行政执法模式的新方法范文

一、美国环境执法协商机制考察

美国环境法执行协商机制是指在环境法的民事执行中，行政机关可以放弃对法律规定的适用，而通过与违法者进行协商达成协议促使违法者履行法律责任；或者在刑事执法中环境保护部门综合考虑各种因素决定是否提起刑事执行程序以及刑事审判中所实行的辩诉交易制度。

（一）民事执行中的执行协商

民事执行针对的是一般违法行为，行政机关可以直接依法对被管理者采取执行行为，如果行政相对人不履行行政机关的决定（由于行政机关没有强制执行权）其只能向法院提起执行诉讼。行政机关也可以采取与被管理者就环境违法行为的处理达成协议，然后相对人根据协议承担法律责任的措施。

上述民事执行的方式均能达到促使行政相对人承担法律责任的效果。但是协商性执法模式具有较为明显的优越性：

“第一，经双方协议产生的执行行为考虑了被管理者的具体情况，具有明确的针对性，而单方行为因缺乏对被管理者具体情况的考虑带有武断之嫌。第二，经双方协议产生的执行行为能绕开宪法的禁令，可以避免因违宪引发的诉讼。”基于上述原因，美国环境法的民事执行多采用第二种方式。

（二）刑事执行中的执行协商

刑事执行主要针对的是故意违法者。在美国对犯罪行为提起公诉的职能归司法部所有，进行审判的机关为法院，所以环境保护署此时的自由裁量权仅限于是否将违法行为提交司法部提起公诉。美国在刑事诉讼中建立了完善的辩诉交易制度，因此在对故意违法行为的处罚上司法协商的作用更大。

二、美国环境法执行协商机制的本质及成因

（一）环境法执行协商机制的本质——合作型执法模式

执法的模式可分为对立型与合作型两种。在对立型执法模式下，行政机关和行政相对人之间的关系是命令和服从型的。此种模式以“便于管理”为原则，不管行政相对人是否愿意接受行政机关所施加的义务，都必须服从。而合作型执法模式中利害关系人是以合作的姿态，寻找解决问题的“双赢”办法。

任何协商均意味着妥协，行政机关必须放弃对法律规定的直接适用，而在自由裁量权的范围内与行政相对人进行协商。

在环境执法领域政府为了鼓励企业积极遵守环境法律，而采取影响诱导类措施是非常普遍的。日本的公害防止协定，欧洲国家的环境合同等就是这一措施的重要表现。但需要特别注意的是，这里所谓的“环境协商”均是在企业未违反法律规定时，政府为了鼓励其遵守环境法律而与其进行协商。而美国环境法执行协商制度均是在企业已经触犯法律之后，政府与其就如何处理违法行为进行协商进而达成协议的行为。在崇尚宪法法律至上和主张有限政府的美国能够建立这一制度，必定有其深层次的历史原因。

（二）合作性执法模式的成因——法律实用主义的选择

美国之所以会选择合作型执法模式，其主要原因是受到了法律实用主义的影响。“实用主义是当今很有影响的哲学流派之一，通常被看做是美国土生土长的哲学，而且被视为‘美国精神’的象征”。法律实用主义反对法律形式主义的主张，它们关注的不是法律是怎么规定的，而是社会是什么样的。波斯纳认为美国法律实用主义的用处有两个：（1）推翻哪些雄心勃勃的法律理论；（2）促使法律学术更略为接近社会科学，促使司法游戏更略为接近科学游戏。”［3］面对严峻的环境污染问题，形式主义所坚持的对立型执法模式虽然能够产生一定的威慑作用，但是其本身也具有一些局限性。执法模式与现实需求之间的矛盾为法律实用主义发挥作用提供了可能。加之，英美法系本身不具有公私法划分的传统，行政机关与行政相对人之间的地位处于平等地位。在实用主义思想的影响下，合作性执法模式作为美国解决环境问题的权益之技应运而生。

三、美国环境执法协商机制引进的有利因素

（一）环境执法的现实尴尬迫切需求执法方式的创新

自20世纪80年代以来，我国环境立法取得了较为显著的发展，初步形成了较为完善的法律体系。“世不患无法，而患无必行之法。”再好的法律如果不能付诸实施，终究只是一纸空文。强制性执法模式对于威慑企业履行环境义务，改善环境质量产生了一定的影响，但由于投入到监督活动中的资源不充分，并且行政主体的权限非常有限，加上缺乏与环境执法相关的适度监督，导致许多企业有机会逃避监管。而且我国现行法律法规对企业的违法行为处罚较轻，不足以对污染企业产生有限的阻吓作用。有限的监督资源，过低的处罚（罚金），及管制执行上的软约束等各方面的因素导致传统环境管制工具严重“失灵”。

我国环境执法的现实尴尬迫切需要执法方式的创新。环境执法理想与现实之间的差距为执行协商机制的引进提供了良好的机遇。

（二）社会管理制度的创新为环境法执行协商机制的引进

提供了相对契合的政治环境当前我国正处于社会转型期，社会矛盾多发性趋势明显。

为了应对社会管理中出现的新情况、新问题，中央明确提出包括“加强社会管理创新”在内的三项重点工作。社会管理创新的提出，要求法律人重新审视在现代法治化潮流下所形成的一系列经验与判断。就执法系统而言，则要求其转变执法理念，提高社会管理能力，避免强制性执法的僵硬性和对抗性所造成的不安定因素的出现。而协商性执法的柔性改变了强制性执法的僵硬性和对抗性，体现了政企之间的合作关系，因此能够促进社会的和谐。社会管理创新为环境执行协商机制提供了相对契合的政治环境。

四、我国引进环境执行协商机制的基本思路

（一）分地区、分阶段有序推进

环境执行协商机制的成功运行需要有与其相适应环境执法条件。首先政府对待环境保护的态度必须肯定明确，这是实行这一制度的首要条件。其次，环境执法人员应当具备较高的素质。执法人员在协商过程中需要对相对人的情况，国家环境法律政策，国家经济形势等各种情况进行综合考虑后做出决定。这就要求其必须具有较强的综合分析能力和决策能力。

因此，我国引进执行协商可以首先在贯彻国家经济转型升级较为彻底的地区开展。如果试行成功再适时逐步展开。需要说明的是由于我国东西部区域经济发展不平衡、城乡差别大，环境执行协商机制的引进不是短时间内可以完成的，它需要根据每个地区的经济发展水平和环境执法状况的特点而逐步推进。

（二）坚持挖掘本土资源与借鉴国外先进经验相统一环境执行协商机制虽然是一个新生事物，但是在美国、意大利等国已经具有成功的实践。我国在构建环境法律执行协商机制时，应当吸收国外的先进经验。但是法律制度的移植必须考虑其与本土的法律文化契合性。我国虽然法律没有规定环境执行协商制度，但是我国现有法律也规定一些与执行协商相关的法律程序。如，我国《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”这里所规定的“听证”在某种程度上也可以被视为一种“协商”，我国听证制度的发展可以为“执行协商机制”在我国的运行提供本土经验。

因此，在引进环境执行协商制度时，既要吸收国外的先进经验，又要关注本土的法律文化，充分利用本土的制度资源。

（三）严格限定行政机关的妥协空间，避免“恶性协商”的出现政府的权力是人民通过宪法和法律授予的，人民之所以赋予政府权力的原因在于其能够为人民提供公共物品并保护公共物品。环境本身即为公共物品的一种。建立执行协商机制，意味着政府将享有广泛的自由裁量权。由于企业能够缴纳税收，创造就业机会，促进经济发展以至于影响到政府的政绩。

因此，从这个角度看，政府和企业之间形成了一种“政商”利益共同体。因此，为了对环境这一公共物品的有效保护，必须通过诸如环境公益诉讼、加大环境信息公开、实行环境听证等措施严格限定行政机关的妥协空间，从而避免“恶性协商”的出现。

结论：环境问题日益严峻，新的环境问题不断涌现的现实要求环境执法方式应当更具开放性和回应性，及时满足社会动态发展的需要。因此，在面对环境执法理想与现实之间的巨大差距时，不妨改变形式主义的思维，选择实用主义的路径，为保护环境选择更加有效的执法方式。