公共管理的根本特点范文

公共管理的根本特点范文第1篇

关键词:公共事业管理;学科;特色

中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)10-0152-02

一、引 言

公共事业管理专业于1998年被教育部正式列入本科专业目录,并规定这一专业的培养目标是“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。从1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来,公共事业管理专业发展迅速。2000年,全国有包括武汉大学在内的57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所,2004年迅速增加到327所,至2005年已有500多所高校(包括高职高专在内)招收公共事业管理专业本、专科生。

二、公共事业管理专业的现状

公共事业管理专业的快速发展必然带来不少的问题,主要表现在:1.培养目标笼统,难以体现专业个性特点。到目前为止,有关该专业的较完善、较统一的教学规范仍未确定,各校对公共事业管理专业的人才培养目标、专业方向、课程设置、实践教学环节建设、教材建设及师资队伍建设等一系列问题,都还存在较大的认识分歧。在开办公共事业管理专业的高校中,普遍存在着对培养对象规格层次的定位不准确,对培养对象所适宜的工作领域的界定过于笼统,对培养对象知识、能力、素质方面的要求不够全面,不够具体,缺乏专业特点等。2.课程体系庞杂,专业特色不明显,校际差异较大。本专业普遍存在着指导思想不明确,人才培养模式不清晰的现象,由此导致了课程设置的五花八门。例如,某工业大学将课程体系高度概括为3大类:经济类、社会类、管理类;有的学校课程内容包罗万象,覆盖了文、理、工、管、经、法、政、社等大学科的内容;有的学校课程设置中大部分是经济学与管理学类课程,把本专业视为面向社会的经济管理。3.专业方向越位。根据对公共事业管理的准确理解,本专业的培养方向既不能漫无边际,也不能过于狭窄,但不少高校却偏离甚远。从一些高校在本专业之下设置的方向名称就可看出问题来,这些方向名称有:行政管理、政治学、物业管理、房地产管理、环境经济。以上方向中,行政管理是与公共事业管理并列的两个二级学科专业,将前者作为后者的方向,犯了逻辑性错误;政治学是属于法学门类的学科,而非管理学门类;物业管理与房地产管理是属于工商管理学科,而环境经济应是经济学专业的方向。

国外高校没有“公共事业管理专业”,与此相应的概念是“非政府部门管理”、“第三部门管理” 等所谓社会公共事务管理,但鲜有专门针对“非政府部门管理”或“第三部门管理”设置的本科专业,一般只在大学的政府管理学院、公共管理学院或管理学院开设相关的课程,或建立相应的研究机构,如美国约翰- 霍布金斯大学的非营利组织比较研究中心。从国内主要研究结果来看,争议最为突出的是高等学校培养该类专业人才的“出口”定位不清晰,人才培养目标模糊。由于专业特色不突出,致使社会上对公共事业管理专业认识模糊,不明确本专业学生的定位,增加了毕业生的就业难度。该类专业人才的就业岗位没有实现专业初创时的预期目标,大量本科毕业生并未进入公共事业管理领域就业。社会对公共事业管理的普遍认识不足,不知道行政管理和公共事业管理的区别在哪里,不明白公共组织和政府机关究竟有那些分工。认为该专业培养的学生不是专业人才,没有实在的东西,成了“万金油”,而大多数的用人单位都需要专业技术人才。因此,造成学生就业难。该专业在家长、学生心目中的地位一落千丈,甚至有网站将其列为中国高校十大最差专业之一,专业学生普遍学习兴趣不高,对前途感到渺茫。

为适应公共管理学科发展的需要,促进公共事业管理专业建设,由教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会主办,华侨大学人文与公共管理学院承办的全国高校公共事业管理专业建设研讨会于2007年10月27 日至29日在福建省著名侨乡泉州市举行。来自全国三十多所高校的六十余位从事公共事业管理专业教学与研究的专家学者出席了研讨会。关于专业方向问题,会议认为:由于开设公共事业管理专业的学校五花八门,各有不同的办学层次、办学基础和优势学科,因此各高校在实践中不断总结摸索出适合本校实际情况的专业方向,应根据学校的不同而体现特色,这种特色应建立在本学校原有优势专业的基础之上,例如财经类院校可以将公共事业管理专业与原有的财经专业相结合,培养既掌握公共管理一般知识又具备公共部门财务专业知识的新型管理人才。但遗憾的是,由于参加研讨会的专家学者大多关注专业类院校公共事业管理专业的特色问题,本次会议没有就综合类院校如何在专业方向上体现特色问题进行深入研讨。根据国家教育部公布的三批高等学校特色专业建设点名单来看,江西师范大学是第一批高等学校特色专业建设点名单中唯一的公共事业管理(教育管理方向)专业,第二批和第三批公共事业管理特色专业建设点的学校分别是:北京中医药大学、东北大学、白城师范学院、武汉体育学院、潍坊医学院和云南大学,其中除了东北大学和云南大学属于综合类院校外(且这两所院校属于1999年首批进行公共事业管理专业的试点院校),其他五所院校都结合本校特色突出了公共事业管理的自己特色,或是卫生事业、或是教育管理、或是体育经营管理特色。

三、公共事业管理专业课程设置策略

一个专业的设置应该是基于社会实践需要的,其办学规模、专业方向等必须与之相适应。但就目前全国公共事业管理专业建设的现状看,突出问题是招生规模太大、专业特色不明显与我国公共事业管理体制及人才实际需求相互脱节。综合考虑这些因素,公共事业管理专业应重点突出“多维发展型”人才培养模式创新设计。即建立模块式的课程体系和动态的教学计划,根据社会需求,把专业知识本位与职业能力本位两种目标有机结合起来,在教学活动过程中,分类确定人才培养方案,并建立一系列有力的教学保障体系,确保人才培养方案顺利实施。从基本流程看,这种人才培养模式充分运用系统论和控制论理论指导专业人才培养工作,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。公共事业管理学是建立在政治学和经济学基础之上、研究社会领域内公共事务管理的一门新兴交叉学科,其人才必须具有以管理科学为基础,由政治学、经济学和社会学知识交叉渗透的多学科知识结构,学校必须建立适应多层次、多方向发展要求的课程体系,同时要建立引导学生主动学习、加强实践能力训练的教学保障体系。公共管理人才的社会需求与我国公共管理部门改革进程密切相关,应针对各种公共管理部门人才需求的实际要求,加强专业能力训练和公共服务能力培养。同时要增强学生对管理类相关专业课程的选修自由度,提供更丰富的专业实践机会,以适应更广泛的就业需求。各办学单位要在充分进行人才需求调研的基础上,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。例如,由原来的教育管理专业为基础发展起来的公共事业管理专业(师范类),可将教育学作为学科基础,主要培养教育事业管理型人才,充分发挥教学经验成熟、就业定位明确、教育资源充足的优势。农科类高校依托农业学科优势,主要培养面向农村公共事业领域的公共管理专业人才,这种培养方式也有其发展空间,符合当前我国提高农村公共服务能力、加快社会主义新农村建设的时代要求,且有利于办出公共事业管理专业的特色方向。

当然我们不是说专业方向定了位,有特色,培养的学生就好“销售”,就能向自己的专业领域输送人才,我们必须严肃且慎重地思考公共事业管理专业的培养目标。一味按照“特色”模式培养实用技能型的工具性人才,注重培养学生专业操作应用能力,就限制了他们将来的就业领域或转向其他行业的潜在能力,以及进一步学习研究的能力。所以,本科层次的公共事业管理专业教育既不是培养直接的现成的公共组织管理者或公共商务服务人员,也不是仅仅培养“拿来即用”的实用型人才,而应该在重点培养学生的思维创新能力、自我学习能力和研究能力基础上,提高其动手操作能力和实际应用能力,即使基本素质培养和职业技能训练相结合。课程设置上具体表现为,通过公共基础课、专业基础课和专业主干课训练和提高学生的思维质量、思想素质,培养其认识问题、发现问题和分析问题的思维、决策能力,通过专业选修课培养学生的实务操作能力,即解决问题、执行决策方案的能力。这样,学生毕业后,既可以再深造学习,成为理论研究型或学术性人才,又可以通过一定的职业技术准备走入社会,参加生产和工作,还可以通过经验积累和进一步学习,成长为中高级管理人才;或者可以不太困难地根据自己实际情况转行学习和工作。

总之,各高校建设有自身特色的公共事业管理专业势在必行,但也不是一蹴而就的,必须在充分调研和严密论证的基础上,按照科学发展的规律有序的进行,确立可行的模块方向,注重培养学生的相关能力,改善学生的就业状况。

参考文献:

[1] 李燕凌,杜宝贵等.高校公共事业管理专业学科建设现状与发展[J].高等农业教育,2004(6).

[2] 宋琪,方永恒.对构建公共事业管理专业实践教学体系的思考[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版).2007(3).

[3] 李跃平,黄子杰等.我校公共事业管理专业实践教学存在的问题及应对措施[J].福建医科大学学报(社会科学版),2007(3).

公共管理的根本特点范文第2篇

关键词：公共部门；战略；人力资源管理

一、战略人力资源管理内涵及特点

战略人力资源管理一词首先出现于私营部门人力资源管理领域。其标志是戴瓦纳、弗布鲁姆和狄凯于1981年发表的《人力资源： 一个战略观》一文。随后，其他学者也相继提出了战略人力资源管理理论。1984年，比尔等人出版的《管理人力资本》一书标志着人力资源管理向战略人力资源管理的飞跃。

学术界一般采用Wright&Mcmanhan（1992）的定义，即为企业能够实现目标所进行和所采取的一系列有计划、具有战略性意义的人力资源部属和管理行为。学者Lundy，O.，& Cowling，M.在《战略人力资源管理》（Strategic Human Resource Management）中认为战略人力资源管理是系统地将人与组织联系起来的、统一性和适应性相结合的人力资源管理。即要求组织的人力资源管理各项政策，要能融入组织目标达成的战略之中，以使人力资源管理扮演促成与支持组织目标达成的积极性战略角色。

战略人力资源管理的特点包括：

第一，战略性，即契合性。包括纵向契合，即人力资源管理与企业发展战略的契合；横向契合，即整个人力资源管理系统各组成部分或要素相互之间的契合。

第二，系统性。指企业为了获得竞争优势而部署的由人力资源政策、实践方法、手段等构成的一种战略系统。

第三，目标导向性。通过组织建构将人力资源管理置于组织经营系统，以促进组织绩效最大化。

二、公共部门战略人力资源管理内涵及特点

（一）公共部门战略人力资源管理的内涵

学界对公共部门战略人力资源管理的内涵持有不同观点，但就其内涵而言可以从以下几方面进行概括：

第一，战略性人力资源管理将公共部门人力资源管理与公共部门的战略性目标紧密联系起来。这样有助于改进人力资源管理部门的管理方式，发展组织文化，提高组织的绩效。公共部门战略性人力资源管理是统一性与适应性相结合的管理方式。

第二，公共部门的组织目标与雇员目标的一致性依靠目标任务陈述保持并强调雇员的参与。也就是说公共管理者要向雇员传达目标、调动其积极性，通过雇员参与战略制定、战略实施以及战略评价的过程，促使其产生对组织的认同感，最终实现组织目标与个人目标的统一。

第三，公共部门人力资源管理是一个动态发展的过程。这一过程将随着组织环境的变化而变化。

第四，强调前瞻性。前瞻性体现在两个方面，一方面战略人力资源管理可以通过分析公共部门的内外环境对人力资源的未来需求进行预测；另一方面它也可以对公共部门人力资源管理中的问题进行分析， 形成战略议题并制定综合的战略管理框架， 提出备选方案， 经过战略实施与评价最终达到组织的既定目标。

（二）公共部门战略人力资源管理的特点

与私营部门战略人力资源管理相比公共部门战略人力资源管理存在着三个特点：

1.目标多元化

公共部门自身具有多重目标的特点。公共部门以创造公共利益为根本目标，同时还要兼顾社会公平、公正、和谐平稳发展等目标，并要承担起相应的社会责任。公共部门的战略性人力资源管理作为公共部门发展战略的下属层级必须考虑目标多元化的特点和要求。

2.公共部门人力资源管理起步晚

从传统的人事制度到人力资源概念的引入，起步晚、底子薄是公共部门的一大特点，特别是20世纪80年代才提出的战略性人力资源管理概念对于公共部门而言更是新生事物。因此，要搞好战略性人力资源管理工作，公共部门必须摒弃传统人事制度的缺点与不足，重新储备相关知识进行管理。

3.公共部门战略人力资源管理制约因素较多

公共部门人力资源管理由于其公共特性受到如《公务员法》等法律、法规和各项制度的影响与制约，在管理方式方法上更应当慎重选择并严格实施，同时还要接受广大公民的监督。

三、公共部门战略人力资源管理体系

随着时代的发展，建立公共部门人力资源战略体系不仅成为了知识经济时代的要求，也成为我国建设服务型政府、提高公共部门服务水平的要求。公共部门人力资源管理的战略也要随着内外环境的变化适时做出调整。根据我国国情公共部门战略人力资源管理体系应当包括以下几个要点：

1.以绩效为关键的管理体系

绩效对于任何组织而言都是发展的关键要素。组织的绩效与雇员、员工的绩效息息相关。就政府为代表的公共部门而言，建立关键绩效指标（KPI）体系有利于依靠绩效管理促进个体、团队和整个政府组织的绩效改进，最终促成政府组织整体战略目标的实现。此外，政府组织还可根据绩效管理结果对公务人员进行培训和薪酬设计，提高公务人员的业务水平以适应建设服务型政府的需求。

2.以建立学习型组织为目标

新公共管理理论提出建设学习型组织的要求，在这一大的理论背景下，我国公共部门也要把建设学习型组织作为自己战略发展的一部分予以重视，培养公务人员的战略眼光，促成组织目标的实现。。公共部门战略人力资源管理工作必须有意识地培养公务人员的学习意识和学习习惯，建设学习型组织文化，进行定期培训和教育，保持开放兼容的态度对待新生事物和文化。

3.以提升服务能力为核心

公共部门对其组织成员的知识、能力、素质的要求越来越高。我国公共部门人力资源管理沿用部分传统人事制度的做法明显无法满足时代的需要，如何培养和提升公共部门人力资源的能力成为新时期的重要课题。因此，必须建立相应的素质模型。成熟有效的能力素质模型应该由公共部门组织成员的“职业素养、职业行为和职业技能构成”。 提升公共部门人力资源能力，尤其是国家公务员的知识结构、能力与素质对转变政府职能，对提升政府服务能力有着巨大的推动作用。

4.以终身教育为根本手段

教育的本质是人力资本投资活动，是人力资本形成的主要途径。建设学习型组织更要依靠教育手段进行终身教育。终身教育是“从学习者的主体角度出发，更注重学习者的主动地位，并向着自主的、能动的、随时随地的、不拘形式的学习行为发展。” 公共部门要加大教育学习的投资力度，综合运用高等院校、继续教育、MPA、计算机网络等资源，大力推动终身教育与长期学习。

公共管理的根本特点范文第3篇

关键词：马克思；公共管理思想；服务型政府；理论基础

党的十八届三中全会决定要深化行政体制改革，建设服务型政府。必须认真研究和理解马克思的公共管理思想，为建设服务型政府提供理论指导。

一、马克思的公共管理本质论是建设人民满意的服务型政府的理论基础

按照马克思的公共管理本质论，公共管理是拥有公共权力的机构为维护公共利益而协调和控制社会公共事务的活动。社会经济基础的性质决定公共管理的性质，市民社会决定并制约国家公共管理。资本主义国家公共管理是为维护资产阶级根本利益服务的，国家的目的变成了他个人的目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”。[1]在社会主义国家的公共管理中，必须坚持人民原则，体现真正民主的性质，维护和实现最广大人民群众的根本利益；每一个政府公共管理人员都应当成为“社会公仆”和“人民勤务员”。[2]我国是社会主义国家，在政府公共管理中，必须体现社会主义的性质，建设人民满意的服务型政府，为此，必须做到以下几点：

首先，要坚持人民原则，使人民群众真正成为政府公共管理的主体，无产阶级和广大劳动人民是社会主义国家的主人，也是社会的主人。无论是国家政治方面，还是在政府公共管理方面都应当体现人民当家作主的原则。党的十报告明确指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增加党和国家活力，调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加强建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。[3]建设社会主义政治文明的根本在于“人民当家作主”；离开了人民当家作主，就不可能建设服务型政府。在政府公共管理中，要真正体现社会主义民主原则，克服一切形式主义和，坚持公共决策与公共管理的民主集中制，发展协商民主，完善基层民主制度，坚持用制度管事管人，保障人民知情权，参与权，表达权和监督权，保证公共权力在阳光下运行，实行政务公开，防止公共权力寻租等腐败现象的发生。

其次，要维护和实现人民群众的根本利益。社会主义国家政府的公共管理不是为少数人谋利益，而是为最广大人民群众谋利益。全心全意为人民服务既是处于执政地位的中国共产党的根本宗旨，而是社会主义国家政府的根本宗旨。社会主义国家政府公共管理的根本目的就是维护好、发展好、实现好最广大人民的根本利益。要以邓小平“三个有利于”的标准和“三个代表”重要思想为指导，坚持执政为民，做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。要坚持以经济建设为中心，努力发展社会生产力，把发展作为执政兴国的第一要务，为实现政府公共管理的目的――维护和实现人民根本利益提供坚实的物质保障；要坚持“以人为本”的核心立场，把人民利益作为政府工作的出发点和归宿点，扎扎实实地为人民群众办实事、办好事，尤其是要关心弱势群众，发展社会保障事业，实现社会公平正义；要坚持“共同富裕”的目标，正确处理和协调各方面的利益关系 ，逐步缩小社会收入分配差距，实现利益和谐。

最后，要建立一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍。建设服务型政府，关键在于建立一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍。我国的公务员不是凌驾于人民群众之上的官老爷，而是由人民选举或任免的“社会公仆”。公务员是实质是人民的“勤务员”，无论是普通公务员，还是领导干部，都应当由人民选举或任免，必须接受人民的监督；如果他违背和损害了人民的根本利益，人民有权随时罢免他。[4]公务员特别是领导干部必须摆正自己的位置，绝不能由社会公仆蜕变为社会主人。因此，必须反对形式主义，、享乐主义和奢靡之风，坚持走群众路线，端正作风，加强廉政建设和反腐败斗争。国家公务员不仅要有高尚的思想道德素质，而且要有从事公共管理的专业素质，和为人民服务的本领。全面提高国家公务员队伍的综合素质是建设服务型政府的重要途径。 马克思明确指出：社会主义公共管理的目标，应当是“管理上的民主，社会中的博爱，权利的平等、普及的教育，将揭开社会的下一个更高的阶段，经验理智和科学正在不断向这个阶段的努力。[5]而建设一支德才兼备的高素质的国家公务员队伍则是实现这一目标的关键所在。

二、马克思的公共管理职能论是全面实现服务型政府公共管理职能的理论依据

按照马克思的公共管理职能理论，国家具有政治统治和公共管理的双重职能。在社会主义市场经济条件下，政府公共管理职能主要包括：宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等四个方面。全面实现政府的公共管理职能是建设服务型政府的基本要求。

首先，要加强和完善国家的宏观调控。马克思认为，国家宏观调控是适应社会化大生产的客观需要，是满足社会公共管理的客观需求，也是克服市场“失灵”的客观要求。早在《共产党宣言》中，马克思恩格斯就预见了经济全球化的趋势，并阐述了国家宏观调控的重要性。当代世界，经济全球化势不可挡，在经济全球化的背景下，必须加强和完善国家的宏观调控，才能确保本国经济在全球化大潮中立于不败之地。在社会主义市场经济条件下，为了克服市场“失灵”所造成的种种弊端，协调好各种经济关系，保证国民经济全面、协调、可持续发展，迫切需要加强和完善国家宏观调整。我国坚持以公有制为主体的多种经济形式并存的基本经济制度，必然存在各种利益矛盾，如国有经济与非国有经济的利益矛盾、垄断企业与非垄断企业的利益矛盾、城乡利益矛盾、地区利益矛盾、公共利益和私人利益的矛盾等等。要化解社会利益矛盾，也需要加强和完善国家的宏观调控。此外，加强和完善国家宏调调控，也是抵御国际金融危机负面影响的重要手段。

其次，要加强政府对市场的监管。马克思认为，在商品经济条件下，市场机制是发展经济，激发经济活力，调节资源配置的重要手段。在发展社会主义市场经济的过程中，必须发挥市场在资源配置中的决定作用，但市场并不是万能的，市场调节具有自发性、盲目性、滞后性等缺陷。[6]197因此，必须加强政府对市场的监管，维护市场正常的运行秩序。政府要通过经济和法律等手段消除妨碍公平竞争，设置行政壁垒、排斥外地商品的各种市场分割现象，打破地区封锁和行业垄断；要健全市场准入与退出制度，规范市场主体行为，保护市场主体的合法权益；要加快建设市场信用服务体系，建立和完善社会信用制度；要建立和完善行政执行、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系，保证市场经济的健康运行。

再次，要加强政府对社会的管理。按照马克思的公共管理思想，社会主义国家政府的公共管理的一项重要职能就是加强社会建设，强化社会管理。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要建设社会主义和谐社会，必须强化政府的社会管理职能。目前，要改变政府部门只抓经济建设而忽视社会建设和社会管理的倾向，以维护最广大人民群众的切身利益为出发点，切身解决关系国计民生的热点焦点问题。在新形势下，要特别注意解决就业难、看病难、上学难、住房难、坐车难等民生问题，完善社会保障体系，关心弱势群体，合理调节收入分配关系，实现利益和谐。要完善社会矛盾化解机制，我国正处于社会转型期，社会矛盾易发多变，必须从构建社会主义和谐社会的大局出发，发挥各级政府的社会管理职能，研究我国社会矛盾的现状和变化趋势，借鉴外国政府解决社会矛盾的有功经验，以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点，建立法制化、人性化的社会矛盾调节机制。同时，还要提高政府应对突发事件的能力，完善社会矛盾纠纷应急解决机制。

最后，要加强政府的公共服务职能。公共服务是服务型政府的鲜明特征，也是服务型政府的重要职能。马克思认为，全心全意为人民服务是无产阶级政党的根本宗旨，也是社会主义国家的根本宗旨。人民政府为人民，只有加强政府的公共服务职能，才能彰显人民政府的本质特征。建设服务型政府，必须不断满足人民群众的公共需要。国际经验告诉我们，随着人均国民收入的增加，社会公共需要呈加速增长之势，必须不断提高公共产品的总量和质量，才能满足社会不断增长的公共需要。因此，必须加大对公共教育、公共医疗卫生、公共文化事业和社会保障事业的政府财政投入，为社会提供优质的公共产品和公共服务。要加强公共安全和公共基础设施建设，不断完善公共服务的基础设施；要不断扩大公共服务的覆盖面，把农民工和弱势群众纳入社会保障体系；要采取有力措施，解决就业和再就业工作；要加大农村公共服务的力度，着力解决“三农”问题，总之，要建立适应我国国情的公共服务模式和公共服务体制。

三、 马克思的公共管理方式论是改进和完善服务型政府公共管理方式的理论向导

马克思对社会主义国家公共管理方式作了精辟的论述，倡导民主型、服务型、法制型、高效型等公共管理方式。必须坚持以马克思的公共管理方式论为指导，贯彻落实党的十关于“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[7]的要求，改进和完善政府的公共管理方式，实现建设服务型政府的目标。

首先，要完善民主型公共管理方式。马克思主义认为，政府公共管理应当民主化，民主化是社会主义政府公共管理的本质特征。在社会主义国家政府公共管理中，必须坚持“以人为本”的核心立场，坚持人民原则，在公共决策中坚持群众路线，实行民主决策，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取人民群众的意见，凡是损害人民群众利益的做法都要坚决防止和纠正，使改革发展的成果惠及全体人民；必须实行政务公开，加强人民群众对政府公共管理的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民群众监督公共权力，让公开权力在阳光下运行；必须反对形式主义和，开展廉政建设和反腐败斗争，密切党和政府同人民群众的联系，提高人民政府的公信力。

其次，要完善服务型公共管理方式。马克思主义认为，社会主义国家政府的公务人员是“社会公仆”，“人民的勤务员”，社会主义政府公共管理的实质是“公共服务”。[8]所谓公共服务，就是指政府以满足社会公共需要为出发点，为人民群众提供公共产品和服务行为的总称。在建设服务型政府过程中，必须推行服务型公共管理方式，强化政府的公共服务职能。政府公共服务职能主要包括“政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务和信息公开等公共服务系统等方面的职能”。[9]要完善政府的服务型公共管理方式，必须建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入；必须从我国国情发展，建设中国特色的公共服务模式；必须将促进就业放在政府工作的重要位置，强化政府的就业公共服务职能；必须加大农村公共服务建设的力度，切实解决城乡不平衡问题；必须加强社会保障制度建设，体现社会公平和正义；必须深化行政审批制度改革，进一步取消不必要的行政审批项目，并且下放更多的行政审批项目；必须不断提高政府公共服务的水平和质量。

再次，要完善法制型公共管理方式。马克思 认为，法律是人民自由的圣经，社会主义法律是“自由的法律”和“法律的自由”的有机统一。[10]社会主义国家政府公共管理必须坚持法律至上的原则。在我国政府公共管理中，必须认真贯彻依法治国的基本方略，坚持依法行政。完善法制型公共管理方式，要加强行政立法，建立具有中国特色的行政法律体系，适应社会主义市场经济的客观要求，建立和完善有关规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律；要贯彻邓小平提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针，坚持依法行政，推进政府公共管理制度化、法律化、要杜绝“人治”、推行“法治”，努力提高政府工作人员的法制化水平；要贯彻我国的《行政许可法》，依法改革我国现有的行政审批制度；要用法律制度来规范政府机构设置和人员福利，防止政府机构“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的恶性循环；要加强对政府公共管理的法律监督，防止地方政府对司法活动的行政干预。

最后，要完善高效型公共管理方式。马克思十分重视社会主义国家政府的公共管理效率和廉政建设，推崇高效型公共管理方式。西方资产阶级学者也提出“廉价政府”的口号，注重政府公共管理效率的提高。我们必须以马克思关于高效型公共管理方式的理论为指导，借鉴西方国家建设“廉价政府”的有益经验，不断完善高效型公共管理方式，提高政府的公共管理效率和公信力，建设人民满意的服务型政府。社会主义国家政府的公共管理必须讲求成本、效能、效益和质量，努力克服浪费现象，节约公共管理成本；实施政府绩效管理与行政问责制，不断提高政府的公共管理效能；积极推行政务公开和电子政务，不断提高公共管理的社会效益和经济效益；加强廉政建设和政风建设，不断提高公共管理质量，为广大公众提供高质量的公共产品和公共服务。目前，要扎实开展群众路线教育实践活动，坚决杜绝形式主义、、享乐主义和奢靡之风，贯彻落实中央关于廉政建设的八项规定，坚定不移地开展反腐败斗争，从严治政，不断提高政府工作人员的思想政治素质和公共管理能力，实现政府公共管理的高效化。

[参考文献]

[1]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956：301-302.

[2]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：56.

[3].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：25.

[4]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：55.

[5]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：421.

[6]马克思恩格斯选集（第5卷）[M].北京：人民出版社，1958：548.

[7].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：28.

[8]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：57.

[9]唐铁汉.行政管理体制改革的前沿问题[M].北京：国家行政学院出版社，2008：228.

公共管理的根本特点范文第4篇

论文关键词：公共信息　资源管理　公共管理　信息政策

随着计算机和信息网络技术的飞速发展，社会信息化和信息社会化趋势的推进，公民信息意识的觉醒，新公共管理运动的兴起。使公共信息资源管理成为当前信息管理领域的一个研究热点。

要研究公共信息资源管理，首先应当界定“公共信息资源管理研究”的内容。可以说，公共信息资源管理依托于信息资源管理的理论与方法．秉承了公共管理的精神理念。本文试图沿着这一方向探讨公共信息资源管理的研究内容，希望能起到抛砖引玉作用。

1公共信息资源管理基本理论研究

1．1公共信息资源概念及其特征研究

“信息”一词定义繁多。《大英百科全书》中写道，“信息现象渗透于物质世界和精神世界之中，信息的多样性使得迄今为止所有要为信息下一个统一定义的企图都落空了”。要想给公共信息资源作一个明确而又统一的概念界定，也遇到了同样的问题。如美国《公共信息资源改革法案2001)中把公共信息资源等同于政府信息资源。有关人士或从知识产权角度出发．或从社会性角度出发，或从政府角度出发定义公共信息资源，定义的角度不同，侧重点不同，概念阐述必然不同，但基本都反映了政府信息或行政信息是公共信息资源的主体这一思想同时。定义的不同也反映了公共信息资源概念的历史演进过程。笔者认为，公共信息资源的主要构成是指社会组织在公共管理活动中所产生的各种信息的集合，包括政府法规信息、政府公务信息、教育信息、公共健康信息、文化信息、农业信息、国民经济宏观信息、环境信息等。范围再扩展一点，各种经济组织产生的与公众生活相关的信息也属于公共信息资源，如上市公司的财务报告。

作为一种信息资源，公共信息资源具有经济性、智能性、规律性、整体性、非均衡性等特性；作为一种公共物品，公共信息资源具有公共消费性(共享性)和外部性特征。此外，公共信息资源还具有公益性、基础性、公开性等特性。

1．2公共信息资源的类型研究

根据分类标准的不同，公共信息资源可以按多种类型划分。如根据公共信息资源本身特性的不同。公共信息资源可划分为无排他性又无竞争性公共信息资源、有排他性而无竞争性公共信息资源和有竞争性而无排他性公共信息资源；根据形成方式不同，公共信息资源可分为政府自产性公共信息资源、政府购买性公共信息资源和社会生产性公共信息资源；根据受益者需求范围不同．公共信息资源可划分为全国性公共信息资源和地方性公共信息资源等。

1．3公共信息资源管理的主体研究

公共信息资源管理的主体是指公共信息资源的者、管理者和使用者，具有多样化的特点，主要包括行政机关，立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织，还包括普通公民。对公共信息资源管理主体的结构、类型、特点、行为方式等方面进行研究，有利于改进公共信息资源管理工作，加速信息流通，提升信息资源利用率。

1．4公共信息资源管理的内容及其特征研究

公共信息资源管理的内容包括：(1)社会公共服务事业部门的信息管理问题，包括社会医疗保险、社会劳动保障、社会保险、人力资源管理、行政管理服务等公共信息资源的开发利用与信息管理；(2)社会公共信息资源的管理问题，包括社会公共信息资源开发利用。如标准信息资源、专利信息资源、文献检索系统、信息搜索引擎等应用系统的建立与维护。

有学者认为公共信息资源管理具有以下基本特征：(1)公共信息资源管理的对象是社会公共信息资源，它具有普遍的社会性，代表社会公共利益，具有层次性和动态性。层次性表现在根据反映对象的时空角度可将公共信息资源划分为社区公共信息资源、地方性公共信息资源、区域性公共信息资源以及国家或全球性公共信息资源等层次，不同层次的公共信息资源数量和权重也是不同的。动态性是指不同时期、不同区域内的公共信息资源范围是不同的，公共信息资源和私人信息资源在一定条件下可以相互转化。公共信息资源的复杂特性意味着在管理方法上应根据类型特点有针对性的加以选择；(2)公共信息资源管理主体具有广泛性和多元化的特点，包括行政机关和立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织；(3)公共信息资源管理以追求公共利益，实现信息资源的充分共享为宗旨；(4)公共信息资源管理过程具有政府一社会互动性；(5)公共信息资源管理集公共性与管理性的统一。

1．5公共信息资源管理的组织运行研究

主要研究公共信息资源管理的计划、预算、组织、指挥、协调和控制等活动。

1．6公共信息资源管理的发展方向与趋势的预测研究

准确把握公共信息资源管理的发展方向和趋势，及时调整发展战略，也是研究的重点。信息技术革命和民主进步推动着公共信息资源管理向网络化和公开化的方向发展。呈现出标准化、个性化的趋势。

2公共信息资源管理应用研究

2．1社会信息化现状调查研究

公共信息资源的管理是建立在社会信息化发展到一定阶段的基础上。因为我国经济发展不均衡，地区差异很大，导致各地信息基础设施建设、政府信息化程度、公民民主意识、信息教育水平等社会信息化建设明显失衡。正确认识现状有助于根据实情制定信息政策和发展策略，营造和谐的信息环境，采取更公平有效的公共信息资源管理方法和技术。社会信息化现状调查研究属于社会调研的范畴，有一整套成熟的调研方法可供借鉴。

2．2公共信息资源管理体制研究

公共信息资源与公众利益密切相关，管理主体复杂多样。建立一套结构完善、运行高效的管理体制是公共信息资源管理成功的重要因素。公共信息资源管理体制包括公共信息资源管理机构的性质、纵向的隶属关系及横向的协作关系、人员配备、职责划分等。

2．3公共信息资源管理方法研究

公共信息资源管理属于信息资源管理的领域，所以信息资源管理的一般方法也适用于公共信息资源的管理。这些方法有：生命周期管理法、内容管理法、环境扫描法、信息审计法、信息系统设计法、项目管理法、人力资源管理法等。

公共信息资源管理除了具备信息资源管理一般特征外．还具有自己的独特特性，所以以上方法在实施过程中应根据具体情况适时变通。同时，公共管理中的技术与方法也可以被借鉴用于对公共信息资源的管理。

2．4信息资源管理技术开发研究

广义的讲，信息资源管理的主要技术有信息采集技术、信息处理技术、信息分析技术、信息组织存贮与检索技术、信息传送与服务技术等。技术开发主要在计算机信息科学领域进行，公共信息资源管理人员的工作重点在于如何把这些技术更好的应用于公共信息资源管理的过程当中。

3公共信息资源管理外部环境研究

3．1政策的研究

信息政策是国家为管理和发展信息事业而制定的方针、措施和行动准则，是对信息系统运行机制进行调节的一整套政策体系．是国家对信息活动和信息事业进行宏观管理的重要手段。信息政策属于公共政策范畴。目前，我国在信息政策研究中比较集中探讨的问题包括信息政策概念内涵、信息政策的内容及其作用、国家信息政策建设策略、政策的制定和执行、信息政策研究的内容和方法、信息政策的体系结构、国外信息政策研究、不同国家信息政策的比较研究以及如何从信息政策的内在联系上构架一种合理的信息政策体系。就信息政策所面对的对象出发，公共信息资源管理需要解决地域信息化、政府信息公开、行政信息化、信息安全与保密、国际信息流通、信息管理体制、科技情报、图书馆、大众传播问题、出版问题、信息教育和研究等方面的政策问题。

3．2信息法学的研究

信息法学主要研究在信息产生、传播、收集、处理、存贮、应用、交换等环节中所产生的各种社会关系，包括不同的信息主体之间转让信息所形成的各种权利义务关系。目前，信息法学学术研究方面与公共信息资源管理有关的几个热点研究领域有信息自由与平等、信息共享与产权保护、信息安全、信息犯罪、信息网络中的法律冲突、信息法律制度建设等。狭义的讲，信息政策和信息法律有所区别，信息政策作为社会信息活动的指导原则，具有灵活性、动态性、阶段性的特性，不具有法律的强制力；而信息法律则具有稳定性、时效长、普遍性的特点，具有法律的强制力。信息政策对信息法律有指导作用，是信息法律的基础，信息法律则是保障信息政策得以贯彻和实施的重要法律手段。两者在不同的情况下发挥着各自的作用，有不同的功能优势。广义的讲，信息法律也属于信息政策体系。公共信息资源管理的政策法规意义在于通过国家的影响力和控制力保障信息来源的公开透明、信息渠道的规范畅通、信息权利的公平及可实现。

我国的信息政策起步较晚，20世纪80年代主要集中在科技情报、信息技术和知识产权三个领域。20世纪90年代扩展到信息安全和网络规范、个人隐私，进入21世纪后电子政府和电子商务立法在信息政策中占据了重要地位。总体上来看，目前我国信息政策体系还不健全，部级立法较少，宏观规划多于微观规划，定性的目标性的阐述多于定量的具体的措施，但加强信息政策制定、执行的力度已取得共识。如《政府信息公开条例》在审议中，《图书馆法》的制定也在进行中。

3-3标准的研究

公共信息资源管理相关标准是从行业角度、技术层面出发，保证信息的公开和共享，规范信息提供者的行为，保障公共信息资源可获取。公共信息资源管理涉及的主要有数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准等信息资源管理基础标准和公共信息机构建设标准、服务标准、从业人员标准等。

4公共信息资源管理人才培养与公民信患素质教育

4．1公共信息资源管理专业人才培养

公共信息资源管理的开展要从加强人才培养入手。美国的信息资源管理产生于政府部门的文书管理领域和工商行业的企业管理领域，追求管理传统，以管理理论统帅相关学科知识。而我国的信息资源管理产生于图书情报机构，思维习惯与传统根植于图书馆学、情报学，众多高校的信息管理专业也是图书情报专业改名而来，这使得我国的信息资源管理专业课程设置脱离管理实践．不能满足实际工作的需要。加强公共信息资源管理人才培养，可以从以下几点人手：(1)根据公共信息资源管理工作实践确定培养目标．构建适应性强而又相对稳定的有机的课程体系，以提高专业课程的教学质量；(2)建立从中专教育、本科教育到研究生教育所构成的多层次的教育体系，以适应基层操作、中层管理、高层规划等不同层次工作的需要；(3)建立继续教育制度，对公共信息资源管理人员进行定期或不定期的培训，改善其知识结构，以适应信息技术日新月异的飞速发展。

4．2公民信息素质教育

对公民进行信息素质教育，要使人们能够确认针对信息的需求。提出基于信息需求的问题，确认潜在的信息资源，制定成功的信息搜索、获得、评价、组织策略，并将新信息整合到自己的知识结构中，能利用信息解决实际问题。公民信息素质教育还应包括引导人们树立正确的信息伦理观。信息伦理，又称信息道德，是指涉及信息开发、信息传播、信息管理和利用等方面的伦理要求、伦理准则、伦理规范，以及在此基础上形成的新型的伦理关系。目前，我国图书情报学界探讨信息素质教育局限于高等院校，高校图书馆通过开设文献检索课程和讲座，主要讲解图书馆各种数据库的使用方法，同时简单介绍文献检索的基本理论等，手段相对单一，内容陈旧，并且很少涉及到信息伦理教育。与此同时，业界缺乏信息素质教育标准来规范和衡量整个教育过程，评估教育成果。对公众普及信息教育，也是公共信息资源管理的工作内容之一。

公共管理的根本特点范文第5篇

关键词:服务型政府;公共管理;服务职能

改革开放20多年来,特别是我国经济体制改革不断向纵深发展,社会主义市场经济体制初步建立并逐步完善,这个发展过程推动着政府不断变化和发展,政府形态也在不断转型。政府由建国初期的政权建设型,转为改革开放后的经济建设型,再向社会主义市场经济体制时期的公共服务型转换。党的十六大提出必须完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。这是我国服务型政府开始创建的标志。

建设服务型政府,不仅在于实现政府经济管理职能的转变,更重要的在于要实现政府治理方式的转变;不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境,更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务;不仅涉及政府机构的调整,而在于实现“政府再造”和推进政府的“自身革命”。

在服务型政府定位的基础上,政府的公共管理服务职能的实施方式,要根据市场经济体制下政府和公共管理服务职能的特点,分别采取针对性的实施模式。目前理论界存在一个误区,就是笼统地讲对政府公共管理服务职能实行市场化、社会化。这种观点是不可取的。一是因为政府的强制性管理服务和自然垄断性管理服务,是不宜市场化和社会化的,否则容易导致政府和垄断经营谋取暴利。二是因为持上述观点者片面地理解了当代西方国家实施的“新公共管理运动”,特别是错误地理解了以美国为代表实行的“企业家政府”改革,把政府当成企业,用政府公共管理服务作为经营手段,以获取利润。三是因为当前我国政府改革中存在财政支出困难,于是某些人便冠以借鉴西方行政改革之名,将政府执法权力进行市场化和社会化运作,一方面解决财政困难,另一方面将政府自身责任推给个人。

对政府公共管理服务职能的实施方式的选择,要首先考虑在市场经济体制下政府的原则定位。为此要做到以下几点,第一,政府应该是在支持和保障市场经济自主运行的基础上,对市场的失效或者失调部分进行调节,而不能替代市场的作用。第二,政府对市场进行监督和监管,一方面严格依法打击各种违法违规行为,另一方面积极维护和保障正常合法的市场行为。第三,政府依法管理社会,而不是要主宰社会。政府要充分调动公民参与社会事务的积极性,充分实现公民自治。政府只有在社会不平衡,社会不稳定,市场主体和个人(家庭)无法解决问题包括市场主体及主体之间、个人及个人之间出现矛盾或困难无法自我解决时,才出面予以协调、解决。第四,政府主要职能服务于全社会的公共事务,一方面不能干预“私人”事务即个人(家庭)、市场主体(企业)自我能够解决的事务,另一方面不能把“公共事务”推向社会、个人。在此定位的基础上,我们认为,政府公共管理服务职能方式和途径,可以实行“四化”:即服务全面法治化、强制服务无偿化、服务有限市场化和服务部分社会化。

1服务全面法治化

政府公共管理服务法治化,是我国实施依法治国,依法行政战略的必然要求。在法治社会里,政府的公共服务是根据国家的法律规章提供的,都必须有法可依。2004年4月我国颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定,要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,使政府公共服务全面法治化。从法治化的程序来看,可以从以下方面入手:

(1)依法合法服务。政府公共服务必须依照法律、法规、规章的规定进行。没有法律、法规、规章的规定,政府不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

(2)程序正当服务。政府提供公共服务包括具有强制性的管理服务,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的之外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

(3)权责统一服务。政府依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。政府违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

(4)诚实守信服务。政府非因法定事由并经法定程序不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

(5)高效便民服务。政府公共服务应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。

总之,政府要大力推进公共服务的法治化建设,要通过一系列的实体法和程序法的建构,为公共服务提供法制保障。

2强制服务无偿化

由于政府公共服务从性质上划分属于非排他性、非竞争性、非营利性等特征,但从方式上划分还可以分强制性与自愿性、不可选择性与可选择性、直接有偿性与间接有偿性等特点,其中具有强制性、不可选择性、间接有偿性特点的“公共服务”,属于约束性的“公共服务”,其他的属于交易性的“公共服务”。约束性“公共服务”包括以强制力作后盾所开展的公共服务诸如国防、治安、社会稳定等服务,以及只有政府才能行使的服务诸如行政许可等。

政府约束性或强制性的公共服务不能实行收费服务,或直接收费服务,而应该无偿服务,政府所需要的成本支出,由政府公共财政予以保障。如果政府的强制性公共服务诸如公共治安、刑事案件侦破等服务,或者只有政府才能行使的服务诸如政府许可性盖章、办证等服务,都实行收费服务,或直接收费,或设一个特许公司间接收费等,就容易产生“权力产业化”、以权谋利甚至等严重问题。

3服务有限市场化

政府公共服务市场化是在公共部门中引入市场机制,要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务,要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求,从而达到降低成本、提高效率的目的。但是政府公共服务市场化是有限的。因为市场不是万能的,市场也有失灵的时候。

我们认为,政府公共服务中具有“非强制性、可选择性”、可替代性的公共服务,就可以采取市场化,例如垃圾回收、卫生清扫、部分社会保障等服务。但是具有强制性、不可选择性,不可替代性的公共服务,则应由政府提供,不能实行市场化,例如国防、外交、公共治安等服务。因此,政府公共服务市场化的类型和程度,要根据政府公共服务的具体性质和类别进行选择。

公共服务市场化的方式有以下几种:

(1)合同承包。政府通过合同形式将政府公共服务某些服务的部分或全部承包给非政府组织、第三部门、国有企业或私营企业,由这些承包者按照承包合同的约定为公众提供服务,政府按照承包合同给承包单位以财政支持,或政府根据承包服务项目的实际成本测算服务收费标准,给予承包单位按标准进行收费服务。由于政府发包项目是一定的,而承包单位数量是众多的,因此承包单位要想获得承包权,就必须降低成本,同时提高服务质量,最终政府公共服务效率和质量都会提高。

(2)特许经营。特许经营是一种特殊形式的契约承租形式。特许经营的范围一般界定在自然行业,涉及国家安全利益、人民生命财产安全等行业,政府通过对经营者的资质、条件等进行规定,确保经营服务的水平和质量。特许经营公共服务可以进行收费,但政府一定要站在公共利益的立场,制定特许经营收费服务标准,只有这样才符合政府特许经营公共服务的本质要求。政府切忌与特许单位同流合污,把消费者作为获取高额利益的榨取对象,政府从特许单位获得高额税收,特许单位从消费者身上获得高额利润,这样违背了政府作为公共利益维护者的本质,也背离了特许经营项目具有基本公共服务的特征。一般认为,适合于特许经营的服务项目有电力、天然气、自来水、污水处理、废物转化为能源的装置、电信服务、港口、飞机场、道路、桥梁以及城市公共交通等。

(3)凭单制。

凭单制是指围绕特定的公共物品而对特定消费群体实施的补贴。对某些具有公共服务性质同时具有较强的竞争性或较强的消费选择性的服务,政府不直接进行生产和公共服务,而由私营部门或第三部门进行生产和服务,政府根据公共服务责任和要求向服务对象提供可以自由使用的“服务”,即政府部门发放一种“服务券”,消费者持“服务券”到特定市场进行自由消费。如政府发放教育券,补贴给特定的消费群体,他们再拿这些“教育券”到公立学校或私立学校购买所需要的特定教育公共服务。

(4)参照竞争式。

当直接竞争或来自替代品生产者的竞争不起作用时,通过与其他地区的同行业的业绩进行比较对比,形成一种压力,同样一种公共服务,为什么别人服务很好,我们做得不好,这就体现一种竞争。以城市自来水行业为例,因为各个自来水公司经营范围通常都局限在特定的地理区域,局部垄断依然存在。参照竞争式实际上对自来水的零售价格进行比较参照,各公司的零售价格的上限取决于所有公司的平均单位成本,而不是本公司先前的运营成本,或自定的成本,避免其凭借垄断性为自己谋取不正当利益。

(5)内部竞争制。

政府公共服务中,有一些自然垄断行业无法引入行业系统外的力量与其竞争,或者引入行业系统外的力量可能导致不效率,因此应该在其行业系统内部放松规制,引入竞争,通过行业内部竞争,提高公共服务的质量、效率和水平。例如,我国政府对民航运输业实行一定的竞争机制,使政府航空公共服务机制由政府垄断向市场竞争转变,民航运输业的效率得到了大大的提高。

4服务部分社会化

服务的社会化,是以社会需求为导向,调动社会力量,鼓励各种社会民间组织参与兴办公益事业,提供社会公共服务。服务社会化的主要核心是社会民间组织和力量参与和提供公共服务,因此社会民间组织和力量不可能完成全部公共服务,或代替政府等其他组织完成公共服务,所以,公共服务社会化只能是部分社会化,即根据不同公共服务项目的性质和特点,建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。如高等教育、科学研究、图书出版等公益性很强的公共服务,公共部门、私营部门和社会力量同时“经营”,政府重点办好一些重点大学、基础科研、重点图书馆和出版社,除此之外,由社会力量和私人组织根据市场需求投资经办,政府给予政策扶持和引导,对其服务质量和水平进行监督评估。

参考文献

公共管理的根本特点范文第6篇

关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政

1　新公共管理理论

新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

2　新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

3　公共服务理论

从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。

4　启示

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

公共管理的根本特点范文第7篇

关键词：公共事业管理；课程教学；改革案例；教学法；实践性教学

中图分类号：G648文献标识码：B文章编号：1672-1578（2015）06-0001-01

1.引言

《公共事业管理》作为公共事务管理专业的一门专业课程，若采用传统的以教师为中心的教学模式和讲授为主的教学方法，将会忽略对学生素质和能力的培养，学生毕业后不能适应未来岗位的需要，严重偏离了公共事务管理专业人才培养目标。基于上述原因，有必要对《公共事业管理》课程教学模式和教学方法进行改革与实践。《公共事业管理》应大量采用案例教学法、课堂小组讨论和情景模拟教学法，加强实践环节教学。

2.《公共事业管理》课程的性质和任务

《公共事业管理》是公共事务管理专业的一门专业必修课，是学生在修完管理学原理、组织行为学等课程的基础上而开设的一门课程。本课程的任务是从理论上阐述公共事业管理的特征、内容和主体；同时，根据公共事业管理的基本理论，对中国的公共事业管理、教育事业管理、科技事业管理、卫生事业管理、文化事业管理、基础设施管理、公共住房管理、社会保障管理、环境管理等含义、特征、内容、存在的问题和经验进行讲解和分析。通过本课程的学习，使学生了解公共事业管理的体制、过程和发展趋势，理解公共事业管理的基本概念，掌握公共事业管理的基本特点、基本规律和原则，能较好且较熟练地运用公共事业管理的基本理论知识提高公共事业管理效益。

3.《公共事业管理》课程改革思路

《公共事业管理》是一门理论性和实践性都很强的课程。从这门课程的培养目标可以看出：学生在掌握公共事业管理基本理论知识的同时还要熟练地运用公共事业管理的一般方法和技术提高公共事业管理效益。在实施课程教学改革前，《公共事业管理》这门课程的教学主要侧重于以教师为中心的教学模式以及"填鸭式"的教学方法，对学生学习效果的考核以识记方面的考核为主，很少涉及综合能力方面的考核。学生学习的主动性、参与性及创造性受到制约，也不利于学生分析问题、解决问题能力和创造能力的培养。为此，我们积极探索《公共事业管理》这门课程的教学方法，加强实践环节教学，重视学生素质和能力的培养，以提高学生学习兴趣和教学效果。

4.《公共事业管理》课程教学改革

4.1课程教学目标和教学内容的确定。先对学生毕业后从事公共事务管理工作这一岗位进行分析，确定该岗位工作能力目标，然后根据岗位工作能力目标确定本课程的教学目标，最后根据本课程的教学目标确定本课程的教学内容，选择相应的教材。针对我校该专业的特点，在课程教学改革中，始终侧重学生能力的培养，建议选取中国的公共事业管理、教育事业管理、科技事业管理、卫生事业管理、文化事业管理、基础设施管理、公共住房管理、社会保障管理、环境管理等教学内容，突出实践教学环节。

4.2改革教学方法。根据《公共事业管理》课程的性质、任务和目标，在教学方法除了传统的课堂讲授外，主要采用启发引导教学法、案例教学法和情景模拟教学法等。案例教学法是以案例、学生的自主性学习、讨论和知识的灵活运用为中心，强调学生的主体性、主动性和参与性。根据《公共事业管理》这门课程的教学目标，我们选用如下几个有典型性、针对性和时代性案例进行探讨。每个案例的设计采取如下步骤：（1）对教师而言：课前收集案例，布置案例让学生准备；课堂中倾听或评价案例分析，通过提问等方式引导学生讨论案例，老师点评、小结等；课后教师对课堂效果进行总结。（2）对学生而言：课前接受案例，阅读并做准备；课堂中就布置的案例提问，参与课堂讨论，认真听取其他同学的讨论；课后学生整理笔记，写好心得体会。以探讨怎么看分配不公为例来说明我们是如何组织案例教学的：教师课前调查和收集案例，布置探讨怎么看分配不公案例，案例分析之一：收入差距的新视角；案例分析之二：中国的收入差距是如何拉大的；案例分析之三：缩小收入差距在于劳动力流动；案例分析之四：收入差距不是问题，贫困才是问题。让学生课前阅读案例，并思考以下问题：我国的收入差距是如何拉大的？分配不公"不公"在哪里？如何缩小其差距？课堂中教师要学生单独或全体回家布置的思考题，教师倾听或评价案例分析，通过提问等方式引导学生讨论案例，最后点评并进行总结；课后学生需要整理有关分配不公的笔记，教师自己思考原定的教学目标对案例进行评价并更新案例。总之，通过案例教学可以有效地提高学生分析问题和解决问题的能力，调动学习的主动性和积极性，能较好理解掌握和运用所学知识，真正做到学以致用。除采用案例教学法之外，我们还采用了情景模拟教学法。情景模拟教学法能有效地调动学生的学习积极性，激发学生学习的热情，挖掘学生学习的潜能。

4.3加强实践环节教学。实施课程教学改革后，首先增加实践教学环节在课程中的比例，这既体现公共事业管理课程的实践性特征，还要有利于对学生实践能力的培养；其次，教师加强对实践教学环节的准备，注意培养学生主动参与社会实践的意识，事后总结经验教训。实践教学包括校内实践和校外实践。《公共事业管理》这门课程的校内实践为案例教学，包括探讨怎么看教育不公平、探讨"大学生就业难"等案例教学实践内容，在改革教学方法中对案例教学有详细的论述。《公共事业管理》这门课程的校外实践为社会实践，项目名称为公共事业改革与发展专题调研实践，要求学生撰写调研报告。总之，在实施课程教学改革后，摒弃了改革前教学过程中理论知识的讲解过多，实践课时比例偏少的弊病。学生学完这门课程后，既掌握了相关的理论知识，又具有较熟练地运用所学知识分析问题和解决问题的能力，这为后续课程的学习打下了良好的基础。

5.结语

《公共事业管理》是一门具有强的应用性和实践性特征的课程。在实施教学改革时，根据岗位的能力要求，确定课程的知识目标、能力目标和素质目标，然后根据培养目标确定教学内容，改革教学方法，加强实践环节教学。实施教学改革后，达到了培养目标的要求，满足了社会需要。

参考文献：

公共管理的根本特点范文第8篇

内容提要: “保护原则”是一种决定国家行使刑事管辖权范围的标准，分别源于19世纪德国的“国家保护主义”，在现代国际法中是国家自卫权的体现；在国家管辖权意义上，既不能将港、澳、台地区居民视为“外国人”，也不能将港、澳、台地区视为我国“领域外”；根据世界绝大多数国家的刑事立法例，我国刑法对我国领域外我国国家和公民根本利益的保护力度还有大力加强的空间。

我国《刑法》第8条规定：“外国人在中华人民共和国领域对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法，但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外”。此即决定我国刑法空间效力范围的保护原则。为了正确地理解该原则的适用范围，有效地发挥我国刑法在我国领域外保护我国国家和公民的利益的作用，本文拟对该原则的理解、适用与立法完善进行相应的法理探讨。

一、概说

1.概念、渊源、根据

刑法中“保护原则”中的“原则”，实质上是指一种决定国家行使刑事管辖权范围的标准(criterio)。这里的“保护”，是指国家对本国和本国公民利益的保护。因此，这里所谓的“保护原则”，是指国家根据保护自己国家和本国公民的利益的需要来决定本国刑法域外适用范围的标准。该原则的具体内容为：不论犯罪发生在哪国领域，也不论犯罪人是哪国人，只要犯罪行为侵害了本国国家或公民的利益，都应该适用本国刑法进行处罚。在国际法和刑法理论中，该原则亦称“(国家或被害人)保护主义”、“消极的属人原则”、自卫原则或安全原则。其中基于保护本国利益的立场而适用本国刑法的，称“国家保护原则”或“国家保护主义”；基于保护本国公民利益的立场而适用本国刑法的，则称为“消极的属人原则”、“被害人属人原则”或“国民保护主义”。

从历史渊源的角度考察，保护原则中保护国家利益和公民利益的内容有分别不同的起源。根据意大利当代著名刑法学家F Madovani的考证，要求适用本国刑法处罚外国人在外国侵犯本国利益犯罪的“国家保护原则”，是德国刑法学家在19世纪为维护本国的安全和尊严而提出来的；而要求适用被害人所属国的刑法来处罚犯罪人的“被害人属人原则”，则源于中世纪的意大利，源于当时盛行领事法庭并采用混合管辖制的意大利南方诸国。[1]

在近代国际法学界，曾有相当权威的论者否认国家具有根据保护原则决定自己刑事管辖范围的权力。如近代最著名的国际法学者奥本海就曾认为，当外国人在外国领域实施侵害本国或本国公民利益的犯罪时，“行为者既不属于有关国家的属地权威的支配，也不属于其属人权威的支配，而一国国家只能要求永久或一时地在领土内的外国人遵守它的法律”。[2]但是，“现在，只有极少数作者绝对否认国家有惩罚外国人在外国所作犯罪行为的权利”。[3]即使那些传统上对刑事管辖权采取几乎完全属地的看法的国家，特别是普通法系国家(如英国)，也开始对外国人在外国领域内所实施的某些犯罪主张刑事管辖权。[4]

刑法中保护原则的合理性，有国家刑事政策和国际法两个方面的根据。从国内刑事政策的角度考察，采取保护原则作为国家决定自己行使刑事管辖权范围标准，一国就能有效地保护本国国家和公民利益免受外国人在外国领域实施的侵害。从国际法的角度来考虑，保护原则的合法性根据在于：当本国和本国公民的利益没有为其它国家的法律所保护时，对侵犯本国或本国公民利益的犯罪适用本国刑法，就是国家进行自我防卫必不可少的手段，“行为人因攻击行为构成了法益遭受侵害国家对之进行处罚的关系”。[5]在这个意义上讲，保护原则可以说是国家在刑事管辖领域为维护本国国家和公民利益而行使自卫权的体现。但是，随着与犯罪作斗争的国际协作的逐步增强，该原则的基础也开始有了保护数个国家甚至全体国家共同利益的内容(如保护代表一国特定利益的国家代表，同样是对整个国际社会秩序的保护)，发挥着加强国际协作的作用。[6]

2.当代刑法对保护原则的限制

尽管在目前的国际法规范中，没有任何禁止对侵犯本国或本国公民的犯罪适用本国刑法的限制性规定。(注：1927年国际常设法院在审理法国轮船“荷花号”撞沉土耳其籍船“波兹-库特号”一案中也认为，“国际法并没有任何规则禁止国家就在其领土之外所作的犯罪对外国人行使管辖权”。(奥本海国际法.第一卷第一分册，[英]詹宁斯·瓦茨修订.奥本海国际法.北京：中国大百科全书出版社，1995.333.))但是，由于保护原则以在外国领域内犯罪的外国人为适用本国刑法的对象，而“对外国人在外国的行为行使刑事管辖权的任何主张，都有侵犯该外国对它的领土内发生事项加以规定的主权权利的危险。在极端的情况下，管辖权的主张可能侵害“不干涉原则”和“国家主权平等原则”。[7]适用保护原则来保护本国国家和公民的利益会必然会涉及被侵犯国或被害人所属国与犯罪人所属国、犯罪发生地国之间的关系。除此之外，一国无权到他国去行使刑事管辖权的实际，也是从实践角度一国完全贯彻保护原则的障碍。因此，世界各国在采用这一原则决定自己行使刑事管辖权的范围时，往往是将其作为属地原则的补充，根据自己情况对其适用范围作了不同的限制。与刑法中的“属人原则”一样，世界各国对保护原则的限制主要也表现在罪和刑两个方面。

就罪的角度而言，对保护原则的最主要限制是“双重犯罪原则”。尽管在现代刑法中，保护原则已经开始具有国际协作的含义，[8]但是在当代国际的背景中，国家利益仍然是世界各国决定对外关系原则的前提和基础，任何国家在采取保护原则来确定自己刑事管辖权范围时，仍然不可能不以保护本国国家和公民的利益为其最主要的立足点。根据现代国际法确立的国家主权独立、平等和尊重基本人权等基本原则，一国行使主权必须以尊重他国的主权，尊重他国公民的合法权利为前提。同理，各国在采用保护原则来防止本国国家或公民利益免受犯罪侵害时，也必须注意尊重他国的主权和他国公民的合法权益。就刑事管辖权的范围而言，尊重他国主权和他国公民的合法权利，首先就应该表现为尊重他国，特别是犯罪地国的法律规定。如果一国强行适用本国刑法处罚犯罪地国刑法没有规定为犯罪的行为，不论对犯罪地国的主权或行为人的合法权利，都很难说是一种尊重。所以，各国在采用保护原则来确定本国刑法的适用范围时，一般都以在犯罪地刑法也规定为犯罪为基本前提之一。

对犯罪地法律没有规定为犯罪的行为不适用本国刑法，此即所谓的“双重犯罪原则”，也是各国在采用保护原则确定自己管辖权范围时主要的限制。但是，各国在采用这一原则来限制保护管辖权的行使范围时，一般都是针对普通犯罪，特别是针对一般公民的犯罪而言。对于一些涉及本国根本利益的犯罪，如危害国家安全(如企图颠覆本国政治法律制度、阴谋分裂本国领土、发动针对本国的侵略战争等罪)、破坏国家基本经济制度(如伪造本国货币、有价证券、银行票据等罪)、危害国家信誉与基本行政职能(伪造本国公文、印章等罪)的犯罪，许多国家都不用“双重犯罪原则”作为适用刑事管辖保护原则的限制，而是采取无条件适用本国刑法的作法。(注：如德国刑法典第5条、法国刑法典第113-9条、瑞士联邦刑法典第4条、意大利刑法典第7条、日本刑法典第2条。)

根据保护原则适用本国刑法的对象是在外国领域犯罪的外国人，但是，在一般情况下一国司法机关根本就不可能到犯罪地国进行追究刑事责任的工作。要对犯罪人适用本国刑法，通常都只有犯罪人身在本国才有可能。从考虑实践可行性和必要性的角度考察，即使对符合“双重犯罪原则”标准的普通犯罪，各国一般也不采取对在外国领域侵犯本国国家和公民利益的犯罪一律根据保护原则追究刑事责任的作法，而往往是以一定的法定刑为标准，只对到达一定严重程度的犯罪适用本国刑法。如《意大利刑法典》第10条第1款规定：在一般情况下“外国人在外国领域实施侵害意大利国家或者公民的犯罪，并且意大利法律对之规定适用无期徒刑或者最低不少于1年有期徒刑的”，才适用意大利刑法。

3.世界各国刑事立法中保护原则的立法模式

世界各国刑法典关于保护管辖原则的规定，主要有三种形式：

(1)在刑法典中对侵犯本国利益和侵犯本国公民利益的适用保护管辖原则的情况分别规定。例如《瑞士联邦刑法》第4条规定的是“外国人”(注：这里的“外国人”，在《瑞士联邦刑法典》(官方意大利文版)第4条和第5条中本是“任何人(chiunque)”，但考虑到该法典第6条对本国人在外国实施的重罪与轻罪作了专门的规定，故这里将使用了“外国人”这一用语。)在瑞士领域外侵犯瑞士国家利益的犯罪，适用瑞士刑法；第5条规定的是“外国人”在对瑞士人民犯重罪或轻罪，适用瑞士刑法。

(2)与刑法的属人原则混合规定在一个条文中。例如，日本《刑法》第2条规定，“本法适用于日本国外犯下列各罪的一切人”。这里的“一切人”，既可以是本国人，也可以是外国人或无国籍人，如果是本国人，则是刑法属人原则的适用，如果是外国人或无国籍人，其根据则是刑事管辖的保护原则。[9]这是由于在刑法空间效力对人适用的原则中，通常分为积极的属人原则(指本国刑法适用于本国公民的域外犯罪)和消极的属人原则(指本国刑法适用于本国及其国民利益于城外遭受外国人侵害的犯罪)，前者又称“被告人国籍管辖原则”，后者又叫“被害人国籍管辖原则”。

(3)用多个条款明确规定保护原则适用中的部分限制条款。《意大利刑法典》就用第7条、第8条和第10条三个条文分别规定了适用保护原则的不同条件。如该法典第10条规定适用保护原则的条件为：“除第7条和第8条列举的情况外，外国人在外国领域实施侵犯意大利国家或者公民的犯罪，并且意大利法律对之规定适用无期徒刑或者最低不少于1年有期徒刑的，依照意大利法律处罚，但需该人处于意大利国家领域内并且司法部长提出了要求或者被害人提出了申请或者告诉”。[10]

4.我国刑法中保护原则的必要性

(1)必要性

1979年刑法颁布后，国内曾有学者关于我国刑法中是否有必要规定保护原则提出过异议。他们认为：从理论的角度看，保护原则有强制推行本国价值之嫌，具有侵犯他国主权和他国公民利益危险；从实践的角度看，我国的司法机关不可能到外国追究犯罪人刑事责任措施，对身在外国的外国人适用我国刑法在实践中很难得到实施。但国内刑法学界的主流观点认为，“我国刑法规定保护管辖原则，是有其积极的现实意义的”。[11]关于我国刑法中规定保护原则的必要性，笔者认为，主要有以下两方面的理由。

第一，在我国刑法中规定保护原则是基于维护我国国家和公民利益的必要。保护管辖原则是国家基于保护本国与公民利益而设定的一种刑事管辖原则，主要针对非本国人在本国领域外实施侵犯本国国家和利益的犯罪，这可以说是国家自卫权在刑事法律领域的一种具体体现。从国家利益的角度来考虑，由于我国的国家利益“在大多数情况下不可能得到外国刑法的保护”，所以对在外国领域以外侵犯我国国家利益的犯罪行为适用我国刑法进行处罚，便成为确保我国利益“免受外国人的侵害的唯一措施”。[12]从我国公民利益的角度考虑，在我国刑法中规定保护原则也可以为我国侨民、驻外人员、留学生以及因旅游等原因而身处外国的我国公民提供有力的法律保护。特别是某些国家还对我国持有敌视或歧视态度等偏见的情况下，这种保护尤其具有特殊的意义。尽管我国的司法机关不能直接到外国去采取侦查、拘留、逮捕、起诉、审判等行使刑事管辖权的措施，但是，侵害了我国国家和公民利益的人却可能到我国来。只要我国刑法中有关于我国可以根据保护原则行使刑事管辖权的规定，侵害了我国国家和公民利益的人来到我国后，我们就有了追究犯罪人刑事责任的法律依据。即使犯罪人不在我国，我国也可以根据我国的刑法规定以及与相关的刑事司法协议，向相关国家提出引渡要求或进行交涉。如果我国刑法中没有根据保护原则行使刑事管辖权的规定，我们就可能失去保护我国国家和公民利益的主动权。所以，以保护原则作为属地原则和属人原则补充，来防止外国人在外国领域对我国国家和公民实施的侵害，不仅是一种政治宣言，更是一种必要的法律措施。

第二，合理地规定刑法中的保护原则，并不一定就会带来侵害他国主权和他国公民合法权利的效果。从国际法的角度来看，侵犯他国主权的行为，首先应该是一种违反国际法公认的规则或惯例的事实。但在迄今为止的国际法，并不存在任何明确禁止采用一国采取保护原则作为行使刑事管辖权标准的规定或惯例。恰恰相反的是，早在1883年慕尼黑会议上国际法学就在有关解决各国刑法冲突的文献中指出：“如果外国人在一国领土外所作违反该国刑法的行为含有对该国的社会存在的攻击，或对该国安全都危害，而如果这种行为发地刑法所规定应予处罚的，该国有权予以惩罚”。现代国际社会中，保护原则在国际法的理论和实践中越来越多地得到普遍的承认。(注：在理论方面，如前联合国外交会议主席菲德罗斯认为：“按照国际法，一个国家可以惩罚一个外国人在外国实施的一些行为，如果这些行为针对这个国家本身或者一个国内的利益的话”。(高铭暄.刑法学原理.中国人民大学出版社，1994.299.)在实践方面如，国际常设法院在著名的“荷花号”一案的判决中指出：“刑法的属地原则不是……国际法的一个绝对的原则”，国际法并没有任何规则禁止国家就在其领土之外所作的犯罪行为对外国人行使管辖权。([英]詹宁斯·瓦茨.奥本海国际法.第一卷、第一分册，北京：中国大百科全书出版社，1995.338.))采用保护原则国家作为刑事管辖权辅助性标准的国家已从传统的大陆法系逐渐扩展到了英美法系，成为世界大多数国家采用刑法管辖原则之一。在“几乎所有国家都对外国人在外国犯有危害其主权与安全的罪行行使刑事管辖权”[13]的今天，我国根据得到世界各国普遍承认的保护原则来保护我国国家和公民的利益不受外国人在外国领域外实施的侵害，可以说是我国应有的权利，只要没有超出必要限度，就谈不上侵犯他国主权和他国公民应有权利的问题。从国与国之间的关系来看，在刑事管辖领域中侵犯他国主权和他国公民的权利，主要表现为一国用刑法的方法在本国领域外强制推行自己的价值观，将发生在他国领域内并受他国法律保护的行为规定为犯罪。这个问题完全可以通过采取“双重犯罪原则”的方式来解决。只要我们尊重犯罪地国法律的规定，坚持对在他国领域发生并不被他国视为犯罪的行为，一般不适用我国刑法，采取保护原则就不会存在强制推行我国价值观而侵犯他国主权或他国公民权益的问题。

(2)保护对象

关于刑法中保护管辖原则的保护范围，我国刑法学界也曾有过不同的认识。[14]我国刑法学界的通说认为，我国刑事管辖采取以属地原则为主，兼采属人原则和有限制的保护原则这种相互融通的结合形式，为目前世界上大多数国家所认同，我国刑法所确立的刑事保护管辖原则应包括保护国家利益和保护国民利益两个方面的内容。

针对我国刑法学界的通说，曾有学者提出异议，认为保护管辖原则仅适用于侵犯国家利益的犯罪(国家保护主义)，对侵害我国公民个人利益的犯罪适用我国刑法(国民保护主义)，应属于适用被害人国籍管辖原则的范畴，[15]将保护管辖原则与被害人国籍管辖原则混合规定，违背国际法的基本理论。具体的理由是：第一，纯正意义上的保护管辖原则自提出到逐渐被国际社会承认、接受，就是指基于国家自卫这一基本权利保护国家利益不受外来侵犯；第二，保护管辖原则与被害人国籍原则有各自不同的理论基础，前者是基于国家主权引申出来的自卫或自保权利，后者是基于国家对暂住域外的本国国民实行保护的政策；第三，在多数国家的刑事立法例中，保护管辖原则与被害人国籍原则在适用上都有重要区别，后者受双重犯罪原则限制，而前者不受此限制。

我国1979年《刑法》和1997年修订的《刑法》采用了我国刑法学界通说的观点，在相应的刑法条文中明确规定：“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪”，只要符合刑法规定的条件，都可以适用我国刑法。

二、我国刑法中保护原则的理解与适用

保护管辖原则对于保护本国国家及国民的利益，当然是有利的。然而，在该原则的贯彻过程中，却受到事实和法律的双重限制：由于罪行不发生在我国领域内，罪犯也不是我国公民，只要犯罪人不进入我国境内，或未被引渡到我国，即使外国人的犯罪行为属于适用我国刑法保护原则的法定范围，如果没有相应外国司法机关的配合，我国就不可能依法对其进行刑事。同时，适用保护原则的规定毕竟是对在国外犯罪之外国人行使管辖权，若把握不当，易于侵犯外国之国家主权。故各国在设定保护管辖原则时，多在法律上加以限制。[16]这种限制在我国刑法中表现为三个方面：

(一)适用的前提

本条中“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪”的内容，即是关于我国刑法关于保护原则适用前提的规定。在理解和适用保护原则的该项限制性规定时，重点是把握“外国人”、“在中华人民共和国领域外”、“对中华人民共和国国家或者公民犯罪”等概念和表述应有的内容。

1.“外国人”

(1)外国人的概念

关于本条中的“外国人”这一概念，首先应该注意的是：这里的“外国人”，不是一个等同于“外国公民”的概念，而是一个与“中华人民共和国公民”相对的概念。其内容是泛指一切不具有中华人民共和国国籍的人，包括具有外国国籍的外国公民和无国籍人。因此，是否具有中华人民共和国国籍，是区分“外国人”和“中国人”的关键。

1980年9月10日生效施行的《中华人民共和国国籍法》对取得中国国籍的方式，规定了以血统主义为主、出生主义为辅的“混合原则”。关于取得中国国籍成中国公民的方式，读者可以参见《中华人民共和国国籍法》的相关规定。这里需要强调的是：“一人一国籍”，“不承认双重国籍”，是我国国籍法规定的基本原则之一。(注：《中华人民共和国国籍法》第3条规定：“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”。)凡取得中国国籍的，就不能保留外国国籍；凡具有外国国籍的，则丧失中国国籍，二者不可兼得。

在确认中国国籍时，以下几点还须特别注意：

第一，中国公民私自越过边境到外国，过了一段时间后又回到中国，自称加入了外国国籍的，应按中国人对待，但确有合法证件者除外；

第二，边民的国籍，因历史、地理的复杂原因，应灵活掌握，原则上，在中国境内犯罪的按中国人对待；在外国犯罪，外国认为是中国人而交中国政府处理的，也按中国人对待；

第三，难民的国籍，按我国签署参加的《关于难民地位的公约》与《难民地位议定书》规定的原则，按外国人对待；但华侨按中国人对待，中国血统的外籍人按外国人对待，对外国人冒充中国人长期居住在中国，犯罪或服刑期满后又声明其是外国人的，应查明其国籍依法处理；经查明确属外国人的，按外国人对待，一时难以查清的，暂按中国人对待；[17]

(2)港、澳、台地区居民的法律地位

尽管在原则上可以说具有一国国籍，就是一国公民。但是在法律用语中，“具有某国国籍”和“是某国的公民”两个表述并不总是具有完全相同的内涵或外延。(注：例如，《意大利刑法典》(第4条)、《俄罗斯刑法典》(第12条)的规定：刑法意义上的本国公民不仅包括具有本国国籍的人，也包括在本国内有经常性居所的无国籍的人；德国刑法典第5条第3项a)、第5项b)、第8项a)……等条目规定，上述条款仅适用于不但具有德国国籍而且还必须是在德国境内具有“经常性居所”的人；对于某些犯罪(如国事罪)而言，有的国家规定即使丧失了本国国籍也仍然算本国公民(意大利刑法典第242条第3款)；在某些情况下，有的国家还规定即使被告人在实施了犯罪行为之后取得该国国籍，也适用与本国公民同样的法律规定(《法国刑法典》第113—6条)。)由于我国刑法中并没有明确界定“中华人民共和国公民”的范围，加之我国目前的刑事立法与司法体系都存在“一国两制”、“三法系”、“四法域”并存的情况，导致了我国刑法理论界对我国刑法中“中华人民共和国公民”一词的内涵与外延都存在较大的分歧。一般来说，在港、澳、台地区居民在我国领域外针对我国国家或公民犯罪应该如何处理的问题上，我国刑法学者大致有两种意见。

(1)根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，包括《中华人民共和国刑法》在内的全国性法律一般不在特别行政区施行，因此，特别行政区的居民不属于我国刑法第7条、第8条意义上的“中华人民共和国公民”。(注：如香港特别行政区有关机构在解释有关涉港案件时就认为，香港地区居民不属于《刑法》第7条意义上的中华人民共和国公民。(傅华伶.从李育辉案件看属人管辖原则.高铭暄，赵秉志.中国区际刑法与刑事司法研究.北京：法律出版社，2000.205；梁爱诗.从正确角度去看司法管辖权问题.香港律师，1999.58.))对在我国领域外实施犯罪的港、澳地区居民，内地司法机关既不能按照我国刑法第7条的属人原则，也不能按照刑法第8条规定的保护原则适用狭义的《中华人民共和国刑法》。

(2)根据《中华人民共和国国籍法》的规定，港、澳、台地区当然应该属于我国公民。但是，由于港、澳是我国的特别行政区，在港、澳居民在我国领域外针对我国国家或公民犯罪应该如何处理的问题上，需要特别对待。即对他们在我国领域外针对我国国家或内地居民的犯罪，内地司法机关应适用刑法的保护原则，对这些犯罪进行管辖。犯罪人进入内地，内地可以直接对行为人采取刑事强制措施；犯罪人仍在国外的，我国可以通过外交途径或者刑事司法协助协议，向犯罪行为人所在国家提出引渡请求；犯罪人返回港、澳的，内地也可以向港、澳行政司法当局提出移送请求，从而适用“本法(即狭义的1997年修订的《中华人民共和国刑法》)”。台湾地区居民在外国犯罪，原则上由犯罪地国依属地原则行使刑事管辖权。但是，在下列情况下，祖国大陆也可行使刑事管辖权：当台湾人在国外侵害的对象是中华人民共和国政府或祖国大陆公民，根据保护原则，祖国大陆司法机关有权管辖这类犯罪；如果台湾人还在该国，我国根据与该国订立的引渡条约或互惠关系，可以请求该国引渡罪犯；如果台湾人返回台湾，祖国大陆可以通过两岸建立一定的刑事司法协助关系，根据祖国大陆与我国台湾间的刑事司法协助协议请求我国台湾移送罪犯，从而适用“本法”。[18]

笔者认为，上述第一种观点，注意到了在我国现行的“一国两制”的政治制度的框架下，各特别行政区“不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”，(注：《香港特别行政区基本法》第5条、《澳门特别行政区基本法》第5条。)在一般情况下狭义的《中华人民共和国刑法》不在各特别行政区适用，因而各特别行政区居民即使在我国领域外一般也没有遵守《中华人民共和国刑法》规定的义务，(注：《香港特别行政区基本法》(第42条)和《澳门特别行政区基本法》(第44条)都只规定了各特别行政区居民有遵守在该特别行政区实行的法律(包括在该地区实行的全国性法律)的义务。)不能适用《中华人民共和国刑法》追究刑事责任这一基本事实。如果仅从这一角度考虑，不能说没有一定的道理。但是，这一观点却忽视了这样一个更为重要的基本事实：《中华人民共和国刑法》是中华人民共和国最高立法机关制定的全国性法律，其中第6条、第7条、第8条、第9条等关于刑法空间效力范围的规定，实际上是关于我国国家刑事管辖权管辖范围的宣示。由于国家的刑事管辖权是国家主权的重要组成部分，无论从国际法还是香港、澳门特别行政区基本法等国内法的角度考岔，凡是在涉及国家管辖权的地方(即涉及国家主权，涉及国与国之间关系、涉及是否应该在“一国”的基础上坚持“两制”的地方)，该法中的“本法”都应该理解为“广义的中华人民共和国刑法”(即包括一般只在内地适用的《中华人民共和国刑法》、香港、澳门特别行政区适用的刑法和台湾地区适用的刑法)；该法中的“中华人民共和国公民”，都应该是指包括各特别行政区居民在内的，所有的根据《中华人民共和国国籍法》具有我国国籍的自然人。除此之外，如果以各特别行政区居民不是我国刑法意义的“中华人民共和国居民”为据，在任何时候都无条件坚持，各特别行政区居民在我国领域外对我国国家或我国公民犯罪，不能依据《中华人民共和国刑法》处罚，还会造成这样一种极其荒谬的事实：不是我国公民的外国人在我国领域外对我国国家或公民犯罪，都可能在一定的条件下适用我国刑法，而属于我国公民的个别特别行政区的居民(如对一般犯罪不适用属人原则的香港特别行政区居民)，却无论在我国领域外实施的犯罪多么严重，也无论是否侵害了我国国家或公民利益的犯罪，只要犯罪地国不追究，我国任一法域的司法机关都根本无法管辖。

如果说从国家刑事管辖权的角度考察，上述第一种观点在“一国两制”的政治架构中有违背“一国”之嫌的话，那么，上述的第二种观点则不仅在逻辑层面上有形式上坚持，实际上违背“一国”之嫌，而且在事实层面上还有不利“两制”之疑。说这种观点实际上有违“一国”的要求，是因为这种观点在明知各特别行政区居民是我国公民的前提下，却要对他们在我国领域外实施犯罪，按照本条规定适用于“外国人”的保护原则处理，即在刑法意义上硬生生地将特别行政区居民纳入了“外国人”的范畴，不再将他们作为我国的公民对待。说这种观点还会妨碍“两制”，是因为这种观点忽视了根据内地司法机关也应遵守的香港、澳门特别行政区《基本法》，无论是身在特别行政区的居民，还是各特别行政区的司法行政机关，在任何情况下都只有忠于在本法域实行的法律的义务。对在我国领域外实施了侵犯我国国家或公民利益的犯罪，他们一般也应该根据他们有义务遵守的特别行政区法律或犯罪地的法律来追究刑事责任。如果如第二种观点论者所主张那样，在我国领域外犯罪的特别行政区居民进入内地后，内地司法机关可以直接对他们适用他们并无义务遵守的《中华人民共和国刑法》；甚至在犯罪人返回居住的特别行政区情况下，内地司法机关还可以向并无义务忠于《中华人民共和国刑法》的所在法域司法当局提出移送请求，这不仅在情理上是违背了“法律不强人所难(lex non cogi ad impossiblia)”这一人性的基本要求，在法理上更难说符合香港、澳门特别行政区基本法要求在各特别行政区应该实行与内地不同的经济、政治、法律制度的规定。

笔者认为，我国内部各具有相对独立性法域的居民，无疑都应该属于我国国家刑事管辖权意义上的“中华人民共和国公民”，不属于本条规定中“外国人”的范畴。对港、澳、台地区居民在我国领域外针对中国国家及内地公民犯罪的问题，应该属于“中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯罪”的情况，即应根据刑法第7条规定的属人原则，由各法域根据自己的法律规定(即适用广义的《中华人民共和国刑法》)处理。但是，如果特别行政区法域的居民在我国领域外实施了叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密等严重危害国家安全的犯罪，而其所在法域的刑事立法又没有根据基本法的要求制定相关规定，或者没有规定可以根据属人原则追究相应犯罪刑事责任的情况下，我国内地的司法机关就应该根据相应特别行政区立法原则采取必要的措施，按照以“三重犯罪原则”为基础的“不移交就审判”的原则处理，以避免可能发生的各特别行政区居民在我国领域外侵害我国公民和国家利益的犯罪无法制裁，维护国家的根本利益和“一国两制”的政治基础，维护我国公民的生命、财产等基本权益。如果在特别行政区居民在我国领域外实施侵害我国国家或公民的犯罪的这个问题上，坚持一般情况都应该适用该居民所在特别行政区的法律，坚持即使对不得已适用《中华人民共和国刑法》的行为，也必须以犯罪地法律和在内地适用的《中华人民共和国刑法》，特别是行为人居住的特别行政区法律都规定为犯罪(“三重犯罪原则”)为基础，我们就是在政治法律领域坚持了在各特别行政区不实行社会主义制度的“两制”；如果在无法适用特别行政区的法律追究相应犯罪人的刑事责任的情况下，对按照基本法规定各特别行政区也应该自行立法禁止的犯罪行为和严重侵犯我国公民生命、健康等严重犯罪行为，我们坚持在犯罪人居住地的法域没有根据《基本法》的要求将危害我国国家根本利益的行为规定为犯罪，或者犯罪人居住法域无法根据属人原则追究犯罪人的刑事责任的前提下，内地司法机关也可以在“三重犯罪原则”的基础上适用《中华人民共和国刑法》，我们就是在国家的刑事管辖权问题上，用坚决的行动维护了作为“一国两制”政治基础的“一国”。

(3)外国的“单位”

由于1997年《刑法》修改时将1979年《刑法》规定的犯罪主体一元结构改为二元结构，即将犯罪主体的范围由单纯的自然人扩展到了包括自然人和单位。这样，为了正确理解本条中“外国人”的内涵，除了要正确把握与之相对应的“中华人民共和国公民”这一概念外，还有论者提出了“外国单位”在我国领域外实施了侵害我国国家或公民利益的犯罪，能否根据本条规定的保护原则适用我国刑法的问题。

对这一问题持肯定观点的论者认为：尽管1997年《刑法》第7条、第8条都是用的“中华人民共和国公民”或者“外国人”字面上用来界定“自然人”的概念，在刑法空间效力范围问题上并未明确使用“单位犯罪”的概念。但是，1979年《刑法》施行后，全国人大常委会公布的《中华人民共和国海关法》(1987年)、《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》(1988年)等法律和补充决定中都规定了机关、团体等单位可以作为犯罪主体，现行刑法第二章第4节中也专门规定了单位犯罪及其处罚的原则。刑法适用范围是针对犯罪主体规定的适用原则，由于刑法关于犯罪主体的规定并没有排除单位。因此，“现行刑法中没有关于单位犯罪管辖范围的规定，一般理解对自然人犯罪适用范围的规定，也适用于单位犯罪”。[19]更有论者考虑到“单位犯罪”的特殊性，提出对外国单位(法人)犯罪适用保护管辖原则时，应注意以下两个问题：即第一，要区分“单位”的国籍，凡是在我国批准登记设立的“单位”，属于中国“单位”，凡不在我国批准登记的“单位”都是外国“单位”；第二，刑法对“单位犯罪”效力的“双重性”，例如：单位是外国单位，而自然人是中国人，于我国领域外针对我国国家或公民利益实施单位犯罪，对此应实行区别对待原则，分别适用刑法总则关于刑法空间效力的有关规定，即对外国单位的犯罪适用保护管辖原则，对属于直接责任人员的中国人根据属人管辖决定适用的刑法规定。[20]

上述观点有利于积极有效地在我国领域外保护我国国家和公民的利益，但在法理和实践上碰到以下问题：

其一，“按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑”，是本条规定的外国人在我国领域外对我国国家和公民犯罪适用我国刑法的条件之一，而我国现行刑法对单位犯罪设置的刑罚只有“罚金”，即使承认外国单位也属于本条规定的“外国人”，也无法根据根据本条的规定对在我国领域外的外国单位适用我国刑法；

其二，不仅许多国家刑法中没有规定单位犯罪，即使有所规定的，其立法旨趣也与我国大相径庭，无论犯罪地国法律有无规定，都很难想像其会将相关单位“引渡”到我国审理，或者我国强行审理不会引起国与国之间关系的紧张，甚至对立；即使我国审理后，也很难想像相关国家会协助我国执行对犯罪单位判处的罚金刑，或者我国在没有相关国家协助的情况下到有关国家去强制执行罚金刑；

其三，对于外国单位在外国领域内对我国国家或公民实施的犯罪，我国实际上能够进行审理只有相关的直接责任人员；并且只要真正能够做到将外国单位中的直接责任人员按外国人或中国公民适用我国，我们就能比追究外国单位的刑事责任更能有效地维护我们国家和我国公民在国外的合法权益。

考虑到以上因素，将“外国单位”视为本条中的“外国人”，不仅在法理上存在字面含义有差异，适用条件不符合等有悖罪刑法定原则的地方，就是从实践角度来考察也有既难实现，更无必要之嫌。

2.“在中华人民共和国领域外”

这里的“在中华人民共和国领域外”，是一个与“中华人民共和国领域内”相对应的概念，包括一切在我国领陆、领水、领空之外的国家和地区，公海、南北极等无主权管辖的区域及其上空。根据《刑法》第6条的规定以及《海洋法公约》等国际法律文件和国际惯例，在位于中华人民共和国领域之外的我国船舶、航空器内犯罪，我国应根据对船舶等的专属管辖权适用我国刑法。

在理解本条中的“在中华人民共和国领域外”，有两点必须注意：

(1)“在中华人民共和国领域外(犯罪)”与“在中华人民共和国领域内(犯罪)”是两个内涵与外延相互完全没有交集的概念。因此，认定在中华人民共和国领域外的标准，与认定犯罪发生在我国领域内的标准并不完全一致。由于《刑法》第6条规定：“犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪”，因此，只有犯罪的行为与结果均发生我国领域外的，才属于本条规定的“在中华人民共和国领域外(犯罪)”的情况。例如：某外国人于我国领域外实施了侵害我国国家或公民利益的犯罪行为，但犯罪结果却发生在我国领域内，就应适用属地原则管辖，而不适用保护管辖原则。

(2)“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”(《宪法》序言)，香港、澳门特别行政区“是中华人民共和国不可分离的部分”，是“直辖于中央人民政府”的“中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域”。(注：《香港特别行政区基本法》，第1条、第12条；《澳门特别行政区基本法》第1条、第12条。)外国人在港、澳、台地区犯罪，与在内地犯罪一样，在国家刑事管辖权意义上应该属于《刑法》第6条规定的“在中华人民共和国领域内犯罪”。内地与我国其他相对独立法域的司法机关都应该根据在本法域实行的法律规定的属地原则或保护原则适用本法域的刑法，各法域之间的刑事管辖范围的冲突及相关的司法协助问题，应由各法域司法机关“通过协商”，依法解决。(注：《香港特别行政区基本法》，第95条，《澳门特别行政区基本法》，第93条。)

3.“对中华人民共和国国家或者公民犯罪”

这里所谓对“中华人民共和国国家”犯罪，主要是指危及我国国家安全、政治体制、领土完整和独立，侵害我国家经济稳定和其它涉及国计民生重大利益的犯罪。如我国用刑法分则中的危害国家安全罪、危害坏公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪等类罪中的涉及国家利益的犯罪。所谓对公民犯罪，主要是指针对我国公民人身权利、财产权利和其他权利的一些犯罪。

(二)适用的限制

为了体现对外国国家管辖权和外国人权益的尊重，减轻本国的司法压力，尽量避免与外国刑法管辖的冲突，我国刑法确定保护管辖原则适用范围时，一方面采用了“法定刑限制”和“双重犯罪原则”的双层过滤机制，以确保本原则只适用于“一定程度的重罪”；一方面又规定本条是属于司法机关根据具体情况，可以酌情决定是否适用的规定，充分体现了原则性与灵活性的结合。

1.法定刑的限制

外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，只有“按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的”，才可以适用我国刑法追究其刑事责任。本条中的这一规定，即我国刑法根据保护原则适用我国刑法的法定刑限制。

关于这里的“最低刑为三年以上有期徒刑”我国刑法学界有不同的理解。有论者认为：这里的“最低刑”，应理解刑法分则对行为人所犯的具体犯罪规定的最低的量刑起点。按此理解，只有故意杀人、放火、爆炸等法定最低刑为三年以上有期徒刑的犯罪，才属于根据保护原则适用我国刑法的范围；外国人在我国领域外针对我国国家或公民犯盗窃、诈骗等法定最低起刑点为拘役、管制，并处或单处罚金、剥夺政治权利的犯罪，则无论如何也不能适用我国刑法。有论者认为：这里的“最低刑”，应该理解刑法分则按行为人所犯之罪的情节规定的量刑档次中的最低刑。例如，根据刑法第234条规定，故意伤害罪的法定最低刑为拘役或者管制，但是有致人重伤情节的，法定最低刑则为三年以上有期徒刑；有致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾情节的，法定最低刑更提到了十年以上有期徒刑。根据后者的观点，如果外国人在我国领域外只是对我国公民造成了一般的伤害，则不属于依我国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的情况，不能根据保护原则适用我国刑法；如果故意伤害的行为对我国公民造成了重伤，甚至死亡，就属于我国刑法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的情况，应该根据保护原则适用我国刑法。这一种解释，不但更符合情理，显然也更符合我国刑法规定保护原则的目的。

2.“双重犯罪原则”的限制

“双重犯罪原则”，是一种以本国刑法和犯罪地刑法均规定为犯罪为适用本国刑法条件的原则(标准)，为了尊重犯罪地国的主权和法律所维护的社会价值，避免将自己国家的价值标准强加给文化传统、风俗习惯、社会政治经济条件不同的其他国家人民，世界上大多数国家在规定根据保护原则适用本国刑法时，一般都采取了这一原则作为限制本国适用范围的标准。

本条但书规定，对外国人在我国领域外对我国国家或公民犯罪，依我国刑法规定最低刑为3年以上有期徒刑的，可以适用我国刑法，“但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外”。我国刑法这一规定意味着，外国人在我国领域外对我国国家或公民犯罪，不但要受法定最低刑为3年以上有期徒刑这一规定的限制，而且还必须符合按照犯罪地的法律其行为同样也构成犯罪的这一条件。这一规定清楚地表明，我国在根据保护原则来决定刑法的域外效力时，同世界上多数国家一样采取了“双重犯罪原则”。

这里必须说明的是：尽管世界多数国家在采用保护原则时，均规定了“双重犯罪原则”这一限制性条件，但这一原则限制在国家根据保护管辖原则决定刑法适用范围时，一般都不具有绝对的意义，各国往往是依犯罪的性质来决定该原则限制的范围：对于侵犯国家根本利益的犯罪，则一般都不采取“双重犯罪原则”作为限制本国刑法适用范围的条件。例如，《意大利刑法典》第7条规定，外国人在意大利领域外实施侵犯国家人格罪、伪造国玺或使用伪造的国玺罪、伪造国内合法流通的货币、印花或公共债券罪等犯罪，均无条件地适用意大利刑法。此外，如《俄罗斯刑法典》第12条、《日本刑法典》第2条、《德意志联邦共和国刑法典》第5条、《法国刑法典》第113-10条、《瑞士联邦刑法典》第4条等均规定，外国人在本国领域外侵犯本国根本利益的犯罪应无条件适用本国刑法。相比而言，我国刑法对我国国家根本利益的保护力度应该说还大有需要加强的空间。

(三)“可以适用本法”的理解

1.《刑法》中的“可以”，应该作有利于被告的解释

以上对本条规定的解释说明，对于外国人在我国领域外实施的犯罪行为，必须同时具备“对我国国家或者公民犯罪”，我国法律规定的“最低刑为3年以上有期徒刑”，“犯罪地的法律也规定为犯罪”三个条件，才可以适用我国刑法，缺少其中的任何一个条件，我国的司法机关都不能根据我国刑法的规定行使刑事管辖权，追究犯罪人的刑事责任。考虑到犯罪分子是外国人，犯罪地又在我国领域外，如果犯罪人不在我国境内，或未被引渡到我国，一般都无法对此类案件启动司法程序，加之审理此类案件，如果没有得到犯罪地国或犯罪人国籍国主动协助，往往很难得到犯罪地国或犯罪人国籍国国家和民众的理解等因素，即使同时符合上述三个条件，实际上也很难追究此类犯罪人的刑事责任。基于适用保护原则事实上受到极大限制的实际情况，我国不得不在刑法立法上采取了较为灵活的技术性处理。因此，对符合上述条件的外国人，本条的规定不是“适用本法”，而是“可以适用本法”。

这里“可以”，从字面上看是否适用我国刑法应该完全取决于司法机关的自由裁量。但是，如同刑法中所有不利于被告人的规定中使用的“所以”一词一样，当刑法规定“可以”追究犯罪人的刑事责任，或者“可以”从轻、减轻、免除处罚的时候，通常应该理解为：如果没有特殊的需要追究、不应该从轻、减轻或者免除处罚的理由，即一般都应该做有利于被告人的解释。因此，对本条中的“可以适用本法”，也应该理解为：如果不是情节特别恶劣、不追究会对我国国家或公民利益造成较大的负面影响，或者涉及到国家的根本利益，我国司法机关也一般不宜对外国人在我国领域外对我国国家或者公民实施的犯罪适用我国刑法。

2.本条中的“本法”，应该理解为广义的我国刑法

这里还需注意是，同《刑法》第6条、第7条一样，本条也是我们国家在全国性的刑事基本法律中对广义的我国刑法的域外效力的规定，也具有对外宣示作为国家主权组成部分的我国国家刑事管辖权行使范围的作用。因此，这里的“可以适用本法”中的“本法”，也应该理解为广义的“中华人民共和国刑法”，即包括港澳台地区刑法在内的我国全部的刑法体系。由于我国存在四个相对独立的法域，在根据保护原则适用我国刑法时，还存在一个各法域之间的相互协调问题。一般来说，如果外国人在我国领域外针对我国国家犯罪，无论犯罪人身在港、澳地区或内地，均应由内地行使刑事管辖权，适用全国性刑法；如果外国人在中华人民共和国领域外，针对港、澳特别行政区犯罪，无论犯罪人身在港、澳地区或内地，均应由受侵害的特别行政区司法机关根据本法域的法律规定行使管辖权；如果外国人在中华人民共和国领域外对港、澳、台居民犯罪，被害人所属法域认为是犯罪的，由该法域行使刑事管辖权，适用该法域刑法。[21]但是，笔者不同意这样一种观点：在被害人所属法域不认为是犯罪，全国性刑法认为是犯罪的情况下，可由内地司法机关行使管辖权，适用在内地实行的《刑法》。[22]因为我们在刑法中规定保护原则，是为了保护我国国家和公民一些最重要的利益。当一种行为没有被我国某一相对独立法域的法律规定为犯罪，这实际意味着对该法域的居民而言，该行为所“侵犯”的利益并没有达到应用刑法来保护的程度。在这种情况下，运用不在该法域实行的我国《刑法》来追究犯罪人的刑事责任，不仅有“杀鸡用牛刀”，浪费刑罚资源之嫌，更是与现代国家刑法的基本理念背道而驰。由于刑法的制裁措施以剥夺生命、自由、财产、参与社会公共事务管理的权利等公民最基本权利为主要内容，国家不在迫不得已的情况下，绝不能运用的刑罚这种极端手段，这是以维护公民“基本人权”为根本宗旨的现代法治国家最基本的要求。(注：笔者认为，“现代法治”应是“基本人权之治”。(相应观点的展开请参见陈忠林，自由、人权、法治——人性的解读[J].现代法学，2001，(3)：21.))

三、立法建议

鉴于我国刑法中没有关于外国人在我国领域外犯罪无条件适用我国刑法的规定，对一些严重侵犯我国根本利益的犯罪(如破坏我国国家统一、领土完整)，如果犯罪地的法律没有规定为犯罪的话，也不可能适用我国刑法追究犯罪分子的刑事责任。这种情况不仅使我们不能运用刑法来对我国国家的根本利益进行有效的保护，也与世界上多数国家的刑事立法例不符。特建议将来进行刑法修订时，可参考我国1979年《刑法》第4条关于中国公民在我国领域外犯罪应无条件适用我国刑法的范围，设立专条规定：无论中国公民或外国人在我国领域外实施侵犯我国根本政治利益、根本经济利益的犯罪，如大多数危害国家安全，窃取国家机密、伪造货币或有价证券、伪造国家机关公文印章、冒充我国国家机关工作人员招摇撞骗的行为等，不受法定最低刑和双重犯罪原则的限制，一律适用我国刑法。

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[20]杜发全.新刑法教程[M].西安西北大学出版社，1997.48.

公共管理的根本特点范文第9篇

关键词：行政管理；人格；人才培养目标

培养目标即培养什么样人才的问题。大学生的培养过程和毕业生的就业行业、就业率、就业质量等都取决于人才培养目标的制定。中国行政管理专业教育从上世纪80年代恢复重建以来，成为一门既有理论性又有实践性的学科，30多年的发展，使其在学科发展、专业建设和人才培养方面取得了令人瞩目的成绩，不仅适应了政府改革的发展要求，也满足了社会对行政管理人才的迫切需要。但随着经济体制和政治体制改革的深入，国家及用人单位对行政管理专业人才提出了更高的要求。与此同时，同普遍存在的大学生就业难一样，该专业毕业生就业形势也日益严峻，这也对该专业人才培养提出了重大挑战。

一、行政管理专业人才培养分析

（一）目前人才培养目标存在的问题

1.培养目标含糊。现行对行政管理专业培养目标的界定没有体现出行政管理专业应有的特点，即“公共人”意识和“公共精神”的特点，容易与其他的管理类专业混淆。含糊的培养目标导致专业知识构建和能力培养的不清晰。行政管理专业并不是行政学、经济学、管理学、法学等方面知识简单的综合，课程的设置应着重突出行政管理专业的知识和能力培养，体现专业优势。培养目标的含糊和专业知识、能力要求的不清晰，致使社会层面尤其是学生及家长，对行政管理专业缺乏清醒的认识，笼统地认为是培养“当官的”专业。［2］

2.培养目标同质化。在人才培养目标上，各高校没有结合各目的具体特色，定位上既缺乏区分度又没有辨识度，回避因培养院校在高等教育体系中的层次类型及实力的差距而导致的人才分层这一客观现实，致使各高校培养出来的学生从素质到能力基本相似，难以满足多样化的社会人才需求。

3.培养目标忽略了人的自主性。教育的终极目标是人的自由全面发展。人才培养只是提供了发展的手段，通过人才培养的具体安排和课程设置激发人内在的精神世界，挖掘人的潜能，使受教育者能够养成自主学习的习惯和意识。但目前大多数高校的人才培养目标，都在强调专业性的培养，即注重知识和技能，却忽视了人才培养的其他方面，更多的是把人作为一种同质化的产品来输出，既没有对人的自主性培养，更淡化了对人才的精神和价值观的培养。

（二）人才培养目标定位的基本原则

科学地定位行政管理专业人才培养目标，应根据以下几个原则：

1.突出专业性质，明确人才规格。专业性质即一个专业的特色。作为公共管理一级学科下的二级学科——行政管理，其根本性质是其公共性，是公共行政或公共行政管理。因此，行政管理专业人才培养的目标必须体现其公共性的特点，即行政管理专业教育首先应该培养学生“天下为公”的胸怀和品行。这是行政管理专业人才培养规格中最基本也是最高的层次。

2.结合自身实际，突出办学特色，满足多样化人才需求。教育部提出的行政管理专业人才培养目标只是一个普遍性要求，对于不同类型和不同层次的高校来说，还必须从自身的实际出发确立办学指导思想，对专业进行准确定位。这方面国外的一些做法值得我们借鉴。以美国为例，它的许多高校也设有行政管理专业，但在专业方向定位上各有侧重。如锡拉丘兹大学麦克斯维尔学院侧重政府管理和政府公共机构管理；南加利福尼亚大学侧重公共政策、社会机构管理规划；印地安那大学侧重于社会环境政策研究。同样，我国高校的行政管理专业可结合各自特色，有针对性做好专业人才培养工作。如财经类大学可以侧重于企业行政管理；综合性大学可以侧重于公共事业管理；理工类大学应该突出其数量分析；民族地区大学可以突出其民族特色，培养适合少数民族地区政府、企业需要的行政管理人才。［3］而对于一些地方性本科院校来说，由于在政策支持、资金投入以及自身的师资力量、科研能力、教学设施等方面远远不如重点大学，发展规模小，发展速度也较慢，因此不能盲目攀比或简单照搬重点大学的培养模式，应按照自身师资规模、教学条件和优势专业，并结合当地人才需求的实际状况，合理规划，科学确立人才培养目标，为本地区经济与社会发展输送各层次、各规格和各类型的人才。

3.注重人的发展，体现以人为本。以人为本是科学发展观的核心，基本要求是全面协调可持续，实现人的全面发展。学科人才培养以人为本就是要以学生为中心，课程设置与培养计划都有利于学生的全面发展。不仅要关注学生的专业与技能，也要重视学生基本素质的培养。在知识经济和全球化时代背景下，培养专业知识素养深厚，具国际眼光的优秀公共管理者，应是行政管理专业人才培养目标的基础。

二、人才培养目标的重新定位——基于人格培养的理念

一般本科院校行政管理专业的人才培养目标大都定位在为国家培养公务员和公共事务管理领域的人才，其课程设置和教学实践也都是围绕这个目标进行的。但随着国家行政机构改革的不断深入和公务员制度的发展与完善，行政管理专业人才困境显现。一方面，当前乃至以后相当长时间内，各级国家机关和公共事务管理部门正逐步精简现有人员，大规模充实新力量已无可能；另一方面，大量行政管理专业的毕业生和其他专业的毕业生涌入公务员选拔渠道，而每年的公务员录用名额相对于庞大的毕业生队伍来讲是十分有限的。数据统计表明，行政管理专业毕业生考取公务员的比例也是非常低的。面对严峻的形势，高校的行政管理专业在人才培养的定位上就不应该仅限于培养公务人员，而应根据21世纪社会需求的新变化，改变传统单一的培养方向，超越传统思维理念和思维方式的限制，从更高的层面来思考行政管理专业培养目标问题，让所培养的学生能够适应更广阔的社会职业需求。基于此并根据以上原则，当下应将人格培养作为本专业人才培养的核心。

（一）人格与专业人格的基本涵义

人格即人之为人的资格，专业人格指的是人从事某专业所应该具备的资格。从专业教育角度看，就是要通过培养教育，使学生具备某专业（职业）所应有的资格。这种资格包括专业价值观、专业能力和品行，其核心是价值观念，它对人格和人生的发展起定向作用。任何一种专业都具有自己特殊的专业价值观、专业能力和专业品行的基本要求。

（二）行政管理专业人格培养理念的提出

1.行政管理突出公共性，公共性是其核心。正因为这样，学界将公共行政人员的角色定位为“公共人”。美国学者库帕更是从政治学角度定位行政人员为“公民”角色，但又不同于一般的普通公民。在中国语境，行政管理专业人才“公共性”的特征主要是：具有全心全意为人民服务的意识；具有社会主义核心价值观、公共精神和强烈的社会责任感；具有较强的自我学习能力和实践创新能力。

2.行政管理本科教育是以培养服务社会公共利益的工作者和管理者为重心，强调学生的公共精神和社会责任感是其应有的专业教育使命。这种服务社会、服务大众的专业定位，既能表达出该专业教育与其他相关管理类专业教育的不同，更体现了本专业秉承的专业理念、目标界定及规则，即行政管理教育自身的专业化要求。

3.由于我国传统文化中诸如封闭依附、官本位等思想观念的存在，使得人们服务观念、公共意识广泛缺乏。而行政管理工作服务性、公益性、民主性等属性，要求从事公共行政工作的人员具有服务意识、责任意识、民主意识及管理能力。其中管理能力方面，除了一般能力外，不同专业领域或方向的能力要求不同，而公共服务意识和价值观念方面则是该专业所有领域或方向的共同要求。也就是说，行政管理各专业人才培养的共同点，应该是表征人格方面的价值观念和专业品行，如服务观念、责任意识、民主意识等。

4.强调人格培养，体现人本管理的理念。公共行政的根本属性是公共性，管理的对象是社会公共事务，涉及政治、经济、文化、社会等许多领域，导致公共行政管理出现多模式、多理论、多方法的极大可能。而在所有理论建构、制度设计、方法实施的各环节中，都应该坚持“以人为本”的指导思想，因为公共行政管理的最终目的是服务社会，促进社会的公平与和谐，而“人”才是我们社会的真正主体。强调公共性和服务性的人格培养，既可以防止公共行政管理偏离服务公共利益、服务人民大众的方向，又可以通过公共行政管理人员的人格渗透，深化民众对公共利益的认识，从而使其积极参与到公共利益和公共行政管理中来。同时这也是公共行政管理人员自身人格发展和提升的重要动力。

三、实现行政管理人格培养目标的路径选择

为了实现上述目标，行政管理专业的人才培养必须另辟蹊径。基本思路为：以“以人为本”为指导思想，以公仆人格培养为目标，按“德才兼备”原则构建课程体系，坚持“动态开放”的培养路径和方式。

（一）确立行政管理专业教育的指导思想

树立“以人为本”的专业教育指导思想，包含两层含义：一是学校的主体是学生，强调学生的主体性和独立的人格塑造。“以人为本”就是要恢复、确立、突出学生的主体地位。人才培养目标的界定、课程体系的建构、教学内容的安排、教学方法手段的选择、实践内容的设计等，都应该从学生的实际出发。［4］二是以服务公众利益为教育价值导向。行政管理中的“以人为本”就是以社会公众为本，要强化以服务公众为核心的行政管理专业价值观的引导，培养学生关注公共利益，以促进社会公共利益发展为己任的社会责任感；系统培育学生为公众提供人文关怀、解决社会公共问题的方法和技能，使行政管理专业人才能够更好地回应公众的要求和公共利益发展的需要。

（二）制定行政管理专业教育公仆人格的培养目标

公仆是为公众服务的人，这正是行政管理者身份和角色的真实写照。公仆人格是服务性人格、公共性人格，也是民主性人格、责任性人格。它是由公仆价值观念（信念）、公仆能力和公仆品行三部分组成的。而公仆人格中最具有超越性和创造性的则是公仆的自由个性。［5］以公仆人格培养作为目标，行政管理专业教育就能更明确人才培养的基本结构，从而更好地确定教学课程结构、培养重点和培养方式。公仆人格的培养是行政管理专业各类型及各层次人才培养目标所具有的共性，它超越了各专业方向所关注的能力培养目标和要求，有利于行政管理专业实现素质教育与专业教育的结合，体现了行政管理专业的特色。大学的教育目标不仅是传授知识和技能，而且要培养和造就全面发展的“人”，这是专业人才培养过程中始终必须坚持的基本原则。行政管理专业毕业生成为公共行政人员后，代表政府执法，要体现公共性，维护公共利益，这是其专业能力和技巧在行政管理实践意义的体现。但是长期以来，我国行政管理专业教育中对学生的公共精神、服务观念、公仆情怀的培养和塑造弱化、忽视，导致专业特色丧失，专才“灵魂”迷失。以公仆人格作为行政管理专业培养目标，也是为了体现“人”的终极教育目的和为“公”的专业人才特性。

（三）构建合理的行政管理专业教育内容和特

色课程体系在传统的行政管理本科专业教学计划的安排中，理论课程占绝大多数，课时也安排多，而实践课程少，且很多时候流于形式，无法满足行政管理专业开放性和实践性强的特性。正如周志忍教授所言：“当前我国行政管理学教育教学内容漂浮在中间层次，在理论教育中没有充分体现公共价值观的培养，在操作层次缺乏深入和具体化。”［6］行政学来源于政治学。从我国政府行政管理的实际来看，管理技术固然重要，且有待大力改进，但更重要的是行政管理者的政治价值观的培养和政治思维方式的训练有待进一步加强，因为政治价值观和政治思维方式在很大程度上决定了政府机构及行政管理者的行政价值观和行政思维方式，决定了政府行政的方向和根本价值。中国行政管理和行政管理专业教育不能脱离中国实际，不能盲目地照搬西方模式，不能过多强调淡化专业教育的政治学取向，同时也不能过分地强调管理学、经济学取向，两者应该兼顾，在课程设置上进行合理安排。公仆人格体现在“德”与“才”两个方面。行政管理专业课程设置和体系建构要从公仆人格培养、提升的视角出发，紧密结合我国社会转型期行政管理实际，将公仆人格目标定位进一步具体化，搭建起一个主要由专业基础课程、专业核心课程、专业方法课和实践课4个模块组成的，具有本土特色的学科专业教育课程体系。

（四）创新行政管理专业人才的培养方式

要根据市场需求和学科专业发展状况，从动态视角去贯彻个性化、特色化的人才培养目标，坚持“动态开放”的培养路径与方式，这是行政管理专业教育进行人才人格培养的根本切入点。所谓“动态开放”的培养方式，就是强调在人才培养的过程中不墨守成规，办学理念和方法要与时俱进，让学生多参与社会实践，依此来提高我们专业教育的针对性，满足社会对人才的需求。

作者:左霞 单位:甘肃政法学院

参考文献：

［1］教育部关于印发《普通高等学校本科专业目录》(1998年颁布)说明

［2］易新涛.公共管理视野下行政管理专业培养模式的探索与重构［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2005（5、6）.

［3］井西晓.行政管理专业（本科）就业形势与专业定位分析［J］.四川教育学院学报，2009（7）.

［4］樊金娥、李欧、陈晓敏.社会工作专业教育本土化的理性反思与实践［J］.社会工作，2004.

公共管理的根本特点范文第10篇

1.引言

《公共事业管理》作为公共事务管理专业的一门专业课程，若采用传统的以教师为中心的教学模式和讲授为主的教学方法，将会忽略对学生素质和能力的培养，学生毕业后不能适应未来岗位的需要，严重偏离了公共事务管理专业人才培养目标。基于上述原因，有必要对《公共事业管理》课程教学模式和教学方法进行改革与实践。《公共事业管理》应大量采用案例教学法、课堂小组讨论和情景模拟教学法，加强实践环节教学。

2.《公共事业管理》课程的性质和任务

《公共事业管理》是公共事务管理专业的一门专业必修课，是学生在修完管理学原理、组织行为学等课程的基础上而开设的一门课程。本课程的任务是从理论上阐述公共事业管理的特征、内容和主体；同时，根据公共事业管理的基本理论，对中国的公共事业管理、教育事业管理、科技事业管理、卫生事业管理、文化事业管理、基础设施管理、公共住房管理、社会保障管理、环境管理等含义、特征、内容、存在的问题和经验进行讲解和分析。通过本课程的学习，使学生了解公共事业管理的体制、过程和发展趋势，理解公共事业管理的基本概念，掌握公共事业管理的基本特点、基本规律和原则，能较好且较熟练地运用公共事业管理的基本理论知识提高公共事业管理效益。

3.《公共事业管理》课程改革思路

《公共事业管理》是一门理论性和实践性都很强的课程。从这门课程的培养目标可以看出：学生在掌握公共事业管理基本理论知识的同时还要熟练地运用公共事业管理的一般方法和技术提高公共事业管理效益。在实施课程教学改革前，《公共事业管理》这门课程的教学主要侧重于以教师为中心的教学模式以及"填鸭式"的教学方法，对学生学习效果的考核以识记方面的考核为主，很少涉及综合能力方面的考核。学生学习的主动性、参与性及创造性受到制约，也不利于学生分析问题、解决问题能力和创造能力的培养。为此，我们积极探索《公共事业管理》这门课程的教学方法，加强实践环节教学，重视学生素质和能力的培养，以提高学生学习兴趣和教学效果。

4.《公共事业管理》课程教学改革

4.1课程教学目标和教学内容的确定。先对学生毕业后从事公共事务管理工作这一岗位进行分析，确定该岗位工作能力目标，然后根据岗位工作能力目标确定本课程的教学目标，最后根据本课程的教学目标确定本课程的教学内容，选择相应的教材。针对我校该专业的特点，在课程教学改革中，始终侧重学生能力的培养，建议选取中国的公共事业管理、教育事业管理、科技事业管理、卫生事业管理、文化事业管理、基础设施管理、公共住房管理、社会保障管理、环境管理等教学内容，突出实践教学环节。

4.2改革教学方法。根据《公共事业管理》课程的性质、任务和目标，在教学方法除了传统的课堂讲授外，主要采用启发引导教学法、案例教学法和情景模拟教学法等。案例教学法是以案例、学生的自主性学习、讨论和知识的灵活运用为中心，强调学生的主体性、主动性和参与性。根据《公共事业管理》这门课程的教学目标，我们选用如下几个有典型性、针对性和时代性案例进行探讨。每个案例的设计采取如下步骤：（1）对教师而言：课前收集案例，布置案例让学生准备；课堂中倾听或评价案例分析，通过提问等方式引导学生讨论案例，老师点评、小结等；课后教师对课堂效果进行总结。（2）对学生而言：课前接受案例，阅读并做准备；课堂中就布置的案例提问，参与课堂讨论，认真听取其他同学的讨论；课后学生整理笔记，写好心得体会。以探讨怎么看分配不公为例来说明我们是如何组织案例教学的：教师课前调查和收集案例，布置探讨怎么看分配不公案例，案例分析之一：收入差距的新视角；案例分析之二：中国的收入差距是如何拉大的；案例分析之三：缩小收入差距在于劳动力流动；案例分析之四：收入差距不是问题，贫困才是问题。让学生课前阅读案例，并思考以下问题：我国的收入差距是如何拉大的？分配不公"不公"在哪里？如何缩小其差距？课堂中教师要学生单独或全体回家布置的思考题，教师倾听或评价案例分析，通过提问等方式引导学生讨论案例，最后点评并进行总结；课后学生需要整理有关分配不公的笔记，教师自己思考原定的教学目标对案例进行评价并更新案例。总之，通过案例教学可以有效地提高学生分析问题和解决问题的能力，调动学习的主动性和积极性，能较好理解掌握和运用所学知识，真正做到学以致用。除采用案例教学法之外，我们还采用了情景模拟教学法。情景模拟教学法能有效地调动学生的学习积极性，激发学生学习的热情，挖掘学生学习的潜能。

4.3加强实践环节教学。实施课程教学改革后，首先增加实践教学环节在课程中的比例，这既体现公共事业管理课程的实践性特征，还要有利于对学生实践能力的培养；其次，教师加强对实践教学环节的准备，注意培养学生主动参与社会实践的意识，事后总结经验教训。实践教学包括校内实践和校外实践。《公共事业管理》这门课程的校内实践为案例教学，包括探讨怎么看教育不公平、探讨"大学生就业难"等案例教学实践内容，在改革教学方法中对案例教学有详细的论述。《公共事业管理》这门课程的校外实践为社会实践，项目名称为公共事业改革与发展专题调研实践，要求学生撰写调研报告。总之，在实施课程教学改革后，摒弃了改革前教学过程中理论知识的讲解过多，实践课时比例偏少的弊病。学生学完这门课程后，既掌握了相关的理论知识，又具有较熟练地运用所学知识分析问题和解决问题的能力，这为后续课程的学习打下了良好的基础。

公共管理的根本特点范文第11篇

在服务型政府定位的基础上,政府的公共管理服务职能的实施方式,要根据市场经济体制下政府和公共管理服务职能的特点,分别采取针对性的实施模式｡目前理论界存在一个误区,就是笼统地讲对政府公共管理服务职能实行市场化､社会化｡这种观点是不可取的｡一是因为政府的强制性管理服务和自然垄断性管理服务,是不宜市场化和社会化的,否则容易导致政府和垄断经营谋取暴利｡二是因为持上述观点者片面地理解了当代西方国家实施的“新公共管理运动”,特别是错误地理解了以美国为代表实行的“企业家政府”改革,把政府当成企业,用政府公共管理服务作为经营手段,以获取利润｡三是因为当前我国政府改革中存在财政支出困难,于是某些人便冠以借鉴西方行政改革之名,将政府执法权力进行市场化和社会化运作,一方面解决财政困难,另一方面将政府自身责任推给个人｡

对政府公共管理服务职能的实施方式的选择,要首先考虑在市场经济体制下政府的原则定位｡为此要做到以下几点,第一,政府应该是在支持和保障市场经济自主运行的基础上,对市场的失效或者失调部分进行调节,而不能替代市场的作用｡第二,政府对市场进行监督和监管,一方面严格依法打击各种违法违规行为,另一方面积极维护和保障正常合法的市场行为｡第三,政府依法管理社会,而不是要主宰社会｡政府要充分调动公民参与社会事务的积极性,充分实现公民自治｡政府只有在社会不平衡,社会不稳定,市场主体和个人(家庭)无法解决问题包括市场主体及主体之间､个人及个人之间出现矛盾或困难无法自我解决时,才出面予以协调､解决｡第四,政府主要职能服务于全社会的公共事务,一方面不能干预“私人”事务即个人(家庭)､市场主体(企业)自我能够解决的事务,另一方面不能把“公共事务”推向社会､个人｡在此定位的基础上,我们认为,政府公共管理服务职能方式和途径,可以实行“四化”:即服务全面法治化､强制服务无偿化､服务有限市场化和服务部分社会化｡

1服务全面法治化

政府公共管理服务法治化,是我国实施依法治国,依法行政战略的必然要求｡在法治社会里,政府的公共服务是根据国家的法律规章提供的,都必须有法可依｡2004年4月我国颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定,要依法界定和规范经济调节､市场监管､社会管理和公共服务的职能,使政府公共服务全面法治化｡从法治化的程序来看,可以从以下方面入手:

(1)依法合法服务｡政府公共服务必须依照法律､法规､规章的规定进行｡没有法律､法规､规章的规定,政府不得作出影响公民､法人和其他组织合法权益或者增加公民､法人和其他组织义务的决定｡

(2)程序正当服务｡政府提供公共服务包括具有强制性的管理服务,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密､个人隐私的之外,应当公开,注意听取公民､法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障相对人､利害关系人的知情权､参与权和救济权｡

(3)权责统一服务｡政府依法履行经济､社会和文化事务管理职责,要由法律､法规赋予其相应的执法手段｡政府违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一｡依法做到执法有保障､有权必有责､用权受监督､违法受追究､侵权须赔偿｡

(4)诚实守信服务｡政府非因法定事由并经法定程序不得撤销､变更已经生效的行政决定;因国家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿｡

(5)高效便民服务｡政府公共服务应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民､法人和其他组织｡

总之,政府要大力推进公共服务的法治化建设,要通过一系列的实体法和程序法的建构,为公共服务提供法制保障｡

2强制服务无偿化

由于政府公共服务从性质上划分属于非排他性､非竞争性､非营利性等特征,但从方式上划分还可以分强制性与自愿性､不可选择性与可选择性､直接有偿性与间接有偿性等特点,其中具有强制性､不可选择性､间接有偿性特点的“公共服务”,属于约束性的“公共服务”,其他的属于交易性的“公共服务”｡约束性“公共服务”包括以强制力作后盾所开展的公共服务诸如国防､治安､社会稳定等服务,以及只有政府才能行使的服务诸如行政许可等｡

政府约束性或强制性的公共服务不能实行收费服务,或直接收费服务,而应该无偿服务,政府所需要的成本支出,由政府公共财政予以保障｡如果政府的强制性公共服务诸如公共治安､刑事案件侦破等服务,或者只有政府才能行使的服务诸如政府许可性盖章､办证等服务,都实行收费服务,或直接收费,或设一个特许公司间接收费等,就容易产生“权力产业化”､以权谋利甚至等严重问题｡

3服务有限市场化

政府公共服务市场化是在公共部门中引入市场机制,要通过招投标､合同承包､特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务,要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求,从而达到降低成本､提高效率的目的｡但是政府公共服务市场化是有限的｡因为市场不是万能的,市场也有失灵的时候｡

我们认为,政府公共服务中具有“非强制性､可选择性”､可替代性的公共服务,就可以采取市场化,例如垃圾回收､卫生清扫､部分社会保障等服务｡但是具有强制性､不可选择性,不可替代性的公共服务,则应由政府提供,不能实行市场化,例如国防､外交､公共治安等服务｡因此,政府公共服务市场化的类型和程度,要根据政府公共服务的具体性质和类别进行选择｡

公共服务市场化的方式有以下几种:

(1)合同承包｡政府通过合同形式将政府公共服务某些服务的部分或全部承包给非政府组织､第三部门､国有企业或私营企业,由这些承包者按照承包合同的约定为公众提供服务,政府按照承包合同给承包单位以财政支持,或政府根据承包服务项目的实际成本测算服务收费标准,给予承包单位按标准进行收费服务｡由于政府发包项目是一定的,而承包单位数量是众多的,因此承包单位要想获得承包权,就必须降低成本,同时提高服务质量,最终政府公共服务效率和质量都会提高｡

(2)特许经营｡特许经营是一种特殊形式的契约承租形式｡特许经营的范围一般界定在自然行业,涉及国家安全利益､人民生命财产安全等行业,政府通过对经营者的资质､条件等进行规定,确保经营服务的水平和质量｡特许经营公共服务可以进行收费,但政府一定要站在公共利益的立场,制定特许经营收费服务标准,只有这样才符合政府特许经营公共服务的本质要求｡政府切忌与特许单位同流合污,把消费者作为获取高额利益的榨取对象,政府从特许单位获得高额税收,特许单位从消费者身上获得高额利润,这样违背了政府作为公共利益维护者的本质,也背离了特许经营项目具有基本公共服务的特征｡一般认为,适合于特许经营的服务项目有电力､天然气､自来水､污水处理､废物转化为能源的装置､电信服务､港口､飞机场､道路､桥梁以及城市公共交通等｡

(3)凭单制｡

凭单制是指围绕特定的公共物品而对特定消费群体实施的补贴｡对某些具有公共服务性质同时具有较强的竞争性或较强的消费选择性的服务,政府不直接进行生产和公共服务,而由私营部门或第三部门进行生产和服务,政府根据公共服务责任和要求向服务对象提供可以自由使用的“服务”,即政府部门发放一种“服务券”,消费者持“服务券”到特定市场进行自由消费｡如政府发放教育券,补贴给特定的消费群体,他们再拿这些“教育券”到公立学校或私立学校购买所需要的特定教育公共服务｡

(4)参照竞争式｡

当直接竞争或来自替代品生产者的竞争不起作用时,通过与其他地区的同行业的业绩进行比较对比,形成一种压力,同样一种公共服务,为什么别人服务很好,我们做得不好,这就体现一种竞争｡以城市自来水行业为例,因为各个自来水公司经营范围通常都局限在特定的地理区域,局部垄断依然存在｡参照竞争式实际上对自来水的零售价格进行比较参照,各公司的零售价格的上限取决于所有公司的平均单位成本,而不是本公司先前的运营成本,或自定的成本,避免其凭借垄断性为自己谋取不正当利益｡

(5)内部竞争制｡

政府公共服务中,有一些自然垄断行业无法引入行业系统外的力量与其竞争,或者引入行业系统外的力量可能导致不效率,因此应该在其行业系统内部放松规制,引入竞争,通过行业内部竞争,提高公共服务的质量､效率和水平｡例如,我国政府对民航运输业实行一定的竞争机制,使政府航空公共服务机制由政府垄断向市场竞争转变,民航运输业的效率得到了大大的提高｡

4服务部分社会化

服务的社会化,是以社会需求为导向,调动社会力量,鼓励各种社会民间组织参与兴办公益事业,提供社会公共服务｡服务社会化的主要核心是社会民间组织和力量参与和提供公共服务,因此社会民间组织和力量不可能完成全部公共服务,或代替政府等其他组织完成公共服务,所以,公共服务社会化只能是部分社会化,即根据不同公共服务项目的性质和特点,建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化｡如高等教育､科学研究､图书出版等公益性很强的公共服务,公共部门､私营部门和社会力量同时“经营”,政府重点办好一些重点大学､基础科研､重点图书馆和出版社,除此之外,由社会力量和私人组织根据市场需求投资经办,政府给予政策扶持和引导,对其服务质量和水平进行监督评估｡

公共管理的根本特点范文第12篇

关键词：“211”模式 公共事业管理专业 课程体系 本土化

中图分类号：G642.0 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）11-124-02

一、公共事业管理专业课程体系设计的现状与原因

（一）课程体系设计的现状

1.理论课程体系不够合理。主要表现在：一是课程设置特色不鲜明。虽然同一个专业的培养目标必然会存在共性，而且应以共性为主，但也应与各高校特色相结合，在求同存异中彰显特色。二是课程设置缺乏柔性，不能随着市场需求的变化适时进行调整。三是课程体系过于追求理论的系统完整，偏离实践型人才的培养目标。四是课程设置与学生的个性特点、志趣、需求相脱节。

2.实践教学环节缺乏。当前高校教育普遍存在重理论、轻实践，重成绩、轻素质的问题。这种问题同样存在于对实践要求较高的公共事业管理专业：实践教学基本文档缺失、实践教学内容设置较为狭窄、毕业实习基地建设落后、教师实践能力较弱，制约了学生理论知识的提高与处理问题思维的发展。

3.教学方法落后。教师还在运用“填鸭式”教学方式，不与学生交流，不了解学生需求，完全按自己的主观意识，结果是学生不愿学，老师不爱教，产生恶性循环而不是良性互动，无法达到良好的教学效果。

（二）原因分析

1.培养目标定位不准确。培养目标是专业培养计划的“灵魂”，它指导着人才培养的目标和方向，规定着人才培养的规格和要求，也决定了人才培养的方法与途径。不少院校将公共事业管理专业人才培养目标定位于：本专业培养掌握系统的、科学的公共事业管理理论，适应社会主义市场经济需要，具有现代化管理理论、技术与方法等方面的知识和能力，能在文教、体育、卫生、计生、环保、社会保险等公共事业部门从事管理工作的高级专门人才。试想仅凭本科四年教育，就能把学生培养成管理类的高级专门人才，那么研究生和博士又该如何定位？可见，这一培养目标定位不够准确。各高校公共事业管理专业应结合本校特点和新的形势有所调整。

2.教师团队素质有待提高。主要表现在：第一，学缘结构不合理。在许多二类本科院校中，公共事业管理专业的教师大都来自同一重点院校的同一专业，出现了“近亲结婚”的问题，知识结构、理论体系、学科思想等方面都惊人地一致，缺乏新意。第二，国外理论体系了解较少。一部分教师满足现状，或由于英语的局限，对国外文章阅读较少，缺乏对国外最新知识的了解，无法把最前沿的学科知识教授给学生，使学生知识面窄，对国外管理理论知识了解较少。

3.缺乏支持环境。比如整个高等教育观念仍未真正走向素质教育，一些新的观念受到排斥；又比如，社会对于高教实践教育缺乏了解。这样就很难联系实习机构，或者是实习机构从领导到员工在接待实践实习学生时都不太重视，且因忙于业务而缺少对学生的指导，使得学生并未达到实践目的，无法学习相关知识与经验。

二、“211”模式的内涵、特点及其指导作用

1998年，教育部在《关于深化教学改革，培养适应21世纪需要的高质量人才的意见》中指出：人才培养模式是学校为学生构建的知识、能力、素质结构，以及实现这种结构的方式，它从根本上规定了人才特征并集中体现了教育思想和教育观念。龚怡祖教授认为：人才培养模式就是在一定的教育思想和教育理论指导下，为实现培养目标（含培养规格）而采取的培养过程的某种标准构造式样和运行方式，它们在实践中形成了一定的风格或特征，具有明显的系统性和范型性。王为一教授从人才培养模式改革与创新应包括“创新教育教学理念，创新人才培养目标定位，创新人才培养方案制定，创新‘知识结构’的配置，创新‘教学组织’的实施，注重学科专业与人才培养目标的对接，注重人才培养模式的配套措施”七个方面的工作，阐释了人才培养模式的涵义。具体来说，人才培养模式是培养目标、专业结构、课程结构、实践方式、教学方法、技术手段、教学组织与管理等的统一体。

襄樊学院按照培养具有创新精神和实践能力的应用型高级专门人才要求，坚持以就业为导向，以经济社会发展需要和学生个性发展需求为导向，积极实践“211”人才培养模式改革，即实行“二年基础，一年专业，一年实践”的人才培养方式。努力解决通识教育与专业教育、知识灌输与能力培养、科学素养与人文素养、全面发展与个性发展之间的矛盾。按照教育部关于本科教育培养“宽口径、厚基础、强能力、高素质”人才的总要求，确定“211”人才培养模式课程体系，构建“通识教育”、“学科专业基础教育”、“专业方向教育”、“实践与创新教育”、“四类教育模块”。“二年基础”主要是在大学四年中用两年左右的时间采用通识教育模块和学科专业基础教育模块对学生进行通识教育和学科专业基础教育。通识教育模块指全校学生必须共同修读的课程，主要包括思想政治理论课、中国近代历史、大学语文、法律基础、大学英语、大学体育、计算机基础、计算机程序设计基础、襄阳文化、大学生学习生活概要、综合素质拓展等课程。学科专业基础教育模块主要设置学科专业基础课程（包括高等数学、大学物理等课程），属于同一、二级学科门类的专业应在前四个学期开设相同的专业基础课，不属于同一学科门类但专业基础相近的专业，也应当尽可能地开设统一的专业基础课。“一年专业”主要是在大学四年中用一年左右的时间采用专业方向教育模块对学生进行专业方向教育。专业方向教育模块是各专业根据自身特点，不同层次、不同类型人才培养目标的要求自主设计的专业必（选）修课程。专业必（选）修课程既要反映本专业的最新发展成果，体现科学性、前沿性和专业特色，也要考虑学生自我发展的需要。同时，对学生提出一定的专业选修课程学分要求。“一年实践”主要是在大学四年中用一年左右的时间采用实践与创新教育模块对学生进行实践与创新教育。实践与创新教育模块是为加强学生的专业技能和综合素质训练、培养学生的创新精神和提高学生实践动手能力开设的必修课程。学校通过建立校外分校区落实“一年实践”教学环节。各学院根据自身专业特点构建各具特色的实践教学体系，建立稳定的校外实践教学基地。“211”人才培养模式的几个环节既具有空间上的相对独立性，又具有实际操作上的相互依赖性。它们相互依存，共同作用于学生的健康发展过程。

“211”模式是襄樊学院办学过程中的一次重要创新，必将对学校的发展起着积极的作用。这不仅表现在对学校的整体的改革的方面，对各个专业自身的建设，如对各个专业的课程体系构建也起着一个指导作用。这种指导作用主要体现在三个方面：一是坚持实事求是的精神。所谓实事求是，就是一切从实际出发，具体来讲，就是不做超越现实许可的事情，包括认识到我国高等教育整体上仍处于探索阶段，认识到高校资源的有限性，认识到高等教育本身的局限性等等。二是坚持以学生为本的精神。学生始终是学校教育的根本，也是高等教育的根本，在当前倡导素质教育和教育产业化趋势的大背景下，以学生为本显得尤为重要。主要表现在着眼学生的实际特点，着眼学生的需要和利益以及着眼学生的就业等三个方面。三是坚持创新的精神。同志指出:“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”在当前高等教育面临一个发展瓶颈的时期，创新对于各项改革要取得有效成果显得尤为重要。创新主要包括创新意识、制度创新、方法创新等。

三、“211”模式下重新构建公共事业管理专业课程体系的思考

（一）修正培养目标，突出本校特色

以社会需求为导向，以学生为主体，结合本校特色，确定公共事业管理专业培养目标，将公共事业管理专业的培养目标调整为：培养能适应经济与社会发展需要的德、智、体全面发展的，综合素质高、适应性强、富有创新精神和能力，具有公众服务意识的公共事业管理专门人才。具体培养目标为：在系统掌握管理、经济、法律等知识的基础上突出掌握管理所需的各项核心知识和能力，尤其是创新能力、服务能力、深入研究解决社会公共事业部门实际问题的能力、领导能力、咨询决策能力，以及高度的社会责任心和公益心。具体而言，一、二年级传授基础知识，包括基础管理知识、基础经济知识、基础法律知识等，特别要树立学生学习好外语的理念；三年级培养专业基础能力，除了学校规定的学习外，提供自学的机会，补充知识；四年级培养专业实践能力，根据前三年的基础，要求专职职业规划教师，根据每一位学生自身特点设计职业规划，明确职业理想和职业目标，同时培养学生的服务能力、领导能力和咨询能力；并且根据职业生涯规划与学生的自我选择，培养运用能力，把基础知识运用到实践中去，并提高创新能力和社会责任感。

（二）改革课程体系，创新教学方法

1.调整基础课与实践课的比例。随着社会节奏的加快和市场竞争的日益激烈，用人单位越来越要求学生“上手快”。根据这一特点，西安财经学院公共管理系采取“正餐”、“自助餐”和“加餐”相结合，增加实践课的比例，培养学生的实践运用能力。“正餐”即本专业必修的专业基础课和专业课，包括马克思主义哲学原理、邓小平理论、大学英语、高等数学、公共事业管理概论、管理学原理等；“加餐”即为学生增设一些实践型课程，并增加实践型课程的课时。这些课程主要根据本专业人才培养目标和规格要求，围绕培养学生的综合素质而开设，如团队建设、管理沟通、案例采编与分析、公共危机管理、就业观念与竞聘技能等，特别是借助模拟、仿真手段和虚拟环境应用，加强学生理论与实践的结合。“自助餐”即选修课。襄樊学院的公共事业管理也可以借鉴这种方法，以优化课程体系的设置。

2.选修课程内容调整。构建科学、先进的教学内容和课程体系要拓宽专业面，选修课为我们达到目标提供了良好的途径。选修课程主要是开设不同专业类型的课程、提供课外阅读参考书目、积极开展课外学术科技创新活动，根据学生自己的兴趣、特点，自己选择学习的课程，给学有余力的学生丰富与完善自身知识结构，以获得更大的学习选择权并拓展空间。

3.激活教学方法，提高教学效果。采取如问题导向、案例剖析、情景模拟、角色扮演、决策对抗、分组研讨、“今天我当老师”等教学方式，提高了学生的学习兴趣。提倡学生向教师、书本和权威挑战，鼓励学生质疑问难，发表不同的观点和见解。让更多的学生品尝成功的乐趣，在各自优势领域发展更好，为学生的个性发展和创造性的发挥提供适宜的土壤和环境。这种教学方法的改革，能有效地激发学生的探索欲和创造意识、创新思维，在与以上课程改革结合后可锻炼并提高学生的研究能力、文字能力、口头表达能力和实践能力。

（三）优化实习环节，强调实践效果

1.与实习基地联姻。按照公共事业管理专业实习的特点，准确选择教学实习基地，可以联系市政府、市文化局、市公共事业局、市社会保障局、市人事局、市消费者协会、市下属区政府及其下属单位为学生实习基地，实行管、学、研相结合，共同培养实践型人才。

2.设立专门负责学生实习工作的管理机构。首先指定专人为学生提供实践指导；其次完善实习基本文档建设，规范公共事业管理专业实习的内容、目的与要求，编制出高质量的公共事业管理实纲，使实习有序进行，减少随意性。

（四）改善教师团队，提高教师素质

1.注重师资队伍的结构。师资队伍结构的主要因素有职称结构、学历结构、学缘结构、学龄结构、专业结构等。而公共管理作为新建学科，应根据自身实际情况，合理建构专业师资队伍。如可通过引进、培养和聘任等措施将国内外优秀公共管理教师吸收到教学实践和科研工作中来，使学科师资队伍建设得到稳步发展。

2.强化师资培训。通过在职短期培训、进修、自学学术交流等，提高现有在职教师的专业素质，更新知识，以适应培养实践型人才的需要。鼓励教师参加各种专业培训班、学术研讨会，积极向国内及国外名牌高校派送访问学者，借鉴学习国内外的教学经验，提高教师自身水平，达到解决教师团队现有问题的目的。

3.着力培养实践型教师。加强高校与社会的联系通过专业教师在政府或其他公共事业部门挂职、担任顾问等形式，促使教师更深入地理解公共事业及其管理的相关理论，避免教学中照本宣科现象的出现。教师应经常性地进行调查研究，提高科研水平，促进专业教学。聘请政府部门和公共事业管理部门有实践经验的官员或已卸任的官员担任高校公共事业管理专业的教学任务。这样既可以解决专业教师不足的矛盾，又能弥补实践性教学环节薄弱的缺陷。

公共管理的根本特点范文第13篇

我国公路建设中已经引入“特许经营”这一概念，并正在逐步建立健全公路特许经营制度。根据我国现状，笔者以为，构建这一制度最重要的一点就是要明确公路特许经营协议的性质，因为我国法律尚未就此问题做出任何规定。为准确清晰地界定我国公路特许经营协议的性质，笔者结合我国公路管理实际，围绕国外与国内公路特殊经营实践进行深入分析，力求得到一个科学、合理的结论。

国内外公路特许经营协议性质的界定

国外关于公路特许经营协议性质的界定一般有两种观点：以英，美等为代表的英美法系国家将公路特许经营协议纳入到“政府采购公共契约”制度安排中：以法国等为代表的大陆法系国家，则对公路特许经营协议实行“公务”和“公共工程特许”的行政合同制度。

我国对公路特许经营协议的性质在立法及理论上都没有明确的界定，实践中往往根据实际情况采取两种不同做法：将公路特许经营协议界定为民事合同，纳入到民法调整范围之内，或将公路特许经营协议界定为行政合同，纳入到行政法调整范围之内。

适用法系探讨

英美法系国家政府采购公共契约制度中，应用美国联邦采购规则(FederaIAcquIsItionRegulation．FAR)对公路特许经营协议进行调整。美国联邦采购规则所定义的“采购”是指“为联邦政府使用的目的，以预算拨款的经费由买卖或租赁合同，获得货物或服务(含建设合同)的行为。”根据上述定义，政府采购的一方当事人是政府机关，这从主体的角度决定了政府采购的公益性特点。同时，采购活动的资金主要来源于政府的预算拨款(即主要源于纳税人所缴纳的税款)，这从根本上决定了政府采购的公益性特点。

因该规则不属于国际公约中的内容，且我国已颁布关于政府采购的特别法，因此，假设我国公路特许经营协议采用英美法系关于公路特许经营协议性质界定的理论，则我国公路特许经营协议应适用《中华人民共和国政府采购法》进行界定。根据《中华人民共和国

政府采购法》第二条第二款明确规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的，或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

我国经营性公路之所以以特许的形式将公路收费权予以转让，是因为现阶段国家财政性资金不够充足，为能更好地发挥公路的外部效应，保证公共利益的需要，国家规定可以采取引入民间资本的方式投资公路建设。由此可知，首先，经营性公路的建设资金来源并非财政性资金；其次，经营性公路作为阶段性产物，其本质属性是准公共物品，而非依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物，工程和服务的行为，因此，经营性公路不符合政府采购的定义内容。

大陆法系将公路特许经营协议作为公共工程特许合同，因此，要对公共工程特许合同进行分析。依目前的通说，公共工程特许合同是指行政主体和受特许人之间所订立的合同，受特许人以自己的费用实施工程建设，工程完成后，受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得经营管理权，从公共建筑区的使用人方面收取费用作为报酬，或者自己免费使用。在这种方式下，行政主体无疑可以免除当初的建设投资。

我国合同法中虽没有关于公共工程特许合同的规定，但应该说该定义内容与目前我国实际中经常采纳的处理方式十分类似，因此，是否将公路特许经营协议划入行政合同制度，还应结合我国管理实际做进一步分析。

适用合同类型探讨

实践中，我国公路行业有些人士常将公路特许经营协议作为民事合同来处理，还有些人将其作为行政合同来对待。究竟适用于哪种合同，还得结合我国民事合同和行政合同的构成要件和法律特征进行具体分析。

就签订合同主体而言，签订公路特许经营协议的一方是国家交通主管部门，即行政主体；另一方则是公路经营企业。合同双方地位的平等与否，取决于双方权利义务是否相对平等。公路的公益性属性，决定了公路与商品的差异性，从而决定了国家交通主管部门在履行合同中，也要从履行管理职责的角度，通过行政权力去影响或调整经营性公路朝着利于公路事业发展。利于国家经济发展的方向发展，因此，签订公路特许经营协议的双方在法律地位上具有不平等性，这一特征与行政合同特征相符。

就签订合同的目的而言，公路特许经营协议的一方当事人，即国家交通主管部门签订合同的目的是为了更好地发挥公路的外部效用、充分履行主管国家交通行政管理的职责，保证使用者更充分地消费公共产品、享受公共服务。另一方当事人则是为了满足自身利益的需要，因此，从这一特征上讲，签订公路特许经营协议的双方与签订民事合同的双方具有差异性，而与签订行政合同的双方相同。

就生效方式而言，公路特许经营协议是在双方当事人意思表示一致的基础上生效的，任何一方当事人单方的意思表示都不能构成协议的生效要件。在这一特征上，民事合同和行政合同不具有差异性。因此，不能以这一特征界定公路特许经营协议属民事合同还是行政合同范畴。

就调整对象而言，签订公路特许经营协议的双方当事人之所以能够达成合意，前提是作为另一方当事人的公路经营企业，首先承认了行政机关在履行协议中保有某些特别权力，如监督甚至指挥合同的实际履行、可以单方面变更合同的内容、认定对方违法并予以制裁等，即公路特许经营协议签订是在承认“公益优先”为原则的基础上订立的。从这一特征上，公路特许经营协议与行政合同的特征要求相符。

就合同内容而言，因为签订公路特许经营协议的一方当事人为代表国家行使权力的行政机关，因此协议的设立、变更或消灭必然引起行政法上权利义务的发生、变更或消灭，签订公路特许经营协议所形成的是行政法律关系。从这一特征上，公路特许经营协议符合行政合同特征要求。

就行为性质而言，作为签订公路特许经营协议的一方当事人，国家交通主管部门在履行合同中，除以合同一方当事人身份享有合同规定的相关权利外，还同时兼有另一种身份，即主管国家交通行政管理工作的行政机关，因此，国家交通主管部门要以保护公共利益和国家利益为核心，充分行使公众让渡给国家的权力。也就使得在履行合同中，国家交通主管部门要在享有合同权利的同时，根据需要行使行政权力。从这一特征上，公路特许经营协议与行政合同的特征相同。

公共管理的根本特点范文第14篇

报告摘要：加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。

加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。

加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。

当今社会建设的影响力是过去所不可比拟的。正是在应对现今众多的实际挑战中，曾经作为历史概念的社会建设，又焕发了时代的青春，成为一个生气勃勃、与十三亿人命运息息相关的现实概念

加强社会建设三个“必须”昭示什么

十报告提出，加强社会建设要坚持三个“必须”。这三个“必须”指明了加强社会建设的重大作用、根本目的和基本途径。

关于重大作用，报告言简意赅地指出加强社会建设“是社会和谐稳定的重要保证”。关于根本目的，报告强调：“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”接着，报告系统地指出了加强社会建设的三条基本途径：一是“必须”从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设；二是“必须”以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活；三是“必须”加快推进社会体制改革，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这里，把“中国特色社会主义社会管理体系”所包含的社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制、社会管理机制等四个组成部分，说得十分明确。

上述有新意和深意的论述，特别是关于社会建设重大作用、根本目标和基本途径的分析，究竟昭示着什么？从社会学的视角，在笔者看来，它们至少昭示着这样三点，即要抓住社会建设的内涵和本质、调整社会三大部门的关系、推进公平正义。

首先，社会建设的内涵和本质是更加公平合理地配置社会资源和社会机会。从上述内容可以明显地看到，无论是提高人民物质文化生活水平、加快健全基本公共服务体系，无论是以保障和改善民生为重点、解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，也无论是构建“中国特色社会主义社会管理体系”所包含的四个组成部分，没有一个不涉及社会资源和社会机会更加公平合理地配置的问题。因此，从学理上说，要真正从深层次上理解何谓“社会建设”离不开社会资源和社会机会更加公平合理地配置这个核心。正如笔者从社会学视角所多次论证的，所谓“社会建设”，从正向看，就是要在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种能够良性调节社会关系的社会组织和社会力量；从逆向说，社会建设就是根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，不断创造和完善正确处理社会矛盾、社会问题和社会风险的新机制、新实体和新主体。这就是说，离开更加公平合理地配置社会资源和社会机会，就不可能真正理解社会建设的本质。

公共管理的根本特点范文第15篇

一、规范部门预算的基本要求

当前，按照财政部的统一部署，我国正推进以部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线为主要内容的预算管理制度“四项改革”。经过几年的实践，“四项改革”已取得了初步成效。但从地方财政而言，规范部门预算还需从以下几方面不断深化改革。

(一)预算编制时间充足与预算下达及时是规范部门预算的前提“预算编制时间充足”是指规范部门预算首先必须有充足的预算编制时间，以确保预算编制质量。预算编制是一项政策性很强的工作，利用有限的财政资金满足更多的公共需要是财政预算工作的主要目标和工作重心。无论是组织部门预算编制工作的财政部门，还是参与部门预算编制工作的相关公共部门，以及其他方面都很关注该项工作。预算编制工作必须经过特定的程序，有些社会公益项目还必须征求公众意见、接受公众评议。如果没有充足的时间，很难保证部门预算的编制质量，更谈不上科学理财、民主理财与依法理财。“及时下达预算”：是指预算编制与审定过程由《预算法》规定，按照法定程序规定的时间报送完整的部门预算，并经同级人民代表大会审查批准后，及时下达年度预算，这是部门预算最基本的要求。事实上，地方各级人民代表大会多在一季度召开，相当一部分县市向人代会报送的预算报告不够详细，较为细致的部门预算是在随后的人大常委会上进行审议，待财政部门向各部门下达预算时已近年中，无法保证部门预算的规范性。

(二)部门预算内容完整是规范部门预算的基础“内容完整”是从部门预算的完整性来说的。首先，要求部门预算的收支计划必须根据综合预算的要求，全面反映本部门收支活动的完整情况。同时，还要求各部门的支出预算按统一规定的“两类三块”的支出结构来编制，“两类”是指基本支出预算与项目支出预算；“三块”是指人员经费、日常公用经费和项目经费。这“三块”经费当中，在一定的人员编制与工资性收入(包括工资与津补贴)政策下，人员经费对各个公共部门而言，是固定成本与不可控成本，而日常公用经费与项目经费是可控成本。在实际工作中，应将“内容完整”作为规范部门预算的前置条件，否则，一部分预算规范，而另一部分预算不规范，就不能保证部门预算的整体规范。

(三)日常公用经费定额合理是规范部门预算的关键在部门预算中，“人员经费”通常是相对固定的，从公共部门自身来说，基本上属于不可控的固定成本在部门预算中只有“日常公用经费”和“项目经费”两块。而根据基本支出预算与项目支出预算的定义，由于“日常工作任务”与“特定工作任务”之间并无严格的区分，所以“日常公用经费”与“项目经费”两者之间也没有严格的界限。但从规范的角度讲，具体到某一级的部门预算编制时，又必须对这两者作必要的界定，而这只有通过合理制定日常公用经费定额来实现。因此，合理制定日常公用经费定额的关键，并不在于定额的高低，而在于与日常公用经费相对应的工作任务的确定，进而为确定“特定任务”、编制项目支出预算打下基础。从现实的情况看，大多数财政部门在制定日常公用经费定额时，往往将注意力集中在定额本身，而对与定额对应的“日常工作任务”的划分重视不够，进而与完成“特定工作任务”的项目支出相互混淆。这不仅影响部门预算的规范，甚至还会影响公平、效率与和谐。

此外，由于主观与客观方面的原因，有的地方财政部门不但未仔细区分与“定额”相对应的日常工作任务，而且还将日常公用经费的定额标准定得很低，导致定额标准根本起不到任何作用。于是，在预算执行中，为了保证部门的正常运转，必然会挤占挪用那些有明确用途的项目经费，致使项目支出预算改弦易辙；或继续乱收费、乱摊派、乱罚款，影响经济社会环境，这样就与规范部门预算的初衷背道而驰。相对而言，“合理制定日常公用经费定额”是个更为关键的环节。这不仅需要财政部门与其他公共部门达成共识，还需要理财艺术与会计业务的有机结合，通过做好技术层面的工作，来实现既定的理财目标。

(四)项目绩效评价是规范部门预算的目标项目绩效评价是指公共支出项目决策时，必然按照项目绩效评价的要求对项目进行全面分析，进而确定该项目“该不该上”、“什么时候上”、“采取何种方式上”、“用多少资金上”等问题。公共部门的主要任务是为社会提供公共服务，然而由于社会对公共服务的需求与政府提供公共服务的财力总会有矛盾，项目的选择只能按先急后缓的原则。所以，编制规范的部门预算必须坚持公平、效率与和谐的原则，科学合理地编制项目支出预算。在编制项目支出预算时，坚持以结果为导向，以项目成本为衡量标准，以项目绩效为目标，将分配财政资金与提高预算绩效有机地结合起来。通过项目绩效评价，将有限的财政资金用到最需要的项目上，创造出更大的社会效益。实践表明，实施项目支出的绩效评价，既是提高公共支出绩效，加强公共部门绩效管理的切入点，也是不断深化预算管理制度改革，探索公共部门绩效预算的必由之路。

二、正确认识日常公用经费的重要现实意义

在规范部门预算的实践过程中，无论是组织并指导部门预算编制工作的财政部门，还是其他负责本部门预算编制工作的公共部门，在对日常公用经费的认识问题上，都不同程度存在着一些误区。澄清这些误区，对正确理解、编制与执行基本支出预算，控制公共部门运行成本，提高公共部门绩效都有现实意义。

(一)将财力相对不足与合理制定日常公用经费定额对立起来这种观点认为，雄厚的财力保障才是合理制定日常公用经费定额的基础和前提。特别是在编制县乡级部门预算时该观点反映得更为突出，相当一部分县乡财政部门人员认为，由于本级财力不足，日常公用经费定额标准不高，部门预算很难实现“规范”所要求的目标。

(二)将日常公用经费与项目经费对立起来该观点认为，日常公用经费标准低必然会挤占挪用项目经费，项目经费与日常公用经费似乎属于不同的会计科目，规范的部门预算不能相互混淆。公共部门履行其职能的支出都应列为日常公用经费，并将预算编

实编足，予以保障。否则，部门预算就不规范。

(三)将财政部门与其他部门对立起来持该观点的既有财政部门，也有其他公共部门的人员。财政部门往往从财力方面考虑较多，而从保障其他公共部门的支出需要方面考虑较少，强调财力困难，日常公用经费的定额标准不可能太高，只能是量入为出，保证财政平衡；而其他公共部门往往考虑自身工作需要较多，强调日常公用经费的定额标准不能定得太低，否则就不能保障工作需要，进而影响工作。显然，两者之间相互对立。财政部门应将保障公共部门的正常运转作为自己应尽的职责，通过规范部门预算予以保证。而其他公共部门则应在确定“特定工作任务”时，本着量力而行的原则，尽可能用有限的支出办最需要办的项目。

上述问题的根源在于公共支出的供求矛盾的客观存在性，“供不应求”是公共预算长期面对的课题。正确认识这些问题，关键是应正确认识日常公用经费与项目经费之间的关系。“项目支出预算”是公共部门支出预算的组成部分，是公共部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

由于“日常工作任务”与“特定的行政工作任务或事业发展目标”两者之间没有严格的分界线，“基本支出”与“项目支出”两者之间就没有严格的分界线，“项目支出预算”是“在基本支出预算之外编制的年度支出计划”。对一个部门而言，除资本性支出(包括现行支出经济分类中的“基本建设支出”与“其他资本性支出”)只能是项目支出外，在“商品和服务支出”这一类的支出款项中，并没有严格规定哪些支出属于“日常公用经费”或哪些支出属于“项目经费”。组织实施有些项目时，在整个项目成本中就有一部分属于组织实施该项目部门自身的“商品和服务支出”，而这些支出在部门的财务会计中与日常公用经费的支出预算合为一体。而合理制定日常公用经费定额问题的核心就是从实际出发，合理界定“日常工作任务”的范围。从理论上讲，每一个公共部门的“日常工作任务”都不同，每个部门的日常公用经费也应不同，预算时一个部门一个定额。但一个部门一个定额，不仅成本太高，而且也不具有现实可行性。因此，为了预算编制与预算管理工作的需要，可以从不同部门运行的差别成本中找出相同或基本相同的成本项目，进而据此制定日常公用经费的定额标准，并可采用“有差别定额制定方法”、“无差别定额制定方法”和“有差别与无差别相结合的定额制定方法”进行预算编制。

一旦制定了较为合理的日常公用经费定额，公共部门完成相应的“日常工作任务”就有了经费保障，基本支出之外编制的项目支出则根据具体情况定。这样，财政部门将保障公共部门的正常运转作为公共支出的第一支出，想部门之所想，急部门之所急，办部门之所需；而公共部门则在项目支出的问题上，理解财政部门的困难，量力而行、先急后缓、勤俭办事。这样，财政部门与其他公共部门之间就能建立相对和谐的关系。

三、合理制定日常公用经费定额的基本原则与方法

财政部在《中央本级基本支出预算管理办法》中明确规定，定员、资产和定额是测算和编制中央部门基本支出预算的重要依据。“定员”是指国家机构编制主管部门根据公共部门的性质、职能、业务范围和工作任务下达的人员配置标准。“资产”是指公共部门占有、使用的，依法确认国家所有的公共财产，包括国家调拨的资产、用国家财政性资金形成的资产、按照国家规定组织收入形成的资产，以单位名义接受捐赠形成和其他依法确认为国家所有的资产等，其表现形式为办公用房、车辆、专用设备等固定资产。“定额”是指财政部门根据公共部门机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财政的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。通常，在国家有关工资与津补贴政策确定的基础上，无论是对机构与编制主管部门，还是对其他公共部门而言，人员经费都是不可控成本，或者说是固定成本。从管理会计的角度讲，科学合理地制定日常公共经费定额才是控制公共部门运行成本的关键。

(一)合理制定日常公用经费定额的基本原则合理制定日常公共经费定额，应从财力的实际情况出发，坚持公平、效率与和谐三项基本原则。公平是指任何一项定额标准，各个部门均应一视同仁，不能有双重或多重标准。公平原则与和谐原则是相辅相成的，相对公平的定额，就会促进和谐；而实现和谐目标，又必须要求公平。效率是反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系。对于公共部门来说，日常公用经费定额的效率意味着用最小的成本保障公共部门的正常运转，完成公共部门的日常工作。和谐是指制定日常公用经费定额，从方法到内容应注意尽可能减少矛盾，增进理解。由于公共部门与私人部门(企业)不同，从主观上讲，经济人现象的客观存在，公共部门必然有追求自身预算最大化的倾向；从客观上讲，公共部门的运行成本存在诸多不确定性，很难像企业那样能够准确地确定。特别是部门之间的差别，既客观存在又没有严格的区分标准，面对这种复杂情况，如何在坚持公平与效率原则的同时，最大限度地增加和谐，是制定日常公用经费定额要认真研究的课题。在坚持公平与效率原则的同时，注意采取科学合理的方法制定日常公用经费定额，对协调好公共部门之间的关系，实现和谐最大化、矛盾最小化目标不可忽视。

(二)合理制定日常公用经费定额的基本方法　日常公用经费定额是日常公用经费的控制标准或目标。坚持公平、效率与和谐原则，科学合理地制定日常公用经费定额，对于保证公共部门的正常运转，降低成本，提高效率非常重要。可从实际出发，依据国家有关方针、政策，财力状况，以及社会物价水平及部门的业务性质、工作量、人员、资产等数据制定定额标准。根据日常公用经费的特点，可将政府支出经济分类中的“商品和服务支出”与“其他资本性支出”两大“类”级科目中，属于基本支出的若干“款”级科目进行适当分类归并，形成若干个定额项目，进而分项目确定费用标准。具体定额项目包括：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、日常维修费、会议费、专用材料费、一般购置费、福利费和其他公用经费等。按照定额项目的参照对象，可将其分为实物公用费用定额与人员公用费用定额两类。

(1)实物公用经费定额与人员公用经费定额。实物公用经费定额简称实物费用定额，是按照与实物资产挂钩确定相关费用的一种定额。目前，很多地方试行实物费用定额的范围主要是行政机关用房费用和机动车辆费用两项。其中，行政机关用房费用定额包括：水电费、取暖费和物业管理费(含房屋日常养护维修、给排水设备运行维护、供电设备管理维护、专栏运行维护、空调系统运行维护、环境卫生管理、绿化管理、传达、保安、秩序管理及其他)等内容。机动车辆费用定额包括：燃料费、保险费、维修保养费(含维护保养费、配件和修理费)和其他费用(含养路费、过路过桥费、停

车费、行车公里补助、行车安全奖励费及其他)等内容。每一项具体费用定额根据实物测算用量及当前价格来确定。由于各单位所占有的实物资产情况不均衡，费用不均的现象比较严重，如何坚持公平与效率原则，制定实物费用定额是一个非常现实的问题。其中关键一点是应逐步创造条件，让机关用房与用车的配置也有相应的定额标准，为鼓励少占用物资资产，实物费用定额应该按照实物定额数量而不是实际占有数量来确定费用。从当前各地预算管理实际看，车辆实物费用定额相对成熟，而办公用房实物费用定额难以实施，需要逐步创造条件。人员公用经费定额是日常公用经费定额中可以与人员挂钩的相关定额项目，如前述将日常公用经费的相关项目归并后的项目，可以按照以人员作为测算对象来制定相应的定额标准。

(2)单项定额与综合定额。单项定额是指按照支出经济分类科目中“商品和服务支出”这一类中的有关“款”级科目，或将其中的一些项目归并为若干项目，再对这些项目逐个制定定额标准。相关单项定额标准的总和，就构成相应的综合定额(如日常公用经费综合定额或基本支出综合定额)。理论上，单项定额标准可以通过理论分析、实证分析或理论分析与实证分析相结合的方法来确定。但从实际情况看，由于相当多的公共部门，其财务会计的项目归类不尽规范，根据目前决算报表中的数据进行实证分析，往往出现很大的人为差异，很难做出正确的实证分析。所以，在实际中可以通过理论分析的方式来测算单项定额标准，该标准可理解为是该项支出的标准成本(或目标成本)。而将理论分析测算的相关单项定额标准加总，就得到相应的理论综合定额，也可以理解为是相应的综合标准成本(或综合目标成本)，如日常公用经费综合标准成本(或日常公用经费综合目标成本)、基本公用经费综合标准成本(或基本公用经费综合目标成本)。而通过实证分析，测算综合定额比较合适，也就是相应项目综合后的实际平均成本。将理论综合定额与实证综合定额比较，就可以制定出供实际运用的综合定额。

(3)“有差别”与“无差别”日常公用经费定额。对于日常公用经费定额，无论是单项定额，还是综合定额；无论是实物公用经费定额，还是人员公用经费定额，都可以从实际出发，采取“有差别”或“无差别”两种方式来制定。有差别定额制定方法是指在确定完成“日常工作任务”所需要的成本支付时，将单项或综合定额标准采取分类分档的确定方法。在实际工作中，一种情况是根据部门所承担的职能不同，将部门分为若干类型，在核准各类部门工作量、占用的资产和相关历史数据的基础上，以资产或人作为测算对象，确定各类部门各定额项目的单项或综合基准定额，并在确定单项或综合基准定额标准的基础上，再确定相应部门的分档单项或综合定额标准。另一种情况是，为了防止部门之间的盲目攀比与避免矛盾，不将部门进行分类，而是将与人员或资产相关的项目，按照易于接受的方式(如职级)分为若干档次，再通过必要的测算，确定单项综合基准定额，并在确定单项或综合基准定额的基础上，再确定相应的分档单项或综合定额标准。此外，还可以采用部门分类与人员分职级相结合的方法制定相应的定额标准。无差别定额制定方法是指在确定完成“日常工作任务”所需要的成本支付时，既不对部门分类，也不对定额标准分档，而是在确定“日常工作任务共同点”的基础上，采取无差别对待的办法予以确定。“共同点”是指尽管部门的职能有强有弱，任务有多有少，成本有高有低，但每个部门都要正常运转却是共同的。可以将保证运转的支出作为确定日常公用经费定额的依据，而将有差别的其他工作任务都作为“特定工作任务”，并通过相关项目支出予以反映。

此外，对于单项定额而言，还可采取有差别与无差别相结合的方法制定相应的标准。这种方法是从实际出发，本着坚持公平、效率与和谐的原则，对那些容易分类分档的项目，采取分类分档的办法制定单项定额标准，如差旅费可根据公务的行政级别来分档；而对那些不易分类分档或者说可能造成矛盾的项目则采取不分类分档的方法制定单项定额标准。显然，采取有差别与无差别相结合的方法制定单项定额，综合定额必然就有差别了。

四、公共部门运行成本的内部控制

借鉴企业内部控制的经验，加强对公共部门运行成本的控制有着重要的现实意义。财政部门按照一定的日常公用经费定额，将日常公用经费计算到每一个公共部门，并按照《预算法》所规定的程序经人大批准后，下达到各个部门。对于公共部门而言，其内部如何进行这部分经费的控制，既要保证部门的正常运转，又要最大限度地降低成本，提高绩效，是每一个公共部门面临的共同课题。

(一)现代企业关于内部控制理念的借鉴根据控制论的观点，控制是指特定主体为实现其既定目标，以信息沟通为基础来取一定方式，对影响其目标实现的可控因素所实施的程序与方法等。控制包括内部控制与外部控制两个方面。内部控制强调控制主体隶属单位或部门内部，强调实施的控制限于特定范围之内。内部控制的控制措施和信息沟通以及所要实现的目标尽管有时也适用于外部，但在具体操作和内涵界定上不尽相同。从某种意义上讲，区分内部控制与外部控制的主要标准是控制主体，只要控制主体隶属于某个单位或部门，这种控制就是内部控制。根据企业内部控制目标的不同，可以将企业内部控制分为内部会计控制与内部管理控制。内部会计控制由组织计划与保护资产和保证财务资料可靠性有关的程序构成。会计控制旨在保证：经济业务的执行符合管理部门的一般授权或特殊的要求；经济业务的记录必须有利于按照一般公认会计原则或其他有关标准编制财务报表，以落实资产责任；只有在得到管理部门批准的情况下，才能接触资产；按照适当的间隔期限、将资产的账面记录与实物资产进行对比，一经发现差异，应采取相应的补救措施。内部管理控制包括但不限于组织计划以及与管理部门授权办理经济业务的决策过程有关的程序及其记录。这种授权活动是管理的职责，它直接与管理部门执行该组织的经营目标有关，是对经济业务进行会计控制的起点。

(二)公共部门人工成本的内部控制公共部门的人工成本表现为部门基本支出预算中的人员经费，在支出的经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。由于涉及行政事业单位人员经费的各项支出国家有严格的政策规定，任何公共部门和个人都不能违背统一的政策规定。因此，人工成本控制的关键在于机构与编制控制。而机构与编制，对于部门来说，尽管从“经济人假设”出发，各个部门都有提高级别、扩大编制、实现职能扩张的欲望，但这些都须取决于上级(即外部)的决策，而内部则往往表现为不可控的特点，所以，控制人工成本的责任在于机构与编制控制部门。如果能够依法控制机构与编制，那么机构与编制部门就可以依法实施机构与编制的内部控制了。目前，在机构与编制法制不够健全的情况下，机构与编制控制部门实质上就是控制人员经费的责任中心。

从现实的情况出发，由于机构与编制膨胀的现象普遍存在，财

政供养系数居高不下，“精减――膨胀――再精减――再膨胀”循环客观存在，如何从内部控制的角度加强机构与编制控制，进而控制财政供养系数，降低人工成本，是一个值得研究的现实课题。从内部管理控制的角度看，必须提高机构与编制管理的法制水平，从制度层面规范各类公共部门，从总量与结构层面加强机构与编制管理。从内部会计控制的角度看，必须保证会计信息的真实记录，不做假账，以便接受相关部门的监督。同时，从当前的实际出发，还应联系各地的实际情况，制定一些激励与约束措施，鼓励各个公共部门主动控制人员编制。如有些地方在实施总编制控制的基础上，采取减员不减人员公用经费的做法；或采取允许在总编制内，对诸如司机等岗位通过市场机制实行聘用制的办法招聘人员等措施，都是行之有效的促进部门降低人工成本的办法。

(三)公共部门日常运行成本的内部会计控制从公共部门的实际出发，内部会计控制的重点应放在资金收支及其资产与会计记录的可靠性上，并通过内部审计将相关制度落到实处。分析公共部门日常运行成本的现状可以看出：一方面，在公共部门的收支活动中，收支两条线改革并未彻底到位，“坐收坐支”现象仍然存在。另一方面，在公共部门财务会计科目中，“商品和服务支出”类科目下的若干款级科目，往往不区分哪些支出来源于日常公用经费预算，哪些支出来源于项目支出预算，所以从管理会计的角度，无论是实施日常运行成本控制，还是实施项目成本控制，都需要从相关科目中分清用于完成“日常工作任务”与完成某项“特定工作任务”的支出额度。此外，各项收入与支出的客观记录，不做假账，严格按相关科目要求编制财务报表，为会计管理提供真实完整的会计信息。由于我国公共部门的会计基础是现金收付实现制，货币资金控制更应成为内部会计控制的重点。由于货币资金是公共部门资产的重要组成部分，持有货币资金是公共部门运行的基本条件。同时，货币资金又是流动性最强、控制风险最高的资产，大多数贪污、诈骗、挪用公款等违法违纪行为都与货币资金有关，因此，必须加强对公共部门货币资金的管理与控制，建立健全货币资金的内部控制制度，确保公共管理活动的正常开展。对货币资金实行内部会计控制的目标包括收支的合法性、核算的正确性、运行的安全性和使用的有效性。根据公共部门当前正在进行的预算管理制度改革，对货币资金的内部会计控制应注意以下几点：

一是从货币资金的收入来讲，必须严格按照深化“收支两条线”管理制度改革的要求，在规范行政事业性收费项目与标准的同时，清理账户，严控票据，强调脱钩，统筹支出，建立非税收入收缴分离制度(包括国库集中收入管理)与综合预算制度，并要求财务会计人员严格执行。

二是从货币资金的支出来讲，必须按照部门预算及其政府采购预算的年度支出计划，严格实行国库集中支付，对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品供应商与劳务提供者账户的全过程，实施会计内部控制。

三是从会计核算的角度讲，货币资金的内部会计控制不可能脱离相关凭证与记录，在实际的会计核算工作中，必须严格凭证与记录的管理，要从管理会计的角度，在“商品和服务支出”这一大类支出的相关款级科目中，核算来自日常公用经费与来自项目经费的比重。从长远来看，做好这项工作，对于科学制定日常公用经费定额标准，进而合理确定相关项目支出具有重要的现实意义。

(四)公共部门日常运行成本的内部管理控制公共部门日常运行成本的内部控制，与私人部门(企业)类似，通常不受公认会计原则的约束，可以从实际出发采取必要的管理措施。

一是对日常公用经费实行分类管理。当财政部门通过部门预算将日常公用经费，经过定额计算到部门后，对公共部门内部而言，不可能也没必要再量化到部门的内设处室(或科室)，但从有利于成本控制的角度出发，需要进行分类管理。可将部门预算中的日常公用经费进一步细分为基本公共经费、特定公用经费与被动公用经费三类，实行不同的成本控制方式。基本公用经费是指保障部门内部各个处室办公、邮电通讯、市内交通所需要的支出。基本公用经费实行定额包干制，由部门财务管理机构按人均定额标准核定到各处室，以代金券的形式包干使用，超支不补，结余部分可用于与业务工作相关的开支。基本公用经费支出由部门内各处室主要负责人签字后，到财务管理机构缴纳代金券报销。特定公用经费是根据各处室的职能，为完成日常工作中的特定任务，在基本公用经费支出预算之外所需要的经费支出。特定公用经费实行计划报账制。部门内部各处室按年初批复的特定公用经费预算，从严、从紧控制使用，若有结余，经领导审批后可用于特定公用经费中的其他科目。特定公用经费支出由各处室主要负责人审核签字，部门财务管理机构根据预算复核、报销。为加强对特定公用经费的成本控制，预算时实行实物单位与货币单位相结合的预算方式。被动公用经费是指部门工作和公务活动中将要发生，但主动权不在部门的相关科目的支出。如上级临时安排的各种会议，国内外出差及接待等。被动公用经费实行及时报批制，即需要发生相应的支出时，及时按规定程序办理：由部门内部的相关处室及时书面报分管领导审批；由部门财务管理机构根据分管领导的批示，按照各项支出标准核定支出控制数；因特殊情况超过支出标准的，还需要报部门分管财务的领导审批后，据实报销。