行政复议机构设立的必要性范文

我国行政复议制度中行政复议机构的现状

(一)行政复议制度的法律定位及分析

行政复议机构，是指具体负责办理行政复议事项的机构。我国《行政复议法》第3条规定:依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构办理具体行政复议事项。依照行政复议法规定，行政复议机构是行政复议机关内部负责法制工作的部门，除非有法律、法规、规章的授权，其不可以作为行政主体。行政复议机关领导并支持本级行政复议机构开展具体工作，行政复议机构办理行政复议事项，拟订行政复议决定，最终由行政复议机关作出决定，并加盖行政复议机关公章，行政复议机构没有独立的法律地位，不享有以自己的名义作出相应行政行为的权力。行政复议机构，在我国是一个不具有独立法律地位的、直接受到本级行政复议机关领导和影响的机构，因此其作出的行政复议决定的权威性和公正性便会受到置疑。

(二)我国行政复议机构非独立性的原因

1．主观层面上

首先，部分行政机关领导法治观念淡薄。其对于行政复议制度本身的价值没有一个清楚的认识，没有意识到行政复议对于行政机关本身而言的重要性和对于维护相对人合法权益的重要性，只是简单的认为行政复议工作同机关内部其他事项一样，习惯性的将行政复议按照其他行政行为对待，没有把握行政复议本身的特殊性和重要价值。其次，对于行政纠纷所产生的认识偏差。在我国漫长的封建社会历史中，受传统封建思想以及封建政治体制的影响，“民告官”现象并不多见。在新中国成立之后的计划经济时代，并不是完全没有行政纠纷的踪迹，只不过这种纠纷已经被高度集权化、一体化的体制所淹没了，更主要的是没有解决纠纷的有效途径。③在社会主义法治日益完善的今天，出现了行政纠纷之后，当行政相对人向行政复议机关申请复议时，地方一些官员仍然没有摆脱错误的、陈旧的关于行政纠纷的思维，仍然囿于行政纠纷的出现是影响社会和谐的陈腐观念，并视之为社会上的不稳定因素，从而对行政复议工作横加干涉，对于行政复议工作的具体程序和原则置之不理，使得行政复议机构形同虚设，也严重影响了行政复议机构的独立性。

2．客观层面上

我国没有明确的法律来规定行政复议机构的独立地位。作为一种制度，只有其地位得到国家立法层面的肯定，才能在制度具体的实施过程中得到最普遍的遵守，才能在制度被违反时给予法律上的有力保障。而在我国，行政复议机构的独立性地位并没有得到法律的认可。我国行政复议法只是简单规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。行政复议法实施条例规定各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项。由此可以看出，关于行政复议机构的法律地位，我国的法律法规的规定十分简单，不够清晰。

设立独立的行政复议机关

所谓独立，要从两个层面理解。一是机构设置上独立，具体是指在县级以上政府设立独立的行政复议机关，作为与政府职能部门相并列的行政机关之一，依法行使办理行政复议的国家权力;二是法律地位上独立，是指赋予行政复议机关以独立的法律主体地位。之所以要独立，就是要保证其作出复议决定的权威性和客观性，从而最大程度的发挥行政复议制度的价值功能。此种独立，应理解为相对独立。一方面为了保证行政复议的质量和公正，行政复议机关在具体办理行政复议案件中不能依附于政府，要保持独立，以提高行政复议决定的权威性和公正性，另一方面，行政复议机关作为国家行政机关的组成部分，是政府的职能部门之一，因此其又和政府存在着一定的隶属关系，因此不能完全的独立于政府之外。

设立独立行政复议机关的若干建议

结合我国的国情，考虑到我国社会主义法治建设对于一个完善、科学的行政复议制度的呼唤，以及国外一些先进的理论和立法经验，我认为我国应该设立一个独立的行政复议机关，不问其名称为何，行政复议委员会抑或是行政复议办公室，旨在负责具体办理行政复议的受理、审查、决定等事项。

(一)明确行政复议机关的法律定位

保证行政复议机关的独立，保证行政复议决定的公正性，方可树立行政复议机关作为解决行政争议的法定机构的权威性。当民众对行政复议制度有了一个全新的、全面的、客观的认识，当民众把关于行政复议制度“官官相护”“暗箱操作”的印象从认识中剔除，才会有更多的人选择行政复议作为解决行政争议、维护自身权益的武器，才能充分发挥行政复议制度的优越性。因此，完善我国行政复议制度就必然要求我们，必须将行政复议机构定位于一个在法律上具有独立地位的机构。

(二)关于行政复议机关的人员任职标准

选用、任用有较高专业素质和实际工作能力的人员，是由我国行政复议制度的性质决定的。行政复议的救济性，要求复议机关的工作人员快捷、妥善的解决行政争议，及时结束双方的利益对立状态，而这就必然要求具体办理复议事项的工作人员具有充足的工作经验和良好的处理分析能力和扎实的专业素质。行政复议的监督性，要求复议机关工作人员，依照法定程序和方法对具体行政行为进行合法性和合理性审查。具体到我国的行政复议机关工作人员任职资格，一是，专业人员要通过国家司法考试。只有熟悉我国的法律才能更全面、更科学的解决行政争议。二是，有良好的综合素质。作为监督行政主体行使行政权的一种制度，复议工作人员是在审查行政主体的行政行为，其实际工作中难免会遇到各种各样的压力和干涉，这就要求工作人员有一定的能力和定力去排除这种干涉并保持客观中立，尊重事实，遵守法律。

(三)行政复议机关的组成

鉴于行政管理事项的广泛性和行政争议的复杂性和专业性，为了适应不断发展的社会需求，为了保证行政复议的质量，体现复议制度的价值，可以在行政复议机关下设立不同的组成单元，如在复议机关下设置专业的行政复议庭:土地复议庭、工商复议庭、环境复议庭等，这样的组成一是可以满足不同行政管理事项和领域的需要，二是可以将复杂的行政复议事项分门别类进行专业梳理，以保证行政复议的质量和效率，三是，可以切实维护行政相对人的合法权益，并对具体行政行为进行更加有效的监督和规范。

(四)关于行政复议机关的程序设计

无论一个制度多么完善，终究是要通过具体的程序将其实行，只有具体实行，才能体现一个制度的生命力和最终的价值。行政复议的监督和救济功能，最终要体现为一系列具体的程序。因此，要完善行政复议制度，设立独立的行政复议机关，必须设置相匹配的具体的复议程序。

1．要改变我国目前行政复议机构以书面审理为主的原则，确立以直接言词审理为主、以书面审理为辅的原则。现行以书面审理为主的原则下，行政复议工作人员仅依据双方当事人提供的书面材料来审查具体行政行为的合法性和适当性，剥夺了行政相对人的申辩和陈述的机会，不仅不利于复议工作人员全面、客观的了解争议事实，反而会给行政相对人造成一种“暗箱操作”“利益勾结”的印象，增加行政相对人对于行政复议决定的抵触，最终不利于行政争议的及时、圆满解决。

2．在行政复议的具体运行中引入听证制度。听证制度是行政主体在作出影响行政相对人的合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对方表达意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳程序所构成的一种行政程序基本法律制度。⑤从其概念可以看出，听证是行政相对人享有程序权利的体现，是现代文明和法治的必然要求。然而，在我国现行的行政复议法立法中，并无这一制度，这必然是明显的缺陷，对于行政相对人权益的维护构成巨大威胁。虽然行政复议法实施条例中提到了复议审理中可以进行听证，⑥但是这样的规定显然不能满足需要，一是因为该条例属于行政法规，在效力位阶上要低于法律，因此保护力度有限;二是，行政复议法实施条例的规定过于简单，没有具体的标准，不宜于操作，增加具体适用的难度。

3．要完善行政复议的证据制度。证据对于查明案件事实，明辨是非，合理分配法律责任至关重要，也是恰当、准确的解决行政争议不可缺少的部分。因此完善的证据制度，也是行政复议运行中之必需。但是目前关于我国行政复议中的证据制度法律并没有规定，实践中多是参照行政诉讼的证据制度适用。立法中的缺失导致对证据制度的控制处于真空状态，因此导致对证据的具体适用随意性增大，最终导致行政复议质量不高，公正性和科学性不足。因此，保证行政复议制度的高效运行，证据制度必不可少。所以独立行政复议机构的设立，必然要求建立完善的证据种类制度、证据标准制度、举证责任制度、以及与证人有关的如出庭作证、证人责任等制度。

结语

我国正处于社会改革的转型时期，经济发展的关键时期，各种利益之间对立和摩擦不可避免，这对于政府依法行政水平是一个检验，更是一个挑战。设立独立的行政复议机关，提高行政复议工作的质量和效率，提高行政复议的公正性、科学性，有效规范行政主体的行政行为，这不仅是完善行政复议制度的需要，也是提高政府行政水平的需要，更是契合构建社会主义和谐社会目标的需要。只有不断完善我国的行政复议制度，解决行政复议机关的非独立性问题，才能使政府适应不断发展的社会，才能提高政府应对挑战和把握机会的能力。（本文作者：张得杰单位：中国政法大学法学院）