以保证特别示范区建设顺利进行和有序发展。

（1）建立强有力的统一决策和领导体制。成立由国务院授权、国家有关部门领导参加的“京津冀北生态经济特别示范区建设领导小组”。领导小组的主要职责是：研究和制定特别示范区建设方针和发展战略；协调有关各方利益和重大发展关系；对涉及特别示范区建设和发展的重大问题做出决策。同时设立特别示范区建设专家咨询委员会。领导小组下设日常办事机构，负责研究、起草特区中长期发展总体规划和优惠政策；监督、检查有关地方对相关规划和政策的执行情况；研究制定并组织实施全局性重大工程建设规划和投资计划。

（2）建立合理衔接的区域管理和部门协调机制。区内市县区要根据特别示范区发展总体规划要求，研究制定本行政区的发展规划及专项规划，经特别示范区建设领导小组批准和本级人大审议通过后实施。为保证特别示范区建设与国家、有关省市（区）和部门发展规划及政策的协调性，将特别示范区建设中长期总体发展规划纳入国家区域发展规划体系、京津冀晋蒙五省市区域发展规划和相关部门专项规划，原则上不再要求区内市县在特别示范区建设规划外制定新的区域和部门发展规划。

三、构建生态型经济和社会功能体系：保障京津冀生态安全的必然要求

从整个区域对京津冀北地区的发展要求和功能定位出发，为实现特别示范区经济和社会的可持续发展，保障京津冀区域生态安全，必须按照生态经济规律，有目的、有步骤地加快构建生态型的经济和社会功能体系。

一是推动产业生态化转型。第一产业：建立以不追求粮食自给的节水型绿色种植业、天然牧草和人工饲草依赖型的商品性畜牧业、生态功能为主的生态林和经济林相结合的防护性林果业为核心的产业发展框架；第二产业：调整和优化工业结构，控制结构性环境问题、优化工业布局、普及推广清洁生产技术、完善加工制造业产业链，实现工业废弃物资源化，提高资源综合利用水平，建立资源高效利用和综合利用结合型的清洁生产性加工业体系；第三产业：加快发展生态工程管理服务业，发展壮大生态和文化旅游产业，建立生态服务功能和生产生活服务功能并重的服务业结构，构建具有生态特色的产业体系。

二是在人口控制和劳动力就业上，以缓解人口压力，增强可持续发展能力为目标，建立“两增一减”三级转移（即增加城镇人口、增加向区外转移的人口、减少农村人口，推动人口从深山区和生态极度脆弱区向坝下和山间盆地地区转移、从农村向城镇转移、从特别示范区向区外转移）的城乡人口配置结构和与生态功能分区相适应的流域性人口分布结构，合理控制人口密度，逐步推进生态移民，减轻生态压力；建立农村劳动力“四分开发”的就业结构（即劳务输出、城镇二三产业、第一产业和生态服务业），加快农村剩余劳动力转移，实现人口结构和劳动力就业结构生态化。

三是在城镇发展上，以提高人口和经济活动聚集度为目标，建立以经济中心城市和县城为主体的城镇等级规模结构、经济功能分工合理的城镇职能结构和点轴分布的城镇地域结构，推动城镇生态化转型。

四是在资源开发利用上，以节约资源和资源合理开发、高效利用为目标，加速退耕还林还草，建立林牧为主、林草结合的用地结构；实施限牧轮牧，因地制宜推进舍饲禁牧，建立草畜平衡的生物资源利用结构；压缩农业用水，稳定工业用水，增加生态用水，建立水资源调出型的分水结构；压缩非商品能源，提高商品能源，降低传统能源比重，提高清洁能源比重，建立清洁无污染型的能源利用结构。

四、实行特殊的区域支持政策：责任与权利对等原则下的合理补偿

在特别示范区的区域功能定位和体制安排下，对京津冀北地区的产业发展、人口控制和劳动力就业、城镇发展、资源开发利用、生态建设和环境保护提出了更高的要求，同时也必然对该地区的发展产生更强的约束。推动经济和社会功能体系的生态化，保障京津冀生态安全，固然是京津冀北地区应该承担的责任，但在市场经济条件下，区域间具有平等的发展权，必须按照责任与权利对等原则，对特定区域的特别要求给予合理补偿。

从京津冀北地区的实际和建设生态经济特别示范区的需要出发，可考虑实行如下特殊的区域支持政策：

1、实行特殊的财政支持政策。包括区内基础设施和公共服务设施由省以上政府投资，不要求市县资金配套；所有大中型生态工程和非点源环境保护工程由省以上投资，适当提高对工程管护补偿标准；区域内市县财政收入上缴部分，由国家和省级财政加比返还；特殊的科技教育专项财政转移支付支持政策；风险投资和中小企业信贷担保特别支持政策。

2、实行特殊的资源环境补偿政策。主要包括水资源使用权损失补偿政策、生态林占地补偿政策、工业发展权益损失补偿政策、农业发展权益损失补偿政策、提高地表水环境质量标准补偿政策、提高生态功能区域标准损失补偿政策、生态工程管护费用补偿政策等特殊的资源环境保护损失补偿政策。

3、特殊的人力资源开发支持政策。主要包括实行特殊的九年义务教育和三年职业教育费用减免政策、高中毕业生定向培养政策、劳务市场和劳动力培训政策、生态建设和管护职业学校建设政策、有差别的人才使用和流动政策。

4、实行特殊的技术经济政策。包括鼓励和支持生态型产业发展的优惠政策、建立生态工业园和生态农牧业园区支持政策、限制非生态产业进区政策、传统工业改造支持政策、产业结构和布局调整支持政策、清洁生产技术普及推广支持政策、传统能源替代支持政策、生态城镇建设支持政策、扶贫开发支持政策等。

5、制订特殊的资源环境法规。授权特别示范区制订并实行特殊的资源环境法规，主要包括：建立和完善水资源、土地资源、草场资源、森林资源、矿产资源和能源等对国计民生起重大支撑作用的自然资源在合理开发利用、保护、分配、转让、价格、权益保护等环节上的地方法律和行政规章，促进资源环境的法制化管理.