公共财政的特征范文

公共财政的特征范文第1篇

根据自己的认识,我想提出四点关于公共财政基本特征的表述。我认为所谓公共财政,顾名思义,很关键的一个内在导向就是强调其“公共性”。公共财政的特征,首先就是要以满足公共需要为主要的目标和工作的重心。这样一个要点,包含着如何正确处理公共性和阶段性的关系的内容。我们过去所理解的国家财政,理论的支柱是马克思主义的国家学说;其所强调的是国家是阶级矛盾不可调和的产物,所以强调了其阶级属性和阶级的性质。而马克思主义国家学说也指明了社会主义条件下的国家消亡问题。我们在社会主义初级阶段,国家的阶级属性仍然存在,但是在往前逐渐发展的过程中,要进入一个马克思主义所勾画的国家消亡这样一个可能很漫长但是必然的历史过程。从这个角度上看,不能否认阶级性,但不能整天放在第一位来强调。我们的国家政权仍然是人民民主的性质,但我们在宜传上并没有把像过去的阶级斗争那样年年讲、月月讲、天天讲,总体上我们更需要创造一个社会和谐、统筹协调、共同发展、共同繁荣富裕这样一种氛围和态势。所以,这里特别要强调的是在国家消亡这样一个大方向下,社会主义初级阶段应该抓住什么主导性的东西。社会主义既然是为全社会的共同利益采谋求发展,在理财上必然是要强调满足社会公共需要作为主要目标和工作重心,这和历史发展趋势是相合的,和我们现在这样一个建设现代化的发展阶段上以经济建设为中心,以全面建设小康社会为纲领的具体方针和具体任务也是紧密结合的。所以我觉得公共财政无非是更明确地、更理直气壮地强调对于社会公共需要必须满足,要把它作为我们工作的重心。政府的社会目标里这是一个主要目标,同时也要客观地、实事求是地看待阶级属性;顺便说一下,在学界里大家往往都不假思索地引用一个判断:国防是纯粹的公共产品,言下之意就是说国防是完全对应于社会公共需要的。但实际生活中,显而易见各国的国防不可能是纯粹公共产品,美国的飞机飞到我国领空发生撞机事件,显然是侵害我们的的,显然不是对所有人都有益无害的东西。美国在科索沃狂轰滥炸,他说是国防,是纯粹公共产品,我们处于弱势的、被欺负的国家,简单地学他们这个概念,就会造成很严重的误导。我个人的解释是国防不可能是纯粹公共产品,只要有国家和国家之间的利益对立冲突,充其量国防只能在一定程度上表现为局部的公共产品,有些时候这种局部公共产品和其他局部公共产品会发生非常严重的冲突。举个直截了当的例子,日本在侵略中国和亚洲其他国家的时候,说要建立大东亚共荣圈,好像是个公共产品,大家是“共荣”的,实际上是血腥的侵略和残杀。对这一点我们必须清楚。不能简单地附和他们的学者的所谓主流观点。但回到主题上来,公共财政的主导目标、工作的重心应该是满足社会的公共需要。

第二个特征仍然离不开公共这个表述,就是应该以提供公共产品和服务作为基本方式。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制,以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明,千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制,更有利于解放生产力。这是现阶段的现实。但是市场有缺陷,有其失灵的领域,我们就必须在这些领域,特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域,由政府担负起应该负的责任,职能应该到位。这就是说公共财政顾名思义,从其所提供的产出这个角度看,主要就是公共产品和服务。由于市场不能有效提供,政府必须通过理财系统来提供,来和市场形成一种合理的、相辅相成的、互补的关系。这样才能有利于生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。

第三个鲜明的特征还是要紧扣公共这个表述,公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政,以及原来状态下的与政府理财相关的决策机制之间,有什么本质的不同?这个重大的不同就是,公共财政必须实行政府理财的化、法治化、民主化。

按照法国专家的解释,西方主要市场经济国家所谓的公共财政,是作为中世纪王室财政的对立物产生的。把中世纪的欧洲王室财政与中国的情况来对比,类同于我国过去专制主义社会状态下的帝王财政,只不过欧洲历史上那种“封建”的状态更典型,是一个一个分权的城邦小国,一个一个王室。这些王室虽然有税收的形式,甚至也比较早地发展了公债的形式,但是那个时代的财政主要是人治的财政,王室决定如何征税、如何发债、如何花这些钱。中国的专制情况是“天子”的权力集中度非常之高,人治特点比欧洲中世纪有大大过之而无不及。欧洲的王室财政到了资产阶级大革命之后被新形态的取代,在具体运行形态上有一些和中世纪的情况孑然对立的基本特点和主要原则。

我们听到法国专家介绍强调了几点,在资阶级革命之后这种新的财政形态取代王室财政,首先的一个区别或原则,就是这个财政要依托于宪法和法制,宪法和法制规定的起点就是公民的自由平等和财产权等内容,这是他们所谓的“立国之本”。中世纪的情况下,人生下来地位就是有区别的,有王室贵族及王室贵族下面各个层次的贵族,然后才有平民,往下还有农奴。到了新的社会状态下,所有的公民生而平等,这是宪法规定的公民权利。在这样的平等权利之上,对财政权有明显的界定,即规定财政作为政府的理财部门是独立的,不受其他部门管辖,也不受,由原来所谓最上层的王室或者决策机关直接指挥,财政部门是公众的理财机构,要听命于公众选举出来的立法机构,就是所谓议会。议会批准财政部门理财的执行方案即预算,财政部门按照议会批准的文件来从事其理财工作,。这是一个全新的理念,是一个全新的依托于法治的一种理财新境界。这种财政部门相对于其他部门的独立性,及其必须由最高权利机构议会来决定工作具体执行方案的属性,明显地对立于过去王室财政的形态。在这种新形态下,公民都必须对国家纳税,而所有公民纳税遵循的原则是一致的,不分高低贵贱。

法国专家强调的第二条原则是,税收机关本身无权制订税法,税法只能由体现国民意愿的议会等立法机构来决定。

第三条原则,税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。按我们今天的话来说,这一条从源头上就明确了实行收支两条线。政府部门的理财和企业理财完全不一样,企业的收支显然是连在一起的,收入越丰厚,支出的能力越大。政府机关不是这样,政府的权力具体落实到机关里去行使的时候,不能在取得收入之后就以挂钩或其他方式切一块下来,解决机关人员自己的工资发放和福利待遇问题,必须如数一分不少上缴到国库,收是收,支是支。另外有一条线索在预算里安排政府机构的工资和福利支出。公共财政一开始就明确的这种收支两条线原则,解决的是公众

权力不能在执行机构由于利益驱动而发生扭曲的问题,而这种扭曲在我国转轨过程中普遍发生。这几年所推行的许多改革措施;就是想矫正这种扭曲。交通管理部门因为交通罚款直接或间接与人员待遇、工资、福利挂钩,所以就出现了普遍的千方百计去刁难驾车者,多获取罚款的状态,甚至发生人为设置“道路陷阱”的敲诈情况。这种利益驱动比思想教育更能发挥作用,哪怕天天讲提高觉悟、提高素质,但利益驱动使他更倾向于只要有可能就要多收罚款来增加自己的收入。在现实生活中,制度层面要尽可能解决这种公权扭曲的问题,体现为公共财政在市场经济国家的经验里,从源头上就规定了收支两条线。

法国专家还强调了第四条原则,属于公共财政在理念上的根基,就是所有的公民有纳税的义务,同时就享受纳税人的权利。权利包括知情权、监督权、参与权,可以通过规范的渠道介入公共事务,来表达偏好、表达主张、提出要求、实行监督。

我国作为一个后进的大国,在背负着沉重的两千多年专制主义传统的状态下,搞公共财政的建设,可能会碰到;一系列比其他国家在一般情况下更突出的矛盾问题。经过多年的努力,我们在禁止乱收费的方面仍不敢说做得很好,有的地方好一些。有的地方差一些,只能说初见成效,使公权的扭曲多少有所收敛,实际上离真正解决这个问题还非常远。我们权力制衡的大框架,现在还在探索的过程中。十六大提出的政治文明,有很多问题还没有展开。公共财政中这种规范的公共选择,是以权力在各个环节上受到制约为前提的,防止在权力的绝对控制以后发生腐败问题。这种权力制衡前提之下的规范的公共选择,我理解首先要有一个透明、走民主轨道的程序。因为公共选择从广义上说是客观存在的,社会成员在某些情况下,会自然介入,社会矛盾的积累会导致整个社会中出现副作用极大的不规范的公共选择。中国历史上几百次农民起义,其实也可以理解成一种公共选择的形式,就是民不聊生,,只好揭竿而起,通过农民起义的形式达到改朝换代的目的。一般在每次改朝换代后新朝的初期,情况稍微好一点,老百姓日子勉强过得宽松一点,以后矛盾逐渐积累,得不到体制内部的解决,又矛盾激化,再造成一次新的改朝换代的起义。这种不规范的公共选择,是我们在现代社会里极力要避免的,我们现在所要寻求的权力制衡下的公共选择,应该是规范的。这种规范的公共选择过程能够提供社会主要事务的协调与决策,这个决策机制在理财方面要由公共财政具体地贯彻落实。实际上所有的决策必然紧密联系财力的配套,做出决策的同时,实际上需要做财力的可行性研究和分析。前面说过所有错综复杂的矛盾交织在财政这个分配环节上,体现为需要和可能的永恒的矛盾,如何用相对合理的方案解决这些矛盾,就必须通过规范的公共选择的机制来求出一个答案。总之,在决策制度上,公共财政无非就是强调:我们不可避免地要走化、法治化、民主化的道路;第四个和公共财政紧密相连的基本特征,是公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的,就是不能把什么都放在桌面下藏着,由部门内部少数知情人来讨论,而是要最大限度地把信息提交给社会成员。当然特殊的机密、如某些国防问题,当然不能做书生式的理解。但是除此之外,应该公开的一定要有公开性,公开性要具体落实在透明度上。传统体制下,一贯实行的很多保密的措施,实际上现在已经落后于时代了。比如预算的收支科目,过去每年财政部预算司要编一个当年度预算收支科目,上面专门印上“机密”字样,后来改为“秘密”,因此仍不能带出国门。我们在国外考察的时候,非常关注人家的预算科目设置,就会出现一些尴尬的事情。人家非常热情地介绍了他们的预算科目,他们认为政府必须对公众负责,所以预算都是规规矩矩印好的现成的材料,送给我们之后,对方就会询问中国的财政预算科目设置情况,我们只好搪塞,说我们正在改,改好后给你们寄过来,实际上没法交代,因为科目设置是作为秘密的东西。现在秘密两个字去掉了,叫做内部资料,不得外传。实际上预算科目本身仅是一种技术性的规定。

这种公共性、透明度,在我国现阶段是相当低的,而公共财政的发展理所当然地要求有这种透明度。于是自然而然就会引出政府资金的完整性问题。政府体系所有的财力,都是政府通过社会统治者、管理者的权力,当然在我国还包括社会中国有资产的管理者、代表者的权力收取上来的;这些收入应该完整地体现在一个一览无遗的预算文件里面,来接受监督。我们过去的情况是把这种收入分割成几个部分,转轨过程中预算内是一块,这是要对人代会报告的,虽不详尽,但最基本的透明度应该说有了。预算外这一块,财政部有相对规范的制度规定,但是可以不对人代会报告,透明度就大大降低了。实际上各个部门单位过去还有为数不少的第三块,所谓“体制外资金”和“小金库”。1996年清理整顿预算外资金后,现在基本的格局是已经“三而二”,第三块在制度上已经没有地位了,只要发现就必须整顿清理,进入预算外,或者进入预算内。今后的发展逻辑还要逐渐地向“二而一”转变,现在编制部门预算实际上已经要求按照综合预算来编制,不管是预算内还是预算外,这些来自公众的钱都是公权行使的对应财力,必须完整地进入预算文件,对公众做交代,接受公众监督,减少可能发生的运用公权中的公众资源误配置。在这样的理念之下,必然要强调预算的完整性。

所谓事前确定,在所谓美国的“进步时代”里,是他们反复讨论的一个关键的要领。如果预算确定后只是一个弹性很大的供参考的东西,那么执行机关就可能会利用弹性,造成很多和公众利益偏离的情况。事前确定就是大家先充分讨论,如何使公众利益最大化,确定好了之后,立法机构审批,审批后预算成为有法律效力的文件,就必须严格执行。市场经济的情况下,已经严格到预算执行起来必须不多不少、不迟不早,一点松动的余地都没有。我在十多年前作为访问学者曾在美国一年,有意识地对美国三级政府做了财政体制的调查,当时反复问过不同级次上的预算管理的官员。按照中国人的理念,实事求是、因地制宜是天经地义的,过去我们理解传统体制僵化,就僵化在买酱油的钱不能打醋、买棺材的钱不能治病。我原来以为市场经济有一个很灵活的机制,但美国各个层次上的官员给我的回答都是不可能改变预算规定的数量和进度,如果改变的话,就要进监狱。不是我们所理解的一个“党纪政纪处分”的问题,而是一个刑事犯罪的问题。可见其事前确定好的预算文件执行起来是一丝不苟的,是非常严格的。之所以这么严格,是与其多年来制度建设里所积累的相关程序、规定有关的。比如联邦的预算编制要提前一年半做经济预测,以及大量的讨论,美国的总统预算管理办公室和财政部在反复磋商基础上,形成初步的预算编制文本后,要递交给参、众两院,由两院的预算专门委员会分别进行逐项讨论,提出各种修改意见,以后再经过国会和总统的审批。这些都体现了权力的制衡,谁都没有无限的权力 。通过这么复杂的一套编制程序形成的预算,执行起来要求非常严格。那么如何解决因地制宜、灵活变动的问题?另有特定的修改程序。认为需要修改的,可以提出申请,有关部门会在规定期限内给予答复。也就是说把买酱油的钱算好了,就是不能买醋;看病的钱另外安排,买棺材的钱就是只能买棺材。在执行环节上非常严格。至于修改,也承认在情况的变化下可以急事急办、特事特办,也规定了紧急应急程序。“9.11”事件发生后,两天之内美国在全国人心未定的情况下,国会就通过紧急拨款法案,几百亿的反恐资金就拨出去了,这就是急事急办、特事特办的处理。这种具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为一个基本的管理制度,是公共财政实际运行过程中的保证,满足社会需要、提供公共产品和服务、实行规范的公共选择都要通过预算的程序和内容来体现。

按照上面关于公共财政基本特征的理解,下面要汇报的是在我国现阶段,如果说将建立公共财政框架理解为一个基本的导向、一个虽然现在是粗线条的、不可能有严丝合缝的设计细节的财政运行形态,但是势必要往这方面发展,那么应该抓住一些什么主导性的因素。作为研究者,我想汇报六个方面的认识。

第一是按照公共财政发展的要求,在政府和财政的基本职能中需要收缩生产建设职能。

公共财政发展中第二个主导性的因素,是要合理掌握财政分配顺序、轻重缓急。

第三个主导因素,是要形成规范的公共选择机制。

第四个方面是政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。

公共财政的特征范文第2篇

在一个既定的社会形态里，只能有一个基础性资源配置机制。资本主义社会从一开始就将市场经济作为自己的基础性和主体配置资源机制。而由于国情和国际经济与政治的原因，我国社会主义制度创建之初，采用了计划经济体制，它的根本性运行特征是排斥市场机制，国有制经济在各个工商领域都占据统治地位，如果把农村的集体所有、集体统一经营管理包括在内，则公有制在整个国民经济中占绝对统治地位。这里的要害在于，国有制经济即使在完全竞争领域也居主宰地位，由此导致市场机制只起辅作用，这种经济体制从总体属性上看当然不属于市场经济。当我们以市场经济体制作为改革的目标模式，则其基本的制度要求必然是国有经济从一般竞争领域退出，从不完全竞争领域退出一部分，并且把竞争机制引进政府管制领域。这实际上是把市场最有效的领域还给市场，同时在国有经济中引进效率机制，使国有企业在市场经济的大环境中运作，而不再主要靠政府直接管理和保护生存发展。否则，建立市场经济体制便只能是空谈。

根据马克思主义所揭示的客观规律，经济基础决定上层建筑。我国建立社会主义市场经济体制，则相应地要求作为上层建筑核心部分的政府必须转变自己的经济职能，从直接管理转向宏观间接调控和公共服务；由政府投资开办竞争性企业到退出对该领域的直接投资，使财政投资支出增量为零，并对存量进行改革改组改造，建立现代企业制度，进而逐步退出；总之由对该领域的资金供给转为制度供给和服务供给为主。为适应市场经济体制的运行和政府职能的转变，作为政府部门的财政则顺理成章地进行相应的模式转换，随同政府一道退出竞争领域，不再为提供私人产品而控制和配置资源，而是强化它在公共领域的职能作用，从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权，适当侧重集权的公共财政。

建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势，同时也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。市场失灵包括公共品供给困境或“公共的悲剧”（市场机制不能提供纯公共品，准公共品供给不足及“搭便车”），外部效益，分配不公，信息不对称，经济运行动荡不稳和因垄断而出现的效率损失、停滞倾向。市场失灵的领域属于公共需要领域或非竞争领域。既然属于市场失灵，自然不能由市场机制本身去自发解决，而必须由居于市场之上的一个带有权威性和强制性的公共机制去解决，唯有政府才能承担这一职能。市场经济中的财政职能内容便由此决定，成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要的宏观配置资源及调控机制，这就是公共财政。

发展中国家的市场经济发育尚不成熟，因此不仅需要政府及其财政弥补市场失灵，还要求政府及财政承担培育和完善市场的职能，这在我国表现更为突出。同多数发展中国家一样，我国的市场主体结构不很合理，国有企业从竞争领域退出，为市场主体结构的合理创造了前提，但市场主体结构的真正完善还须依赖政府的制度和政策，其中主要是财政政策和信贷政策对市场竞争主体民营化的培育；市场要素结构的完善和空间结构的统一也必须有财税政策的参与。因此，财政职能的公共化是社会主义市场机制的一个重要的成长孵化器。

职能模式不仅被市场经济体制一般地决定，职能的具体内容也因市场经济成长的不同阶段而不同。我国的公共需要在具有普遍性内涵的同时，也有自己的特殊内容。美国著名财政学家马斯格雷夫在上世纪五十年代对西方（实即市场经济中）的财政职能作了经典概括，这就是至今广为引用的三职能说：配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财政的公共配置，即为提供公共产品配置资源。西方财政并非绝对不为生产领域配置资源，但比重很小，其中又以间接配置如对企业的财政补贴为主。我国的情况则大不相同，一方面，我们正在建立公共财政基本框架，财政将同国有企业一道逐步退出一般竞争领域；但另一方面，财政的直接性生产支出即在非竞争和不完全竞争的生产领域的配置中仍然占有重要地位，主要表现在国有企业在基础产业、支柱产业和高新技术产业中比重很大。

我国的公共财政为什么将在很长一段时间内仍然在上述三大生产领域保持强大的配置功能呢？这由两个客观因素决定。第一，我国初级阶段的市场经济发育不充分，市场配置力低。市场配置力是市场配置资源、催生企业、塑造和调节产业结构及调节总供求的能力。市场配置力是市场机制成熟的基本标志，市场配置力的逐步增强属于罗斯托提出的经济成长阶段的问题。基础产业和支柱产业的地位与作用就在于基础性和支柱性，基础产业多属支柱性产业或行业， 因为它们有广泛而重要的产业关联度，如铁路、电讯、钢铁、石油、煤炭、电力等，但支柱产业并不一定就是基础产业，如汽车、建筑业，二者的重要区别是基础产业多处于产业链的上游，多为重工业。基础产业在西方发达国家并不主要由政府控制或政府所有，完善而强大的市场体系和强大的以垄断资本集团为核心的私有资本能够把它们纳入自己的配置和调节之中；而在发展中国家则相反，其中主要原因是这两大产业部门中的企业都属资金密集型和技术密集型，建设周期长，高投资、连续投入性强，对管理的要求很高。这使得民间资本非常薄弱、市场体系尚不完善的发展中国家不得不由政府主办，造成国有经济居主导地位。如果由市场机制配置，则势必时效低，时滞长，甚至无能为力，不能满足在开放条件下进行国际竞争与国内三大结构（产业结构、区域结构、城乡结构）调整、重塑和完善的客观需要。举一个最简单的例子，我国的民间资本尚无力在正常建设周期内组建大型钢铁联合企业、电力企业、石油企业等基础产业中的企业集团，更不用说铁路民航这样垄断性较高的行业了。其实这就是发展中国家市场配置力低所产生的特有的市场失灵。市场失灵也是具体的、历史的、相对的，不存在一个世界各国同时代统一的市场失灵标准。而高新技术产业的高风险、科技高密集度并直接关系到国家信息安全和经济科技安全，使得政府必须在其核心部分、骨干部分保持强大控制力，这是我国国有经济在不短的时间里尚不能完全退出上述三大产业领域的客观原因。还必须指出，即使在西方发达国家，政府也对高新技术产业的核心部分保持一定程度的控制或垄断。

以政府作为配置主体决不等于各级政府都办这三大产业。党的十五大和十五届四中全会、五中全会对社会主义公有制及其地位作了界定，指出，社会主义公有制，特别是国有制的地位不取决于其数量，而取决于其质量和控制力；社会主义公有制的主体地位是就全国而言的；对国有经济政府要“抓大放小”，有所为有所不为。这一重大理论突破为国有经济战略重组，为市场结构的完善进而为社会主义市场经济模式的确立提供了锐利的思想武器，为国有经济从广阔的竞争领域退出，进入公共领域，并在基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位指明了方向和道路。当然，这里的国有企业也必须遵循市场经济规律进行自身改革，建立市场经济中的现代企业制度。推论是，随着我国市场机制的逐步发育成熟，市场配置力逐渐增强，民间资本日益壮大，市场环境日益改善，国有经济也将从上述三大产业中退出一部分，除极少数国有独资企业外，部分为国有控股企业，其余部分是国有资本不控股的企业，同民营企业共同竞争的开放性格局，只有在那样的环境中才能磨炼出强大的国有企业，才能提高国有经济的控制力。

第二，巩固发展我国的社会主义根本制度。社会主义公有制尤其是全民所有制是社会主义根本制度的经济基础。资源配置是社会再生产的决定性环节，全民所有制如果不在资源配置环节中占有控制性地位，则不可能在再生产即国民经济内部占据主导地位。在市场经济和公共财政基本框架下，国有经济不可能在一般竞争领域取得优势，从而占有控制性地位，而且一般竞争性产业部门大部分并不是国民经济中具有控制地位的产业。所以，无论从市场经济的客观需要还是从社会主义制度的历史使命来看，国有企业退出一般竞争领域都是十分必要和正常的。而基础产业、支柱产业和高新技术产业既是国民经济中占有主导性和控制性地位的产业部门，又是我国相当长一段时间里特有的市场失灵领域，也正需要政府及财政去弥补，同时就意味着国有经济配置资源职能的“进入”和“有所为”。结论是：国有经济退出完全竞争的产业部门，在不完全竞争的基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位，无论从哪方面说都具有现实的客观必要性和理论的科学性。

公共财政的另一职能是稳定经济职能。马氏仅提“稳定经济”，它适应了也概括了西方发达的市场经济基础上的“纯”公共财政的调控性。但套用到我国初级阶段市场经济中带有明显生产性的公共财政上，就远远不够了。我国著名财政学家陈共教授首次把这一职能表述为稳定与发展职能（注：陈共主编：《财政学》修订本，四川人民出版社1994年版，第37页。）。仅补充了“发展”两字，却深刻而准确地把握了我国国情和我国财政职能的特殊性。我国财政的发展职能同我国财政配置资源职能中的生产性配置和对科学文卫事业的公共配置都紧密依存。发展是经济社会结构的改善和不断优化，是素质和效益的提高，生活质量的改善和社会进步。我国财政的生产性配置，重点在于三大结构的塑造和调节，“科学技术是第一生产力”（注：《邓小平文选》第3卷，第377页。），教育和培训已成为人才养成的基本途径。科技与教育既是发展的重要内容，更是可持续发展的根本动力。发展科教事业已成为党和政府的重大战略方针，成为财政公共支出的重点。因此，发展职能是我国财政的特殊性，也是它的优势。如果说对资源的公共配置是公共财政职能的主体，那么，发展则是我国社会主义公共财政的核心和本质。因为发展是社会主义的本质规定性，是“硬道理”，是解决我国所有问题包括改革成功的关键（注：《邓小平文选》第3卷，第265、373、377页。）。我国财政的模式特征是发展型公共财政，政府必须承担规划和组织发展的职责。中央政府启动和组织了西部大开发，政府的财政投入驱动着西部大开发就是明证。西部大开发是集中了三大结构的塑造和调节，推进公共产品大体均等化的大手笔。当然，随着市场配置力的增强，财政的发展职能的内容范围也将有所改变。

我国公共财政也有收入分配职能，通过收入手段如税收和支出手段如社会保障来实现社会公平。但在社会公平的内涵上，社会主义财政有更高的更彻底的动态标准，这就是邓小平提出的“共同富裕”。共同富裕被邓小平列为社会主义本质属性的核心和归宿，共同富裕是社会主义所追求的根本目标，是解放生产力，发展生产力的目的，当然必须是政府及其财政进行收入分配的根本职能目标。社会主义财政学的财政职能理论如果只简单照搬马斯格雷夫的三职能说，作一般地套用阐述，固然不无必要，但既不指出其产生的特定制度背景和体制内涵，又不分析它在中国土地上的必然改变和发展，把西方发达国家的财政职能毫无辨别地等同于发展中的社会主义国家的财政职能，还有多少长久的理论价值和实际意义呢？

不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国，公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据，一个是公共品本身的层次性分类：全国性公共产品和地方性公共产品；另一个是政府及其公共职能的层次性划分；中央政府及其职能，地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律，我国的公共财政自然不例外。但是，我国公共财政职能的层次性划分又有自己特有的客观依据和突出特点。这一特点在很大程度上从国有经济的战略分布上产生：中央政府所属的国有资本和地方国有资本。国有经济的战略布局为我国公共财政及其职能的层次性划分增添了新的内容。由于国有经济中的资本部分主要由大中型骨干企业组成，他们不仅是必须创造经济效益的企业，更是政府进行宏观调控的重要平台和工具，还是科技“国家队”的主要阵地。因此，国有企业必须主要集中在中央一级，以充分发挥其基础性、支柱性 和控制性等全局。

省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，既是公共财政，又有一定的生产建设性投资支出。第一，省财政的职能内容为满足地方公共需要。在分税制财政中，地方支出是大头，只有地方支出具有公共性，才有财政的整体公共性。我国财政的生产建设性主要体现在中央财政支出上。由此，省财政应坚决、积极、稳扎地从一般竞争领域完全退出，把一般竞争领域的地方国有企业全部逐步民营化，把主要财力投入地方公共需要的满足，改善地方经济环境与自然环境，投入科教文卫、人力资源开发和社会保障体系建设，促进地方社会事业发展，推进共同富裕进程。如果省财政不完全退出一般竞争领域，则建设公共财政基本框架便成为一纸空文，而且势必重蹈低水平重复建设的覆辙，重演区域产业经济同构化和“诸侯经济”的恶性竞争。在我国加入WTO，直接融入国际大市场的环境下，这无疑不仅是地方财政的风险，更会汇集成中央财政的风险。在21世纪前半叶，我国国有经济将在基本完成“三改一加强”后，进入新的增长和发展时期。这必然对基础设施、生态环境和教育科技条件提出更大更高的要求，其标准将是世界当代水平的。为了实现未来的大发展，我国产业结构必须加紧调整升级，中央财政将面临国有大中型骨干企业固定资产大规模更新的巨大压力。因而在基础设施、环境建设等方面的投入相当大一部分肯定会成为地方财政的重头戏。地方财政向公共财政转轨，是我国下世纪中叶实现三步走战略目标的必要条件。

第二，今后不短的时间内仍有必要在省（集中于中心城市）一级保留少量国有资本。中央所属国有企业以为宏观经济运行服务的大中型骨干企业为主，而省属少量非完全竞争领域的国有企业则以地方受益的中型为主，不排除拥有个别面向大经济区或全国乃至国际市场的大型地方国有企业；就其功能来说，省属经营性国有企业应该有明显的地方特点，作为构筑中观（区域）特色产业布局的支柱而发挥作用，为区域市场和地方经济发展服务。

第三，同我国的区域经济分工和产业特色相适应，我国地方公共财政在很长时间里将不可避免地带有明显的地区差异。由于历史的原因，我国经济带和地区之间经济社会发展很不平衡。国有经济在各省（区）经济中的比重存在较大的差异，对各省的改革开放及地方经济特色产生了深刻的影响，也必然会制约我国的区域财政分配关系。从全国范围看，省级公共产品和准公共产品的供给尚难以在较短时间内均等化，我国的区域财政关系是不同步富裕财政与共同富裕财政的辩证统一；共同富裕也是有层次的、渐进的。邓小平多次指出，一部分地区首先富裕起来，是实现共同富裕的必由之路和必要条件。发展区域经济之间的产业分工，既有利于大力发展特色经济，也有利于整个国民经济竞争力的增强，作为区域经济支柱的少量地方国有骨干企业就显得十分必要。

市县财政不仅要完全退出竞争领域，而且要退出基础工业，建成公共服务型“纯”公共财政。在市场经济条件下，市县的自然资源条件（较大规模的自然资源多为国有或省属），科技、人才条件及财政实力，都不允许支撑资金和技术密集型产业及与市场风险相伴随的竞争性地方国有产业的运转。目前市县所属企业大多数为一般竞争领域的小企业，而抓大放小是国家向社会主义公共财政转轨时对国有企业进行战略改组的大政策；市县财政尤其是县财政普遍比较困难，主要原因之一也在于市县国有企业的大面积亏损，这还不包括对“五小工业”所产生的严重污染的治理。因此可以说，市县财政完全退出竞争领域和基础工业是振兴地方财政、完善地方基础设施，建设市县公共财政的，前提。地级市和县城是今后几十年我国城市化的重点和主体，市县两级的城市化对我国农村近两忆剩余劳动力的转移和国内市场的扩大将具有决定性意义。城市硬件基础设施和软件环境建设，都属于公共产品供给，城市化为民营经济的发展提供了广阔空间，又培育了极为深厚的税源。城市化更加需要公共财政的支撑。

乡镇财政是我国财政的最基层。镇和乡虽属同级，但建制镇的建设与发展对公共品供给的要求同县城大同小异，而与乡财政职能内容在今后相当长时间里将有很大差别，在职能建设上必须予以高度重视。与市县财政相比，乡财政公共供给的内容相对简单。由于乡政府职能财力有限，直接面对农村、农业和农民，因此满足乡公共需要，主要表现在为基层政权建设和确保一乡平安服务，为“三农”提供公共服务，并不直接介入农业生产经营。目前乡镇财政是职能最不成熟最不规范的一级财政，事权大于财权，机构职责过多，人浮于事，不适应农村市场经济的发展和产业结构的调整，也使农民负担居高不下。因此，乡镇宜进一步归并，一个县（市）下辖五六个镇（乡），机构砍一半，人员也砍过半，凡不属纯公共服务的机构一律撤消，使乡镇的公共服务职责或事权同财权真正对应起来。

【参考文献】

[1] 萨缪尔森，诺德豪斯.经济学（16版）[M].华夏出版社，1999.

[2] 穆斯格雷夫.美国财政理论与实践[M].北京：中国财经出版社，1987.

[3] 罗森.财政学（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[4] 陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

公共财政的特征范文第3篇

在一个既定的社会形态里，只能有一个基础性资源配置机制。资本主义社会从一开始就将市场经济作为自己的基础性和主体配置资源机制。而由于国情和国际经济与政治的原因，我国社会主义制度创建之初，采用了计划经济体制，它的根本性运行特征是排斥市场机制，国有制经济在各个工商领域都占据统治地位，如果把农村的集体所有、集体统一经营管理包括在内，则公有制在整个国民经济中占绝对统治地位。这里的要害在于，国有制经济即使在完全竞争领域也居主宰地位，由此导致市场机制只起辅助性作用，这种经济体制从总体属性上看当然不属于市场经济。当我们以市场经济体制作为改革的目标模式，则其基本的制度要求必然是国有经济从一般竞争领域退出，从不完全竞争领域退出一部分，并且把竞争机制引进政府管制领域。这实际上是把市场最有效的领域还给市场，同时在国有经济中引进效率机制，使国有企业在市场经济的大环境中运作，而不再主要靠政府直接管理和保护生存发展。否则，建立市场经济体制便只能是空谈。

根据马克思主义所揭示的客观规律，经济基础决定上层建筑。我国建立社会主义市场经济体制，则相应地要求作为上层建筑核心部分的政府必须转变自己的经济职能，从直接管理转向宏观间接调控和公共服务；由政府投资开办竞争性企业到退出对该领域的直接投资，使财政投资支出增量为零，并对存量进行改革改组改造，建立现代企业制度，进而逐步退出；总之由对该领域的资金供给转为制度供给和服务供给为主。为适应市场经济体制的运行和政府职能的转变，作为政府部门的财政则顺理成章地进行相应的模式转换，随同政府一道退出竞争领域，不再为提供私人产品而控制和配置资源，而是强化它在公共领域的职能作用，从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权，适当侧重集权的公共财政。

建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势，同时也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。市场失灵包括公共品供给困境或“公共的悲剧”（市场机制不能提供纯公共品，准公共品供给不足及“搭便车”），外部效益，分配不公，信息不对称，经济运行动荡不稳和因垄断而出现的效率损失、停滞倾向。市场失灵的领域属于公共需要领域或非竞争领域。既然属于市场失灵，自然不能由市场机制本身去自发解决，而必须由居于市场之上的一个带有权威性和强制性的公共机制去解决，唯有政府才能承担这一职能。市场经济中的财政职能内容便由此决定，成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要的宏观配置资源及调控机制，这就是公共财政。

发展中国家的市场经济发育尚不成熟，因此不仅需要政府及其财政弥补市场失灵，还要求政府及财政承担培育和完善市场的职能，这在我国表现更为突出。同多数发展中国家一样，我国的市场主体结构不很合理，国有企业从竞争领域退出，为市场主体结构的合理创造了前提，但市场主体结构的真正完善还须依赖政府的制度和政策，其中主要是财政政策和信贷政策对市场竞争主体民营化的培育；市场要素结构的完善和空间结构的统一也必须有财税政策的参与。因此，财政职能的公共化是社会主义市场机制的一个重要的成长孵化器。

职能模式不仅被市场经济体制一般地决定，职能的具体内容也因市场经济成长的不同阶段而不同。我国的公共需要在具有普遍性内涵的同时，也有自己的特殊内容。美国著名财政学家马斯格雷夫在上世纪五十年代对西方（实即市场经济中）的财政职能作了经典概括，这就是至今广为引用的三职能说：配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财政的公共配置，即为提供公共产品配置资源。西方财政并非绝对不为生产领域配置资源，但比重很小，其中又以间接配置如对企业的财政补贴为主。我国的情况则大不相同，一方面，我们正在建立公共财政基本框架，财政将同国有企业一道逐步退出一般竞争领域；但另一方面，财政的直接性生产支出即在非竞争和不完全竞争的生产领域的配置中仍然占有重要地位，主要表现在国有企业在基础产业、支柱产业和高新技术产业中比重很大。

我国的公共财政为什么将在很长一段时间内仍然在上述三大生产领域保持强大的配置功能呢？这由两个客观因素决定。第一，我国初级阶段的市场经济发育不充分，市场配置力低。市场配置力是市场配置资源、催生企业、塑造和调节产业结构及调节总供求的能力。市场配置力是市场机制成熟的基本标志，市场配置力的逐步增强属于罗斯托提出的经济成长阶段的问题。基础产业和支柱产业的地位与作用就在于基础性和支柱性，基础产业多属支柱性产业或行业，因为它们有广泛而重要的产业关联度，如铁路、电讯、钢铁、石油、煤炭、电力等，但支柱产业并不一定就是基础产业，如汽车、建筑业，二者的重要区别是基础产业多处于产业链的上游，多为重工业。基础产业在西方发达国家并不主要由政府控制或政府所有，完善而强大的市场体系和强大的以垄断资本集团为核心的私有资本能够把它们纳入自己的配置和调节之中；而在发展中国家则相反，其中主要原因是这两大产业部门中的企业都属资金密集型和技术密集型，建设周期长，高投资、连续投入性强，对管理的要求很高。这使得民间资本非常薄弱、市场体系尚不完善的发展中国家不得不由政府主办，造成国有经济居主导地位。如果由市场机制配置，则势必时效低，时滞长，甚至无能为力，不能满足在开放条件下进行国际竞争与国内三大结构（产业结构、区域结构、城乡结构）调整、重塑和完善的客观需要。举一个最简单的例子，我国的民间资本尚无力在正常建设周期内组建大型钢铁联合企业、电力企业、石油企业等基础产业中的企业集团，更不用说铁路民航这样垄断性较高的行业了。其实这就是发展中国家市场配置力低所产生的特有的市场失灵。市场失灵也是具体的、历史的、相对的，不存在一个世界各国同时代统一的市场失灵标准。而高新技术产业的高风险、科技高密集度并直接关系到国家信息安全和经济科技安全，使得政府必须在其核心部分、骨干部分保持强大控制力，这是我国国有经济在不短的时间里尚不能完全退出上述三大产业领域的客观原因。还必须指出，即使在西方发达国家，政府也对高新技术产业的核心部分保持一定程度的控制或垄断。

以政府作为配置主体决不等于各级政府都办这三大产业。党的十五大和十五届四中全会、五中全会对社会主义公有制及其地位作了界定，指出，社会主义公有制，特别是国有制的地位不取决于其数量，而取决于其质量和控制力；社会主义公有制的主体地位是就全国而言的；对国有经济政府要“抓大放小”，有所为有所不为。这一重大理论突破为国有经济战略重组，为市场结构的完善进而为社会主义市场经济模式的确立提供了锐利的思想武器，为国有经济从广阔的竞争领域退出，进入公共领域，并在基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位指明了方向和道路。当然，这里的国有企业也必须遵循市场经济规律进行自身改革，建立市场经济中的现代企业制度。推论是，随着我国市场机制的逐步发育成熟，市场配置力逐渐增强，民间资本日益壮大，市场环境日益改善，国有经济也将从上述三大产业中退出一部分，除极少数国有独资企业外，部分为国有控股企业，其余部分是国有资本不控股的企业，同民营企业共同竞争的开放性格局，只有在那样的环境中才能磨炼出强大的国有企业，才能提高国有经济的控制力。

第二，巩固发展我国的社会主义根本制度。社会主义公有制尤其是全民所有制是社会主义根本制度的经济基础。资源配置是社会再生产的决定性环节，全民所有制如果不在资源配置环节中占有控制性地位，则不可能在再生产即国民经济内部占据主导地位。在市场经济和公共财政基本框架下，国有经济不可能在一般竞争领域取得优势，从而占有控制性地位，而且一般竞争性产业部门大部分并不是国民经济中具有控制地位的产业。所以，无论从市场经济的客观需要还是从社会主义制度的历史使命来看，国有企业退出一般竞争领域都是十分必要和正常的。而基础产业、支柱产业和高新技术产业既是国民经济中占有主导性和控制性地位的产业部门，又是我国相当长一段时间里特有的市场失灵领域，也正需要政府及财政去弥补，同时就意味着国有经济配置资源职能的“进入”和“有所为”。结论是：国有经济退出完全竞争的产业部门，在不完全竞争的基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位，无论从哪方面说都具有现实的客观必要性和理论的科学性。

公共财政的另一职能是稳定经济职能。马氏仅提“稳定经济”，它适应了也概括了西方发达的市场经济基础上的“纯”公共财政的调控性。但套用到我国初级阶段市场经济中带有明显生产性的公共财政上，就远远不够了。我国著名财政学家陈共教授首次把这一职能表述为稳定与发展职能（注：陈共主编：《财政学》修订本，四川人民出版社1994年版，第37页。）。仅补充了“发展”两字，却深刻而准确地把握了我国国情和我国财政职能的特殊性。我国财政的发展职能同我国财政配置资源职能中的生产性配置和对科学文卫事业的公共配置都紧密依存。发展是经济社会结构的改善和不断优化，是素质和效益的提高，生活质量的改善和社会进步。我国财政的生产性配置，重点在于三大结构的塑造和调节，“科学技术是第一生产力”（注：《邓小平文选》第3卷，第377页。），教育和培训已成为人才养成的基本途径。科技与教育既是发展的重要内容，更是可持续发展的根本动力。发展科教事业已成为党和政府的重大战略方针，成为财政公共支出的重点。因此，发展职能是我国财政的特殊性，也是它的优势。如果说对资源的公共配置是公共财政职能的主体，那么，发展则是我国社会主义公共财政的核心和本质。因为发展是社会主义的本质规定性，是“硬道理”，是解决我国所有问题包括改革成功的关键（注：《邓小平文选》第3卷，第265、373、377页。）。我国财政的模式特征是发展型公共财政，政府必须承担规划和组织发展的职责。中央政府启动和组织了西部大开发，政府的财政投入驱动着西部大开发就是明证。西部大开发是集中了三大结构的塑造和调节，推进公共产品大体均等化的大手笔。当然，随着市场配置力的增强，财政的发展职能的内容范围也将有所改变。

我国公共财政也有收入分配职能，通过收入手段如税收和支出手段如社会保障来实现社会公平。但在社会公平的内涵上，社会主义财政有更高的更彻底的动态标准，这就是邓小平提出的“共同富裕”。共同富裕被邓小平列为社会主义本质属性的核心和归宿，共同富裕是社会主义所追求的根本目标，是解放生产力，发展生产力的目的，当然必须是政府及其财政进行收入分配的根本职能目标。社会主义财政学的财政职能理论如果只简单照搬马斯格雷夫的三职能说，作一般地套用阐述，固然不无必要，但既不指出其产生的特定制度背景和体制内涵，又不分析它在中国土地上的必然改变和发展，把西方发达国家的财政职能毫无辨别地等同于发展中的社会主义国家的财政职能，还有多少长久的理论价值和实际意义呢？

不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国，公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据，一个是公共品本身的层次性分类：全国性公共产品和地方性公共产品；另一个是政府及其公共职能的层次性划分；中央政府及其职能，地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律，我国的公共财政自然不例外。但是，我国公共财政职能的层次性划分又有自己特有的客观依据和突出特点。这一特点在很大程度上从国有经济的战略分布上产生：中央政府所属的国有资本和地方国有资本。国有经济的战略布局为我国公共财政及其职能的层次性划分增添了新的内容。由于国有经济中的资本部分主要由大中型骨干企业组成，他们不仅是必须创造经济效益的企业，更是政府进行宏观调控的重要平台和工具，还是科技“国家队”的主要阵地。因此，国有企业必须主要集中在中央一级，以充分发挥其基础性、支柱性和控制性等全局性功能。

省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，既是公共财政，又有一定的生产建设性投资支出。第一，省财政的职能内容为满足地方公共需要。在分税制财政中，地方支出是大头，只有地方支出具有公共性，才有财政的整体公共性。我国财政的生产建设性主要体现在中央财政支出上。由此，省财政应坚决、积极、稳扎地从一般竞争领域完全退出，把一般竞争领域的地方国有企业全部逐步民营化，把主要财力投入地方公共需要的满足，改善地方经济环境与自然环境，投入科教文卫、人力资源开发和社会保障体系建设，促进地方社会事业发展，推进共同富裕进程。如果省财政不完全退出一般竞争领域，则建设公共财政基本框架便成为一纸空文，而且势必重蹈低水平重复建设的覆辙，重演区域产业经济同构化和“诸侯经济”的恶性竞争。在我国加入WTO，直接融入国际大市场的环境下，这无疑不仅是地方财政的风险，更会汇集成中央财政的风险。在21世纪前半叶，我国国有经济将在基本完成“三改一加强”后，进入新的增长和发展时期。这必然对基础设施、生态环境和教育科技条件提出更大更高的要求，其标准将是世界当代水平的。为了实现未来的大发展，我国产业结构必须加紧调整升级，中央财政将面临国有大中型骨干企业固定资产大规模更新的巨大压力。因而在基础设施、环境建设等方面的投入相当大一部分肯定会成为地方财政的重头戏。地方财政向公共财政转轨，是我国下世纪中叶实现三步走战略目标的必要条件。

第二，今后不短的时间内仍有必要在省（集中于中心城市）一级保留少量国有资本。中央所属国有企业以为宏观经济运行服务的大中型骨干企业为主，而省属少量非完全竞争领域的国有企业则以地方受益的中型为主，不排除拥有个别面向大经济区或全国乃至国际市场的大型地方国有企业；就其功能来说，省属经营性国有企业应该有明显的地方特点，作为构筑中观（区域）特色产业布局的支柱而发挥作用，为区域市场和地方经济发展服务。

第三，同我国的区域经济分工和产业特色相适应，我国地方公共财政在很长时间里将不可避免地带有明显的地区差异。由于历史的原因，我国经济带和地区之间经济社会发展很不平衡。国有经济在各省（区）经济中的比重存在较大的差异，对各省的改革开放及地方经济特色产生了深刻的影响，也必然会制约我国的区域财政分配关系。从全国范围看，省级公共产品和准公共产品的供给尚难以在较短时间内均等化，我国的区域财政关系是不同步富裕财政与共同富裕财政的辩证统一；共同富裕也是有层次的、渐进的。邓小平多次指出，一部分地区首先富裕起来，是实现共同富裕的必由之路和必要条件。发展区域经济之间的产业分工，既有利于大力发展特色经济，也有利于整个国民经济竞争力的增强，作为区域经济支柱的少量地方国有骨干企业就显得十分必要。

市县财政不仅要完全退出竞争领域，而且要退出基础工业，建成公共服务型“纯”公共财政。在市场经济条件下，市县的自然资源条件（较大规模的自然资源多为国有或省属），科技、人才条件及财政实力，都不允许支撑资金和技术密集型产业及与市场风险相伴随的竞争性地方国有产业的运转。目前市县所属企业大多数为一般竞争领域的小企业，而抓大放小是国家向社会主义公共财政转轨时对国有企业进行战略改组的大政策；市县财政尤其是县财政普遍比较困难，主要原因之一也在于市县国有企业的大面积亏损，这还不包括对“五小工业”所产生的严重污染的治理。因此可以说，市县财政完全退出竞争领域和基础工业是振兴地方财政、完善地方基础设施，建设市县公共财政的，前提。地级市和县城是今后几十年我国城市化的重点和主体，市县两级的城市化对我国农村近两忆剩余劳动力的转移和国内市场的扩大将具有决定性意义。城市硬件基础设施和软件环境建设，都属于公共产品供给，城市化为民营经济的发展提供了广阔空间，又培育了极为深厚的税源。城市化更加需要公共财政的支撑。

乡镇财政是我国财政的最基层。镇和乡虽属同级，但建制镇的建设与发展对公共品供给的要求同县城大同小异，而与乡财政职能内容在今后相当长时间里将有很大差别，在职能建设上必须予以高度重视。与市县财政相比，乡财政公共供给的内容相对简单。由于乡政府职能财力有限，直接面对农村、农业和农民，因此满足乡公共需要，主要表现在为基层政权建设和确保一乡平安服务，为“三农”提供公共服务，并不直接介入农业生产经营。目前乡镇财政是职能最不成熟最不规范的一级财政，事权大于财权，机构职责过多，人浮于事，不适应农村市场经济的发展和产业结构的调整，也使农民负担居高不下。因此，乡镇宜进一步归并，一个县（市）下辖五六个镇（乡），机构砍一半，人员也砍过半，凡不属纯公共服务的机构一律撤消，使乡镇的公共服务职责或事权同财权真正对应起来。

【参考文献】

[1]  萨缪尔森，诺德豪斯.经济学（16版）[M].华夏出版社，1999.

[2]  穆斯格雷夫.美国财政理论与实践[M].北京：中国财经出版社，1987.

[3]  罗森.财政学（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[4]  陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

公共财政的特征范文第4篇

关键字：行政征收公共利益补偿

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。

笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。

公共财政的特征范文第5篇

    关键字：行政征收 公共利益 补偿

    行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

    受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

    一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

    （一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

    2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

    （二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

    2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

    3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

    二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。

    笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

    （二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

    （三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

    （四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。

    进入二十世纪以来，财产权“神圣不可侵犯”的理论早已失去其意义，公民对财产权的行使必须附有一定义务，要有利于公共利益。因此，公民原则上要无偿接受法律对财产权内容的某种限制，这也就是财产权的社会义务性，公民有容忍的义务。但是，行政征收是对公民财产极为严重的侵犯，当“其严重程度已经不能再期待当事人为无偿忍受时，构成特别牺牲” .所以依据平等原则，对该受害公民负担的特别牺牲应该由公共利益的受益人——全体公众——共同公平分担，填平此特别牺牲。德国基本法第14条第3款第2项规定：“征收之法律，应规定补偿之种类及范围”。该条规定被学者们形象的称为“唇齿条款”或“一揽子条款”，也就是说，所有的行政征收行为必须有法律依据，而任何法律在设定行政征收的同时还必须规定应予补偿的方式和范围。“容忍，但应予补偿”的原则成为行政征收制度的基石。我国修改后的宪法也作出类似规定，但是对于行政征收应如何补偿却未作明确规定，而这也给了立法者具体化宪法和法院适用的空间。笔者认为，行政征收法对于行政征收应确定公正补偿的原则。所谓公正补偿应该以完全补偿为原则，只有在国库空虚的非常情况下，才可由立法者根据国库利益（支付能力）对征收补偿再作具体决定。

公共财政的特征范文第6篇

关键字：行政征收 公共利益 补偿

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。Www.133229.COM而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。 笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。

公共财政的特征范文第7篇

［关键词］财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产

关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。

一、财政的本质特征

关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。

近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。

据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。

二、财政模式的几种不同理论

在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。

至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。

任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。

最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。

通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。

三、我国竞争性国有资产的发展方向

目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：

第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。

第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。

［注释］

①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.

②叶振鹏公共财政与国有资产经营财政［J］。财经文摘。1999（6）。27.

公共财政的特征范文第8篇

 

关键词:金钱给付义务；税收；公课；罚款

“财政为庶政之母”，财政对任何一个国家的重要意义均不言而喻。现代法治国家在财政上表现为“租税国家”，国家本身不从事私经济活动，而留由社会自由发展，其所支出的一切费用均通过公权力参与社会财富分配的方式取之于民众（其中主要通过税收的方式）。[1]政府从国民经济中筹措公共活动所需资金的方式主要有：①要求公民直接给付物或劳务。在当代的实践中几乎不使用这种方式，这一原则仅存在于金钱给付不能满足，尤其是兵役方面。②通过国有企业、国有土地的盈余等“财产收益”扶持国家。但这种方式在自由经济国家问题颇大。③以公课形式取得收入。所谓公课是以财政收入为主要或次要目的的强制性公法金钱给付义务。具体而言公课又包括税收和非税公课，非税公课则包括规费、受益费（由于两者均以对待给付为要件，故合称为受益负担）以及作为新兴的财政工具的特别公课三种类型。除以上三种方式之外，政府还有大量其他的收入来源，如罚款，以及从没收、捐赠获得的收入等。[2]在现代社会，由于通过课以公民公法上金钱给付义务的方式对宪法保障的行为自由的限制最少，在财政收入方面，市场经济国家无不选择该方式进行。

一、公法上金钱给付义务的主要种类

公民公法上金钱给付义务主要包括税收、非税公课（包括规费、受益费、特别公课三种，在我国通常被统称为“行政事业性收费”）、行政罚的罚款、刑事罚的罚金、滞纳金等。在我国，税收、行政事业性收费是财政收入的主要来源，而罚款虽非财政收入来源的主要形式，但由于其规范性差，乱罚款现象极为严重而备受公众诟病，故罚款事实上已成为一种常见的公民公法上金钱给付义务，因此亦有于此一并探讨之必要。

1、税收。税收是公共当局为法定强制性的金钱给付，公共当局毋须对此为对待给付，符合征税要件时即产生公法上债的关系。税收具有以下特征：（1）非营利性。税收是以满足国家的一般需要为目的，而非营利性。纳税义务人仅将其受宪法保障的财产权中收益的一部分，归国家所有，以作为其财产自由保障的对价，除此之外，不负对国家财政分担的义务。[3]（2）共同报偿性。税收的课征，不采取个别报偿的原则，而是根据共同报偿的原则予以决定。也就是说，税收与个人自国家所接受的个别特殊的公益服务或利益，并无直接对应的关系。（3）强制性。税收的课征，是运用国家政治权力，强制实行，亦即课税权属于国家主权，课税权的行使具有强制性。

2、非税公课。（1）规费。作为对本着申请人利益而做出的具体职务行为或其他行政服务的对待给付而交纳。其管辖部门不是财税机关，而是按照其提供对待给付事务的性质，相应的定其管辖机关。规费具体又分为对职务行为的行政规费和为使用公共设施而交付的使用规费。规费主要特征在于有给付与相对给付之对待关系存在。由于规费是用以补偿国家对人民所为行政给付的成本，故而不问人民受领该项给付，是出于其主动的请求还是被动的强制接受。[4]（2）受益费。为设置或经营公共设施，要求那些可能从中受益者提供。受益费的法律性质，系基于统治权，为满足财政需求，对建造、改良或增建营造物或公共设施，所征收的全部或一部费用的金钱给付。与规费不同的是，在于给付与对待给付间，无需有直接关联性，即受益费的征收与实际使用无关，无需义务人现实取得利益，只要有潜在的受益可能性即可。另外，亦不问该项工程，是否因受益人的请求或呼吁而进行。因此，立法者在规费或受益费之间作决择时，受益的个别受领人事实上已明确时，征收规费；如群体受益个人只有受益可能时，征收受益费。在管辖方面，同规费管辖的原则一样，其管辖部门不是财税机关，而是按照其提供对待给付事务的性质，相应的定其管辖机关。（3）特别公课。作为一种新兴的财政工具，特别公课是国家为一定政策目标的需要，对于有特定关系的国民所课征的，并限定其课征所得的用途的公法上负担。实践中，根据设立的目的不同，特别公课具体又可以分为以取得财源为目的的特别公课以及管制诱导性特别公课。特别公课与税收不同之处在于：特别公课是为了支应特别国家任务而向特定群体而不是向一般纳税义务人所征收，不实行统筹统支，不支应国家的一般财政需求，不透过预算而流入特别基金中。特别公课具有的该特点决定了规范特别公课的法律并非税法，而是根据不同的特定国家任务（例如经济事务、环保事务等）定其管辖权归属，由经济法、社会法或环保法所管辖。[5]

3、罚款。罚款是行政法中对行政上的义务懈怠进行制裁，以确保行政上义务得以履行的一种秩序罚。具有以下特征：（1）以维持行政秩序为目的；（2）以违反行政义务者为处罚的对象；（3）是施加于违反行政义务而有碍行政秩序维持的行为者的一种制裁，非仅为原有义务的履行，因此，具有制裁的性质；（4）与以强制相对人履行未来的行政义务的行政强制执行不同，罚款针对的是过去的行为；（5）原则上以行政机关为处罚主体。[6]

二、公法上金钱给付义务的正当性基础及课征原则

自近代资产阶级革命以来，启蒙思想家揭橥天赋人权、财产权神圣大旗，财产权作为基本人权已深入人心，资产阶级革命胜利后一系列宪法性法律文件确立了财产权的宪法地位。在现代社会，财产权作为基本人权，更是受到国际人权公约及各国宪法的普遍保护。因此，国家从公众手中强制性的取得财产，就本质而言是对公民财产权的一种侵犯。国家之所以可以对公众财产权进行这样的侵犯，社会契约论对之进行了伦理的证成，“人们联合成为国家和置身于政府下的最大和主要目的，是保护他们的财产。”[7] “国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分，以确保它所余财产的安全和快乐地享用这些财产”。[8]事实上，社会契约论仅仅为国家从公民手中强制性取得财产提供了终极意义上的伦理证成，至于国家对公民课以公法上金钱给付义务如何才是正当的以及必须遵循什么原则，须从“正义国家”公民宪法财产权保障的高度进行论证。

公共财政的特征范文第9篇

关键词：林业；公共财政；收入；支出

公共财政是为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。当前，我国财政改革的主要目标是逐步建立健全公共财政体系，这意味着我国将彻底改变计划经济下那种包罗万象的建设性财政模式，从而步入新的轨道，这必将对林业的可持续发展和建设中国现代林业产生重大和深远的影响。在这次财政分配格局的深层次调整中，应扭转林业在国民经济定位中的偏差，理顺与财政的相互关系，构建适合我国国情、林情的林业与公共财政关系的基本框架，以促进林业资源的最优配置和充分利用。

1林业与公共财政的基本关系

概括地说，林业与公共财政的关系，就是“取”与“予”的关系。一方面，林业向财政缴纳税收以及相关的政府规费等；另一方面，财政本着“税收取之于民，用之于民”的原则，通过再分配，以预算内拨款、财政专项资金、财政贴息等方式，又使一部分资金流回林业。但这二者不是等比例的，财政供给林业多少资金，并不依据林业所缴纳税、费的多少而定。

一般而言，对某一行业，公共财政是否予以扶持，关键取决于个别资本投入的边际效益与资本投入的社会边际效益之比。假定在没有政府调节的情况下，如果个别边际效益偏小而社会边际效益大，就会导致投入不足，从而影响该领域的发展。从总体上来看，林业的边际效益恰恰就是不一致的。因此，为弥补其经济损失，最大限度地发挥由资源总量扩大所产生的公益效益，势必需要政府介入并用财政资金投入予以保障。

当前，我国林业正经历着由木材生产为主向生态建设为主、由采伐天然林为主向采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业的历史性转变。这五大转变是社会主义现代化建设对林业提出的迫切要求。但是，这种历史性的转型过程又与林业资源、资金的有限性、与林业的自我发展能力及其目前的技术水平相互冲突。这就需要由公共财政来负担改革的成本，将其纳入公共财政体系中加以统筹规划、安排。此外，长期以来，我国一直把林业单纯地作为一种产业对待，而对林业的多功能、多目标特性却没有足够的重视；在财政支出中，林业曾一度处于较低水平，以致林区只得靠消耗资源来维持运转。为了弥补这种历史“欠债”，也需要加大公共财政资金的投入。因此，目前至未来很长的一段时间内，林业与公共财政的关系应定位在公共财政对林业的少“取”多“予”，并建立在长期、稳定的多“予”基础上。

2林业与公共财政收入关系的基本框架

公共财政收入与传统的财政收入在形式上的差距不是很大，但是在具体内容上则需要按照市场经济的规律进行改进，这对于林业同样如此。具体而言，林业上缴公共财政收入的内容主要应由以下方面构成。

2.1增值税

我国目前林业的增值税税率除一般纳税人有17%、13%、零税率外，还有小规模纳税人的6%、4%征收率。公共财政框架下，从规范化的增值税制要求出发，增值税率结构应朝简单、高效的税率结构方向发展，可以考虑实行单一税率。同时，应尽快实现增值税税基的转型，将其由生产型转为消费型。对需要特殊照顾和政策扶持的林业单位和个人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等办法，并根据情况确定返还比例。此外，对进口种子、种畜、鱼种和非盈利性野生动植物等，应免征进口环节增值税。

2.2所得税

综合考虑林业存在外部经济、难以完全市场化的特性，为解决我国林业目前普遍存在的经济危困、负债过高、资产构成不合理等问题，应给予林业特殊的税收优惠政策，以降低其实际税负。主要应包括：对林产品初加工所得以及贫困林业局、林场、苗圃的全部所得免征所得税；对以税前利润投资造林的应免征所得税；对林业企事业单位的技术转让所得，年净收入在30万元以下的，应暂免征收所得税；对林农缴纳的所得税中属于重复性质的应予以取消。此外，林业从业人员的收入来源单一，为更好地体现林业与其他行业个人所得的差距，应建立综合与分类相结合的个人所得税制度，并相应提高个人所得税的免征额。

2.3农业税

对原来征收农业特产税的林产品，应改征农业税。借鉴国外保护和发展森林资源的经验，我国对原木和原竹征收的农业税税率应不超过5%.同时，为提高木材利用率，减少森林资源消耗，对次、小、薪材应免征农业税。对个别省区的原木、药材、经济林苗木、天然橡胶等品目，如果原农业特产税的税率低于当地农业税税率，则应该仍按原税率征收农业税。

值得说明的是，公共财政框架下，应充分体现出国家对农、林业的扶持。随着农村税费改革的不断深化，农业税应逐步减征，并最终取消、退出公共财政的收入范畴。

2.4营业税

当林业所属部门中发生提供应税劳务、转移无形资产或者销售不动产时，应该缴纳营业税。但是，林业部门按照国家规定从林业企业（包括森工企业、木材公司、国有林场、苗圃等）销售收入中提取的育林基金，是企业资金内部分配和部门之间的正常划拨，不应属于营业税的征税范畴。此外，林业生产中的机耕、排灌、植保、病虫害防治，以及与生态环保相关的技术培训、技术承包等所取得的技术性收入，也应免征营业税。

2.5基金收入

林业的基金收入主要是育林基金（含维简费）和森林植被恢复费。基金收入应该实行专款专用，年终结余结转下年继续使用；同时还应该下调育林基金的提取比例，以促进林业的快速健康发展。

2.6其它税收及规费

其它税收主要应包括城市维护建设税、印花税、教育费附加、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税等内容。

规费是有关部门按照有偿服务的原则，为提供特定服务或实施特定管理而向使用者或受益者所收取的。林业规费主要应包括林业保护建设费、野生动植物进出口管理费、森林植物检疫费、绿化费、陆生野生动物资源保护管理费、林权勘测费、林地补偿费、证书工本费以及植物新品种保护权收费。

此外，以往年度财政对林业贷款按期收回的本金、转让国有林业经营性资产或非经营性资产等获取的收入，也应构成当年的预算收入。按照公共财政的原则，政府应从盈利性、经营性领域退出，因此对于国有林业企业或国有林业资本的经营性收入，应该逐步加以规范，不应该再属于公共财政的收入范畴。

3林业与公共财政支出关系的基本框架

从目前的预算科目来看，财政对林业的支出内容尚存在着许多“越位”与“缺位”的情况。这就需要根据公共财政理论，结合我国的具体林情加以调整。由于林业单位的不同，使得林业支出的事项千差万别。这里不可能一一列举，只能是依据其大类进行界定。具体而言，公共财政对林业的支出应主要由以下方面构成。

3.1行政机构与事业机构支出

行政机构支出有人员的工资总额、日常公用经费、固定资产购建和大修理支出、外交外事支出等。这些是所有行业行政管理机构履行其职能所必需的费用，理所当然地由公共财政支出供给，林业亦如此。

事业机构的支出内容与行政机构相同。但对于林业事业机构应根据社会公共需要的原则重新界定：公益性的事业单位支出应全部由公共财政供给；准公益性事业单位，则公共财政仅负担公益性的、林业自身无法抵补的部分。此外，对于现在没有通过财政列支的林业公检法、林政、木材检查站、林业工作站的人员及其工作经费，也应在精简的前提下纳入公共财政预算科目和项目。至于经营性的事业单位，如种子公司、林业宾馆等，应全面推向市场，公共财政不再供应。

3.2林业基础性支出及生态建设支出

林业基础性建设，包括营造林建设、林业基础设施建设等；森工基础性建设，主要是指森工管理局以上和森工企业非经营性的项目建设以及森林资源保护。这些基本上都属于非盈利性项目的建设，往往支出很大，单位无力承担，因此，绝大部分应纳入公共财政，并辅之以银行贷款和其他形式的投资。

林业生态建设是为促进、实现林业可持续发展而发生的，属于社会公益事业。因此，对于林业生态工程所发生的种苗、营造、抚育、管护、基础设施及其他建设费用，应主要由公共财政负担。

3.3林业科技文教卫生

属于基础、公益研究性质的科学技术投入，如解决“六大”领域的关键技术等；旨在弘扬民族文化、林业历史的公共图书馆、文化馆、博物馆、文物保护；义务教育、特殊教育；防疫防治事业费及公费医疗经费等，应由公共财政解决并逐步加大投入力度。而其他方面的支出，可以通过收费获取收入、弥补成本，不应属于公共财政的职能。但为了鼓励和推动，公共财政应给予一定的补贴和政策优惠。

3.4支农生产及综合开发支出

支援农村生产支出在林业上主要是造林及林木病虫害防治费用补助。这主要是用于改善农民生活条件，解决群众造林及保护林木所需的资金问题，是为满足公共需要而发生的，应属于地方公共财政的责任。

农业综合开发资金对林业的支持项目应主要包括：小流域森林水土保持、防沙治沙、名优经济林及花卉、太行山绿化以及长江防护林等。这些支出属于补助、扶持性质的，应纳入公共财政支出的范围。

3.5转移支付支出以及财政专项资金

公共财政对林业的转移支付应该有：支援林业不发达地区的支出；贫困国有林场、苗圃的扶持资金；森林生态效益补助资金以及社会保障支出。林业所有单位的人员，无论是正式职员还是临时工，其基本养老、医疗、失业、工伤等社会保障补助支出都应该先后纳入公共财政体系之内。此外，对由于停伐或调减木材产量而造成的地方预算内财政减收，应该由中央与地方共同负责。中央补助部分可通过财政转移支付方式予以拨付，对不同税种的减收分别按不同比例给予补助。

在特定时期，基于特定目的、用途而对林业所进行的扶持性投入，应作为专项资金纳入公共财政。除了用于林业重点工程建设方面之外，财政专项资金还应主要包括有：林业项目贷款贴息、农村小型公益设施建设补助、对林木种苗发展的扶持、森林公园建设补助等。

此外，对于以经济效益为主的林业项目，原则上应该由市场加以解决，但由于林业的弱质性，公共财政应该在政策上予以扶持。这是国家宏观调控的需要，是国家利益、社会协调发展的需要，属于政府行为。因此，进行扶持、宏观调控等所发生的支出，应该列入公共财政的支出范围。

公共财政支出归根结底是为了满足社会公共需要。由于公共需要的范围和内容会随着社会经济的发展而相应变化，因此，公共财政对林业支出内容的确定并不是一成不变的，应随着客观条件的变化而相应地调整。

参考文献

[1]高培勇。公共财政：经济学界如是说[M].北京：经济科学出版社，2000

[2]国家林业局。2002中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2002

[3]国家林业局。2003中国林业发展报告[M].北京：中国林业出版社，2003

公共财政的特征范文第10篇

美国联邦宪法第五修正案规定:“不予公正补偿,私人财产不得被征为公用。”其目的是对政府既有的征用权给予明确的限制。第一,征用必须满足公共使用的要求;第二,对征用必须作出公正的补偿。

一、征用的理论依据

为公共利益征用私人财产似乎是政府与生俱来的权力,但对其原理却有不同认识。

(1)在公民取得财产之前,国家对财产拥有初始的和绝对的所有权。个人所有权是由国家让渡的,而国家在让渡的同时自然保留了将来再索回的权利。

(2)征用权是封建时代王室特权的残余。在欧洲封建制度下,土地的最终所有权归王室所有,贵族和其他民众只是不同层次的佃户。国家继承了王室的政治权力,也就继承了这种最终所有权。

(3)从自然法的角度出发,征用权是政府得以存在的必要条件,是的内在特征。

二、征用的鉴定及难点

政府到底有没有征用私人财产?这个最基本的问题正是美国关于征用财产的宪法案件里诉讼最多的问题。

1.占用性征用

占用性征用在法律上相对明确。它分为两小类:一是占有,即政府将财产的所有权收归己有。这是明确的征用,必须给予补偿。二是占用,即政府虽然没有取得所有权,但获取了财产的使用权,永久性地占用了财产。这种名义上的不占有却是实质上的占有。如果政府对财产进行了永久性的侵犯和占用,不论这种侵犯是多么的微小,都构成征用行为,必须给予补偿。

占用性征用的表现形式可分为以下几种:

第一,有形的侵占。这不仅包括直接占据和使用私人财产,还包括将泥土、水或其他物体强加到受侵害一方的财产上。例如,政府建造的水坝淹没他人的土地构成征用。

第二,无形的侵占。例如,空军在养鸡场上空进行飞行训练产生的噪音使得该土地不能再被当作养鸡场使用,这也构成了征用。法院认为,政府的行为造成的后果“和联邦政府直接侵占了土地一样彻底”。

第三,第三方的侵害。即使政府不直接侵犯财产,但是授权非政府的第三方永久性地侵犯他人财产,也构成宪法意义上的征用。例如,纽约市一个地方法规授权有线电视公司在未经许可的情况下,在别人的公寓楼上安装电视缆线。最高法院仍判定这种行为构成了对他人财产的直接侵犯,因而构成征用。与此相关的另一类征用是政府强迫私人开放其私人财产为公众使用。

2.规制性征用

政府有时不直接占有或占用,或不授权他人占有或占用财产,而只是对财产进行规制。在美国,纯粹的政府规制是无需补偿的,因为在美国的宪法框架下,规制属于政府合法的“警察权力”(police power),具体包括为了公共卫生、公共安全,或公共福利而对财产进行规制。一个典型的例子是政府有权对工厂的污染进行规制,要求工厂进行整改乃至停产。

在某些情况下,规制会对财产所有者造成沉重的负担,甚至等同于征用。规制和征用之间的边界是如何确定的?这个问题并没有明确的规则和现成的答案。在不同时期,美国高院用以下几个主要的检验方法来进行判断。

方法一:公害和公益的区别。如果政府规制是为了防止公害,则无须补偿;如果是为了获取公益,则属于征用财产,必须补偿。公害和公益的二分法看似简单有效,实际运用起来却要复杂得多,要区分两者并不容易。防止甲损害乙,其实就给乙创造了一个公益。

方法二:经济损失的大小。如果规制的结果造成财产的损失过大,则可视为征用,须予补偿。如果造成的损害较小,则不算征用。但是,究竟多大的损害才算过大?如大部分的宪法案例一样,要采取一个僵硬的标准是困难的。但至少可以发现:如果政府规制完全摧毁了财产合理的经济价值,则一定是征用;如果政府规制仅降低了财产价值,但只要还留下了合理的经济价值,就不算征用。例如,纽约市将Penn Central 火车站指定为历史建筑,并禁止该建筑的拥有者在原建筑顶上加盖高层,最高法院判定这一行为不构成征用。再例如,某人在海边购买土地准备修建私宅,买地后,政府通过了保护海岸的方案,禁止在该条海岸线上修建任何住宅。这一规制使得这块土地变得毫无价值。最高法院的判决认为,如果一项规制消除了土地的所有经济用途,即构成征用。

方法三:附加条件。在所有者申请土地的开发许可时,政府强加一个附加条件。这种附加条件通常有利于公众,但对所有者并没有什么好处。这种做法从上个世纪70年代开始随着对土地使用规制的大幅增加而流行起来,实际上为地方政府的公共服务提供了一个廉价的替代品。传统上,公共产品需要由征税来提供,由全体公民来负担;现在,通过使用附加条件,某些公共设施可以由进行地产开发的某几个人来提供,且不会对政府和其他纳税人造成负担。对地方政府而言,这种办法既便宜又有效。例如,政府给在海边开发地产设置了条件,要求地产的所有者允许公众在去海滩时穿过他的土地。最高法院判定,给予公众穿行权会构成征用,必须给予补偿。

三、公共使用的鉴定与难点

由于公共使用是决定政府征用是否具有合法性的关键,对什么是公共使用的探讨成为整个征地问题的核心。

1.以公共使用(Public Use)还是公共目的(Public Purpose)为标准

公共使用有两个不同的定义。窄的定义认为,公共使用要求公众实际使用,或有权实际使用被征用的财产,如高速公路、机场、水电设施、公共图书馆等;宽的定义则认为,公共使用相当于公共目的,即它能给公众带来好处和利益。

在实际判决中,运用不同的定义会产生完全不同的结果。比如,在窄的定义下,建一个剧院似乎可以满足公共使用的要求,因为公众只要买票就可以使用剧院。而在宽的定义下,建造一个能给当地创造大量就业机会的工厂就算符合公共使用,即使该工厂是私人所有。

2.公共目的的含义及判别标准

在宽的定义下,只要政府对财产的征用会为公众带来好处,政府和公众并不必要直接占有或使用被征用的财产。将财产从一部分人手里转移到另一部分人手里,也可以达到服务公共利益的目的。

案例一:旧城改造,政府可以动用征地权力,将需要改造的旧城区征用并转卖给开发商。华盛顿特区旧城改造时,特区政府运用征地权力取得了旧城的破旧地产,并打算将这些破旧地产转卖或租赁给私人开发商进行开发。这些地产的原主人认为这是政府将财产从一个私人转移给另一个私人,不是转移给公共使用,是违宪行为。最高法院首次明确拒绝了公共使用的狭隘定义,并取而代之以广义的定义:“在宪法的规范下,立法机关就什么是公共利益所作的决定是具有最终效力的。在立法领域,立法机关,而不是法院,才是公共利益的守卫者。”

案例二:经济发展,政府将征来的土地转让给某一家或几家企业,这些企业可以促进当地的经济发展、创造就业。底特律政府将原告的土地予以征用,准备转让给通用汽车公司建造新的厂房。原告要求法院严格区分“使用”和“目的”。由于此案中被征用的土地没有为公众,而是为通用汽车所使用,应被裁定违法。法院明确否定了这一狭隘定义,认为公共使用等同于公共目的。

案例三:财富的再分配,如果土地分配极度不均,政府可以通过征地对土地进行再分配。夏威夷的土地所有权集中在部落酋长和贵族手里,土地分配极度不均。州政府运用征地的权力,准备将土地进行重新分配,同时对原来的所有者进行合理补偿。原所有者们认为这种再分配是宪法所禁止的从私人到私人的财产转移,属于违宪行为。最高法院一致判决这个土地的再分配属于公共使用。法院同时还明确指出,判断征地是否为了公共使用的标准是“合理基础”检验。只要征地的行为与一个可预见的公共目的有合理的关联,这种征地行为就是第五修正案所允许的。

以上三个案例基本确立了在现代条件下公共使用的含义:公共使用等于公共用途或公共目的。只要满足以下两个条件,征地就满足了公共使用的要求:(1)政府征地具有合法的公共目的;(2)征地与达到这一目的有合理的关系。

宽的定义是否合理?是否赋予了政府过大的侵犯私人财产的权力?是否背离了第五修正案的原意?政府认为合理的行为就是合法的吗?

2005年,最高法院再次对什么是公共使用进行了激烈辩论。新伦敦是康涅狄格州一个破败的城市。为了振兴当地经济,市政府按照州议会的一条法案强行征用几块不愿自愿出售的土地,并给予补偿。征来的土地将和通过自愿交易购买的土地一起形成一个经济开发区,开发区的土地将转让给前来投资的商家。原告拒绝搬迁,将政府告上法庭,要求法院宣布经济发展不属于公共使用,因而对他们土地的征用是违法的。最终,最高法院判决认定经济发展属于公共使用。

如果一块土地在乙的经营下产生的收益大于甲能带来的收益,将土地从甲转移到乙手里不就增加了社会财富,从而创造了公共收益吗?正是基于这个考虑,该案的大法官试图提出一条新的规则:只有在一种情况下将私人的财产征收为他人所用是允许的――这种征用能够直接取得公共利益。

“直接利益”的新标准很难说比宽泛的“公共用途”标准更清晰和合理。首先,经济发展给公众带来的利益,既有间接的又有直接的。经济发展固然会造益厂商,但社会也会直接受益于新增的就业机会、更良好的治安和环境、更多的消费和娱乐选择;政府也直接受益于增加的税收、更高的民意支持等等。很难说这些收益不是直接的。其次,从危害的角度而言,土地集中的寡头结构固然是一种危害;分散的土地所有权阻碍了土地的集中开发,从而损害了当地的经济发展,也可以视为危害。

四、征地的政治分析

所有的征用可以分为三大类:第一类是公共所有,比如道路、公立的医院、军事基地;第二类是私人所有,但为公共所用,比如私有的铁路、水电煤气公司、体育馆;第三类是私人所有,私人所用,但服务于公共目的。前两类都属于窄义的公共使用,没有什么争议。争议的焦点在第三类。

对第三类征地,我们是否有理由相信正常的政治程序会导致合理的结果?利益集团理论、集体行动理论和公共选择理论的分析都表明,正常的政治程序未必会带来合理、公正的结果。强势集团、多数联盟乃至少数群体的利益都有可能被放大、压迫或扭曲。这种扭曲在分配政治中往往最明显,而征地正是最典型的分配政治。

政府的最重要的目的之一就是保护财产的安全。第五修正案以公共使用和公正补偿两个条款对政府的征用权进行限制,目的就是为了防止政府过分、不可预测和不公平地使用征用权。而在政府滥用征用权的行为前最脆弱的人群,恰恰是那些在一般政治程序中得不到充分保护的弱势群体。

政治程序未必产生合理结果这一点在征地中体现得尤其明显。征用的对象往往是穷人、少数民族和其他弱势群体。几乎没有听说过总统、法官和议员的财产为公共利益被征用过。征用负担主要由弱势群体承担这一现象已经部分地证明,一般政治程序是不能充分保护弱势群体在征地中的利益的。

五、征地的经济分析

征地权存在的理由是什么? 经济学认为,征用权是在不完善的市场中提高效率的一种手段。由于市场的不完善,某些交易由于交易成本过高而难以完成。例如铁路。一旦铁路线动工,重新变换路线的成本会非常高,铁路沿线的居民就有动力在谈判时抬高向铁路公司出售的土地价格。这就产生了拆迁过程中常见的“钉子户”问题。由于钉子户的存在,要较快地集合建筑所需的所有土地就会很困难,于是产生了“集合”问题。这两个问题反映在交易成本上,使得交易成本过高,导致受到交易成本影响的产品和服务提供不足,进而导致社会福利的损失。

1.征地的交易成本理论

有关财产权的交易可分为高交易成本和低交易成本两大类。属于低交易成本的产权买卖可以完全通过市场进行。高交易成本的产权交易则需要政府干涉。

如果没有征用权,许多公共项目就难以完成。政府的征地权可以有效克服钉子户问题和“集合”问题,降低交易成本,保证必要的公共产品有足够的供应。

征地的交易成本理论能在多大程度上解释现实?一方面,许多征地行为完全符合交易成本理论,例如征地修建的高速公路、机场、军事基地等等;另一方面,许多征地行为并没有很强的交易成本问题,比如学校、邮局、政府办公楼等。按照交易成本理论,后者完全可以通过市场交易来完成。

理论与实际对比,我们自然会提出两个方面的质疑。一方面,在低交易成本的情况下,由于市场更有效率,以政府强制权力为后盾的征用权是不是就没有必要了呢?另一方面,私人发展商在搞一些成片开发项目时常常面临同样的钉子户和“集合”等高交易成本问题。是否因此也要赋予私人发展商与政府同样的征用权呢?

2.市场手段是否总是奏效

私人发展商并没有征用权,但通过市场手段也有效克服了交易成本问题。一些常用的手段包括:由商购买;订立期权合同;隐瞒真实购买人身份等。例如,哈佛大学为了扩展校园需要大片购买土地,而且这些土地必须是连片的。因而哈佛面临着典型的钉子户和“集合”问题。作为私立大学,哈佛无权要求政府为其行使征用权。于是,它行使了前面所描述的几种市场手段,成功地以正常的市场价格收购到了自己所需的土地。在此是否可以推论,即使在高交易成本的情况下,市场可能也比政府有效?

这种批评的假设是,政府可以与非政府主体一样有效隐藏自己的真实目的,从而可以诱使单个的所有者按市场价格出售财产。但是,首先,政府兴建的许多公共项目是不可能保密的。在不能保密的情况下,钉子户问题仍然会阻碍市场交易。其次,政府公共项目所需的土地面积往往远大于私人项目所需的土地。同时,政府项目的地段依赖程度也更强。随着所需土地面积的增大和地段依赖程度的增加,土地所有者寻求垄断地租的动机也越来越强,钉子户问题也就越来越严重。第三,有些钉子户和“集合”问题是非市场因素造成的,比如,对祖居的特殊感情使得财产所有者面对再高的价格也不愿出售。对这种问题,仅靠市场手段显然是不够的。最后,通过“秘密”的市场行为而不是公开的征地程序很容易滋生腐败。私有主体之间的市场交易一般是对双方有利的。而政府与私人之间的秘密交易,未必会对政府有利。以上分析表明,政府征地权的存在是有必要的。

3.政府征地不一定比市场交易更有效率

一个关于征用的经济学研究发现,在解决经济发展项目的土地集合中,政府征地并不比市场交易更有效率。对芝加哥1962年~1970年间的旧城改造项目的研究发现,在使用了征地权的情况下,高端地产得到的补偿系统地高于市场价格,低端地产得到的补偿则系统地低于市场价格。

这个研究似乎可以回答上面的第一个质疑,在交易成本较低的情况下,市场比征用更有效率。因而至少对第三类(私人所有、私人所用,但具公共用途)项目,法院应该对政府的征地行为进行更严格的审查。如果征用的土地全部是为了私人公司所用,如果由一个不具征用权力的 “经济发展公司”出面,就可以运用人、期权、隐瞒购买人身份等非强制的市场手段,基本避免钉子户等高交易成本问题的出现。在这一类案件中,法院至少可以要求政府举证说明,为什么在经济发展类的用地中,征用比市场交易更有效率。

六、 政府为什么要对征地进行补偿

“公正补偿”是对政府征地权力的一个根本制约。如果不需补偿,土地对政府而言就变得非常便宜,使得政府有动力过量征收土地,导致资源配置失衡。另一方面的顾虑是,投资者恐惧政府会随时掠夺他们的生产成果,从而影响他们投资的积极性。所以公正补偿条款同时起到两个作用,一是保护私人产权,二是限制政府权力,防止政府过度扩张。

上述公正补偿理论,受到了一些质疑。质疑者认为,补偿是没有效率的,由于补偿的存在,土地所有者会对土地进行过度投资,直至将来可能获得的补偿(公平市场价值)大于投资对他的实际价值。

另外一种看法认为,按照一个普通人的标准,他拥有一块财产,政府对这块财产进行征用、占有或规制,如果他不再拥有那块财产,就需要补偿。如果在普通人看来财产的损失达到原物几乎不复存在的地步,也需要补偿。如果只是小部分受损,原物基本还存在,则不必补偿。这是一个基于正义的补偿理论。因为第五修正案明确要求“公正”的补偿,正义也就成为一个必然的要求。

七、公平市场价值与公正补偿

1.公平市场价值

美国最高法院一贯的立场是,衡量公正补偿的标准是,财产原所有者承担的损失,而不是新所有者获得的利益。衡量损失的标准是财产被征用时的公平市场价值,政府无须为财产被征用以后的升值进行补偿。

2.公平市场价值公平吗?

首先,公平市场价值不等于全部价值。后者不但包括市场价值,还包括财产所有者对财产的主观价值(如特殊感情等),以市场价值补偿仍然会对他们造成伤害。其次,公平市场价值也没有包括搬迁的成本、律师费、其他隐形费用(如公司搬迁后可能面临的各种损失)等等。

为什么政府的补偿标准是“公平市场价值”而不是“全部价值”?后者不是更公正吗?这里的主要考虑是效率。市场价值是最容易、也是运用起来成本最低的标准。衡量主观价值没有客观标准,因而非常困难,且容易导致欺诈和新的不公平。采用“全面补偿”的另一个问题是严重的道德风险。如果对上述的私人价值、搬迁成本、律师费、机会成本等都进行补偿,财产所有者就有动机对财产进行过度投资,以及滥用上述各种成本,由此造成资源配置和激励机制的严重扭曲。

3.公平市场价值的例外

公平市场价值的一个例外是市场缺位,有些财产是没有市场的,比如学校、教堂、公园等。对这些财产采取的估值方法是成本法,即重新盖一个学校、教堂或公园的成本,或以损耗法计算的初始成本,或收入的资本化,或其他被认为公平的办法。

4.公平市场价值与未来价值

公平市场价值的另一个问题是要不要考虑未来价值。正常的市场价值是考虑了未来用途的。如果相信未来的用途可能会更有价值,一个买家就可能付更高的价钱。

八、部分征用时的补偿

如果财产仅被征用了一部分,但对未被征用的部分造成了损害,政府必须对造成的损害进行补偿。这种补偿有两种方法。

第一种是前后的比较,比较征用前整个财产的价值和征用后剩余财产的价值,两者的差别即为补偿数额。

第二种方法为价值加损失法,即被征用部分的价值加上未被征用部分承受的净损失。如果未被征用部分获得了净收益,补偿额则仅考虑被征用部分的价值。

九、征用的程序

程序正义和结果正义同样重要。征用的程序就是为了保证这种程序正义,迫使政府在征用过程中遵守正当程序。

严格的征用程序也有效限制了征地权的滥用。美国的征用程序中也充分体现了三权分立的原则,政府是无权单方面行使征用权的,必须受到严格的程序规范和司法审查。

征用的主要程序如下:

首先,政府必须先到法院提出征用申请(有些州要求政府在提出征用申请前必须尝试与被征用一方进行自愿交易)。

随后,必须就此征用通知所有被征财产的利益方。

公共财政的特征范文第11篇

关键词：征收；公共利益；公民财产权；法律保障

中图分类号：DF521；D912.29 文献标识码：A

征收是指依据法律的规定，国家为了公共利益的需要强制取得非国有（集体或个人）财产权利，并由国家事先给予公正补偿的行为。我国宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿①”。宪法的这两款规定，可谓微言大义。它同时蕴含着对国家征收行为的授权和对公民财产权的保障。本文的理论意图就在于从公民财产权保障的角度出发，分析国家征收权的正当性基础，对公共利益的界定进行探讨，进而提出国家征收权合法行使的原则。

一、国家征收权的正当性基础

正当性，又称为正统性、（广义的）合法性，主要是指某项制度或某个做法具有能被社会成员普遍认同、信任、接受或支持的属性，国家征收权的正当性就是指国家征收权具有这种的属性。与所有的公权力一样，国家征收权的来源及其行使的正当性必须从保障公共利益的实现中去寻求。

（一）公共利益和公民财产权冲突的现实性决定了国家征收权的必要性

国家与公民的关系归根到底就是以国家为代表的公共利益与以个人财产权为基础的私人利益之间的矛盾冲突与调和问题。在现代社会，政府所追求的公共利益与公民个人的利益在本质上应该是一致的。法律所保护的、所应保护的是一种以公正为核心的公共利益与个人利益的一致关系［1］。公共利益与个人利益之间不存在谁上谁下的问题，两者之间的关系应该基于“正义”的立场，实现法权的最大化［2］。典型的个人主义的价值观与极端的整体主义的价值观都是非理性的。然而，公共利益与个人利益的一致性只是一种理论上的虚设，在现实生活的某一具体时空之下，两者不可避免地会存在冲突与矛盾。为此，就需要从社会的现实物质条件出发，用法律的手段对二者加以协调，以实现最大限度的正义。按照罗尔斯的观点，社会公正既不容许为了少数人的更大利益而牺牲多数人，也不容许为了多数人利益或者社会整体而牺牲少数人［3］。而这一利益的协调者只能由拥有暴力垄断权的国家及其机构来完成。

广泛存在的公共利益与公民财产权的冲突，则是国家征收权必须存在的理由。公共利益与公民财产权之间的冲突，从根本上说来源于两个方面：公共利益的非排他性与某些情况下公民财产权的负外部性。首先，根据经济学的一般原理，公共利益属于无法排他占有和消费的公共产品。当不能将任何人排除在公共产品受益之外时，任何人都有可能自己不付出而从别人对该公共产品的开支中受益，这就是众所周知的“搭便车”行为。由于存在这种搭便车的动机和行为，所以通过市场对公共产品的自愿支付是非效率的。换言之，公共利益具有非排他性，市场不可能实现公共利益的有效供给。从根本上说，公共利益只能由国家来提供和维护。而在特定情况下，公共利益的实现不可避免地要求公民财产权作出“特别牺牲”。如果寄希望于私有财产权人“雷锋”式的奉献，那么所谓“公共利益”永远不可能达成，即使有个别情况下可以达成，也不可能长久。“基于经济人和理性人的假设前提，我们无法将公共利益实现的筹码押在私有财产自愿受到限制的基础之上，此时国家权力对私权利的限制就具有了必要性”［4］。其次，公民财产权作为一种基础性的个人权利，如果正确行使无疑将促进整个社会的繁荣和稳定，具有显然的正的社会价值。但在某些情况下，财产权“过度”行使也会产生所谓“负外部性”。以旧城改造中的房屋拆迁为例。如果公民个人所有房屋破烂不堪、周边街道狭窄脏乱，在不直接影响该房屋权利人居住的情况下，该权利人一般不会产生翻建房屋的激励，主动迁离市中心的可能性更小。如果任由这种状况长期、大面积存在，那么不仅影响市容的整洁，甚至还影响公共安全，该区域内的居民生活质量也不可能得到整体提高。由此，财产权负外部性是国家征收权必须存在的另一正当理由。这种建立在国家强制性基础之上的征收权，由于事先给予被征收人一定的补偿，如果正当行使，可一定程度上协调公共利益与公民财产权之间的冲突。

（二）公共利益的暂时优位性决定了国家征收权的强制性

如前所述，在某些特定情况下公共利益与公民财产权存在着冲突，寄希望于国家与财产权利人订立平等自愿的契约来实现公共利益的目的显然过于理想化。现代社会由于经济社会的发展、人际交往的频繁，社会的一体性增强，社会连带关系在更大程度上得到了发展。为了维护社会的安全、稳定与协调发展并最终使个人利益得到保证，公共利益就必须首先得到维护。正如丹宁爵士所说：“……今天的社会革命的意义是，较之于过去偏重于产权和契约自由而言，现在政府不断地对此干预，以给公共利益以适当的地位”［5］。也就是说，当公共利益与公民财产权产生冲突时，为了维护公共利益而在一定限度内牺牲特别个人的财产，这样公共利益相对于公民财产权（个人利益）获得了暂时的优位性。这里有必要指出，强调公共利益的暂时优位是建立在首先承认公民财产权基础之上的，这与根本否认公民财产权的极端整体主义根本不同。那种通过根本否定公民财产权去维护的所谓“公共利益”，往往是政府滥用权力很隐蔽的借口。

总之，政府为更高的价值而对公民财产施加限制或减少时应有足够的理由，这种理由只能是公共利益。公共利益的需要本身构成征收的核心条件，也是国家征收权的正当性基础。可以说，如果不是基于公共利益，政府根本不能动用征收权，即使给予再高的补偿也是如此②。

二、公共利益之界定

《宪法》第十条第三款和第十三条第三款及《物权法》第四十二条均把“公共利益”作为征收的理由，但“公共利益”至今未被法律明确界定。公共利益本身仍是一个高度抽象、扑朔迷离的词汇，也是一个很难论证的命题。

（一）公共利益的界定之难

公共利益，在德国和中国台湾地区的著作中一般被称为“公共福祉”，大体是指可为不特定多数人所享有的利益。但是，“复杂社会的公共利益是件复杂的事情”［6］。 “‘公共利益’是崇高的圣杯。发现它简直就和科学探索过程中发现真理一样”［7］。因为，“‘公共利益’并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中经常充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑问丛生”［8］，很难判断其具体所指，且可因时间等情况作出不同的解释。公共利益作为一个正面价值评断的概念，“必须以一个变迁之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其，在民主及法治国家，对于公益价值之决定，更须以法的角度来予以充实”［9］。国家不能仅仅根据一个抽象的“公益”就随意地剥夺公民的基本权利，执法机关也不得任意要求个人利益服从自称的公共利益。

（二）公共利益的可能判准

命题的困难不能成为回避求解公共利益的理由，本文努力尝试给出公共利益的“近似解”。

1．公共利益必须能够转化为不特定多数的个人利益。这里包含一个辩证的命题：公共利益既应具有非私人性，又应具有私人性。一方面，公共利益虽然以私人利益为基础，但其本身不应当直接体现为纯粹私人利益，而应当体现的是私人群体中的合理多数人的利益。另一方面，公共利益又必须是能够为“合理多数人”中的“个人”感知或享有的。“利益， 不论是个人的或集体的，最后必须像饥饿或发痒那样，落实到个人，为个人所感觉到。换句话说，不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益③”。如果某种所谓公共利益最终不能还原为个人利益，不能被个人感知，那么这种公共利益一定值得检讨，或许还是“冒牌货”。譬如，政府推倒公民房屋修路，一定是公民在新修的路上行走更加方便。如果政府推倒公民房屋，却建起了公务员宿舍，则公共利益便是幌子。

2．国库利益并非征收上的公共利益。国库利益一般被理解为国库收入的简单增加，譬如为了增加政府财政收入而进行土地开发。国库利益作为征收的理由是不充分的，确切地说，必须具有具体的、可以实现的公共利益需要才能动用国家征收权。这一原则明确了：政府本身的利益不等于公共利益，即征收行为必须直接为了满足公共利益的需要，而不是间接满足了公共利益的要求。德国巴登州高等法院在1950年7月3日的一例判决中认为，国库利益并非征收上所谓的公益。政府为了解决公共财政所采行的措施虽然使公共财产单纯的增加而有利于国库，却非该法意义之下公益，若允许此种征收，则任何一个财产权的转移而有利于国库之收入皆可被视为合法的征收，如此对人民财产权之保护似嫌不足。因此，公用征收所要求之目标应超出国库之目的以外［10］。将国库利益明确排除于公共利益之外，有利于防止少数人的利益被政府过度代表，致使分散的、沉默的大多数的利益受损。

3．商业利益应予排除。市场经济体制下，商业目的取得公民财产的行为应通过市场交换机制解决。政府的主要职能是做好公共服务和市场监管。如果为了商业目的政府动用强制手段把从上家“抢”来的财产再高价卖给下家，这是极其不道德的。目前中国土地征收过程中，由于公共利益的界定缺乏法律标准，往往导致地方政府通过地方政策进行实用化解释和具体明确，而地方政府的利益往往被商业化的利益团体“绑架”，结果是政府政策将广大公民的利益转移给了商业化团体。“在征地拆迁中将基于公益目的的征地拆迁与商业性土地使用权的流转和拆迁混同起来，是中国征收制度在功能和手段两个方面的正当性上所存在的巨大缺陷”［4］。对于公共利益过度商业化的倾向，有学者主张从保护公民个人财产权的角度出发，有必要对2004年宪法修正案第二十条和第二十二条的公共利益进行限制解释，并把经济开发排除在征收和适用范围之外［11］。

综上所述，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，而是关涉公民生活质量的文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设等符合绝大多数人愿望的非直接商事性质的利益［12］。

（三）公共利益界定制度安排之思考

鉴于“公共利益”概念的宽泛和不确定性，应当以制定法的方式对中国宪法和有关法律中的“公共利益”用语的内涵和外延加以大致的界定。笔者认为应制定一部统一的《中华人民共和国征收法》④对“公共利益”进行法律界定。

具体来说，可以采纳姜明安教授的观点［13］，结合中国《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式：（1）给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。（2）尽可能较全面地列举出可能列举的属于公共利益范畴的事项：如（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。（3）设立一个概括性（兜底性）条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项； 此外，再设立一个排除条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如企业从事商业性开发等事项。（4）还可考虑设立一个一般限制性条款，即规定在处理个案中，“公共利益”的范围应以相应事项所必需者为限等。

总之，不能以国家想像中的公共利益需要而排除公民实际上的需要，不能由行政机关自行决定如何理解公共利益（从而自行决定如何理解宪法），以免行政权力的膨胀不能受到足够的制约⑤。

三、国家征收权行使的合法性要件

如前所述，国家征收权的正当性基础是公共利益。除此而外，国家征收权的具体行使，还必须符合相应的法定条件，以阻却其违法性。这些条件大体可归纳为下几条原则：

（一）法律保留原则

法律保留原则要求国家在对公民财产征收时必须依据且仅依据法律。这里的法律仅指全国人大及其常委会依法定程序制定的规范性文件，即狭义之法律。

除前引宪法规定征收必须“依照法律”之外，《立法法》第八条规定，对“非国有财产的征收”只能制定法律⑥。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。以上各部相关法律中规定的“依照法律”、“制定法律”、“依法”等都只能解释为狭义上的法律，即全国人大及其常委会通过的法律，不包括行政法规、地方性法规、规章等。

由于“现代政府的复杂性和多面性已经发展到了这样的程度，以致于立法机构对所有真正的政策决定中比其一小部分稍多一些的问题发挥作用，都将是不可能的。自由裁量权必然授予那些掌握有广泛决定权的官僚们”［14］，因此，法律保留原则的目的就是试图控制住行政机关的自由裁量权。该原则的寓意是：财产权作为公民宪法权利，只能通过或者根据法律加以限制；征收强制虽然是国家的特权，但这种特权必须通过法律赋予；民意机关制定的法律，是征收启动的前提。

（二）比例原则

比例原则强调“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性；禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度⑦［8］”。比例原则的核心要求是政府公权力的侵害行为不能逾越宪法所容许的范围；或者是面对特定目的若有同等效用的手段足供役使，应选择对人民权利自由最少侵害者为之。此种考量，揭示了比例原则的“必要性”原则的精神，有助于保障人民的权利自由［15］。

从广义上讲，比例原则包括妥当性原则、必要性原则和均衡性原则［16］。妥当性原则就是要求国家机关所使用的手段能切实完成法定目标。如果采取的措施不是为完成法定目标，或者达不到法定目标，则违反了妥当性原则⑧。必要性原则，又称最少侵害原则，是指在众多能够达成行政目的的手段中，国家机关应当选择对公民权利限制或侵害最少的手段。必要性原则是比例原则的核心内容。均衡性原则，也称狭义比例原则或“法益相称性”原则，是指国家机关对公民个人利益的干预不得超过实现行政目的所追求的公共利益，两者之间必须合比例或者相称。均衡性原则是从“价值取向”上来规范国家权力与其所采取的措施之间的合理性关系的。因此，很难有具体的指标直接可以作为均衡性与否的判断标准。但是，如果国家对公民权益造成的损害超过了其所具体维护的某一公共利益，则一定违背了均衡性原则，仅从功利主义角度考虑，国家机关亦不应施行以公民个人较大利益牺牲换得较小公共利益的措施。

根据比例原则的内涵，国家征收权，必须能够完成预期的目的，即实现公共利益；必须是在其他行政手段不能完成该任务时，作为最后手段使用；所采取的强制措施，必须与预期实现的公共利益相称。也就是说，公共利益必须是显见的，且在实质上大于其所导致的损失。简而言之，征收权对公民财产权的剥夺或干预，只能发生在维护公共利益显系必要且必需之时。

（三）正当程序原则

正当程序源于英国普通法上自然公正原则。其核心思想可以凝练为两句法律箴言:任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影响之前都要被听取意见。自然公正原则最初是为节制司法权的行使，到了近代成为任何公权力行使时必须遵循的原则。美国接受了自然公正的理念并将其发展为正当程序原则⑨。一般认为，正当程序应包含的要素包括：主体的平等性、裁判者的中立性、程序的公开性、程序的参与性等［17］。

在公共利益难以精确界定的情况下，程序首先是一种弥补公共利益泛化的法律装置，从而将政府“眼前那个特殊的目标的重要性加以夸大”的倾向减到最低⑩。正如美国学者所言：“正当法律程序本身就是对财产权的重要的实质性保护”。“它的保护伞中包括了所有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法的明示的和默示的限制”［18］。在现代法治国家背景下，正当程序原则的基础性价值在于型塑“以程序制约权力”的制权机制。强调征收必须遵循正当程序，实际上在于防止国家处分、干预公民财产权的恣意与专横。其次，“法律程序就是交涉过程的制度化”［19］。正当程序具有吸收不满的功能，根据正当程序做出的征收决定也有利于当事人接受，从而减少政府与公民之间的对立与敌视，增进合作与信任，减少决定执行的成本。

在中国传统观念中极度缺乏程序正义理念。即使有所谓“程序”也被狭隘地理解为老百姓到政府机关办事的步骤，缺乏用程序制约权力以保护公民权利与自由的正当程序理念。具体到财产征收方面，中国除土地征收有一个不太成熟的程序外，其他征收大都没有专门的程序规定。

中国行政程序法治的基本问题，应当在拟制定的《行政程序法》中“一揽子”解决。任何行政行为都应遵守基本的程序要求，如情报公开、告知、说明理由、听证、回避、职能分离、禁止单方接触等等。对征收的最基本的程序要求，就是保障被征收财产的权利人在征收决定做出及公共利益判定程序中的知情权、参与权、陈述权、申辩权、复议权、诉讼权及要求举行听证的权利。一定要通过正当程序彻底剪除目前中国征收过程中政府“一手遮天”的霸道作风B11。

（四）公正补偿原则

虽然各国一般都规定国家征收公民财产必须出于“公益”的目的，但是宪法制约的松弛往往导致征收制度养成了过度追求公益的性格。因此，人们只好转而更加关注比较实际的“补偿”问题了。国家对公民财产权实施征收后，公正的补偿实系给予公民的心理平衡措施。中国现有法律法规对财产征收补偿虽做出了一些原则性规定，但现阶段财产征收补偿仍有很多问题值得探讨。

1．关于征收与补偿的关系，应明确“无补偿便无征收”原则。“‘无正当补偿便不能剥夺’的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。然而，人们并不总是能够认识到这项原则实际上是法律至上原则的不可分割不可或缺的一部分”［20］。在中国有必要建立这样的安排：除法律列举的极特殊情况外，补偿必须是事先的，即补偿问题不能在征收之后再另行解决。

2．关于补偿标准，应明确市场公平价格是补偿的底线。国家征收权的行使，势必造成公民财产权的“特别牺牲”，而补偿则是对财产权利人这种“特别牺牲”的弥补。应当假设征收公民财产就是在公开市场上就公民某项财产的一场交易，只不过这场交易很大程度上并非双方合意的结果而是带有单方强制性。这场非自愿交易的价格，也就是征收补偿的额度，应当是基于市场的公平价格。之所以强调市场的公平价格，从理论上也内含除去财产权利人漫天要价和财产征收人“耍横”的可能性之意。通过公平补偿，政府将征收的成本（部分）内部化，一定程度上抑制了政府恣意征收的冲动，有助于防止政府滥用征收权。“主张对损失进行完全补偿的主要目的在于对这类侵犯私域的行动施以制约，并提供一种手段，以使人们能够确定某个特定目的是否重要到了足可以证明为实现这个目的而对社会正常运行赖以为基础的原则进行破例为正当”。“私有财产的所有者应当始终被假定为是无辜的，而且对侵害的补偿应当被确定得尽可能的高，以堵塞滥用剥夺权力之门”［20］。

3．关于补偿的范围，应适当考虑被征收人的主观感受。财产权实际上可以分为具有人格利益的、不可替代的财产权和不具有人格利益、可替代的财产权。两张面值相同的邮票，如果一张是收藏得来的纪念票，一张是随时可到邮政网点购买的普通票，在持有人心中的分量肯定不同。又如，居住了几辈子的老屋，它不仅规定了权利人的生活方式，还寄托了几代人沉淀起来的情感，其在权利人心中的价值自然不能简单等同于再翻建一座同样的房屋的价值。因此，在确定征收补偿标准时，应当适当考虑被征收人对被征收财产的主观感受。“对于深藏于财产之后的那些重要的主观价值或者人格利益（或者任何其他的价值），如果没有仔细斟酌这些系统的变量的作用和影响，那么就不能说对这些价值进行了严肃的思考”［21］。当然，由于财产的主观价值的确非常难以量化，因此，笔者仅主张予以适当考虑。

注释：

① “征收”乃一法律用语，而类似 “行政征收”、“公益征收”等等则是阐释或界定“征收”的学术语词。征收与行政征收（一般认为包括税收和行政收费）、公益征收等类似概念存在或多或少的联系。但廓清这些概念之间的关系，既非本文主旨，亦非几句话所能及。因此，本文仅在法律规范的一般意义上使用该词。另外，对征收和征用的内涵、条件以及它们相互之间的关系，学术界至今亦仍存争议。但更多的学者倾向于认为征收是标的物的所有权从被征收者转移到了征收者，而征用则仅仅发生标的物使用权的转移。而且，这一观点也为中国2004年宪法修正案所吸收。但是，从保障公民财产权的角度检视，征收与征用原理基本相同，征用仅仅是征收的特别现象而已。

② 《土地管理法》实际上扩大了国家征地的范围，从宪法规定的公益性用地扩大到了经营性用地。而中共十七届三中全会《决定》对征地制度改革的核心内容之一就是缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要。

③ 这一精彩之言曾被多人引证。但笔者一时无法找到其原始出处。

④ 因征收与征用原理基本相同，故在《征收法》中对征用作出特别规定即可。

⑤ 事实上这种公共利益的随意性也碰到了所谓“钉子户”的强烈抵制。这些“钉子户”的出现，表面上看起来是对补偿数额的不满，但实际上隐含追问的是这些拆迁是否符合征收中的公共利益条款？或者说政府主导的经济开发是否属于公共利益？我们注意到，在功利主义哲学的指引下，各国对“公共利益”的解释总体来说呈现逐渐宽泛的势头。如美国联邦最高法院在2005年6月在凯洛诉新伦敦市一案中判决经济开发征收符合美国宪法第5修正案。（参见程铁锁.经济开发征收的合宪性追问―对凯洛V.新伦敦市一案的分析［J］．财经界（下旬刊），2007（9）.）但是，笔者仍然认为，在农用地征收和城市房屋拆迁领域，由于公共利益无度扩张，成为利益集团攫取暴利的工具，这不应仅仅归咎于有关人员执法观念的缺陷，从深层次看这是法律本身不完善的后果。

⑥ 2000年制定《立法法》时，“私有财产”虽尚未获宪法明确肯认。但一般的认识是，“公有”包含“国有”和“集体所有”。此处“非国有财产”应该包括“集体所有财产”和“私有财产”。

⑦ 在德国，比例原则不仅仅作为行政法原则存在，而是具有宪法位阶的基本原则， 任何国家权力包括立法权、行政权和司法权的行使，均须遵循该原则。

⑧ 当然，实践中往往任何一个措施都多多少少会有助于目的之达成，因此本原则实际上很难派上用场。因此，有学者主张比例原则只包括必要性原则与合比例原则两个部分。参见陈新民.德国公法学基础理论（下册）［M］．济南：山东人民出版社，2001：374-375.

⑨ 美国宪法修正案第5条、第14条均规定，对私有财产权的限制与剥夺应当遵循正当程序。如第5条规定：“任何人…不得未经法律正当程序，即被剥夺生命、自由或财产。不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用”。美国宪法这一规定对世界各国宪法产生了重大影响。

⑩ 大多数情况下，政府活动的可取性是很难置疑的。因此，张千帆教授甚至建议我们不要再在界定什么是“公共利益”这个问题上浪费时间，而应该借鉴国外经验，完善对征收决定的程序（而非实体）控制。参见张千帆.“公共利益”与“合理补偿”的宪法解释［N］．南方周末，2005-08-11.

B11 解决行政机关作风霸道的问题，单靠行政程序唯恐不够，最终要靠政治体制改革解决。但在政治体制改革启动之前，行政程序还是 “有胜于无”。

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On Legal Guarantees of Citizens′ Property Rights in the Process of Levy

GAO Jing-fang1,WANG Yong-qiang2

（1.School of Art and Law,Hebei University of Science and Technology,Shijiazhuang 050026,China;

2.School of Law，Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai 200433,China）

公共财政的特征范文第12篇

一、公共利益与Eminent Domain

公共利益，英文为public benefits、public use、public purpose，是与征用权关联密切的一个词语，其内涵的界定须追溯至eminent domain，即征用权。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但在实际上，由于eminent domain从属于主权范畴，是国家行使主权的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。

在美国法上，与服从公共利益关联的政府征收私人财产权并给予正当补偿的这一权力被称为eminent domain.Eminent domain的字面意思为“极地”，实际上相当于德国法上的“高权”，即至上权力。由于其内涵特指“政府实体征用私人所有者财产的固有权力，特别是土地及将其转让于公用并为征用给予合理补偿”，[1] 《牛津法律大词典》将其直接译为“国家征用权”，认为eminent domain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力。它通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别。”[2]该词最初是由十七世纪的法学家格老秀斯提出的。他相信政府掌握为公共目的征用或者破坏私人财产的权力，但必须给予补偿。布兰克斯通也认为，政府并没有征收土地所有者私人财产的普遍权力，除非给予合理的补偿。美国宪法没有任何条款提及这一权力，但是，最高法院认为，eminent domain 是联邦主权的一个附加和一个“政治需要之子”（offspring of political necessity）。法院同样认为，第四条修正案限制征用私人财产只是对现存征用私人财产状况的一种策略上的承认。[3]

从征用权的固有权力属性和法院的观点来看，这一权力的确属于国家权力的“极地”，从属于主权范畴，具有绝对性和至上性。美国宪法第四条修正案之所以被称为一种“策略”，乃是因为只要国家认为需要，任何时候可以为了公共利益的目的得行使这一权力，条件是国家给予补偿。为了掩饰这一权力的绝对性，缓和国家因公共利益需要随时征用私人财产对个人侵害而引起的不满，宪法才对此做出了规定。亦即征用权固有的主权属性使其并非是为了对政府征用私人财产行为予以限制，严格而言，作为主权权力的征用权是绝对的，也是不可限制的，第四条修正案所限制的只是政府在征用私人财产之时不得专断，并要求政府给予补偿。正因为此，美国学者也认为，尽管“公共利益”要求的目的是限制政府获得私人财产的能力，但在实际上，如果基于“公共利益”立场想要击败政府则是不可能的。因为，征收或者征用条款对公共利益要求的范围是一个与主权的警察权力范围相联结的。因此，即使是当征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的，公共利益的要求也可以被满足，只要这种财产的再分配被认为是理性地与可接受的公共目的相关。[4]这既说明，与eminent domain相联结的公共利益的要求并非限定于狭义上的公共目的范围之内，受益者也可以是私人，同时也意味着具有主权属性的警察权力相关联的“公共利益” 注定只能笼统地规定一个概括条款，而不假亦不需立法机关具体化。

二、谁来界定公共利益？

公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款，而不能就此确立一个普遍标准。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突，根本事先无法予以确定，此时此地与“公共利益”相冲突，彼时彼地则两相无碍。因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突之时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定个案中争执的问题是否属于“公共利益”。且三机关在确定“公共利益”标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性，依据不同的程序及价值标准来确定“公共利益”。而在更为具体的意义上，由法院对争议中的问题确立一套标准予以检验。

在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，大量的实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关来行使的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力，既是因为作为一种绝对支配权，公共利益的确定过程从属于主权的警察权力，因而带有相当程度的自由裁量性质，也是因为行政机关管理日常社会事务，需要综合各种因素考虑一项私人财产在特定情况下与公共利益产生冲突，并决定进行征用。这方面典型如临时征用。当警察在追捕嫌疑人的过程中，抢走行人的交通工具包括汽车、摩托车和自行车，就属于临时征用。在此情况下，警察是在属于私人财产的交通工具和抓捕嫌疑人之间两个法益之间做了一个基本判断，确立了抓捕嫌疑人这一符合“公共利益”法益的优先地位。当然，这一对私人财产的临时征用行为依然是行政机关对个人财产权的一种合乎法律的侵犯，行政机关须在事后对财产所有人给予补偿。其他情况下的征用，不管是临时征用，还是基于法规（抽象性文件）做出的征收或者征用，抑或是基于行政机关的具体行为做出的征收或者征用，都属于这种情况，须按照财产的公平市场价值给予补偿。因此，正常情况下判断何谓“公共利益”就成为由行政机关决定的事情。

但是，行政机关并非独享行使界定何谓公共利益的权力，法治国家的分权原则决定了法院在适当时机可以选择介入这一过程，分享该权力。行政机关行使自由裁量权决定何谓公共利益有可能产生专断。在确定何谓公共利益及补偿标准的确定上，都有可能引起争议。当事人可能就此争议提交法院，在此情况下，法院需要对争议中的问题进行裁决，这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列之中。司法的属性决定了其判断遵循与行政机关不同的司法程序，包括当事人起诉、两造双方须对各自的主张进行证明、法院按照一定的判断标准对争议中的问题进行裁断。这一过程也决定了法院进入公共利益判断者行列的条件，亦即法院在界定何谓公共利益之时是有条件的；法院界定何谓公共利益依靠一套独特的司法标准。

因此，公共利益界定过程中的分权是法治国家运行权力分立和制衡的体现。立法机关的性质、立法程序及具有作为主权属性的“公共利益”决定了立法机关只能就“公共利益”确立概括标准，大量的裁断何谓公共利益是由行政机关进行和完成的。“不告不理”的司法原则又决定了在不出现争议之时，法官不会主动介入。这就使得在尊重法律保留的前提之下，行政机关承担了大量的裁决何谓“公共利益”的主要事务。只要不出现纷争，大家彼此相安无事。

三、怎样界定公共利益？

于争议产生之后在当事人起诉的前提下司法介入了判断何谓公共利益的行列之中。司法的特定决定了必须对争议中的问题进行论证，这意味着法官必须按照司法程序提供一套证明方法和标准。

仍以美国法为例，美国宪法修正案第四条规定了对私人财产的征用问题，要求征用必须符合公共用途，即public use.美国法对财产的征用或者征收分为三种情形：一是政府实物侵犯、占有、扣押私人财产；二是政府规制私人财产的使用；三是政府对私人财产的开发施加限制。其中实物占有和侵犯是指公共官员和第三方对私人财产的实际占有或者侵害；规制行为则是政府并不实际占有个人财产，也没有对个人财产形成实际侵害，而是政府在个人可以处置其财产的情况下对私人财产的用途加以限制，从而使所有者对自己财产的预期发生了改变，影响了该财产的使用和价值；对私人财产的开发施加限制则是政府在授权一个建筑和开发允许之时，坚持财产所有者为公共利益贡献一定的财产或者答应对其用途进行一定的限制。在最后一种情况下，政府实际上是在勒索，因为政府并未绝对坚持财产要对公共开放或者限制其特殊用途，相反，它给予财产所有者一个选择：或者同意政府的条件；或者放弃开发土地的权利。法院在适用该修正案过程中，确立了一套检验标准。该标准的内容如下：[5]

第一，政府引起了一个对私人财产的实物侵犯吗？如果是，那么，其一，它是一个永久的实物侵犯因此构成了一个实质征用或者征收？其二，是一个超过所主张的任何公共利益对所有者形成伤害的临时实物侵犯吗？或者政府行为是专断的并对基本预期形成了破坏？

第二，政府规范了私人财产的使用吗？如果是，那么，其一，因为这一规制具有内在的专断性因而形成了征收或者征用吗？其二，因为这一规制违反了基本预期而形成征收或者征用吗？其三，这一规制破坏了财产的使用和价值因而形成了征收或者征用吗？其四，如果规制引起了征收或者征用，适用侵扰例外（Nuisance Exception）[6]吗？

第三，如果一种状况是违法施加的，政府对建筑物的附加允许（attached to building permits）形成了一种征用或者征收的状况吗？如果是，这种状况等同于征收或者征用，除非下面两项质疑都能以肯定形式被回答：其一，这一状况承受了一个合法政府目的的实质轴心吗？其二，这一状况的性质和范围对预计开发的影响大致成比例吗？

虽然上述几种情况中有的明确提到了公共利益，有的则没有，但在实际上，几乎任何一类政府对私人财产的征收与征用都涉及到公共利益的判断问题。通常，在争议的问题中，被诉方——政府必须证明自己对私人财产的征收或者征用涉及一个公共利益，这里的公共利益可以用其他词语替代，如“公共用途”、“公共目的”、“合法的政府利益”等。如果政府不能很好地提供证明，则其征收或者征用的行为就有可能被认为是“专断的”。简言之，司法标准是一套证明方法，用以衡量和判断政府在涉及对私人财产征收或者征用过程中的正当性问题。它是一个反证，即不直接证明“公共利益”、“公共目的”或者“合法的政府利益”的存在，而是通过视政府对私人财产的侵害行为是否满足了上述标准。如果没有满足，就证明政府加害私人财产的行为属于专断，必须承担责任。

司法证明标准的实施是有条件的，当政府在行使eminent domain之时已经承认是在征用财产并且补偿是公正的，司法不予介入，这套标准亦不发生作用；只有在政府不承认是征用并且补偿是不公正的情况下，司法标准才开始运行。同时，法院在个案中确定“公共利益”的方法并不具有普遍属性，并非是放之四海而皆准的标准，它只是提供了一套证明方法。如果政府机关想要证明其对私人财产的侵犯属于正当和合法的，它必须按照法官所确立的这套标准以肯定方式予以回答。只有在满足了所有的疑问和要求之后，才可以确定争议中的政府对私人财产的处分是为了满足一个“公用”目的。

四、结论

从上述分析过程中可以得出如下结论：与具有主权属性的征用权相关联的“公共利益”的判断是一个分权问题，“公共利益”的确定须由立法机关、行政机关和司法机关共同行使，相互之间还有一定的制约。它表现在以下几方面：

其一，“公共利益”的一般概念由制宪者和立法者行使，政府在征收或者征用私人财产之时，必须符合“公共利益”。这既是公共利益由制宪者和立法者确立概括条款的表现，也构成了立法对政府行为的预先限制。

其二，行政机关在具体的征收或征用过程中，依据自由裁量权决定何谓公共利益。这既是行政机关行使确定公共利益权力的表现，也是对宪法和立法的具体化，对私人财产构成限制的政府征收或者征用必须符合“公共利益”也是宪法至上和法律保留的体现。

其三，在出现纠纷之时，如争议中的财产不被认为是为了“公共利益”，政府的征收或者征用被认为是专断，或者补偿不公正之时，在当事人提起诉讼的情况下，由法院根据具体情况进行确定何谓公共利益。这既是由司法机关行使决定权的表现，也构成了对政府行为的事后制约。

在此，尤其需要关注法院在界定公共利益过程中的独特性，是法院确立的一套判断公共利益的司法标准在平息纷争具有最终的法律效力，说明事先规定虽然重要，但法治国家的特性决定了“立法至上，司法最终”。如果没有法院的事后裁决，立法机关的立法只能在法律保留意义上对行政机关起到一个事先的预示作用，它既无法对行政机关提供一个普遍标准，更不能在事后予以补救。

质言之，公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准，恰恰应该由行政机关在具体情况下确定，只有在出现争议之时，法院才依据一定的标准逐案决定。因此，指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准这一认识，是既忽视了“公共利益”是与主权相联结的概念这一事实，也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现。

注释：

[1] Eminent domain： the inherent power of a governmental entity to take privately owned property， esp. land ，and to convert it to public use， subject to reasonable compensation for the taking .See Black‘s Law Dictionary 2004 West，a Thomson business ，p562.

[2] 参见《牛津法律大词典》，光明日报出版社1983年，第286页。

[3] The supreme court has said that the power of eminent domain is an incident of federal sovereignty and an ‘offspring of political necessity .’The court has also noted that the fifth amendment‘s limitation on taking private property is a tacit recognition that the power to take private property exists. See Black’s Law Dictionary 2004 West，a Thomson business ，p562.

[4] 参见 [美]阿伦·艾德斯 克里斯托弗·N·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第137页，北京，中信出版社，2003年。Allan Ides and Christopher N.May ：Constitutional Law：Individual Rights ，2001 by Aspen Law and Business， A Division of Aspen Publishers ， Inc.

[5] 参见 [美]阿伦·艾德斯克里斯托弗·N·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第121——122页，北京，中信出版社，2003年。Allan Ides and Christopher N……May ：Constitutional Law：Individual Rights ，2001 by Aspen Law and Business， A Division of Aspen Publishers ， Inc.

公共财政的特征范文第13篇

一、公共利益与Eminent Domain

公共利益，英文为public benefits、public use、public purpose，是与征用权关联密切的一个词语，其内涵的界定须追溯至eminent domain，即征用权。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但在实际上，由于eminent domain从属于主权范畴，是国家行使主权的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。

在美国法上，与服从公共利益关联的政府征收私人财产权并给予正当补偿的这一权力被称为eminent domain.Eminent domain的字面意思为“极地”，实际上相当于德国法上的“高权”，即至上权力。由于其内涵特指“政府实体征用私人所有者财产的固有权力，特别是土地及将其转让于公用并为征用给予合理补偿”，[1] 《牛津法律大词典》将其直接译为“国家征用权”，认为eminent domain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力。它通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别。”[2]该词最初是由十七世纪的法学家格老秀斯提出的。他相信政府掌握为公共目的征用或者破坏私人财产的权力，但必须给予补偿。布兰克斯通也认为，政府并没有征收土地所有者私人财产的普遍权力，除非给予合理的补偿。美国宪法没有任何条款提及这一权力，但是，最高法院认为，eminent domain 是联邦主权的一个附加和一个“政治需要之子”（offspring of political necessity）。法院同样认为，第四条修正案限制征用私人财产只是对现存征用私人财产状况的一种策略上的承认。[3]

从征用权的固有权力属性和法院的观点来看，这一权力的确属于国家权力的“极地”，从属于主权范畴，具有绝对性和至上性。美国宪法第四条修正案之所以被称为一种“策略”，乃是因为只要国家认为需要，任何时候可以为了公共利益的目的得行使这一权力，条件是国家给予补偿。为了掩饰这一权力的绝对性，缓和国家因公共利益需要随时征用私人财产对个人侵害而引起的不满，宪法才对此做出了规定。亦即征用权固有的主权属性使其并非是为了对政府征用私人财产行为予以限制，严格而言，作为主权权力的征用权是绝对的，也是不可限制的，第四条修正案所限制的只是政府在征用私人财产之时不得专断，并要求政府给予补偿。正因为此，美国学者也认为，尽管“公共利益”要求的目的是限制政府获得私人财产的能力，但在实际上，如果基于“公共利益”立场想要击败政府则是不可能的。因为，征收或者征用条款对公共利益要求的范围是一个与主权的警察权力范围相联结的。因此，即使是当征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的，公共利益的要求也可以被满足，只要这种财产的再分配被认为是理性地与可接受的公共目的相关。[4]这既说明，与eminent domain相联结的公共利益的要求并非限定于狭义上的公共目的范围之内，受益者也可以是私人，同时也意味着具有主权属性的警察权力相关联的“公共利益” 注定只能笼统地规定一个概括条款，而不假亦不需立法机关具体化。

二、谁来界定公共利益？

公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款，而不能就此确立一个普遍标准。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突，根本事先无法予以确定，此时此地与“公共利益”相冲突，彼时彼地则两相无碍。因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突之时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定个案中争执的问题是否属于“公共利益”。且三机关在确定“公共利益”标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性，依据不同的程序及价值标准来确定“公共利益”。而在更为具体的意义上，由法院对争议中的问题确立一套标准予以检验。

在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，大量的实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关来行使的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力，既是因为作为一种绝对支配权，公共利益的确定过程从属于主权的警察权力，因而带有相当程度的自由裁量性质，也是因为行政机关管理日常社会事务，需要综合各种因素考虑一项私人财产在特定情况下与公共利益产生冲突，并决定进行征用。这方面典型如临时征用。当警察在追捕嫌疑人的过程中，抢走行人的交通工具包括汽车、摩托车和自行车，就属于临时征用。在此情况下，警察是在属于私人财产的交通工具和抓捕嫌疑人之间两个法益之间做了一个基本判断，确立了抓捕嫌疑人这一符合“公共利益”法益的优先地位。当然，这一对私人财产的临时征用行为依然是行政机关对个人财产权的一种合乎法律的侵犯，行政机关须在事后对财产所有人给予补偿。其他情况下的征用，不管是临时征用，还是基于法规（抽象性文件）做出的征收或者征用，抑或是基于行政机关的具体行为做出的征收或者征用，都属于这种情况，须按照财产的公平市场价值给予补偿。因此，正常情况下判断何谓“公共利益”就成为由行政机关决定的事情。

但是，行政机关并非独享行使界定何谓公共利益的权力，法治国家的分权原则决定了法院在适当时机可以选择介入这一过程，分享该权力。行政机关行使自由裁量权决定何谓公共利益有可能产生专断。在确定何谓公共利益及补偿标准的确定上，都有可能引起争议。当事人可能就此争议提交法院，在此情况下，法院需要对争议中的问题进行裁决，这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列之中。司法的属性决定了其判断遵循与行政机关不同的司法程序，包括当事人起诉、两造双方须对各自的主张进行证明、法院按照一定的判断标准对争议中的问题进行裁断。这一过程也决定了法院进入公共利益判断者行列的条件，亦即法院在界定何谓公共利益之时是有条件的；法院界定何谓公共利益依靠一套独特的司法标准。

因此，公共利益界定过程中的分权是法治国家运行权力分立和制衡的体现。立法机关的性质、立法程序及具有作为主权属性的“公共利益”决定了立法机关只能就“公共利益”确立概括标准，大量的裁断何谓公共利益是由行政机关进行和完成的。“不告不理”的司法原则又决定了在不出现争议之时，法官不会主动介入。这就使得在尊重法律保留的前提之下，行政机关承担了大量的裁决何谓“公共利益”的主要事务。只要不出现纷争，大家彼此相安无事。

三、怎样界定公共利益？

于争议产生之后在当事人起诉的前提下司法介入了判断何谓公共利益的行列之中。司法的特定决定了必须对争议中的问题进行论证，这意味着法官必须按照司法程序提供一套证明方法和标准。

仍以美国法为例，美国宪法修正案第四条规定了对私人财产的征用问题，要求征用必须符合公共用途，即public use.美国法对财产的征用或者征收分为三种情形：一是政府实物侵犯、占有、扣押私人财产；二是政府规制私人财产的使用；三是政府对私人财产的开发施加限制。其中实物占有和侵犯是指公共官员和第三方对私人财产的实际占有或者侵害；规制行为则是政府并不实际占有个人财产，也没有对个人财产形成实际侵害，而是政府在个人可以处置其财产的情况下对私人财产的用途加以限制，从而使所有者对自己财产的预期发生了改变，影响了该财产的使用和价值；对私人财产的开发施加限制则是政府在授权一个建筑和开发允许之时，坚持财产所有者为公共利益贡献一定的财产或者答应对其用途进行一定的限制。在最后一种情况下，政府实际上是在勒索，因为政府并未绝对坚持财产要对公共开放或者限制其特殊用途，相反，它给予财产所有者一个选择：或者同意政府的条件；或者放弃开发土地的权利。法院在适用该修正案过程中，确立了一套检验标准。该标准的内容如下：[5]

第一，政府引起了一个对私人财产的实物侵犯吗？如果是，那么，其一，它是一个永久的实物侵犯因此构成了一个实质征用或者征收？其二，是一个超过所主张的任何公共利益对所有者形成伤害的临时实物侵犯吗？或者政府行为是专断的并对基本预期形成了破坏？

第二，政府规范了私人财产的使用吗？如果是，那么，其一，因为这一规制具有内在的专断性因而形成了征收或者征用吗？其二，因为这一规制违反了基本预期而形成征收或者征用吗？其三，这一规制破坏了财产的使用和价值因而形成了征收或者征用吗？其四，如果规制引起了征收或者征用，适用侵扰例外（Nuisance Exception）[6]吗？

第三，如果一种状况是违法施加的，政府对建筑物的附加允许（attached to building permits）形成了一种征用或者征收的状况吗？如果是，这种状况等同于征收或者征用，除非下面两项质疑都能以肯定形式被回答：其一，这一状况承受了一个合法政府目的的实质轴心吗？其二，这一状况的性质和范围对预计开发的影响大致成比例吗？

虽然上述几种情况中有的明确提到了公共利益，有的则没有，但在实际上，几乎任何一类政府对私人财产的征收与征用都涉及到公共利益的判断问题。通常，在争议的问题中，被诉方——政府必须证明自己对私人财产的征收或者征用涉及一个公共利益，这里的公共利益可以用其他词语替代，如“公共用途”、“公共目的”、“合法的政府利益”等。如果政府不能很好地提供证明，则其征收或者征用的行为就有可能被认为是“专断的”。简言之，司法标准是一套证明方法，用以衡量和判断政府在涉及对私人财产征收或者征用过程中的正当性问题。它是一个反证，即不直接证明“公共利益”、“公共目的”或者“合法的政府利益”的存在，而是通过视政府对私人财产的侵害行为是否满足了上述标准。如果没有满足，就证明政府加害私人财产的行为属于专断，必须承担责任。

司法证明标准的实施是有条件的，当政府在行使eminent domain之时已经承认是在征用财产并且补偿是公正的，司法不予介入，这套标准亦不发生作用；只有在政府不承认是征用并且补偿是不公正的情况下，司法标准才开始运行。同时，法院在个案中确定“公共利益”的方法并不具有普遍属性，并非是放之四海而皆准的标准，它只是提供了一套证明方法。如果政府机关想要证明其对私人财产的侵犯属于正当和合法的，它必须按照法官所确立的这套标准以肯定方式予以回答。只有在满足了所有的疑问和要求之后，才可以确定争议中的政府对私人财产的处分是为了满足一个“公用”目的。

四、结论

从上述分析过程中可以得出如下结论：与具有主权属性的征用权相关联的“公共利益”的判断是一个分权问题，“公共利益”的确定须由立法机关、行政机关和司法机关共同行使，相互之间还有一定的制约。它表现在以下几方面：

其一，“公共利益”的一般概念由制宪者和立法者行使，政府在征收或者征用私人财产之时，必须符合“公共利益”。这既是公共利益由制宪者和立法者确立概括条款的表现，也构成了立法对政府行为的预先限制。

其二，行政机关在具体的征收或征用过程中，依据自由裁量权决定何谓公共利益。这既是行政机关行使确定公共利益权力的表现，也是对宪法和立法的具体化，对私人财产构成限制的政府征收或者征用必须符合“公共利益”也是宪法至上和法律保留的体现。

其三，在出现纠纷之时，如争议中的财产不被认为是为了“公共利益”，政府的征收或者征用被认为是专断，或者补偿不公正之时，在当事人提起诉讼的情况下，由法院根据具体情况进行确定何谓公共利益。这既是由司法机关行使决定权的表现，也构成了对政府行为的事后制约。

在此，尤其需要关注法院在界定公共利益过程中的独特性，是法院确立的一套判断公共利益的司法标准在平息纷争具有最终的法律效力，说明事先规定虽然重要，但法治国家的特性决定了“立法至上，司法最终”。如果没有法院的事后裁决，立法机关的立法只能在法律保留意义上对行政机关起到一个事先的预示作用，它既无法对行政机关提供一个普遍标准，更不能在事后予以补救。

质言之，公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准，恰恰应该由行政机关在具体情况下确定，只有在出现争议之时，法院才依据一定的标准逐案决定。因此，指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准这一认识，是既忽视了“公共利益”是与主权相联结的概念这一事实，也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现。

注释：

[1] Eminent domain： the inherent power of a governmental entity to take privately owned property， esp. land ，and to convert it to public use， subject to reasonable compensation for the taking .See Black‘s Law Dictionary 2004 West，a Thomson business ，p562.

[2] 参见《牛津法律大词典》，光明日报出版社1983年，第286页。

[3] The supreme court has said that the power of eminent domain is an incident of federal sovereignty and an ‘offspring of political necessity .’The court has also noted that the fifth amendment‘s limitation on taking private property is a tacit recognition that the power to take private property exists. See Black’s Law Dictionary 2004 West，a Thomson business ，p562.

[4] 参见 [美]阿伦·艾德斯 克里斯托弗·N·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第137页，北京，中信出版社，2003年。Allan Ides and Christopher N.May ：Constitutional Law：Inpidual Rights ，2001 by Aspen Law and Business， A Division of Aspen Publishers ， Inc.

[5] 参见 [美]阿伦·艾德斯克里斯托弗·N·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第121——122页，北京，中信出版社，2003年。Allan Ides and Christopher N……May ：Constitutional Law：Inpidual Rights ，2001 by Aspen Law and Business， A Division of Aspen Publishers ， Inc.

公共财政的特征范文第14篇

一、公共利益与Eminent Domain

公共利益，英文为public benefits、public use、public purpose，是与征用权关联密切的一个词语，其内涵的界定须追溯至eminent domain，即征用权。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但在实际上，由于eminent domain从属于主权范畴，是国家行使主权的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。

在美国法上，与服从公共利益关联的政府征收私人财产权并给予正当补偿的这一权力被称为eminent domain.Eminent domain的字面意思为“极地”，实际上相当于德国法上的“高权”，即至上权力。由于其内涵特指“政府实体征用私人所有者财产的固有权力，特别是土地及将其转让于公用并为征用给予合理补偿”，[1] 《牛津法律大词典》将其直接译为“国家征用权”，认为eminent domain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力。它通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别。”[2]该词最初是由十七世纪的法学家格老秀斯提出的。他相信政府掌握为公共目的征用或者破坏私人财产的权力，但必须给予补偿。布兰克斯通也认为，政府并没有征收土地所有者私人财产的普遍权力，除非给予合理的补偿。美国宪法没有任何条款提及这一权力，但是，最高法院认为，eminent domain 是联邦主权的一个附加和一个“政治需要之子”（offspring of political necessity）。法院同样认为，第四条修正案限制征用私人财产只是对现存征用私人财产状况的一种策略上的承认。[3]

从征用权的固有权力属性和法院的观点来看，这一权力的确属于国家权力的“极地”，从属于主权范畴，具有绝对性和至上性。美国宪法第四条修正案之所以被称为一种“策略”，乃是因为只要国家认为需要，任何时候可以为了公共利益的目的得行使这一权力，条件是国家给予补偿。为了掩饰这一权力的绝对性，缓和国家因公共利益需要随时征用私人财产对个人侵害而引起的不满，宪法才对此做出了规定。亦即征用权固有的主权属性使其并非是为了对政府征用私人财产行为予以限制，严格而言，作为主权权力的征用权是绝对的，也是不可限制的，第四条修正案所限制的只是政府在征用私人财产之时不得专断，并要求政府给予补偿。正因为此，美国学者也认为，尽管“公共利益”要求的目的是限制政府获得私人财产的能力，但在实际上，如果基于“公共利益”立场想要击败政府则是不可能的。因为，征收或者征用条款对公共利益要求的范围是一个与主权的警察权力范围相联结的。因此，即使是当征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的，公共利益的要求也可以被满足，只要这种财产的再分配被认为是理性地与可接受的公共目的相关。[4]这既说明，与eminent domain相联结的公共利益的要求并非限定于狭义上的公共目的范围之内，受益者也可以是私人，同时也意味着具有主权属性的警察权力相关联的“公共利益” 注定只能笼统地规定一个概括条款，而不假亦不需立法机关具体化。

二、谁来界定公共利益？

公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款，而不能就此确立一个普遍标准。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突，根本事先无法予以确定，此时此地与“公共利益”相冲突，彼时彼地则两相无碍。因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突之时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定个案中争执的问题是否属于“公共利益”。且三机关在确定“公共利益”标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性，依据不同的程序及价值标准来确定“公共利益”。而在更为具体的意义上，由法院对争议中的问题确立一套标准予以检验。

在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，大量的实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关来行使的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力，既是因为作为一种绝对支配权，公共利益的确定过程从属于主权的警察权力，因而带有相当程度的自由裁量性质，也是因为行政机关管理日常社会事务，需要综合各种因素考虑一项私人财产在特定情况下与公共利益产生冲突，并决定进行征用。这方面典型如临时征用。当警察在追捕嫌疑人的过程中，抢走行人的交通工具包括汽车、摩托车和自行车，就属于临时征用。在此情况下，警察是在属于私人财产的交通工具和抓捕嫌疑人之间两个法益之间做了一个基本判断，确立了抓捕嫌疑人这一符合“公共利益”法益的优先地位。当然，这一对私人财产的临时征用行为依然是行政机关对个人财产权的一种合乎法律的侵犯，行政机关须在事后对财产所有人给予补偿。其他情况下的征用，不管是临时征用，还是基于法规（抽象性文件）做出的征收或者征用，抑或是基于行政机关的具体行为做出的征收或者征用，都属于这种情况，须按照财产的公平市场价值给予补偿。因此，正常情况下判断何谓“公共利益”就成为由行政机关决定的事情。

但是，行政机关并非独享行使界定何谓公共利益的权力，法治国家的分权原则决定了法院在适当时机可以选择介入这一过程，分享该权力。行政机关行使自由裁量权决定何谓公共利益有可能产生专断。在确定何谓公共利益及补偿标准的确定上，都有可能引起争议。当事人可能就此争议提交法院，在此情况下，法院需要对争议中的问题进行裁决，这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列之中。司法的属性决定了其判断遵循与行政机关不同的司法程序，包括当事人起诉、两造双方须对各自的主张进行证明、法院按照一定的判断标准对争议中的问题进行裁断。这一过程也决定了法院进入公共利益判断者行列的条件，亦即法院在界定何谓公共利益之时是有条件的；法院界定何谓公共利益依靠一套独特的司法标准。

因此，公共利益界定过程中的分权是法治国家运行权力分立和制衡的体现。立法机关的性质、立法程序及具有作为主权属性的“公共利益”决定了立法机关只能就“公共利益”确立概括标准，大量的裁断何谓公共利益是由行政机关进行和完成的。“不告不理”的司法原则又决定了在不出现争议之时，法官不会主动介入。这就使得在尊重法律保留的前提之下，行政机关承担了大量的裁决何谓“公共利益”的主要事务。只要不出现纷争，大家彼此相安无事。

三、怎样界定公共利益？

于争议产生之后在当事人起诉的前提下司法介入了判断何谓公共利益的行

列之中。司法的特定决定了必须对争议中的问题进行论证，这意味着法官必须按照司法程序提供一套证明方法和标准。

仍以美国法为例，美国宪法修正案第四条规定了对私人财产的征用问题，要求征用必须符合公共用途，即public use.美国法对财产的征用或者征收分为三种情形：一是政府实物侵犯、占有、扣押私人财产；二是政府规制私人财产的使用；三是政府对私人财产的开发施加限制。其中实物占有和侵犯是指公共官员和第三方对私人财产的实际占有或者侵害；规制行为则是政府并不实际占有个人财产，也没有对个人财产形成实际侵害，而是政府在个人可以处置其财产的情况下对私人财产的用途加以限制，从而使所有者对自己财产的预期发生了改变，影响了该财产的使用和价值；对私人财产的开发施加限制则是政府在授权一个建筑和开发允许之时，坚持财产所有者为公共利益贡献一定的财产或者答应对其用途进行一定的限制。在最后一种情况下，政府实际上是在勒索，因为政府并未绝对坚持财产要对公共开放或者限制其特殊用途，相反，它给予财产所有者一个选择：或者同意政府的条件；或者放弃开发土地的权利。法院在适用该修正案过程中，确立了一套检验标准。该标准的内容如下：[5]

第一，政府引起了一个对私人财产的实物侵犯吗？如果是，那么，其一，它是一个永久的实物侵犯因此构成了一个实质征用或者征收？其二，是一个超过所主张的任何公共利益对所有者形成伤害的临时实物侵犯吗？或者政府行为是专断的并对基本预期形成了破坏？

第二，政府规范了私人财产的使用吗？如果是，那么，其一，因为这一规制具有内在的专断性因而形成了征收或者征用吗？其二，因为这一规制违反了基本预期而形成征收或者征用吗？其三，这一规制破坏了财产的使用和价值因而形成了征收或者征用吗？其四，如果规制引起了征收或者征用，适用侵扰例外（Nuisance Exception）[6]吗？

第三，如果一种状况是违法施加的，政府对建筑物的附加允许（attached to building permits）形成了一种征用或者征收的状况吗？如果是，这种状况等同于征收或者征用，除非下面两项质疑都能以肯定形式被回答：其一，这一状况承受了一个合法政府目的的实质轴心吗？其二，这一状况的性质和范围对预计开发的影响大致成比例吗？

虽然上述几种情况中有的明确提到了公共利益，有的则没有，但在实际上，几乎任何一类政府对私人财产的征收与征用都涉及到公共利益的判断问题。通常，在争议的问题中，被诉方——政府必须证明自己对私人财产的征收或者征用涉及一个公共利益，这里的公共利益可以用其他词语替代，如“公共用途”、“公共目的”、“合法的政府利益”等。如果政府不能很好地提供证明，则其征收或者征用的行为就有可能被认为是“专断的”。简言之，司法标准是一套证明方法，用以衡量和判断政府在涉及对私人财产征收或者征用过程中的正当性问题。它是一个反证，即不直接证明“公共利益”、“公共目的”或者“合法的政府利益”的存在，而是通过视政府对私人财产的侵害行为是否满足了上述标准。如果没有满足，就证明政府加害私人财产的行为属于专断，必须承担责任。

司法证明标准的实施是有条件的，当政府在行使eminent domain之时已经承认是在征用财产并且补偿是公正的，司法不予介入，这套标准亦不发生作用；只有在政府不承认是征用并且补偿是不公正的情况下，司法标准才开始运行。同时，法院在个案中确定“公共利益”的方法并不具有普遍属性，并非是放之四海而皆准的标准，它只是提供了一套证明方法。如果政府机关想要证明其对私人财产的侵犯属于正当和合法的，它必须按照法官所确立的这套标准以肯定方式予以回答。只有在满足了所有的疑问和要求之后，才可以确定争议中的政府对私人财产的处分是为了满足一个“公用”目的。

四、结论

从上述分析过程中可以得出如下结论：与具有主权属性的征用权相关联的“公共利益”的判断是一个分权问题，“公共利益”的确定须由立法机关、行政机关和司法机关共同行使，相互之间还有一定的制约。它表现在以下几方面：

其一，“公共利益”的一般概念由制宪者和立法者行使，政府在征收或者征用私人财产之时，必须符合“公共利益”。这既是公共利益由制宪者和立法者确立概括条款的表现，也构成了立法对政府行为的预先限制。

其二，行政机关在具体的征收或征用过程中，依据自由裁量权决定何谓公共利益。这既是行政机关行使确定公共利益权力的表现，也是对宪法和立法的具体化，对私人财产构成限制的政府征收或者征用必须符合“公共利益”也是宪法至上和法律保留的体现。

其三，在出现纠纷之时，如争议中的财产不被认为是为了“公共利益”，政府的征收或者征用被认为是专断，或者补偿不公正之时，在当事人提起诉讼的情况下，由法院根据具体情况进行确定何谓公共利益。这既是由司法机关行使决定权的表现，也构成了对政府行为的事后制约。

在此，尤其需要关注法院在界定公共利益过程中的独特性，是法院确立的一套判断公共利益的司法标准在平息纷争具有最终的法律效力，说明事先规定虽然重要，但法治国家的特性决定了“立法至上，司法最终”。如果没有法院的事后裁决，立法机关的立法只能在法律保留意义上对行政机关起到一个事先的预示作用，它既无法对行政机关提供一个普遍标准，更不能在事后予以补救。

质言之，公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准，恰恰应该由行政机关在具体情况下确定，只有在出现争议之时，法院才依据一定的标准逐案决定。因此，指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准这一认识，是既忽视了“公共利益”是与主权相联结的概念这一事实，也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现。

注释：

[1] Eminent domain： the inherent power of a governmental entity to take privately owned property， esp. land ，and to convert it to public use， subject to reasonable compensation for the taking .See Black‘s Law Dictionary 2004 West，a Thomson business ，p562.

[2] 参见《牛津法律大词典》，光明日报出版社1983年，第286页。

[3] The supreme court has said that the power of eminent domain is an incident of federal sovereignty and an ‘offspring of political necessity .’The court has also noted that the fifth amendment‘s limitation on taking private property is a tacit recognition that the power to take private property exists. See Black’s Law Dictionary 2004 West，a Thomson business ，p562.

[4] 参见 [美]阿伦·艾德斯 克里斯托弗·N·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第137页，北京，中信出版社，2003年。Allan Ides and Christopher N.May ：Constitutional Law：Individual Rights ，2001 by Aspen Law and Business， A Division of Aspen Publishers ， Inc.

[5] 参见 [美]阿伦·艾德斯克里斯托弗·N·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第121——122页，北京，中信出版社，2003年。Allan Ides and Christopher N……May ：Constitutional Law：Individual Rights ，2001 by Aspen Law and Business， A Division of Aspen Publishers ， Inc.

公共财政的特征范文第15篇

关键词:非税收入;征收管理;规范化

非税收入是政府参与国民收入初资分配和再分配的一种形式,是政府收入体系的重要组成部分。财政部的《关于加强政府非税收入管理的通知》(以下简称通知),从适应市场经济和建立公共财政体系的要求出发,对非税收入的政策界限、管理机制、分配秩序都作了明确的规定。根据《通知》精神,省、市、县都相继出台政策,对政府非税收入机制作了进一步的规范。经过几年的运行,非税收入征管秩序日趋合理,但由于整个非税收入征管体系涉及的方面比较多,相关配套制度改革的进程不一,因此也存在一些问题,本文结合工作实际,作一些探讨。

一、非税收入征管中存在的主要问题

1.非税收入不等于非应税收入,非税收入的征收也包含了应税收入的内容。应税收入是指应当缴纳相关税收的收入,是税收法律关系主体的权利、义务所共同指向的对象,也就是征税对象,是属于税收相关法律调整的范畴;而非税收入的征管应当属于财政法律法规调整的范畴,它们分别属于不同的征管体系。但事实上,非税收入征收的内容也包含了部分应税收入(剔除应纳税款),这在财政部《通知》中很明确,其第5条规定,“政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的,应按税务部门的规定使用税务发票。并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。”由于税收和非税收入在征管方法、收入管理、使用票据、信息平台等方面还存在着诸多差异,因此,要确保应税收入(剔除税款)上缴,还需要财政、税务、金融、征收机关等部门的相互配合。

2.非税收入的征收混合了财政分配和市场分配的收入内容,因而非税收入管理难度增加。财政部的《通知》中关于政府非税收入的定义,从公共财政的角度明确其必须具备的两个方面的特性:收入必须是依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得;支出必须是用于满足社会公共需要或准公共需要。由此而言,不是说非税收入征管主体取得的除税收以外的所有收入都属于政府非税收入,如,部分行政事业单位取得的经营服务性收入。政府非税收入属财政分配行为,而经营服务性收入属市场分配行为。这部分收入内容显然与政府职能的转变滞后和机构改革的进程有关,也就是说,具有市场经营服务特征的职能没有及时从相关行政事业单位的职能中有效剥离。从另一角度分析,某些经营服务性市场的发育也需要一定的时间和空间,而原有的资源配置方式形成的积淀资产也需要充分加以利用,但这部分收入及其支出行为不再具有公共性是毋庸置疑的。财政部、国家计委在2001年前后多个将部分行政事业性收费转为经营服务性收费文件中也明确其“不再具有政府公共管理和公共服务性质”、“不再体现政府管理职能和行为”等等,而按照建立健全公共财政体制要求定义的政府非税收入管理范围,也显然不会包括这部分收入,因此它不属于非税收入征收管理的内容,但在实际工作中它的确存在,并且在使用票据上和征收管理上与部门非税收入融合在一起,增加了非税收入支出管理的难度。

3.非税收入管理与财政预算管理在资金范畴上不一致,使得非税收入征管和财政管理工作不衔接,出现纰漏。理论上,现行非税收入征收管理的范畴是按照公共财政体制的框架要求确定的,其立论基础是“公共产品”和“市场缺陷”理论,包含了社会主义市场经济条件下体现公共财政特征的具体内容,因此如前所述其征收内容不一定完整,反映现阶段相关征收主体的全部收入。而财政预算管理活动是依据《预算法》开展的,更为强调的是对政府收支活动的全面管理,以体现预算的完整性。按照现行编制部门预算的要求,实行部门预算后,收入要一个笼子。预算管理资金的内容包括所有的财政性资金,即预算内资金、预算外资金和其他资金。因此,两者在管理资金范畴上有一定的差异,也就是说,属于财政预算管理的资金,不仅包含政府非税收入,所以在资金清算环节不注意衔接容易出现差错。

4.在某些行业,非税收入征管与税收征管政策不协调,职责不清,易造成征管的盲点、漏洞。按照财政部、国家税务总局《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》、《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》等文件精神,教育机构和非盈利性医疗机构按照国家规定的价格标准收取的费用,从法律意义上确认是应税收入,应按规定办理免税手续。对教育收费,文件还特别强调“各类学校(包括全部收入为免税收入的学校)均应按照《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定办理税务登记,按期进行纳税申报并按规定使用发票。”按照政府非税收入的相关理论,教育机构、非盈利医疗机构提供的是特定公共服务、准公共服务,是政府非税收入,应纳入政府非税收入管理体系。在实际工作中,这两个系统普遍使用财政票据,而医疗机构服务收入也没有真正作为财政性资金来管理,财政部门也无法对应纳税收入的情况予以认定,因此由于征管界限模糊,在非税收入征管和税收征管上还存在着盲点、漏洞。

5.非税收入中应税收入的源头管理问题。按照收入实行源头管理的原则,非税收入和税收“以票管税”一样,也强调“以票管费”,并且在账户体系、收缴方式等环节上也相应进行了控制。实际操作中,对应税收入项目,税务部门也强调“以票管税”,非税收入征收主体应依法使用税务票据。但税务部门管的“税”仅仅是指税收而不是全部收入,也就是说只要你按应税收入申报纳税,它不会管你是否已收到了相应金额的收入,是否已将税后收入全部缴入非税收入指定的账户。按照现行的征管体系,双方征管信息很难做到信息共享,从而使双方管理活动更为协调有序。这里最主要牵涉了使用的票据问题,使用了财政票据应按照非税收入管理体系的模式操作,但票据的使用和流转会不会因此使国家税收流失呢?税务部门的依据是按照《中华人民共和国发票管理办法》,那么两者之间还可以有共同的源头管理吗?

二、非税收入征管上存在问题的原因分析

上述非税收入征管方面存在的问题,具体分析主要有以下几个方面原因:

1.政府职能规范和转变滞后所致。按公共财政的要求,把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场,彻底实现政府职能的转变和归位,是我们追求的目标。但实现这一目标是一项系统工程,也需要一个很长的过程,既涉及体制方面的原因,也有经济和社会以及市场发育多方面因素的考虑。

2.资源配置不当的历史问题所致。财政的主要职能之一是通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置的最优。但由于计划经济时代财政职能的缺位,造成全社会资源配置不当,部门职权大管辖的钱物多,所获的政府资源也最多,现在经营性国有资产收入也最多。

3.事权与财权不对称所致。也就是说,政府拥有的财权能不能保证政府正常的事权。尤其是一些经济欠发达的县区,没有足够的财力保障,致使政府的正常职能无法行使,公共服务水平偏低,是制度外收入形成的一个重要因素。

三、完善和规范非税收入征收管理的思路

从长远着想,必须进一步完善非税收入征管的法律体系,以改变现行存在的非税收入的性质、范围、征收、管理以及支出规范不明晰的现状。但从目前来看,笔者认为,应亟待解决的有以下两个方面: