公共管理学的概念范文

公共管理学的概念范文第1篇

【关键词】公共利益；法学；理学

引 言

公共利益在许多学科领域都有涉及到，其中法学、理学领域对公共利益的分析尤为普遍。社会还有个人组成的，公共利益的形成和实现离不开个人利益的实现，因此在现实生活着呢，人们非常重视个人利益同公共利益反差，以及公共利益可能给个人利益带来的不利因素，因此，要合理看待公共利益同个人利益的关系。但是由于公共利益的概一直都没有一个明文规定，众学术界、专家对公共利益的概念说法也是莫衷一是，部分地方政府、高官以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，严重侵害了公民的财产权利，引发了不同程度的社会纠纷问题。

1.公共利益的概念

对公共利益概念的界定向来都是模糊的。不管是从学术层面上分析还是从社会问题中分析，都没有对公共利益的概念有一个明确的定位标准。公共利益的概念在法学、政治学、社会学中使用得都非常广泛。其中在法学领域中，公共利益经常关系到私人权利和公共权利的损害问题，但是即使运用得这么广泛，法学界对于公共利益的具体概念至今都没有很明确的界定。在现实生活中，部分地方政府、高官会议以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，严重侵害了公民的财产权利。因此，为充分维护公共利益，对不管是从法学概念上还是从理学概念上都应该有一个明确的规定。

2.公共利益的法学分析

公共利益在法学领域中所涉及到的主要问题包括两方面的因素，其一是法学领域里关于公共利益具体概念的界定问题，其二是公共利益在现实生活中在法律诉讼程序上可能遇到的问题。

2.1公共利益的界定问题

法学领域里所涉及到的公共利益[1]，首先是公共利益的具体概念界定，到底什么是公共利益，公共利益的概念是什么，法学领域在这个问题山一直有研究，但法学界在对待工哦那个利益的概念问题上尚未形成统一的意见，因此，法学界对于其概念额决定却始终存在保留意见的状态，并没有很明确地界定公共利益的基本概念。

在2005年举行的行政法年会“公共利益的界定”主题研讨会上，参与主题会议的法学界学者在会议讨论中，对公共利益生物具体概念界定的问题上观点各不相同，莫衷一是。同时，为了方便公共利益在在法律上诉权问题的解决，人们还是很希望能够有具体的概念界定的，其中最被寄予概念界定厚望的《物权法》在对待公共利益概念界定问题上也没做出明确的概念诠释。王利明教授是中国法学会民法学研究会会长，他在法领域上对公共利益的研究贡献是比较突出的。其中，他所著的《界定公共利益：物权法不能承受之重》[2]一文中对于公共利益的概念问题指出：“鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，严重侵害了公民的财产权利，引发了不同程度的社会矛盾，因此物权法草案有必要对‘公共利益’的概念做出明确界定，以充分保护公民私有财产权，通过铭文规定解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。”

2.2公共利益的诉权问题

公共利益的诉权问题再法学领域里对公共利益分析的重点所在。在已有的形成诉讼法和民事诉讼法中，对于公益诉讼的主题规定只能是国家，这种形式的规定，对于利益受到侵害的基层民众是非常不利的，从而造成公共利益受到实质性的侵害。从诉讼程序的角度对公共利益进行分析，能够充分保护民众的个人利益，同时保证公共利益不受损害[3]。

3.公共利益的理学分析

在公共管理与公共行政方面，对于公共利益的概念界定也一直不清晰，对于现实中公共利益是符合个人和利益还是多数人的公共利益等问题，也是理学界一直没有形成统一的标准，没有明确下来的问题，近年来，理学对公共利益的分析中，对公共利益的衡量做出了以下∏个标准[4]。

第一，公公共行政管理工作在实际工作过程中是否把公众的利益放在第一位考虑。

第二，公共行政管理工作是否正确的得保护了民众的基本利益。

第三，公共行政工作在行驶只能过程中是否保证的是大多数人的利益。

第四，是否将弱势群体的权利作为优先考虑要素。

第五，公共行政对于特殊利益群里是否有确权行为。

第六，公共行政是否超越了行政部门自身的利益。

第七，公共行政是否超越了部分地方政府职责范围。

第八，公共行政在管理过程中是否没有带任何主观能动性，理性地对待任何公众问题。

第九，公共行政管理在实际运作过程中，是否具有开放性。

如果公共行政管理工作再实际施工过程中，切实符合以上几点要求，那么这种利益就接近公共利益的概念了。

4.结语

综上所述，公共利益对于个人利益的实现是具有关键性意义的[5]。公共利益离的实现离不开个人利益的实现，个人利益的实现离不开公共利益的存在，因此，公共利益和个人利益这两之间存在本质性的关联。社会的基本组成单位是个人，个人利益的实现是公共利益实现的基础。当今，中国特色社会主义事业正逐步发展，并稳步实现了近期的发展目标，但在实现目标的过程中也不可避免地会遇到这样那样动物问题，尤其在公共利益和个人利益实现方面，经常引起不必要的纠纷。在现实生活中，人们应该认清公共利益同个人利益之间的关系，并进行合理的调控和比较，协调管理和配合工公共利益的实现，从而实现个人的价值，将个人价值通过公共利益得意实现。

【参考文献】

[1]（美）塞缪尔・亨廷顿.文明的冲突与世界秩序的重建[M].周琪，刘绯，张立平，

等，译.北京：新华出版社，2009.

[2]（美）塞缪尔・亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].张岱云，聂正雄，等译.上海：

上海译文出版社，2010.

[3]（德）哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，王晓珏，刘北城，等译.上海：学林出版社，2012.

公共管理学的概念范文第2篇

 

新兴的政策科学家们乐观地认为，政策分析将成为政府中的一项新职业，因而，政策学院及政策研究必须以培养政策分析员为己任。(1)不过，人们很快就发现，政府工作在性质上只有很少_部分属于分析工作，绝大部分都属于行政或者说管理性质的。因而，即使政策分析能够成为—项政府职业，其“市场”规模也是非常小的，如果这些如雨后春笋般建立起来的政策学院都致力于培养政策分析员，那么，供过于求的必然结果就是，其中的很多政策学院很快就会被市场所淘汰。因此，政策学院必须将重心重新调整到行政或者说管理的方面上来。如此一来，政策学院和政策研究又与传统的公共行政学院及其研究有何区别?如果没有，它们将如何证明自己存在的合理性?在这些现实的追问下，公共管理的概念成了这些政策学院既强调行政管理的内容又与传统公共行政学院及其研究保持必要距离的两全选择。事实上，正是借助于这些政策学院的影响，20世纪50年代之后一度走向沉寂的公共管理概念也得以重生，并最终在20世纪90年代的“新公共_、起源于公共政策学院的‘‘公共管理”

 

在20世纪40年代“公共管理”的概念曾一度流行过，但是，学者们并未赋予其不同于公共行政的独特含义，所以，50年代以后，这一概念在学术文献中的出现频率明显下降。当然，由于1926年由《市政经理杂志》更名为《公共管理》的刊物一直存在，也就使公共管理这一概念没有消失。事实上，弗雷德里克森在《通向一种新公共行政学》中就使用了这一概念，而在明诺布鲁克会议之后，弗雷德里克森还多次在《公共管理》杂志上发表过介绍新公共行政思想的文章，意欲表明新公共行政运动在当时并不排斥公共管理的概念。不过，从理论上看，作为一场旨在维护公共行政概念的运动，新公共行政运动与公共管理的概念之间是存在着冲突的，尽管它没有对这一点加以论述。20世纪80年代公共管理概念的再度流行是与新兴政策学院联系在一起的，或者说，这一概念的流行是政策学院发展的一个结果。这就是哈格罗夫(ErwinC.Hargrove)所说的“‘公共管理’是各公共政策研究生院与APPAM(公共政策分析与管理协会)所使用的一个专门术语，其所指的是过去被称作‘公共行政’的东西。

 

如果哈格罗夫的说法是准确的，如果这些政策学院所使用的公共管理概念所指的就是公共行政，那么，为什么又不直接叫它公共行政呢?对此，波兹曼的分析是：“政策学院过去所着重的是正式的定量分析，尤其是应用经济学。不过，它们开始日益认识到了一种严重的局限：公共部门对于正式定量分析或政策的‘宏大设计’的需求极小，而其对于管理的需求则是很大的。政策学院需要某种类似于公共行政，但又不属于这一‘老式的'手艺导向的东西。于是，公共管理就作为一种解决方案而被发明了出来。1970年代中期，公共政策学院的教员们开始使用公共管理的概念，并开始构想(如果还没有开始实施的话)公共管理的课程了。威尔达夫斯基也看到“有些学院(如哈佛的肯尼迪学院与马里兰大学的公共事务学院)开始更加强调管理的重要性。目前来说，这意味着在常规课程之外少量增加公共部门会计与财务(征集收入、借款、还债、投资、以及通过支出分配控制内部运作)的课程。通过置换一个词语，即从‘行政’到‘管理'公共行政的旧世界在‘公共管理’的新名号下得到了复活。〔5〕在这两段话中，波兹曼与威尔达夫斯基都指出了公共管理概念从政策学院中兴起的事实，但他们对于这一事实的看法则不尽相同。威尔达夫斯基倾向于哈格罗夫的观点，认为这种变化只是“新瓶装旧酒”，并不包含内容上的进化。因此，所谓公共管理其实也就是公共行政。但是，根据波兹曼的分析，政策学院所采纳的公共管理概念则是与传统的公共行政概念有所不同的。尽管他们对公共管理这一概念的认识不同，但都把这一概念的使用与政策学院联系在了一起，这应当是合乎客观事实的。实际情况正是，公共管理的概念是被作为政策量化分析不足的补充而被提出来，并加以使用的视角。所以，阅读这一时期的文献，可以发现，公共管理的概念是经常性地出现在政策分析的文献中的，代表了一种不同于完全量化分析的政策分析途径。

 

1979年，APPAM正式成立，1981年，该协会将旗下两大杂志《政策分析》与《公共政策》合并为《政策分析与管理学报》，无论在职业团体还是在专业杂志的名称上，“政策分析与(公共)管理”都成了一种习惯性的表达。1982年，在新的《政策分析与管理学报》上，APPAM主席、兰德公司公共政策研究生院院长沃尔夫(CharlesWolf)发表了题为《政策分析与公共管理》的文章，提出了“政策分析与公共管理是一个新领域”的观点，认为这一领域“有六大特征可以把我们的领域同与其相近并对其发展作出了贡献的其他学科和专业区分开来。……第一，政策分析比经济学或操作研究更加关注更为广泛的政策问题，因此也更关注分析的跨学科方面。……第二，政策分析比政治科学或公共行政学更具有定量性、统计性与更加数学化。……第三，政策分析与公共管理比系统分析和操作研究更加关注政策的执行和管理，视其为好的分析的入门与构成部分。……第四，政策分析比经济学更加关注规范性问题、客观职能的替代性说明、公平(包括其极其广泛的解释与标准)、伦理以及道德困境。……第五，政策分析与公共管理经常并日益与涉及工艺学、工程学以及自然科学的问题和选择联系在了一起。……最后，政策分析已经与编程实验建立起了紧密的联系。〔6〕在这段话中，政策分析的出现频率显然比公共管理要高，且公共管理总是尾随政策分析而出现的。这表明，公共管理在很大程度上只是政策分析的一个途径，或者说，政策分析是当时政策学院研究与教学中的基本内容，而公共管理则是从属于政策分析需要的另一项内容。不过，在稍后一段时间内，公共管理与政策分析的从属关系开始发生变化，开始获得了不同于政策分析的管理内容，再到后来，公共管理与政策分析的关系甚至出现了颠倒。总的说来，公共管理这一概念在政策学院中的成长和发展经历了一个从属于政策分析到作为政策分析之补充再到包含了政策分析的过程。

 

在政策学院的教学与研究体系中，公共管理作为一部分重要的内容也体现在政策学院的课程设置中。比如，在杜克大学的公共政策硕士(MPP)项目中“其核心课程包括政策过程、微观经济学、分析方法(决策分析、数据分析、评估)、伦理学、宏观经济学以及一个政策分析研讨会。在这些核心课程中增加了一门一学期的公共管理调查课程，此外，学生们还被要求从一份包括高级调查课程、预算或财政管理的选修名单中选择一门额外的公共管理课程。哈佛的MPP核心课程包括公共政策的哲学与实践、政治与组织分析、决策分析、经验分析(数据、研究设计)

 

以及一个政策研讨会。这一核心课程也被加上了_门_学期的公共管理调查课。此外，学生们还可以选修大量更加专门化的公共管理课程，包括核心调查的进级课程。在埃尔默尔(RichardF.Elmore)看来“使管理与政策分析杂交，制造出了_种显著不同于公共行政的混合物。这些差异可以被总结为以下三点。第_，由于其与经济学理论的原初‘契约'政策分析对政府干预有一种根深蒂固的偏见，CharlesSchultze称之为一种‘可辩驳的假定'即‘实施经济与社会活动的理想模式是通过……私人性质的志愿安排——简言之，就是‘私人市场'政策分析大体上就是在‘界定使这一假定真正可以辩驳的条件'……第二，政策分析是规定性的和政策驱动的。这种对于好的决策及围绕它的分析框架的专注，意味着公共管理更有可能将管理者视为决策制定者，并告诉学生，他们作为管理者的职责就是分析与决策，或是作为那些分析与决策的人的下属。……第三，政策分析与政策一行政二分没有任何关系。……通过将学生视为决策制定者，或决策制定者的咨询对象，而不是决策制定的观察者或对象，公共政策项目表达出了一种政府就是政策制定的观念。……换句话说，管理就是政策制定。正是基于这些认识，作为一个主要在政策学院中得到使用的概念，公共管理被赋予了强烈的政策内涵与市场属性，在这一点上，它有着不同于公共行政概念的内容，至少“‘公共管理’思想中不存在传统公共行政思想中极为常见的政治与行政的二分。

 

当然，正如公共行政学者在公共行政的概念上也不存在着不同的认识和解读，政策学院中的那批学者们在公共行政与公共管理的关系问题上，也有着彼此不同的看法。尽管如此“产生于1960-1970年代的美国的新的公共政策研究生院(尤其哈佛肯尼迪政府学院)将‘公共管理’引入了它们的课程安排之中，正是这_举动使这一概念变成了现代意义上的通货，并引起了_场新的学术运动。这场运动将其自身与在前一个时代成长起来的公共行政学院以及大学中流行的正统的政治与社会科学研究途径区别了开来，正如15、16世纪的新教教会将它们自己与旧的教会体制区别开来一样。到了1980年代‘公共管理’的概念已经约定俗成地可以同时用来指称一种活动与一个研究领域，尽管它相对于公共行政与一般管理科学的独特性仍然是难以捕捉的。作为一个概念，就像之前的公共行政一样，由于被用于学院及其课程中，由于频繁地出现在期刊与书籍中，由于一些会议机构用来命名，公共管理日益为人们所熟知。”‘‘在1980年代，在关于公共部门的著述中，公共管理倾向于取代公共政策分析而成为一个支配性主题。可见，通过这些影响广泛的公共政策学院的活动，在公共行政研究史上一度流行又一度沉寂了的公共管理概念不仅得到了复活，而且被深深地嵌入了既有的大学体制与社会科学体系之中。

 

二、作为研究主题的‘‘公共管理”

 

随着公共管理的概念进入了各大公共政策学院的核心课程，以公共管理为题的相关文献也迅速地增多起来，其中比较有代表性的有：戈伦别夫斯基从1960年代就开始出版的一系列著作、波兹曼出版于1979年的《公共管理与政策分析》以及佩里与克莱默(JamesL.PerryandKennethL.Kraemer)出版于1983年的《公共管理：公共与私人部门的观点》等。〔12)这些著作的出现标志着公共管理已经从—个学术概念变成了一个特定的研究主题。不仅如此，20世纪70年代中期以后，公共管理开始越来越多地受到各种官方、非官方的研究机构的重点关注。1975年，美国管理与预算办公室下设的StudyCommitteeonPolicyManagementAssistance在一份研究报告中认为，将公共管理分为政策管理(包括资源分配的战略性问题)、资源管理(包括预算、人事等行政辅助职能)、以及项目管理(包括公共项目的日常运作与执行)三大范畴。这一三分法在吸引那些希望整合政策分析与公共管理的群体上是相当成功的。”〔13〕接着，1978年和1980年，GeorgetownPublicServiceLaboratory与国家公共行政学院(NAPA)分别进行了两项调查，欧弗曼(E.SamOverman)和加森(G.DavidGarson)在评价这两项调查时说：“乔治城调查将公共管理的要素分为：人事管理、人员规划、集体议价与劳资关系、生产率、组织/重组、财务管理以及评估研究。NAPA调查采取了一种更广泛的途径，只描绘了公共管理的三大要素：人事行政、生产率以及财务管理。〔14〕可以看到，这三份研究报告都提到了公共管理，并各自表达了对公共管理的认识。显然，1975年的报告对公共管理的描述反映了政策学院中的新情况，而1978年与1980年的两份调查则体现了更多传统公共行政学的特征。虽然在对公共管理的认识上还存在着诸多不同，但是，毫无疑问的是，公共管理作为研究主题与研究对象的地位已经被确立了下来，从而为其含义的进一步丰富和明晰打下了必要的基础。

 

需要指出的是，以上三次调查都是由联邦机构资助进行的研究，也就是说，它们的研究对象属于官方机构的研究成果，所以，所呈现给读者的也是官方研究机构对公共管理概念的理解，至于学术界是如何看待这一重新流行起来的概念，在这三份研究报告中都没有提及。有鉴于此，1980-1981年，NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration组织了一项新的研究thenationalpub-licmanagementresearchsurvey(NPMRS)，对于学术界的公共管理研究做了一次系统的整理和调查。这次调查的最终成果反映在加森和欧弗曼的《美国的公共管理研究》(PublicManagementResearchintheUnitedStates)〔15〕一书中，他们认为“公共管理根源于公共行政的思想传统。〔16〕因此，要弄清当代公共管理研究的主题，就必须首先弄清楚公共行政学的基本历史脉络。为此，他们回顾了自古利克提出POSDCORB以来的美国公共行政研究状况，并发现，‘‘在一份完成于锡拉丘兹大学的先知性的博士论文中，华尔德(EmanuelWald)通过对整个美国的公共行政学者进行的调查而勾勒出了公共行政学在两个维度上的特征。华尔德所描述的关于公共行政学未来的意见模式，表明了一边是传统的公共行政学，另_边是管理与政策科学之间的分裂，并如他所说，反映了‘公共行政领域中行为主义与非行为主义的传统对立’。”17)“正是由于公共行政学两大传统的分裂，公共管理才搭着政策科学的顺风车而获得了独立的发展。政策分析将政府的政策与项目作为其分析单元，公共管理则聚焦于贯穿在各政策和项目领域的政府行政职能和过程。政策分析学者已经将其研究范围扩大到了把全部行政与管理问题都包括进来的地步，政策执行与政策效果等问题也在同等范围内被纳入到了公共管理的视野之中。”18〕也就是说，独立于公共行政学的公共管理研究从政策科学中产生了出来，并通过与后者的互动而开始了最基本的自我建构。

 

在对NPMRS调查的认真整理中，欧弗曼和加森总结出了当时公共管理研究的六大特征：

 

第一，“公共管理仍然与关于行政的科学管理传统有着紧密的联系。

 

第二“公共管理信奉关于公共行政的更为理性化和技术性的解释。……公共管理仍然代表着对于今天的公共管理和政策问题的以科学为基础的救治方案。大多情况下，公共管理回避了对公共行政所作的新自由主义解释。在所调查的公共管理研究中，‘新公共行政运动’所倡导的社会正义价值、公平与责任的标准等并没有一个稳固的根基，而是仍然局限于作为政治理论的公共行政探讨之中。很少有研究会认为公共管理最终是一个政治理论的问题。……公共管理研究通常所遵循的，是西蒙在1946年描述的作为一种行政理论之途径的理性方法论。

 

第三“公共管理以一套相对狭窄的评价标准反映了经典的行政原则。……古典公共行政的基础是采纳自私人部门的经济与效率的标准。行政诸原则——专门化、统_指挥、控制幅度——的目的就是最大化这些行政标准。……效能(effectiveness)是公共管理研究所使用的最主要标准，效率(efficiency)则远逊于此。在所进行的调查研究中，公平与责任的标准出现的极少。效能标准维护了事实与价值的区分，并通过衡量的与预先设定的目的和目标有关的管理效能而回避了规范性问题。对这些目的和目标的证明，更多属于政策研究和政治科学的范围。根据我们所使用的变量所展现的当前的公共管理研究，更多关注的是政策执行与影响的效能。

 

第四“公共管理不是关于与政治背景相分离的行政的研究。”

 

第五“公共管理在其方法与技术应用上与公共政策分析有着密切的联系。……对政策与管理研究的适当类比是经济学中关于宏观与微观经济学的区分。政策研究所强调的问题多是处在一个更加抽象的宏观层面，而管理问题则主要处于组织或微观层面上。公共管理与公共政策研究的联姻不只是出于概念上的方便，而是包含了对许多技术的共享，诸如成本/收益和成本/效能分析、PERT、MBO、ZBB等等。

 

第六“公共管理是一种拥有多学科来源的以理论为基础的研究命题的应用社会科学。……作为一个应用性学科，公共管理从所有领域和学科中挖掘其理论，但与公共行政学一样，它现在也发展出了某些自己的理论。……然而，在大多情况下，也许是由于公共管理研究很少表现出理论检验性，本样本中各种研究背后的理论是模糊不清的。大多数研究都采取了案例研究或多案例研究的方法，这对于研究目的的应用性质和使研究与一种组织背景相关联的需要而言，是更为适当的。”

 

总的来说，在上述六大特征中，“前三者将公共管理置于了一个理性和科学的领域之中，它所关注的是技术与效率。正是在这一意义上，公共管理仍然处于科学管理和行政科学的传统之中。后三者则强调了公共管理研究的政治维度，强调它与政策研究和政治科学等学科中更为广泛的主题之间的联系。正是在这一意义上，公共管理超越了传统的分析，并可以宣称，它代表了一种新的综合。”

公共管理学的概念范文第3篇

 

“公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理，是政府管理模式新旧交替，前后承接的渐变过程。然而，学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议，并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程;其次针对学界存有争议的二者关系问题，提出自己的看法和观点。

 

一、从公共行政走向公共管理的历史沿革

 

19世纪20年代，西欧国家早期的商品经济发展带来了封建体制之外的公共领域，公众对于公共领域的自治需求产生了公民社会，并由此导致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人权力为主，是封建皇权下服从与被服从的人身依附关系，而非我们所认识的以法律为基础的现代公共行政体系。在19世纪的大部分时间里，美国都存在行政上的“政党分赃制”，从而产生政府更迭频繁、立法与行政的冲突等等，并最终导致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出现在英国，19世纪中期的文官制度改革与议会改革观念对美国公共行政产生了重要影响。1887年以威尔逊提出的政治——行政二分法为代表，标志着公共行政学的正式诞生。1900年古德诺发表文章《政治与行政》，进一步完善二分法概念，指出政治与行政均存在所有政治体制中，并发挥着国家意志表达和执行的作用。此后，威尔逊的政治——行政二分法与韦伯的官僚制、泰勒科学管理原理结合，形成了著名的威尔逊——韦伯范式，并以此奠定传统公共行政的基本模式。20世纪 20年代前后至70年代早期，是传统公共行政发展的黄金时期，从20世纪70、80年代开始，西方国家普遍的经济危机和“滞胀”现象使传统公共行政面临巨大危机，各国纷纷进行政治改革，以谋求解决问题之道，新公共管理运动悄然兴起，并使“公共管理”一词进入大众视野。从公共行政走向公共管理成为历史必然，然而对于公共行政与公共管理的概念及二者关系问题学界始终存有争议。

 

二、公共行政与公共管理的关系之争

 

(一)公共管理从属于公共行政

 

“公共管理”的兴起与传统公共行政面临危机，公共政策学派的崛起有关。第二次世界大战后，强调抽象概念和原则的传统公共行政学在面对诸多社会矛盾时表现出了政策制定困境和执行力明显不足的问题，用政策视角探讨和解决社会公共问题的公共政策学逐渐兴起。公共政策学作为多学科交叉领域，注重经济学理论与数理方法的结合，与传统公共行政过分关注抽象概念和原则不同，公共政策学更多关注实际，主张将其放在“政治-经济-社会”的大框架下分析，以培养能够进行宏观政策制定、分析和批判的政策分析家为目标，而不是单纯听从命令，被动执行命令的政府办事员。然而，以公共政策理念培养出的政策分析者并没有预想中的完美无缺。在经济学上，他不如专业经济学者的竞争力;在社会需求上，对公共部门的管理者和政策执行者的需求要远远大于对政策分析者的需求，公共政策学派面临进退两难的尴尬困境，将公共政策学与公共行政学联系起来而使之又不同于以往的传统公共行政学就显得尤为迫切，“公共管理”这一概念据此提出。以罗森布鲁姆和克拉夫丘克为代表的行政学家将公共管理看做隶属于公共行政的子域，并以此界定公共行政是运用管理学、法学、政治学等学科理论来实现立法、行政、司法部门的指令，为社会提供必要的管理与服务职能。从这一定义可以看出，公共管理是公共行政的一个分支，管理作为实现行政目标的手段之一，是被认为具有工具理性的技术而不是独立的部分。因此，公共管理被认为是公共行政的子域。

 

(二)二者的对立关系

 

无论是从政策分析还是从公共管理途径研究公共问题，都是对传统公共行政失效或过时的一种反应和替代，都与传统公共行政产生了竞争，这是学者们所持的另一种截然不同的观点。欧文·休斯认为，行政与管理在本质内涵方面就存有差异，这种差别通过行政和管理前面的“公共”一词就可以体现出来。公共行政作为一种公共服务活动，着重在政府工作人员的执行力上，即公务员只是被动执行上级的命令，以服从任务为主，强调程序及将政策转化为行动的过程，而公共管理在于政策执行的技术性手段，强调执行的结果及承担的相应责任。根据以上分析，他认为建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的，即公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应该被看做两个互相竞争的典范。同样，在国内，张康之教授首先提出了公共管理的服务精神和服务原则，认为公共管理是一种基于服务倾向的社会治理模式，以服务为主，而非以公共行政的权威为主，公共行政更多表现出一种统治型的社会治理模式，二者是截然相反的两种治理模式，在内涵上并不存在包含与被包含的关系。目前，关于公共管理中公共服务功能的作用现在已得到国内外众多学者的认同和支持，但据此将公共行政和公共管理对立，并认为公共管理已然取代公共行政的观点仍是部分学者的看法，关于公共行政和公共管理的关系仍是学者们讨论的焦点所在。

 

三、总结

 

关于公共行政与公共管理的关系，学界始终存有争议，众说纷纭。基于以上对各个学者观点的综述，笔者认为公共行政与公共管理的关系可以用“范式”的概念加以区别。在这里，首次我们要厘清“范式”的概念，范式是指一种相同等级关系模式的集合，在该集合内的事物必须满足该等级关系的要求，满足程度不同，即为不同的范式。简而言之，范式是反映一定关系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一个关系库中满足不同程度要求的不同范式。这里的关系库指“行政”与“管理”二者之间的关系，而学界对于“公共行政”及“公共管理”关系的探讨就是在这一关系库范围内，不同学者为解决不同社会管理问题所提出的不同看法，因而形成管理学领域内公共行政与公共管理之争。笔者认为二者并不存在包含与被包含关系，即不存在从属关系，公共管理和公共行政是针对不同历史阶段社会公共问题所提出的管理概念，拥有不同的管理内涵，二者是前后相继、顺势承接的关系。具体来说，在概念的丰富性和内涵的充分程度上，公共管理比公共行政更进一步，更符合当今时代的要求，但并不是说公共行政已被当前的管理实践淘汰，相反的，公共管理作为公共行政的补充，与公共行政相互作用、相辅相成，共同应用于当前公共部门的管理活动之中。

 

传统公共行政已然成为过去，但现代公共行政和公共管理正在发挥无与伦比的巨大作用，认清二者内涵和相互关系是我们进行管理学习和管理实践的基础和关键所在，管理学的序幕已经拉开，有更多的知识值得我们去探讨和研究。

公共管理学的概念范文第4篇

论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 参考文献： 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海

公共管理学的概念范文第5篇

一、人力资源管理发展概况

二十世纪五十年代之后，美国企业管理领域学者最早提出，人力资源管理是指在不同的历史发展阶段企业组织管理为应对不断变化的外界环境，及企业自身情况而对雇佣人员采取的管理措施和方法，它借鉴了传统人事管理的主要工作内容，是对传统的人事管理或用工制度管理的延续和功能增加及更新。是在长期不同环境的不同雇佣管理实践中积累而成。

随着市场环境的不断变化，企业为了在激烈的市场竞争中保持强势地位能够生存发展，就不断总结本身及先进国家的企业管理有益经验，学习吸收传统的雇佣管理和人事管理中有效的管理方法和手段，改善出现的偏差并优化完善创新人员管理制度措施，逐渐使人力资源管理在继承和发展旧有企业管理的基础上，不断创新出新的功能。

人力资源管理在发展过程中有两大突出表现，第一是在工业革命时期，由于当时生产环境中市场竞争激烈、生产技术变革、工会智能逐渐减弱，组织环境中政府立法也有变化，作为企业负责组织应对环境变化的人力资源管理在措施和方式上也必须做出相应调整[2]。第二是在第一次世界大战时期，当时的时代背景促进了产业心理学、学科管理、福利工作及工作心理学与人力资源管理开始融合，而且通过各学科知识理论和知识深化合并交融，使人力资源管理形成综合交叉学科，相关学科的变化发展也反作用于人力资源管理促进其行业顺利进行。

二、公共部门人力资源管理发展概况

公共部门人力资源管理的延伸不仅在公共部门就业人员的就业实践，还广泛分布在政府、企业、事业单位或者其他社会机构，它们之间的区别是公共部门就业人员可以不必直接创造经济价值。同时，在公共部门的人力资源已经给予了一定的社会管理职能（或权利），这部分权力可以用于服务型工作。

美国是公共部门人力资源管理体系比较先进成熟的国家，公共部门人力资源管理这一理念起源于美国。这一概念由尼古拉斯?亨利最初在十七世纪提出，由此中国很早也出现有关理论；可见，人力资源管理在公共部门中，与社会生产力和社会制度有着显著的关系，但它们都是以适应现有人力资源管理形式为目的的，所以混淆是不科学。

三、公共部门人力资源管理与人力资源管理之间的关系分析

第一、我们通常说，人力资源管理是指企业的人力资源管理，而不是一般或普遍的人力资源管理原则。今天的公共部门人力资源管理和人力资源管理，?m然有一些相似之处：相同的基本概念，相同的目标，相同的基本功能和方法。但是，私营部门和公共部门的人力资源管理在主体和客体是有着明显差别的，两者并不是普通与特殊部分与整体的关系。

公共管理学的概念范文第6篇

[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支

撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.

〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.

〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.

〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.

〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

公共管理学的概念范文第7篇

关键词:人力资源管理公共部门人力资源管理关系探讨

一、人力资源管理与公共部门人力资源管理存在的问题

人力资源管理既是一个广泛性概念，但结合我国社会管理角度，又是一个相对狭隘的概念。通常所说的“人力资源管理”泛指企业领域，但在研究的过程中，人力资源管理又被广泛地附加在理论基础层面。公共部门人力资源管理在教育体系中被列为一个独立项目，但由于缺乏有效的理论体系的前期构建，目前国内在认知上也较为模糊，存在两个方向。其一，将两者混为一谈，认为人力资源管理不存在分类的说法，主要对象是组织与人之间的关系，并围绕着这一理念进行研究。其二，将公共部门人力资源管理视为人力资源管理下属构成部分，即子学科；结合现状来说，持有后者观念的显现普遍。笔者结合二者的发展过程和功能分析，认为这两种观点都存在一定的偏差。事实上，过分纠缠人力资源管理与公共人力资源管理之间从事或包含关系，本身并没有太多的实用价值，而从实用性角度来说，可以结合政企之间不同的覆盖范围进行研究，使之更好地为社会发展服务。

二、人力资源管理与公共部门人力资源管理分析

(一)人力资源管理分析

在企业管理角度，人力资源管理就是对人的管理，这是学术界的共识，作为一个舶来观念——HumanResourceManagement所代表的是关于“人”在人事管理中的功能延伸。人力资源管理的概念最早起源于西方国家，在上世纪40年代，各类基于企业的管理方法大量涌现，而从资本利益角度出发，人自身的行为是阻碍企业利润最大化的障碍，因此管理者提出了“人的资源化”概念。人被视为一种资源并进行管理，成为企业组织应对环境变化的手段。现代意义上的人力资源管理形成于上世纪50年代以后，人们通过雇佣管理关系的实践，逐步演化出更科学、更合理的制度体系，因此人力资源管理是一种社会学体系下的科学内容，它的研究包括大量的要素，这些要素在不同的历史时期所表现的内容也不同，尤其在二战以后出现的大量职业细分特征；同时，人力资源管理也是依附于社会发展的，对经济、文化、技术等要素联系十分紧密，不断的进化中形成了动态性的特色。

(二)公共部门人力资源管理

公共部门人力资源管理并不是单纯的雇佣实践延伸，在公共部门雇佣的从业人员，广泛的分散于政府、企事业单位或其他社会机构中，与员工的区别在于，他们并不被要求直接创造经济价值。同时，公共部门内部的人力资源，被赋予了一定的社会管理职能（或权利），并有这一部分力量进行服务型工作。美国是世界上公共部门人力资源管理体系最为成熟的国家，同时也是这一理念的发源地，早在十七世纪，现代公共部门人力资源管理理念就已经萌芽（守夜人时期TheGuardianPeriod），根据尼古拉斯•亨利的这一理念，中国在公共人力资源管理方面出现的更早；很显然，公共部门人力资源管理的出现，与社会生产力、社会制度等有明显的关联，但他们的存在形式则以适应人力资源管理为目的，因此混为一谈是不科学的。

三、人力资源管理与公共部门人力资源管理之间的关系

通过对人力资源管理与公共部门人力资源管理的分析，笔者总结了两者如下的关系构成：首先，人力资源管理的狭义概念是二十世纪以来经济快速发展环境下构成的，被融入企业管理体系中，因此基于人力资源管理的“企业化”与实际的原理、内涵并不是等同关系。其次，从概念方面来说，人力资源管理和公共部门人力资源管理既不是从属关系，也不是包含关系，而是一种交叉的关系；双方的共存提供了一定的互助关系。再次，从学科研究方面年来说，不需要过分的强调概念、属性、分类，因为人力资源管理属于经济管理学范畴，而公共部门人力资源管理属于社会管理学范畴。基于此，可以将人力资源管理和公共部门人力资源管理列入同一个学科门类，但区分不同的学科等级，人力资源管理是工商管理一级学科企业管理二级学科，而公共部门人力资源管理属于公共管理一级学科。第四，二者具有不同的来源。无论是概念生成或是发展进化，两个概念都是从不同线路演变而来的，保持较为独立的体系。例如，公共部门和企业本身都具有自己的一套管理模式，双方也不存在大多的借鉴性。就目前来说，在构建新公共管理关系中，希望构成一个统一的“人力资源管理”理论是不科学的，也缺乏现实的可行性。但双方存在很大的借鉴性，公共部门人力资源管理引入企业人力资源管理的有关理论与技术也是一种学科发展的必然。

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公共管理学的概念范文第8篇

国内学界关于公共服务质量的概念界定存在着一些问题，这主要在于人们对公共服务和质量两个子概念缺乏准确把握。应超越西方经济学中公共产品的思维逻辑，更多地从政治学视角解读公共服务概念内涵，并对公共服务概念做出广义或狭义、动词或名词、产品或服务、过程或结果等的基本辨析，也应遵从质量概念的专业含义，避免宽泛化理解甚至滥用质量这一术语。公共服务质量的概念宜重新界定为：公共服务提供过程及结果中的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度。围绕“质量特性”、“质量要求”和“满足程度”三个维度，对公共服务质量的内涵展开深入解读。

[关键词]

公共服务；公共服务质量；公共服务“公共性”；公共服务“服务性”

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）02-0074-08

公共服务是我国学术界长期耕耘的重要学术领地①。继公共服务型政府、公共服务供给、公共服务均等化、政府购买公共服务等研究热潮之后，基于质量视角和路径的公共服务质量研究正逐渐兴起。“公共服务质量改进业已成为中国政府治理与改革的一个核心内容，公共服务管理及质量改进研究正逐步成为中国公共管理研究的一个新领域。”[1]一个研究领域的兴起必然以该领域若干核心概念的准确和清晰界定为基石。公共服务质量是个新兴研究领域，“公共服务质量”是其中的一个重要概念，我国学界对该概念的界定存在一些问题，有必要重新界定。

一、当前公共服务质量概念界定的问题

目前我国学界尚未就公共服务质量概念形成一个公认的定义，学者们对该概念的表述很不一致。一些学者仅仅认识到公共服务质量的概念界定存在分歧，尚未认识到已有概念界定本身存在的问题。

当前公共服务质量的概念界定存在五个方面问题（见表1）。

第一，简单套用ISO9000∶2000标准中的“质量”定义，止于表面，不求甚解。林尚立、张成福等把公共服务质量界定为公共服务满足公众需求的程度，这实际上是借鉴了ISO9000∶2000标准中的“质量”定义：一组固有特性满足要求的程度。尽管在质量概念的诸种不同定义中，笔者最赞同的也是该定义，但借鉴这一定义必须明确其中“一组固有特性”和“要求”的具体所指。也就是说，对公共服务质量的概念必须回答两个问题：一是公共服务的“一组固有特性”具体指哪些特性？存在于哪里？二是公共服务的“要求”具体指什么？如果没弄清这两个问题就直接界定公共服务质量，只能是对上述质量定义的简单套用，表1相关定义即如此。比如，除张桂聚的定义具体指明了公共服务“固有的一组特性”外，其他学者都使用公共服务这一整体概念，但张桂聚的定义因将公共服务的“固有的一组特性”限定于“公共服务提供过程中”亦有缺陷，因为公共服务的“固有特性”不仅存在于提供过程中，也存在于提供结果中。又如，上述定义几乎都把公共服务要满足的“要求”表述为民众或公众的需求与期望，但公共服务的对象不只是民众或公众，还包括“不同的利益相关者，如雇员、纳税人、社区、非政府组织、非营利组织、新闻媒体等”[2]，公共服务要满足的“要求”也不只是民众或公众的需求与期望，还包括与公共服务相关的法律、法规、政策、制度等规定的要求。

第二，误把公共服务质量等同于公众对公共服务的满意度。丁辉侠等认为公共服务质量体现为公众对公共服务的满意度或认可度，有学者甚至将公共服务满意度调查直接等同于公共服务质量评价[3]，笔者对此持否定意见。首先，满意度属于主观范畴，而质量既有主观性也有客观性，故满意度不可能完全反映质量。其次，满意度有多种，既有质量因素的满意度，也有非质量因素的满意度，因而“公众对公共服务的满意度”的说法是不准确和严谨的，应确切表述为“公众对公共服务质量的满意度”。再次，根据ISO9000∶2000标准对“顾客满意”的定义――“顾客对其要求已被满足的程度的感受”――可知，与顾客满意直接关联的是顾客要求被满足，而非质量本身。换言之，在质量与顾客满意之间，还存在顾客要求被满足这一中介。综上，不能简单认为公共服务质量等同为公众对公共服务的满意度。

第三，`把公共服务视作一种“服务”和用商业服务质量思维逻辑界定公共服务质量。金青梅等认为，公共服务质量是公众实际感知与预期服务的比较或差距，这实际上是借鉴了格朗鲁斯和帕拉苏拉曼等对商业服务质量下的定义。格朗鲁斯认为顾客感知服务质量是顾客对服务期望与实际感知到的服务水平之间的对比[4]，帕拉苏拉曼等认为服务质量是顾客对服务的期望质量与实际感受到的服务质量之间的差距[5]。上述应用商业服务质量的思维逻辑界定公共服务质量的本质在于他们认为公共服务是一种“服务”。但公共服务真是一种“服务”吗？显然不能这样简单理解。实际上，公共服务是个内涵颇为丰富的概念，不仅体现为无形的服务，也体现为有形的产品。更重要的是，公共服务与商业服务不同：前者是对“公共性”的不懈追求，后者以实现“私人性”为根本目标。因此，应用商业服务质量的思维逻辑来界定公共服务质量是欠妥的。

第四，仅从客观性的角度界定公共服务质量。陈振明等认为，公共服务质量指公共服务品质特性所体现的水平，这实际上把公共服务质量限定于客观范畴。如前所述，质量既有客观性也有主观性，故公共服务质量的概念界定应同时体现主观和客观两个维度。其实，公共服务质量的客观性就是公共服务质量特性的本身水平，其并不取决于社会公众的主观感知和评价；公共服务质量的主观性则不然，必须依赖于公众对公共服务质量特性的感知和评价。

第五，公共服务质量概念界定的宽泛化。蔡立辉等认为，公共服务质量包含公共服务的方法与手段，公共服务的满意程度和提供态度，政府的社会效果与管理能力、程序和规范、结果或效果要求、投入或输入要求、服务功能、行为方式、质量标准、公共精神等多方面的内涵。显然，这样理解公共服务质量比较宽泛。“质量”是个有专业含义的概念，尽管出现过很多泛化理解甚至滥用，但作为公共服务领域外延的公共服务质量概念应遵从质量的专业含义进行界定；否则，公共服务质量概念必然与公共服务绩效、公共服务能力、公共服务满意度、公共服务态度、公共服务效益等概念混淆，难以保证公共服务质量研究的互斥性、区隔性与独立性。

二、公共服务和质量两个子概念再把握

（一）究竟什么是“公共服务”？

“公共服务”一词源于西方公共产品理论。“从19世纪末叶开始，西方经济学一直按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前进，从‘公共物品’，到‘准公共物品’，再到‘有益物品’、‘混合物品’、‘中间物品’等概念，物品分类理论的不断丰富，其目的无非是为了用物品的规定性解释公共服务。”[6]由此来看，公共服务在西方更多的是作为经济学概念，与公共产品概念错综交织。

2002年的政府工作报告和党的十六届三中全会把“公共服务”确定为与“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”并列的政府职能后，“公共服务”一词开始成为我国社会各界关注和使用的热词。此后不久，我们党和政府对公共服务概念做出明确界定：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等。”[7]这一界定被学界广泛接受，实质是用公共产品概念来界定公共服务概念。然而，对公共服务概念的理解远非“提供公共产品和服务”那么简单。从2004年起，国内许多学者撰文探讨公共服务概念问题并一直持续至今，公共服务概念是个迄今未有定论的尚待研讨的课题。已有公共服务概念界定主要有“公共产品”、“公共利益”、“基本人权”和“供给与需求”四种角度，其中每一角度均仅揭示了公共服务概念的一个侧面，不足以构成对这个概念的完整界定。首先，公共产品的界定角度是依据公共产品的非排他性和非竞争性推导公共服务的规定性。然而，就公共服务最本质的特性而言，应是公共性而不是非排他性和非竞争性。这意味着，在某种特殊情况下，一些并不具有非排他性和非竞争性却能实现公共性的私人产品也能成为政府提供的公共服务。其次，公共利益的界定角度是对公共服务的本质特性即公共性的聚焦，诚如有学者所言：“公共利益才是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益相联系才具有公共服务的特性”[8]。然而，公共利益充其量只能作为公共服务概念不可或缺的要素之一，仅用公共利益无法完成公共服务的概念界定与内涵解释。再次，基本人权的界定角度强调提供公共服务是政府的职责、享有公共服务是公民的权利。这虽然指明了公共服务的责任归属和权利属性，映射出政府与公民之间的公共关系，但仍不足以完整诠释公共服务的公共性本质特性，且完全回避了公共服务之“服务”为何的问题。最后，供给与需求的界定角度强调公共服务的提供过程要介入公共权力、动用公共资源，提供结果要满足公众需求、维护公共利益等。尽管这一界定有效揭示了公共服务的功能价值属性以及公共性本质特性，但该界定角度容易陷入公共服务供给要素和需求要素的具体罗列窘境，造成与严格意义上的概念界定偏离。

笔者力图在前人基础上对公共服务概念做一总括性整合与把握。一是公共服务有动词和名词、广义和狭义之分。不少学者在探讨公共服务概念时，首先区分公共服务一词的词性。比如，当与经济调节、市场监管、社会管理并列作为政府职能时，公共服务是动词；当与“提供”、“供给”等动词搭配构成“提供公共服务”、“公共服务供给”等短句时，公共服务是名词。与此同时，一些学者在含义层次上区分了广义和狭义的公共服务：广义的公共服务涵括政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能；狭义的公共服务仅指政府四大职能中的公共服务职能，具体包括公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。二是公共服务与公共产品两个概念不能混同，且前者不是无形服务、后者亦不是有形产品的指代。作为西方经济学中的专业术语，公共产品概念与私人产品概念相对应，其核心特性在于兼具非排他性和非竞争性。同时，公共产品概念中的“产品”非实指有形产品，而是同时包括有形产品和无形服务。如萨缪尔森举例的公共产品既包括有形的灯塔、交通设施，也包括无形的法治、秩序、安全。与公共产品的核心特性在于非排他性和非竞争性不同，公共服务的本质特性是公共性，只要能体现或实现公共性，无论公共产品还是私人产品，也无论是有形产品还是无形服务，均能成为公共服务的内容。三是应更多地从政治学视角解读公共服务概念，并将公共利益、公共需求、公共政策、公共权力、公共资源、公共行为、公共关系等纳入公共服务的内涵。公共服务作为现代政府的基本职能，本质上“不是一个经济思维产物，而是一个政治思维产物”[9]。首先，维护公共利益是公共服务的价值标准，@是由公共服务的本质特性――公共性――所决定的。其次，满足公共需求是公共服务的功能标准，这种公共需求指全体公民生存和发展方面的直接需求，体现为衣、食、住、行、生存、生产、生活、发展、娱乐等方面的需求[10]。再次，凭借公共权力、运用公共政策、配置公共资源、实施公共行为等是公共服务的过程标准。公共服务的责任提供主体是公共部门而非私营部门和第三部门[11]，这决定了公共服务的提供过程必然交织着公共权力、公共政策、公共资源、公共行为等要素。最后，反映公共关系是公共服务的关系标准。提供公共服务是政府的基本职责，享有公共服务是公民的基本权利，这决定公共服务必须要反映“政府职责――公民权利”构成的公共关系。四是应基于过程和结果两个维度考察公共服务概念。虽然从很大程度上可以说，作为动词的“公共服务”更多体现为过程，作为名词的“公共服务”更多体现为结果，但无论是动词还是名词的“公共服务”，都应同时从过程和结果双维度进行考察。公共服务的过程维度可以解读为公共利益维护、公共需求满足、公共权力运用、公共政策运行、公共资源配置、公共行为实施、公共关系反映等的过程，此时表现为动态的行为与活动；公共服务的结果维度是以上系列过程的综合产出，此时表现为静态的产品与服务。

（二）何为“质量”？

在质量管理学科中，“质量”是最基础也是最核心的概念，人们对其含义一直争议不断。

休哈特将质量定义为产品好的程度，认为质量是“绝对的和普遍认可的，标志着一个不可妥协的标准和高的成就”[12]。克劳斯比把质量定义为“符合要求”，认为产品或服务质量等价于可测量的符合标准的特性参数。费根鲍姆认为质量是由顾客需求决定的，并将产品和服务的质量定义为：“在市场营销、工程、制造、维护的各个方面、综合的特性，要通过这些各个方面的使用来满足顾客的期望”[13]。朱兰用“适用性”表达质量的含义，指出产品质量就是产品的适用性，即产品在使用时能成功满足需要的程度。田口玄一另辟蹊径，认为质量指产品出厂进入市场后给社会带来的损失程度，其中“社会”主要指顾客及利益相关方。戴明把“质量”与“过程”、“经营”、“顾客愿意支付的价格”等联系起来，认为“质量有不同的水平”[13]。

上述关于质量的观点存在分歧，却从不同侧面揭示了质量概念的内涵。事实上，质量是一个多维度的复杂概念，全面理解质量离不开对各种观点的认真把握。有关质量的定义基于多种观点，如基于评判的观点认为质量是优异或卓越的同义词，基于产品的观点认为质量是产品属性在“量”上的反映，基于用户的观点认为质量是对顾客需要的适用性和满足性，基于价值的观点认为质量以有用性或满意度来度量，基于生产的观点认为质量是工厂产品生产过程中的“符合规范”[14]（P9-10）。有学者把人们对质量的理解划分为三个阶段：第一阶段是品质派，即产品质量好坏由产品内在品质决定；第二阶段是服务派，即质量由产品内在品质扩展到产品外观、合用程度、服务及售后服务等；第三阶段是顾客满意度派，即质量等同于顾客满意度[15]。

国际标准化组织的ISO9000∶2000标准，把质量定义为“一组固有特性满足要求的程度”，这可以视为关于质量定义智慧的凝结。该定义国际普遍认同和广泛使用，精炼、简短且不失准确、规范，其中蕴含着十分丰富的信息。首先，该定义省略了质量载体，质量载体可以是单独描述和研究的事物，诸如产品、服务、过程、活动、体系或人以及这些各项的组合均可作为质量载体。其次，该定义中的“一组固有特性”，指存在于质量载体中的并可区别于其他事物的特征。再次，该定义中的“要求”，指明示的、通常隐含的或必须履行的需求或期望，而“明示”的要求指在文件中阐明的规定要求，“隐含”的要求指组织、顾客和其他相关方的惯例或一般做法。

此外，根据ISO9000∶2000标准的质量定义，在质量概念上还可以指出如下四点。一是质量可拆分成“质”与“量”来理解。“质”指质量载体的内在品质，即定义中的“固有特性”（也称“质量特性”）；“量”指质量载体的固有特性满足要求的“程度”。二是质量有客观质量与主观质量之分。“要求”包括规定要求和“人”（如客、民众）的要求，据此，固有特性满足规定要求的程度指客观质量，固有特性满足“人”的要求的程度是指主观质量。三是ISO9000∶2000标准给出的质量定义适用于任何质量载体的质量概念界定，但并不排斥某一质量载体质量概念的其他更好界定。比如，针对市场营销领域的商业服务质量，格朗鲁斯和帕拉苏拉曼等的界定无疑具有良好的解释力，因而受到学界的广泛欢迎。四是质量概念被泛化理解甚至滥用的趋势应当引起警惕。伴随质量概念使用得越来越普遍，对质量的理解呈现泛化趋势，如将质量与绩效、满意度、能力等概念混淆理解。同时，还出现了“质量程度”、“质量绩效”等不规范的表达现象，这无疑是对质量一词的滥用。

三、公共服务质量概念的重新界定与解读

ISO9000∶2000标准所界定的质量概念――“一组固有特性满足要求的程度”――可分解为质量特性（即定义中的“固有特性”）、质量要求（即定义中的“要求”）和满足程度（即定义中的固有特性满足要求的程度）三个要素。基于前文对公共服务概念的讨论，同时借鉴ISO9000∶2000标准对质量的定义，可以把公共服务质量概念重新界定为：公共服务提供过程及结果中的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度。笔者在此从质量特性、质量要求和满足程度三个维度对公共服务质量概念展开解读。

（一）质量特性：公共服务提供过程及结果中的固有特性

公共服务的质量特性指公共服务提供过程及结果中的能够满足质量要求（即相关规定要求和社会公众要求）的固有特性。首先，公共服务的固有特性存在于公共服务的提供过程及结果中，因为公共服务不仅是动态的提供过程，同时也是静态的提供结果。其次，属于公共服务固有特性的质量特性，是在公共服务提供过程及结果中本来就有的，而非外在赋予的特性。再次，公共服务的质量特性指公共服务提供过程及结果中那些能满足质量要求的固有特性，不能满足质量要求的固有特性不是质量特性。

公共服务的质量特性具体包括哪些？对此有学者做出了相关探讨。有人认为包括可靠性、反应性、保证性、移情性和可感知性[16]，也有人认为包括有形性、可靠性、反应性、保证性、关怀性、信息性和监督性[17]，还有人认为包括守法性、透明性、便利性、响应性、实效性和保证性[18]以及获得性、及时性、经济性、准确性、响应性[19]、保障性、安全性、公益性、效率性和便捷性[3]等。由此不难看出，上述公共服务质量特性更偏向于商业服务的“服务性”质量特性（如可靠性、便利性、反应性、保证性、移情性、及时性、准确性等），缺乏足够考量公共服务的“公共性”质量特性（如守法性、透明性、监督性、公益性等），这主要是沿袭商业服务质量的思维逻辑研究的结果。

公共服务的质量特性除包括商业服务的质量特性外，还包括体现公共服务“公共性”的质量特性，后者是将公共服务与其他服务有效区分的关键。至于体现公共服务“公共性”的质量特性，则应基于公共服务的内涵分析而得，同时必须能满足质量要求。结合前文分析，公共利益、公共需求、公共政策、公共权力、公共资源、公共行为、公共关系等均构成公共服务概念的内涵，据此不难看出体现公共服务“公共性”的质量特性至少包括公益性、保障性、责任性、公平性、回应性、参与性、透明性、法治性、共享性和可及性。再结合商业服务的质量特性，可以认为公共服务的质量特性至少包括公益性、保障性、可及性、可靠性、透明性、廉洁性、参与性、回应性、公平性、共享性、保证性、责任性、法治性等。

以上分析的公共服务的质量特性即公共服务的固有特性，再次印证其同时存在于公共服务的提供过程及结果中。比如，透明性、廉洁性、参与性、回应性、保证性、责任性、法治性等属于公共服务提供过程中的固有特性，公益性、保障性、可及性、可靠性、公平性、共享性等属于公共服务提供结果中的固有特性。

（二）质量要求：公共服务的相关规定要求和社会公众要求

可以把公共服务的质量要求划分为相关规定要求和社会公众要求两种类型。相关规定要求指公共服务方面的相关文件，包括法律、法规、规章、政策、管理制度、报告、标准等对公共服务的质量特性规定的要求；社会公众要求指公共服务的利益相关者，包括雇员、纳税人、社区、非政府组织、非营利组织、新闻媒体等对公共服务的质量特性提出的要求。

相关规定要求和社会公众要求之间具有紧密的内在联系：前者由后者转化而来。具体来说，社会公众要求是一种存在于公民心目中的主观的、无形的且在不经表达或调查的情况下是不可知、不可见的要求，必须通过公民表达、政府调查的方式获知并形成于相关文件中即转化为相关规定要求，才是客观的、有形的、可知的、可见的。这对于政府提供公共服务和改进公共服务质量具有重要启发意义，即政府提供公共服务只能直接遵循相关规定要求，无法直接遵循社会公众要求。相关规定要求越能真实反映社会公众要求，政府通过遵循相关规定要求就越能改进公共服务质量。

（三）满足程度：公共服务质量特性满足质量要求的程度

公共服务质量特性满足质量要求的程度直接反映了公共服务质量的高低。公共服务质量特性满足质量要求的程度高，则公共服务质量高；反之，则公共服务质量低。从公共服务的质量特性出发，可对公共服务质量进行分解，并划分为过程质量和结果质量。根据前文分析，公共服务质量可分解为公益性质量、保障性质量、可及性质量、可靠性质量、透明性质量、廉洁性质量、参与性质量、回应性质量、公平性质量、共享性质量、移情性质量、保证性质量、责任性质量、法治性质量等。由于上述公共服务质量特性或存在于公共服务提供过程中，或存在于公共服务提供结果中，因而公共服务质量又可划分为过程质量和结果质量。不难理解，公共服务的过程质量聚焦于“社会公众如何得到公共服务（或政府如何提供公共服务）”，而公共服务的结果质量聚焦于“社会公众得到怎样的公共服务（或政府提供了怎样的公共服务）”。

从公共服务的质量要求看，可把公共服务质量划分为客观质量和主观质量。根据前文，公共服务的质量特性满足相关规定要求的程度可称为公共服务的客观质量，满足社会公众要求的程度可称为公共服务的主观质量。前者之所以是公共服务的客观质量，是因为相关规定要求具有客观性，因而用其衡量公共服务的质量特性得出的就是公共服务的客观质量。后者之所以是公共服盏闹鞴壑柿浚是因为社会公众要求具有主观性，因而用其衡量公共服务的质量特性得出的就是公共服务的主观质量。

本文界定的公共服务质量概念具有一定优势。一是摒弃了把公共服务简单视作一种“服务”运用商业服务质量来界定的思维逻辑，强调更多地从政治学视角填补公共服务的“公共性”内涵，进而界定公共服务质量的概念。二是基于公共服务的过程和结果双重维度来考察公共服务的质量特性，强调公共服务的质量特性不仅存在于公共服务提供过程中，而且存在于公共服务提供结果中，这就挖掘出公共服务的若干质量特性，超越了既有研究视野。三是将公共服务的质量要求具体划分为相关规定要求和社会公众要求，有效克服了既有界定笼统将公共服务的质量要求表述为民众或公众要求的缺陷。四是指出了公共服务的过程质量与结果质量、客观质量与主观质量的划分依据。五是划分了公共服务质量与公共服务满意度、公共服务绩效等相近概念之间的界限，避免宽泛解读公共服务质量概念。

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[17]罗晓光，张宏艳.政府服务质量SERVQUAL评价维度分析[J].行政论坛，2008，（3）.

公共管理学的概念范文第9篇

一、公共政策理论是以现代政治哲学为前提的 西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。 “公共政策”（Public Policy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。 对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Res publica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而

公共管理学的概念范文第10篇

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

公共管理学的概念范文第11篇

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

公共管理学的概念范文第12篇

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伴随世界范围内新公共管理改革的进程，各国政府日益重视本国的公共管理研究。中国自上世纪末以来也一直试图建立和发展起一套符合本国实际情况的公共管理框架。然而中国的公共管理体制建设并不能通过对传统行政管理作简单的概念替换而达到，因为公共管理有着与行政管理乃至公共行政不同的管理理念、管理主体、管理客体与管理方法。同样，中国公共管理的建设也不能硬套西方国家新公共管理的一般理论，因为中国是要在走中国特色发展道路的前提下构建适合中国国情的管理体制。那么，有无中国的公共管理？如果有，其特定涵义是什么？以及怎样建立中国公共管理体制？可以说这些问题的解决需要对中国公共管理的相关概念进行重铸，并在此基础上发展出一套符合中国实际情况的公共管理框架。

一、中国公共管理的概念

什么是公共管理?什么是中国公共管理？要搞清这两个问题，应先搞清管理、行政、公共行政、新公共管理等相关概念。

1、把握与公共管理有关的几个概念

管理二字，在中国古代“从竹”“从玉”因为“管”字或指管状乐器，或指毛笔的笔管，或指一种竹制的锁扣门户的工具，后者转义为锁钥。《左传僖公三十二年》即有“郑人使我掌其北门之管”句。之后再引申为权力的归属，有权才能说“管”。理，本意是指“治玉”，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器。《韩非子和氏》云：“王乃使玉人理其璞而得宝焉”转义则是整理、条理、处理。因此，管理二字连用，一般是指在权限范围内，对事物进行处理、条理或整理之意。

行政，古代指的是把“政”运行起来。按《说文解字》井，“行”是象形字，“从彳亍”，意味着人的两条腿（三骨相连）站立前行。转义就是“运行”“推行”政，则是“从正从攴”而“攴”，又是象形字，描画的是人手持鞭击打状。意味着统治者拿鞭子驱使老百姓走上所谓的“正路”（类似牧牛、放羊一类）。行政二字连用，即指把“政务”推行开来。我国《史记周本纪》中记述的“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄，行政当国”，“行政七年”等，就是这个意思。当然，在近代，尤其是我国引入西学后，此词义发生了重大变化，主要是两个方面:第一，它已不是整个政务的推行，而只是其中的一部分，即与立法、司法并行的一种工作;第二，它实际上隐含了一种新的权力关系，特别是权力制约关系（社会制约政府)是一种民主体制下的分权。

解放后，我国摒弃三权分立，改行议行合一理论，虽然也强调对行政权的制约，但由于实行计划经济和高度集权的管理方式，政府的主体地位及主导作用并没有削弱反而有所加强。这种情况甚至在今天也还有表现。按“政府专行政务”这样的涵义来理解“行政”概念难免有一系列缺失:第一，它不能明确揭示管理的公益目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民是否参与不明确;第三，没有强调被管理的事务必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确揭示出来。这就导致我们在使用“行政”概念时的多方面遗憾，因而需要思考对它的取代问题。

若采用公共行政概念，情况就截然不同。我们可以把公共行政定义为：为了公益目的，由享有国家公共权力的机构或人员，在公民广泛参与及制约下，对公共事务所进行的具体管理活动。其中，除“具体管理活动”特指一种执行性活动，以与整个国家管理中的立法、司法及其他重大决策区别外，它特别强调和突出了行政管理的“公共性”因素。公共理念的萌发最早可追溯到古希腊，他们出于管理国家的需要，把社会事务分为公共事务与私人事务两部分，并在此基础上形成了公共事务、公共权力、公民等一些概念。应该说，公私事务的区分是人类的一大发明，因为正是有了这种区分，才有了公共事务管理的基本需要，才有了古代与现代的民主观念，也才保证了公民积极性在公私两个领域的发挥。而我们现在把“公共”两字冠于“行政”前面，是继承了人类这一文化成果，并使“行政”的概念发生了深刻变化。第一，明确了管理的公益目的;第二，把管理的范围限制在公共事务领域（把公共事务与私人事务区别开)第三，强调了公共事务管理中的公众参与；第四，强调了管理中的公共责任以及公民对公务人员的监督。而这些，正是现代民主思想的基本要求，因而它体现了对民主制度的落实。

2.中国公共管理的概念分析

那么，为什么我们又提出公共管理概念呢？因为“管理”的概念与“行政”又有所不同。它的范围更宽泛，对象也更复杂，更多样。它强调了一种新的管理活动，即为了公益目的，由社会上发展出来的多元管理主体以及它们所组成的网络结构，在公民广泛参与、参加、制约下，对公共事务所进行的一种多层次、多方法的管理活动。

公共管理与公共行政概念的区别主要是：第一，管理的主体已多元化，它不再是政府“只此一家，别无分店”的格局。社会上的大量非政府公共组织、居民自治组织、志愿者团体、慈善机构乃至私人机构中的某些部分，都可成为公共管理的主体;第二，由于多元管理主体的出现以及它们在管理中的紧密关系，已经形成了一个管理网络。而网络的连结另有一些新的机制，这就是通过沟通、协商、说服、启发、互助、契约等渠道，最后实现一种“共赢”的结果;第三，把“行政”演绎为“管理”，工作范围就会更广，管的事务就更具体，更复杂，因而也就能更方便地借鉴私营部门有效的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域;第四，它使公民有更多的机会参与乃至参加公共事务的管理活动，包括实行公民自治，从而使民主突破“代议”的局限，得以更好地落实;第五，随着权力的分散化，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，所谓有其权必有其责，因而公民的监督视点也要相应实现分散化。

3.中国公共管理，就是在此涵义基础上的一种有中国特色的管理理论，并进而构成了一种新的管理模式。

至于国外的新公共管理，它是上个世纪七十年代末发展起来的一种新思潮，其重要特征之一是把企业管理经验引入政府管理中。虽然它与我们提的中国公共管理概念在内涵上有相通之处，但也存在明显差别。一是意趣上不一样，西方强调的是在传统行政管理的基础上，引进企业管理的经验与市场机制，在公共选择、新制度经济学、管理主义等理论指导下，去提高效率。我们则在关注效率的同时，更多关注管理中的公共性，即民主参与、民主管理、民主监督、民主审查等。二是国情背景不同，西方是资本主义制度，中国则是社会主义，它最明显之处是公共管理也必须考虑到共产党领导作用的发挥。实际上，中国的公共管理，是在西方传统公共行政、新公共行政中“公共性”的基础上、新公共管理中“管理性”的影响下、近年来世界通行的“治理”理论中“共治”涵义的左右下，结合中国国情而形成的一种全新管理理念，管理模式。至于其内涵，则除了包括传统的政府管理、非政府公共组织的管理、公民自治、公民参与外，还包括国有企业（含国有控股企业）、国有事业单位的管理活动。弄清这一点非常重要，它使我们保持清醒头脑，在西方有人开始大批新公共管理时，我们绝不可也一起把中国的公共管理批一顿，更不能“弃之如敝屣”这是我们在发展我国公共管理时必须注意的。

4.中国公共管理概念使用过程中应注意的问题

以上是我们理解的行政、公共行政、新公共管理、中国公共管理几个概念的基本含义，以及它们的区别。我们强调的是，为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理概念，而尽量不用行政、行政管理概念。至于公共行政、公共管理两个概念，它可以并存因为二者范围不同，前者仅指政府管理，后者则囊括了整个社会的公共管理。从这个意义上说，公共管理更宽泛，它包容了公共行政。因此，当我们说建立和发展公共管理体制时，自然也包括了建立和发展公共行政体制在内。

至于公共管理、公共行政概念如何翻译，我们认为，对应英文，前者应译为publicmanagement后者则译为publicadninistiation这样，一个涵盖的范围较宽，一个涵盖的范围较窄，并不会造成混乱。这也符合汉语中这两个词的原始意义。实际上，汉语中行政与管理的区别，主要体现在性质与范围上，即行政主要是指政府行为，而管理却广泛存在于所有组织，当然也包括政府。比如，我们可以说企业管理、学校管理、社团管理，但说行政时，则要按照宪法赋予它的涵义，特指我国的各级政府系统及其活动。在这个问题上，我们应保持汉语中的本义，而不必勉强去适应他人。

二、中国公共管理基本框架

从上文的相关分析来看，中国的公共管理既有与世界某些管理理论的共同性，同时由于行政环境的差异，又形成了中国公共管理独有的管理框架。其中，公共管理的主体、客体及方法构成了公共管理框架的主要内容。

1、中国公共管理主体

作为公共行政模式继承与发展的公共管理，最主要的特征是公共事务治理主体的扩展。公共管理的主体不仅包括起核心作用的政府，而且包括非政府的公共部门、国有企业、国有事业单位、居民自治组织和广大的公民群众。以政府为核心、非政府的第三部门和其他力量为重要补充的开放性管理主体结构带来了公共管理主体间关系的极大变革。首先是公共权力的分散化。公共管理承认政府管理的正当性和核心地位，尤其是政府在提供宪政、法制、公共政策方面，在需要运用强制性权力的公共事务领域以及在私人部门和第三部门无力承担或不愿意承担的公共服务领域，仍然发挥着核心作用。但在社会管理的许多领域如区域性的社会自治领域、特定公共服务的功能性领域、自我服务与自我规制的行业领域非政府的第三部门和其它社会管理主体，则起到重要的作用。再从政府内部来看，政府体系内部已不再是单一的集权中心，而是强调根据不同层级与其所管辖的公共事务，建立分权的、上下协调和衔接的分级治理体系。其次，是各主体间的合作关系加强。由于没有任何一个单独的行动者能够拥有足够的知识和资源来解决一切公共问题，而全球化和信息化时代的公共问题又具有复杂性，各种管理主体之间必须相互合作、相互支持、形成网络，才能有效解决问题。

在中国，政府作为核心公共管理主体的地位十分明显。首先，中国共产党的领导作用，主要是通过政府来实现的。共产党的整合力，在很大程度上体现在政府身上。其次，政府与一般公共组织相比，其性质也具有天然优势。它有强大的合法性基础，除了统治功能外，它以公共利益代表者的身份存在，可以很容易地利用强制性权力，解决社会公共管理中的问题，协调社会冲突。而且政府所掌握的大量公共资源，也使其有能力提供公共服务。因此，政府与其他公共管理主体在多元主体中的地位并不是一样的:政府承担着公共事务“元治理”的角色，其他公共管理主体除了作为公共事务管理者外，还往往保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的管理与监督;政府对其他社会公共管理主体无法自主调节的冲突，仍具有最终调节的权威;政府对其他公共管理主体无力承担或解决的问题，仍扮演着“最后一着”的补救功能。

发展我国的公共管理主体，除了改革、完善、加强我国的政府管理之外，还应大力培育和发展我国的第三部门，整合社会自治理力量和民间社会资源。包括推进国有企业、事业单位改革，发展社会中介组织、民间公益组织、基层群众自治组织，强调私人部门对公共管理的参与等。在发展基层群众自治组织时，我们要特别强调社会自治机能建设，在城市加大居民由“单位人”向“社会人”的转变，在农村则充分发挥村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的作用，发展村民自治。私人部门一般来说本不是公共管理主体，但它们是公共管理的重要资源，一旦它们通过各种公私合作方式进入公共服务领域时，也就成为公共管理主体的一部分。因此，我们也要有意识地强化私人部门的公共意识和社会服务意识。

2.中国公共管理客体

公共管理的客体也即公共管理主体所治理的对象。从公共管理的“公共性”出发，我们将公共管理的客体界定为公共事务。公共事务即公共领

域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。公共事务追求的是公共利益，其成本由社会共同体承担，收益由社会共同享用，因而应由按照民主原则组成的政府与其他公共组织，以“国家”、“社会”或某种组织的名义采取行动处理。公共管理将治理的对象定格在公共事务之上，就能够克服传统行政管理模式下的管理客体界限不清的弊端。反之，则容易导致公共管理主体随意干预或处置私人领域的事务，抑或是以追求“公益”为目的强迫社会“化私为公”。

公共事务是社会共同需求的产物，是公共利益的外在体现。这意味着，利益产生“事务”利益是目的，而事务的处理则是过程和手段。而利益

首先有个表达问题，没有通畅的表达渠道，是谈不到认知的。表达之后还有个汇总、融合、升华问题。利益主体的多元化决定了利益的多样化，汇总、融合、升华是非常困难的工作。很多人认为没有公共利益存在，就是对这种困难失去信心的表现。我们的任务，在于能汇总的汇总，能融合的融合，能升华的升华。实在不能的，则尽量分别满足不同人的不同需要(只要它们是正当的)

公共利益实现的困难性，决定了公共事务治理的复杂性。虽然公共管理强调对公共利益的实现，但却不是通过漠视其他群体、个体利益的方式实现的。中国公共管理体制的建设必然要求我们改变固有的管理哲学，即实现从“整体论”哲学向“总体论”哲学的转变。我们过去所奉行的是“整体论”哲学，它强调一切服从整体，把局部与部分统统看成分子与原子，看成死的没有生命力的东西，因而忽视了它的独立利益与价值。这种管理哲学不能调动局部与部分的积极性，其结果必然是缺乏效率。现在，我们要把整体论哲学改变为一种“总体论”哲学。“总体论”哲学把整体看作总体的一部分，后者对前者是包容关系，而不是把整体看成“惟一”，看成可取代个体的东西。这样，通过对总体的把握，就可以把整体利益与部分利益、局部利益、各单位利益和各个人的利益较好地结合起来。因为这种理论，把部分、局部、单位及个体都看作是有自己生命、有个别意志、有独立利益、有自我决断权力与责任的要素，整体利益与他们这些利益并不完全吻合，需要分别予以满足，而且在总体上要实现双赢。它追求的是把整体积极性、局部积极性、方面与单位积极性、个体积极性很好结合起来的机制，是一种最辨证的考虑。这两种管理哲学可分别用下列公式表达：

整体利益=各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

总体利益=整体利益+各局部利益+各方面利益+各单位利益+各个体利益

认识到这一点，我们就可得出结论：中国公共管理的总体论哲学要求公共管理主体在治理公共事务过程中重视其他方面利益的实现，树立公共事务治理的新思维。

3.中国公共管理方法

我们怎样去实现这种全面的利益格局呢？这就要改变我们传统的管理方式与方法。管理方式与方法是联系主体与客体的有效机制，是公共利益实现的最直接手段。中国公共事务的传统管理方式，是政府垄断一切公共产品和公共服务的供给，并采取由政府统揽与直接生产的手段。这带来了一系列缺陷:政府理性或行动能力的不足，往往导致公共服务供给匮乏或治理不力；当宪政与法律体制对政府约束和监督不够时，政府权力往往滥用；公共事务客观损益的间接性，又往往滋生“搭便车”不合作等机会主义行为，导致“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，即人们对公共事务关怀精神的缺失，等等。我们现在必须对这种种原因进行分析，寻找一种在“公私”关系正确定位基础上，恰当处理公民权利与义务、政府角色与功能、政府与公民和社会关系以及政府与市场关系的新机制、新体制，探索公共事务多元治理、多种主体合作共治的制度安排。

公共管理过程中“公共性”的凸显在带来公共管理主体、客体较大变革的同时，必然也带来管理方法的较大变革。公共管理的公共性要求革除传统行政管理的“以公谋私、暗箱操作、命令行政、假公济私”等弊端，实行一种更适应“公共性”的方法，即“以公谋公”的公共管理方法。

那么，什么是“以公谋公”的工作方法？其含义包括四个方面:第一，以公心谋公事;第二，用公开化方法谋公事;第三，靠公众谋公事;第四，决不能谋私事。所谓以公心谋公事，就是指在公共管理过程中，要求公共部门及其工作人员能够本着“利他”精神，为增加全社会的福祉而努力。“公心”即是一种“公共精神”，这种公共精神是对公共部门从业人员最基本的要求。所谓用公开化方法谋公事，即在现代公共管理过程中，应该体现现代民主的要求，保证公众的知情权，通过任务（工作内容）公开、措施公开、行为公开、结果公开，实行“阳光下的管理”“公开”方法体现了“阳光是最好的防腐剂”这一名读，它是效率和廉洁的保障。所谓靠公众谋公事，是指在公共管理过程中，要群策群力，充分发挥公众在管理中的作用。可以说当代的公共管理是处于公共事务日益膨胀的年代，管理者不必要也不可能将所有的公共事务均纳入到自己的管辖范围之内，更不可能实行“封闭管理”只有让公众参与到公共管理中，共同为自己的利益奋斗，事情才能办好。所谓决不能谋私事，是指在公共行政的过程中，公共部门及其工作人员不能打着“为公”的旗号，而谋部门或个人之私利，进而损害到全社会的福利。

公共管理学的概念范文第13篇

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

公共管理学的概念范文第14篇

[关键词]公共管理行政管理私人管理

自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。

一、公共管理概念

何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。

有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说：“说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。

更有意思的是与陈振明教授恰恰相反，张成福教授写文章批判新公共管理，而他著的《公共管理学》教材，却完全讲的是新公共管理的内容。[3]这种论著上面自相矛盾的情形使人无法明白作者的学术立场究竟是什么。

公共管理学的概念范文第15篇

    关键词：知识产权法；公共利益；解释

    在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。

    一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能

    （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型

    “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。

    （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。

    （2）《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

    （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。

    （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。

    （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。

    （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。

    （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。

    （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。

    知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类：

    （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。

    （2）非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。

    （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能

    无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。

    1.消极性或否定性功能

    知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。

    2.积极性功能

    在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。

    知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”[1]（211）。

    3.惩罚性功能

    知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。

    二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵

    虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。

    对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。[2]（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望[3]（141）。

    这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。

    不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。

    在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。

    在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。

    在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等[3].关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。[4]（281）

    从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。[5]（70）

    社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。[5]（71）

    我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点：

    （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。

    （2）知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。

    三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善

    尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。

    从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。

    依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。

    上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。

    要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。

    参考文献：

    [1]　刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。

    [2]　E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。

    [3]　梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。

    [4]　徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。