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政府行政管理论文范文

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政府行政管理论文

第1篇

十一届三中全会后,随着改革开放的深入,我国经济和政治环境发生了很大变化,在农村获得了生产经营自的广大农民群众,迫切要求用政治上的民利来保障经济上的自利,村民自治顺时而生。1982年宪法确立了村民委员会作为基层群众性自治组织的宪法地位,1987年11月,六届全国人大常委会颁布了《村民委员会组织法(试行)》,对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等做了比较具体的规定。经过十余年的实践,在总结经验的基础上,1998年11月《村民委员会组织法》正式颁布实施。它对“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”做了具体规定。“四个民主”的提出及完善,对指导村民自治的法律制度建设和实践活动发挥了重要作用。

实现村民自治,实质包含两个方面的目标要求:一方面要求村民委员会逐渐摆脱乡镇政府的行政干预,发展为真正意义上的自治组织,乡镇政府与村民委员会之间建立指导与被指导关系;另一方面也要求基层治理随着市场经济的发展进行相应的变革,乡镇政府职能从计划经济条件下的全能型、管治型政府转变为市场经济条件下的有限型、服务型政府。为此,进人新世纪以后,党中央、国务院采取了一系列措施,诸如在农村进行税费制度方面的改革、加强基层执政能力建设等,来推进两个目标要求的实现,以探索新的农村管理体制,构建和谐农村社会。但从总体上看,这两个方面的目标要求远没有达到理想状态。

首先,从村民自治的发展来看,村民自治在总体上固然取得了一定进展,但自治效果并不理想。问题主要有:(1)村民自治在一些地方并未走上正规,其应有功能未能很好地发挥出来。如村民制度化参与率不高,村民自治往往变为“村委会自治”,甚至演变为村党支部书记或村委会主任一个人说了算。(2)农村社会治理难度加大,对村民自治能力提出更高的要求。社会转型导致农村社会分化和心理意识多元化,农村由过去以农民为主体逐渐分化为不同的社会阶层,如村干部、农民劳动者、农民工、个体私营企业主等,不同阶层有着不同的利益取向,从而导致村民集体意识逐渐淡化和薄弱,自我中心意识明显上升,家族中心主义凸显,对农村社会治理提出新的挑战。其次。从乡镇政府行政管理来看,大多数地方的乡镇政府仍然习惯于“管治”思维,开展工作以单一的行政命令的方式进行。只对上负责,将工作指标层层分解下压,甚至强制村民自治组织完成“任务”。导致村民自治的内容和职能受到行政行为侵占和排挤,村民委员会成为准政府组织,沦为实现行政命令的一种工具。

综上所述,村民自治在发展中面临一些难题,亟须在乡镇政府的宏观指导下、在加强自治组织能力建设的基础上予以解决。而目前乡镇政府在宏观指导上的缺位与农民群众期望乡镇政府的有位、有为形成较大反差;与此同时,乡镇政府机构改革、职能转变滞后,重管治、轻服务,甚至仍然管着许多不该管、管不了、管不好的事,其管治方面的越位、错位以及服务方面的不到位。不仅对村民自治产生极大侵蚀,也影响了农村经济社会的可持续发展。建立新型乡村管理服务体制亟须实现乡镇政府行政管理与村民自治之间的有效衔接和良性互动。

二、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的着力点

实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动,重点需要从以下两个方面入手:

(一)按照服务型政府的要求规范乡镇政府活动范围和工作内容,提高乡镇政府服务社会的能力和水平;同时改革乡镇政府绩效评估体系。加强群众监督,调动群众参与行政管理的积极性。

乡镇政府必须从计划经济体制下全能者的角色转向市场经济条件下有限责任者的角色,强化公共服务职能和公共服务意识,把服务型政府理念具体化、明晰化并落实到位。具体来说,乡镇政府应注重履行好以下职能:积极完善公共基础设施建设,加强以农田水利设施建设和农业科技推广为主要内容的农业综合生产力建设,增强农村的可持续发展能力;发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业,加强农村污染治理,建设疾病预防控制体系,强化农村的自我发展能力;加强社会治安综合治理,推进治安防控体系建设,增强人民群众的安全感。同时,乡镇政府应充分保障农村基层群众各项民利,严禁干预基层群众自治范围内的事情,不得要求村民自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。对需要村民自治组织协助政府办理的具体行政事务,应由乡镇政府统一与村民自治组织签订委托和购买服务协议。明确工作要求、目标任务和经费支付方式。

乡镇政府职能转变得如何,工作绩效如何,群众最有发言权。要打破封闭的政府政绩自我评估体系,建立群众评估制度,使乡镇政府行政管理的全过程处于农民群众监督之下。为此,要进一步健全完善乡镇政府政务公开制度,建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序,增强行政决策透明度和公众参与度,使决策切实集中民智。体现民意。要建立和完善群众利益诉求表达机制、权益保障机制,畅通群众监督渠道,尤其要注重发挥村民自治组织在联系群众、反映群众诉求方面的重要作用。

(二)按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求,进一步完善村民自治制度,以实现自我管理、自我教育、自我服务;同时加强乡镇政府对村民自治的指导、协调、服务和帮助,提高村民自治水平和能力,促进农村经济社会全面发展。

村民自治必须按照《村民委员会组织法》的要求,把“四个民主”和“三个自我”贯彻落实到实处。要强化村民自治组织能力建设,建立民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制,拓宽选人用人渠道,增强村民自治组织的生机和活力。要完善村务公开制度,凡涉及农村各项事业发展的重要事项,尤其是重大村务和财务。都要依法召开村民会议或村民代表大会讨论决定,提高村务管理和决策的科学化、民主化水平。村民委员会尤其要尊重集体经济组织、互经济组织、农业社会化服务组织以及其他经济组织依法独立开展活动的自,保障各类经济组织和村民的财产权和其他合法权益。要增强村民自治功能,扩大村民自治范围,积极承接政府转移出来的部分行政管理和服务职能,在和谐社会建设中承担起更多的责任。

村民自治的效果如何,在一定程度上取决于乡镇政府的指导、协调、服务和帮助。要建立健全乡镇政府与村民自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度,真正发挥乡镇政府对村民委员会的指导作用。乡镇政府应积极创造条件推动驻村的文体教育、休闲娱乐场所向村民开放,鼓励和扶持村内及周边有关实体按照共驻共建、资源共享、互利共赢的原则,为村民服务,为农村经济社会的全面发展提供条件。乡镇政府应采取有效措施,为村民自治组织协助政府开展工作提供必要经费和条件,并对工作实绩好、群众满意度高的村民自治组织。给予一定的奖励和补贴。要根据经济和社会发展实际,不断加强对农民群众特别是村民自治组织成员的教育培训。进一步强化其法治观念和民主意识,增强村民自治能力,提高村民自治水平,使村民自治组织在基层民主建设中真正发挥应有的作用。

第2篇

社会主义初级阶段是指中国的社会主义还是初步的、不发达的、不完全的、不完善的或“不够格”的社会主义。其现实的历史进程很难说比现实的资本主义历史进程要高。这说明,中国社会主义的不成熟性和非社会主义因素的存在和发展的合理、合法性。这种“二重性”进一步证明中国现处在由传统社会向现代社会转型时期,具有“多质性”。这种多质性主要表现在:社会生产力发展水平及状况参差不齐的多层次性;多种所有制经济并存且相互作用;人对人的依赖关系、人对物的依赖关系与人的自主性全面发展关系要素并存且相互作用;自给自足的自然经济、一定程度社会化的商品经济、市场经济与一定程度社会化产品经济要素并存且相互作用;农业社会的技术形态、工业社会的技术形态、与信息社会的技术形态要素并存且相互作用,等等。对此,我们曾把现阶段的中国比喻为一座大“熔炉”或活的“博物馆”,几乎人类社会形态的不同阶段、不同领域的各种要素都共存于中国现实的社会之中。这种多质性的社会,它既含有作为过去遗迹的前资本主义的因素、又包含作为现实基础的社会主义的因素和非社会主义因素,还包括未来社会主义的因素。在这些因素当中,现实的社会主义因素与非社会主义的因素相比,前者应当占主导面,这是由中国社会发展的质的规定性决定的。正是从这个意义上,我们把中国国情的质理解为“社会主义定向性”(注:乔耀章:《中国社会主义特色纵横谈》,苏州大学出版社1996年版,第245-246页;《略论作为社会主义定向的政治发展》,《江苏社会科学》2002年第2期。)。这种作为定向的社会主义同非社会主义的成份或因素长期共存与竞争、互动与互补,在整个社会主义初级阶段共存共荣,达成“命运共同体”。正因为如此,中国国情与政府创新存在着内在的本质的关联性。政府创新是由中国特色社会主义初始阶段政治、经济、文化的“多质性”发展规律使然,中国特色社会主义初始阶段的政治、经济、文化不能不决定着、制约着、影响着中国的政府创新。从“应然”层面说,中国的政府创新应该是社会主义的或社会主义定向的政府创新;从“实然”层面说,中国的政府创新只能是社会主义初始阶段的政府创新。

何为政府、何为中国政府呢?中外学者对这个问题进行了多方面的研究与讨论。中国学者一般从广义和狭义上理解和使用政府概念。如中国改革开放恢复重建政治学以后,由赵宝煦先生主编的第一本政治学教科书《政治学概论》中就明确地指出:“政府一词,历来就有广义和狭义两种不同的解释。在资本主义世界,实行总统制的国家,政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法机关。这就是所谓广义的解释;在实行议会内阁制的国家,政府通常是指中央和地方的行政机关。这就是所谓狭义的解释。”(注:赵宝煦:《政治学概念》,北京大学出版社1982年版,第103页。)赵先生关于政府的这个界定在中国政治学界产生了比较广泛的共识和影响。但同时也提出一个值得商讨的问题,即政府是否只同国家相联系?我们带着这个问题,在广泛阅读学习借鉴中外学者研究政府问题所取得的成果的基础上,提出和初步论证了“非国家机构的政府”问题(注:乔耀章:《政府理论》,苏州大学出版社2000年版,第5-12页。)。在国内,关于中国政府的法定含义有两种:一是建国初年“共同纲领”规定的集立法、行政、军事、司法于一体的广义的政府,一是始于1954年宪法规定的狭义的政府,即指国家权力机关的执行机关,或国家行政机关。(注:陈红太:《当代中国政府体系与政治研究法》,经济日报出版社2002年版,第16页。)值得一提的是,国内学者关于中国政府的狭义解释几乎没有大的分歧,而对于广义政府的解释则存在着较大分歧,主要表现在:一些学者将对政府概念的界定从国家机关的立法、司法、行政机关扩大到所有国家机关,包括军队、警察等暴力机构,如芮明春主编的《政府学》,高民政主编的《中国政府与政治》等就是持这种解释;另一些学者则将对政府的概念界定从国家机关扩大到国家机构以外的社会领域,这里又有三种情形:一种是把政府=国家+社团+民间组织+社区政治机构,如辛向阳在其著《红墙决策:中国政府机构改革深层起因》一书中关于政府的五级定义的前两级定义就是如此;另一种是把中国共产党纳入中国政府定义之中,如王敬松著《中华人民共和国政府与政治》一书中就基于中国政府的特殊结构,把中国共产党放在了广义的政府之中;胡伟著《政府过程》一书认为,共产党组织是当代中国政府机构的核心,无论就广义的政府还是狭义的政府都是如此;朱光磊著《当代中国政府过程》一书主张政府等于国家机构的总体与执政党之和,认为这反映了当代中国的实质;第三种是提出更大的政府概念,它超越了国家机构的总体与执政党之和,而提出“政府体系”概念,并主张用“政府体系”概念等同或取代政府概念,如由曹沛霖、林尚立教授等编著的《当代中国政府理论研究丛书》在总论中就使用了“政府体系”概念,作者把政府体系优化的基本组成概括为10个方面;陈红太研究员认为“政府体系”这一概念是一个非常宽泛的概念,它是对当代中国政治组织及其相互关系、或制度、体制的极高度的逻辑概括,认为应该用“政府体系”的概念替代“政府”概念(注:陈红太:《当代中国政府体系》,华文出版社2001年版;《当代中国政府体系与政治研究法》,经济日报出版社2002年版。)。

以上对政府概念所作出的“超国家”机构的解释不同于我们提出的“非国家机构的政府”概念,把政党等纳入政府的研究对象虽有事实根据,但是值得商榷。我们既不能简单地认为将政府概念的解释限定国家机构范围内就是受西方学者的影响而不能自拔,也不能简单地认为如果不把中国共产党作为执政党纳入政府概念就是无视当代中国政府的实质,就是不可想象的。事实上,“政府”与“政府体系”是既有联系又有区别的概念,不能简单等同。非国家机构的执政党、政协和“单位”也不能同政府相提并论,它们只构成政府的生态环境和履行职能的工作对象,虽然过去和现在仍然在一定范围和程度上还存在着“党政不分”、“政企不分”、“政事不分”等现象,但是随着改革开放和社会主义市场经济向纵深发展,这些现象会逐步淡出政府,做到各自相对独立,各就各位,各司其职,各务正业,逐步理顺党政关系。通过政府创新逐步达到“解放政府”,这也应是政府创新的内容和基本走势之一。由此可见,作为政府创新中的“政府”,应当是指同国家机构相联系的政府,首先和主要的是指狭义的政府。

创新,是人类智慧之树上最为璀璨的花朵,也是当今知识经济时代人们大力弘扬的理念。然而,“创新”是一个很严肃的大字眼,人们不要轻易言“创新”。因为创新是很不容易的,它对创新者的素质提出了很高的要求。那么,何为创新呢?在这里,我们有必要对“发现”(disc-overy)“发明”(invention)“创造”(creation)“创新”(innovation)等几个概念进行辨析。

有学者研究证明,如果没有发现,便不会有人类的发明。人类的每项发明都是建立在发明者对某种特定自然规律的发现性认识的基础之上的。发现可以分为自发性发现与自觉性发现。前者是人类对自然规律现象外在性的首次感性认识,后者亦即通常所说的科学发现,是人类对自然规律内在性的首次理性认识。如果溯人类文明之河而上,就会发现古代社会时期的发明大都是在自发发现的基础上获得的,而近代的发明则多是自觉的发现。然而我们也应看到,对于理性的科学发现来说,发明起着极其重要的决定性作用,科学发展史也同样证明发明亦为发现之母。从这个意义上说,发现与发现是互相促进、互相发展、紧密联系的两种过程。发现引发新的发明,发明同时导致新的科学发现。发明是科学发现的基础(注:郭成安:《发明与发现》,《新华文摘》2001年第9期。)。至于创造与创新,学者们有两种不同看法,一种看法是,创造和创新在本质上没有什么区别,都是指通过革新、发明、产生新的思想、技术和产品,另一种看法是,创造的意思是原来没有的,通过创造,产生出新的可称为“无中生有”;而创新则是指对现有的东西进行变革,使其更新,成为新的东西,可称为“有中生新”。创造与创新的联系在于,创造性最重要的表征是创新,亦即创造概念包含着创新。既然创造具备了新颖、独特的属性,那么,表征创造核心价值的创新,就更应该表现出“首创”和“前所未有”的特点,这是不言而喻的。与创造的词源不同,创新是一个外来词,创新的含义有两点:引入新的概念、新东西和革新,亦即“革故鼎新”(前所未有)与“此入”(并非前所未有)都属于创新。熊彼德曾给创新下过定义,他把“新的或重新组合的或再次发现的知识被引入经济系统的过程”称之为创新。这种定义要比“首创”“前所未有”的创造指称更宽泛,它包容了前所未有,也包容着对原有的重新组合和再次发现。并且把新知识“引入经济系统”才算完成,才能使发明者成为创新者(注:叶平:《“创新教育”解析》,《新华文摘》2000第3期。)。我们可以对“发现”“发明”“创造”“创新”这些概念不作严格的区分,而只需注重它们的共性:非教条性、非守旧性、非封闭性、非片面性和狭隘性。我们认为创新的基本内涵可包括:其一,创新应当表征出自觉地合规律性,以免创新主体的自发性、盲目性和随意性;其二,创意虽无穷,资源则有限,创新应当拥有原创性或首创性即前所未有,这是创新的原义或本义;其三,与合规律性和原创性相适应,创新应当努力站在前人的肩上,具有文明、健康、进步和发展性或不可逆性、传承文明与开拓进取的统一性,不可庸俗地将任何“新”都赋予“创新”字眼;其四,创新应当立足在梯度发展的现实基础上有条件地将已有的创新进行重组或再现,万事不必另起炉灶,从头做起,这是合规律性的一种具体体现,对于后来者来说也是一种创新,但不等于简单的“拿来主义”;其五,创新应当将创新精神与创新能力有机地结合起来,使任何一种创新都能够进入可操作性的过程,并使之转化为现实的社会生产力。这五个方面是我们对创新的初步理解。

政府“综合创新”浅析

政府创新是政府改革、政府发展的题中应有之义或是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申。根据上文对中国国情、政府和创新的理解,我们认为政府创新是一项艰巨的系统工程,无论是从狭义的或广义的抑或是“政府体系”的角度看,政府都需要辩证的“综合创新”,而不能孤军奋战,搞“单一创新”,也不能“毕其功于一役”。本文所指的政府综合创新至少包括以下三方面的内容:

第一、历史性与共时性相统一的政府综合创新

历时性与共时性相统一的政府综合创新同上文论及到的中国国情的“二重性”、“多质性”相关联。一方面,历时性的政府创新是一种综合性、纵向整体性的政府创新。从生产关系角度或“五种社会形态”角度看,就是要处理好作为社会主义定向性的政府创新与资本主义的政府传统(在中国还有封建社会,半封建半殖民地社会即旧中国的政府传统)和未来中国特色社会主义更高发展阶段政府创新的关系。从生产力角度或“三大社会形态”角度看,我国社会发展基本上还处于第一大社会形态,即人对人依赖关系的社会向第二大社会形态即人对物依赖关系的社会转变过程之中,商品经济、市场经济仍然是我们这个时代的主旋律。我国的政府创新就是要建立在这一历史发展的真实进程基础之上,处理好社会主义市场经济的政府创新与继承计划经济的政府传统的关系。这种历时性政府创新具有宽广深厚的历史基础的优点,基本属于“重组”性、“引入”性、“有中生新”性创新,但这一优点也可能蜕化为一种惰性力量从而成为制约政府新的创新的阻力。另一方面,共时性的政府创新,是一种综合性、横向整体性的政府创新,其实质就在于开创未来,创造新的“传统”,从而把社会历史推向前进。也就是说社会主义市场经济条件下的政府创新既不能教条主义地对待计划经济条件下的政府传统,也不能教条主义地对待资本主义市场经济条件下的政府传统,而只能是“革故鼎新”的“无中生有”的原创性创新。共时性政府创新涉及到中外政府创新之综合,国内不同层次如中央政府与地方政府,不同区域如东部、中部、西部等,不同领域如经济、政治、文化等领域的政府创新之综合。无论是历时性的政府创新,还是共时性政府创新,都不能孤立地进行,只有把历时性政府创新与共时性政府创新相结合,才能实现政府综合创新。通过历时态和共时态的政府综合创新,逐步形成古今中外优势互补的政府创新机制,以保障政府不竭的生机与活力。

第二、广义与狭义及“政府体系”的综合创新

为了叙述的方便起见,我们把这个问题分为三个层次。首先,作为狭义政府的综合创新。如上文所述,对于狭义的政府,学术界没有大的争议,一般是指各级人民政府。狭义政府的综合创新可以从多方面来论证,大体上可分为纵横“十字”型创新和政治与行政统一性创新这两个方面。纵横“十字”型创新,主要是指纵向的政府层级及其行政区划方面的创新,如改革开放以来,随着社会经济文化的发展,我国设立特别行政区,建立海南省和重庆直辖市,地市合并,撤县建市,撤乡建镇,以及调整中央和地方关系等等就属于这方面的创新;横向的各级政府部门的机构设置、改革和调整,转变政府职能,改革政府人事制度等等就属于这方面的创新。纵横“十字”型创新是政府创新统一过程的两个方面。政治与行政统一性创新,主要是指随着社会和政府的发展、扩延,政府的“双重性”日益凸现出来。一是政府的政治性,一是政府的行政性,即政府是政治性和行政性的统一。如西方的政务类公务员和业务类公务员;我国的领导职务和非领导职务公务员从一个侧面反映出政治与行政的统一。有必要指出的是,自伍德罗·威迩逊创立现代行政学以后,特别是古德诺提出著名的政治与行政“二分法”以后,似乎政府只与行政相关,而与政治无关,这是一种有着广泛而且深远影响的误解。事实上政府中的政治与行政是不可分割的。中国政府的政治与行政不分由来已久。“政府”的政治表现为是非、善恶,而行政则表现为效率、优劣。随着现代化的进程,在政府中政治和行政之间的联系更为密切,它们日益显现出相互支持的趋势(注:陈红太:《当代中国政府体系与政治研究法》,经济时报出版社2002年版,第259-260页。)。既然如此,中国政府的创新就不能局限于政治创新(计划经济时代)或行政创新(市场经济时代),而只能将政府的政治创新与政府的行政创新并举,显示政府综合创新特征。如目前中国政府贯彻落实主席的“三个代表”重要思想,引进新公共管理、治理理念等就是政府综合创新的重要举措。其次,作为广义政府的综合创新。广义的政府一般是指所有国家机关,主要包括国家的立法机关,司法机关和行政机关。所谓广义政府的综合创新从理论上讲是指政府立法创新、政府司法创新和政府行政创新(狭义政府创新)三者之间的“同步”创新,三者之间相互作用,相互促进。但是,广义政府的诸方面发展是不平衡的,它们的改革和创新将分轻、重、缓、急进行。实践证明,随着经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的初步建立,首先对政府改革和创新的呼声最大的是作为狭义政府的改革和创新,正因为如此,人们往往对政府改革、创新问题最为关注的就是狭义政府的改革和创新,很少联想到广义政府的改革和创新,这是带有片面性的。事实上,如果没有广义政府的配套改革和创新,狭义政府的改革和创新就很难顺利进行并卓有成效。在中国,人大的创新、司法的创新与政府的创新同等重要,一个都不能或缺。再次,作为“政府体系”的综合创新。前文已述及,学界提出“政府体系”概念,这也是一种创新,并有学者主张用“政府体系”替换“政府”概念,这是值得商榷的。不过,使用“政府体系”概念,旨在将“政府”概念扩大到国家机构以外,把政党,尤其是执政党,把企业,把社团、群众自治组织等,也包括在“政府”之内,这在一定程度上反映了当下的中国国情。目前,被学者们列入“政府体系”的各主体无一不面临改革创新的历史性选择,尤其是政党、执政党、企业等等的改革和创新,其中,执政党的改革和创新最为核心和关键。通过它们的创新,一方面,借此理顺它们同国家、政府的关系,另一方面,也作为政府(狭义和广义的)创新的生态环境创新来同政府(狭义和广义的)创新产生互动效应,将政府综合创新推向新阶段。以上三个层次的政府综合创新,自然形成三个同心圆,最中心的圆是狭义政府综合创新,其他两个圆都是它的生态环境的综合创新。这三者之间互动互补,任何一方面的创新都不可或缺,由此构成当代中国政府综合创新体系的全景式画面。

第三、政府理论、制度、技术、实践的综合创新

中国国家主席2000年6月在宁夏、甘肃考察工作时,提出了“体制创新”、“科技创新”、“理论创新”的概念。6月30日,在为美国《科学》杂志撰写的社论中提出要“推进知识创新、技术创新和体制创新,提高全社会创新意识和国家创新能力,这是中国实现跨世纪发展的必由之路。”2001年在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中,他又用“制度创新”替换了“体制创新”的提法。国家副主席在有关讲话中,还与理论创新相适应,提出了“实践创新”的概念,要求各级领导干部充分发挥历史主动性和革命创造性,不断研究新情况、解决新问题、创造新经验,努力推进党的理论创新和实践创新。根据国家领导人的讲话精神,我们拟把政府综合创新的具体内容概括为:政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新。只有将这四方面创新有机地结合起来,才能较完整地构成政府综合创新。其中,政府理论创新,主要是关于政府起源、政府性质、政府目的、政府规范、政府环境、政府结构、政府功能以及政府发展等等方面的知识、观念的创新;政府制度创新,主要是关于政府民主制度、政府法律制度、政府经济制度、政府文化制度以及政府体制、政府运行机制等方面的创新;政府技术创新,主要是关于政府现代化的工具、技术、网络、手段、方式、方法方面的创新;政府实践创新,主要是关于政府公共管理活动中对国家事务、社会事务以及自身内部事务进行治理,解决公共问题、提供公共服务、取得公共收益最大化的行为创新。这四个方面的政府创新是一个有机的整体,缺一不可。相对于政府理论创新来说,政府的制度创新、技术创新和实践创新可归结为实践创新范畴。政府理论创新源于政府实践创新,而政府实践创新又有赖于政府理论创新先行,政府实践创新检验政府理论创新,推动和发展政府理论创新。政府理论创新的实现程度,取决于政府实践对于政府理论创新的需要程度。既然政府制度创新和政府技术创新属于政府实践创新范畴,那么,为什么又将它们从政府实践创新中凸显出来呢?这是因为相对于政府理论创新和实践创新而言,政府制度创新和政府技术创新是介乎其中的桥梁或纽带。一方面,政府理论创新不能直接作用于政府实践创新,而只能通过政府制度和技术创新的中介间接地作用于政府实践创新。同样的政府理论创新可以作用于各种不同的政府制度创新和政府技术创新,进而作用于不同的政府实践创新。另一方面,政府制度和技术及其创新的缺失或不完善(体制)可能误导或反向作用于政府的实践及其创新,产生消极的负面影响,导致偏离政府公共管理实践的价值取向。因此,一旦政府理论创新问题解决之后,能否有政府制度,政府技术创新及时跟上去就是起决定性的因素,也就是说,我们不能仅仅停留在倡导和尽可能实现政府理论创新层面,还要努力通过政府制度和技术创新将政府理论创新贯彻到政府实践中去,进而实现政府实践创新。除了政府理论创新和政府实践创新的关系、政府制度和技术创新中介于政府理论和实践创新的关系外,还有政府制度创新和政府技术创新之间的关系。简言之,政府制度创新(选择)不能超越政府技术创新、变迁内在规律,政府技术创新依赖于政府制度创新。总之,一方面政府理论创新不能超越政府制度创新内在规律,政府制度创新不能超越政府技术创新内在规律,政府技术创新不能超越政府实践创新内在规律,这体现着唯物论;另一方面,政府实践及其创新依赖于政府技术创新,政府技术创新依赖于政府制度创新,政府制度创新依赖于政府理论创新,这体现着辩证法。政府理论创新、政府制度创新、政府技术创新的出发点和归宿点都在于政府实践创新。政府理论创新领先,政府实践创新第一,做唯物论和辩证法的统一论者,这是我们研讨政府创新问题必须确立的一个基本理念。

政府创新有赖于“政府自觉”

在中国,政府综合创新势在必行,但是,政府综合创新是不可能自然而然地实现的,而只能有赖于“政府自觉”。如果我们不刻意思考一下“政府创新”与“创新政府”这两个汉语词汇有什么不同,还以为这两个词义很相近或相同,其实不然。“创新政府”属于被动态概念,它置政府于被创新客体地位,谁来创新政府,创新主体不一定是政府;而“政府创新”则属于主动态概念,它置政府于创新的主体地位,内含政府自创,发挥政府自觉的主观能动性。事实上,政府创新动力来自内外两方面。外部动力有政党特别是执政党、有国家、有社会、有公众等等,内部动力则主要来自政府主体能动作用的发挥,来自政府自觉,这是具有决定性意义的。政府创新的外动力只有通过政府创新内部动力才能发挥作用。如果没有政府主体能动作用的正确发挥,如果没有政府自觉,政府综合创新就难以实现。

费孝通先生在《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》一文中明确提出“文化自觉”概念。费老认为“文化自觉”是当今时代的要求,它指的是生活在一定文化中的人对其文化有自知之明,并对其发展历程和未来有充分的认识。也许可以说,文化自觉就是在全球范围内提供“和而不同”的文化观的一种具体体现(注:费孝通:《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》,《光明日报》,2000年11月7日。)。费老的“文化自觉”概念对我们思考政府创新问题,进而引申并提出“政府自觉”具有重要的启迪作用。在坚持中国共产党领导下的政府创新,代表着当代中华民族对于自身的创造性潜能的一种深度发展和自觉运用,古老的中华民族正在创新中逐步找回自信,酝酿着伟大的复兴。自政府被创造发明以后,创造力、创新力就是政府特有的能力,它直接地是以潜能的方式存在的,必经通过政府的自觉开发和积极运用才能发挥作用,政府在开发和运用自身创造、创新能力的自觉程度、广泛程度和深刻程度与政府的创造性潜能的实现程度之间呈正比递进关系。是因循守旧,还是锐意创新,对政府来说,则表明其自觉性水平,特别表明其公共精神和对于未来的责任和态度。

政府创新本质上是对社会、国情认知的结果,必须基于对社会、国情发展规律的认识和再认识。社会、国情发展规律决定着政府创新的基本性质。有什么样的社会,国情发展规律就产生什么样性质的政府创新。社会、国情发展规律作用的好坏,决定着政府创新效能的高低。但这并不等于说政府创新总是消极被动地适应社会、国情发展规律。事实上,政府创新具有相对独立性,它对社会、国情发展规律能够起到巨大的能动作用,这种能动作用的大小及其作用力的方向,取决于政府创新是自发还是自觉的及其自发性和自觉性的程度。所谓“自发”是同“自觉”相对的,原指人们未认识、未掌握客观规律的一种活动,在这种活动中,人们无远大目的,盲目地为客观必然过程所支配,往往不能预见其活动的后果;而“自觉”则是指人们认识并掌握一定客观规律时的一种活动,这是人们有计划的有远大目的的活动,在这种活动中,人们一般能预见其活动的后果。同理,政府创新也可分为“自发的政府创新”和“自觉的政府创新”。前者是指政府在未认识和掌握社会、国情发展规律时的一种创新活动,其创新成本往往比较高;后者则是指政府在已经认识并掌握了社会、国情发展规律时的一种创新活动,其创新成本往往比较低。前者或迟或早必然向后者发展,后者则必须以前者为历史前提和基础。因为政府创新也必然是一个不断从自发走向自觉的自然历史过程,从“自发”的政府走向“自觉”的政府,从“自在”的政府走向“自为”的政府。一般说来,与公有制社会相联系的政府创新比私有制社会的政府创新更具有自觉性,因为政府有领先的理论指导,通晓历史发展规律。但是在中国,由于特殊的历史条件,选择了以社会主义为定向的发展道路,由于缺乏其成长发展的自然历史前提和基础,从而使这种“自觉”大打折扣。如何使“政府自觉”立足于现实的科学的基础之上并发挥得适度,这是摆在我们理论工作者和实践工作者面前的一项重大课程(注:乔耀章:《公共行政与公共哲学》,《江海学刊》1999年第3期,第49-53页。在该文中作者提出并初步论证了“自发的公共行政”与“自觉的公共行政”问题。)。

第3篇

零缺陷管理的基本要素有5个:公开,目标,界定缺陷,测量缺陷,奖励。所谓公开,即每个职工都要用书面或口头形式公开做出自己对致力于无缺陷工作的承诺。所谓目标,即公司为每项工作和个人确定现实的可操作的工作目标。在界定缺陷时,考虑到每个公司情况以及每项定货要求不同,对缺陷的理解也是多种多样的。如西屋公司界定的缺陷有12个:

(1)没有按照计划工作;(2)在送货之前重复性工作;(3)从事了本来完全可以减少费用的工作;(4)低于用户或公司质量标准的工作;(5)高于用户已经确定为合理实用的质量标准的工作;(6)没有完成规定的具体任务;(7)没有事先具体计划、指导工人实行这些具体计划,并且没有事先采取必要的纠错行动;(8)没有有效管理成本;(9)从事了虽然能被接受但以某种方式导致其他高成本或延误送货结果的工作;(10)设立比实际报价要高的预计成本项目;(11)对预计成本项目的忽略;(12)没有满足预算要求。

测量缺陷也有各种方式。有的通过目标完成情况来确定缺陷数量。西屋公司的无缺陷测量公式为:绩效=100-有缺陷项目数/无缺陷项目数×100。如果有缺陷项目数等于无缺陷项目数,绩效值为零;如果有缺陷项目数多于或小于无缺陷项目数,绩效值就为负或为正。

全面质量管理(totalqualitycontrol,TQC)来自日本企业管理实践,20世纪80年代大力引入我国。日本企业结合科学管理和零缺陷管理的理论,提出过程质量控制的理念,即将产品的质量缺陷消灭在产品的制造过程中,这样最终产品必然是符合质量要求的。为了做到这点,生产过程的每个环节都是一个质量控制点,每个环节的操作员工都是质量控制人员。为了保障每个质量控制点不出废品,每个质量控制点都设立了严格的质量控制标准和客观检测手段。按照这种控制要求操作,最终生产出来的产品不用检测都是合格产品。

个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经济全球化过程中已经显得不够通用和规范,适应全球经济一体化进程的需要,1988年由国际标准组织推行的ISO9000系列的质量认证体系,融合零缺陷管理和全面质量管理的管理理念,成为保障质量管理更加规范的国际化标准。ISO9000实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家标准,它适用于整个生产过程,而不是某一具体产品。该体系认证在市场上标志着质量,国际购买者往往会坚持要求其固定供应商获得这种认证。ISO9000质量体系认证有严格的程序及考核要求,按照系列分为ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等,依照不同行业设立,但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件是其核心。其中ISO9001标准的用途是:当合同要求进行设计,并对产品性能要求有原则规定或有待制定,只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务的能力时,才能相信产品符合规定的要求,应要求供货方按ISO9001提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普遍承认与尊重。因而,只要企业通过考核达到ISO9000质量体系并严格按照这一体系的要求去做,其产品质量就是可靠的,其服务就是值得信赖的。

ISO9000质量体系认证代表着规范化管理的方向,迅速从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下,规范化管理的思想以及成功经验也开始推广到公共管理领域,国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。在我国,2000年9月深圳市国税局蛇口分局通过了ISO9001税收质量管理体系认证,以后河北省地税局也开始学习深圳的经验,在基层机构进行ISO9001体系试点建设。

综合起来,规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制,其根本目的是提高管理效率。

二、政府组织规范化管理的含义

应当说,在政府组织内部推行规范化管理还是一件新鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验,但是理论上的探讨还不够充分,因此有必要对政府组织推行规范化管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。

规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质,诚如美国学者斯蒂格利茨所说:“第一,政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织;第二,政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性,决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多种多样,法律和社会舆论是对政府的外在约束,或政府他律,而规范化管理则是政府的自身约束,或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。

20世纪90年代,西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构,政府作为公共服务的提供方,按照工商管理的原则和理念,向社会公众作为公共服务的需求方提供高质量的服务,政府规范化管理应运而生。在80年代,我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理(managementbyobjective,MBO)。实践证明,目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果,容易导致政府行为短期化弊端,而规范化管理强调的是过程结果,能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率,因此规范化管理更符合政府组织的特性。

政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化,就是政府按照事先的规定行动,这种规定实际上就是程序。简言之,政府按程序办事,就是规范化管理。政府组织本身就是依照程序建立和运行的,但是由于法制不健全和信息不对称,政府组织并没有完全按照程序办事,主观随意性、长官意志以及以职谋私等现象大量存在,以致出现许多不规范行为,严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事,就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为,最终提高政府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目的,就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的,不能为规范而规范,以致走向规范化管理的消极面,搞形式主义。

规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来,制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确,也容易执行。在建立具体的规章制度过程中,要特别注意不要与现行党和国家的有关法规条文相冲突。而惯例是一个只可意会、不可言传的东西,而且从行为结果上看具有利弊双重性特点。过去在没有规范化管理要求的时候,实际工作也按照许多工作惯例来运作,并取得成效。因此,政府规范化管理应力求将惯例趋利避害,将好的惯例转化成制度安排,将不好的惯例通过制度安排革除。有了制度,还需要对制度执行的情况进行考核,为此就需要设立独立的考核标准以及考核机构。首先,标准应是指标化、量化和可操作的。而且标准起着导向的作用,需要下功夫来设计一套标准体系。ISO9000引入公共组织,就是一种标准体系的建立。除ISO9000以外,还可以根据各个机构的实际情况设立其他标准化体系。其后,对运行情况需要有外在的独立机构对政府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形成了一定的利益共同性,比较难以做到考核的客观性和公正性,考核容易流于形式。目前在这方面的工作尚未真正制度化,任重而道远。

三、政府组织规范化管理的难点及解决

全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度,这与政府组织的自身特性和承担功能有关。政府是非生产性组织,非营利组织,因此在理解政府管理质量、管理效率方面与工商组织有许多不同,这直接影响政府规范化管理考核标准的设立。政府的行为绩效应当不同于工商组织绩效,不能以政府机构取得的收益当作考核标准,或政府基层组织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准,而应以社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考核标准。进一步说,由于政府面对的社会经济事务错综复杂,瞬息万变,因此不是所有的政府行为都能够走程序,实行规范化管理。实事求是地说,政府规范化管理不是万能的。

推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾:第一,政府行为合法与合理悖论问题。要么政府行为合法但不合理,比如事事都要按照程序办结果导致不合理行为的发生;要么政府行为合理但不合法,比如为了便利服务对象的需求,省去繁琐的办事程序,结果违反了国家的有关法规。到底以哪种标尺来规范政府行为,没有统一意见,要通过实践来检验。一是依据现行法规来规范政府行为,如火车站内厕所收费;以改革精神来合理规范政府行为,如对娱乐、休闲场所服务人员征收个人所得税。第二,工作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说,一个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来,有效的制度形式有助于管理效率的提高,但是在政府组织规范化管理过程中,由于不可能事事都提前考虑,特殊情况时时出现,需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此,刻板地遵循已有的制度规定,也不利于管理效率的提高。进一步说,制度是由人创造的,并由人去遵守。而人是具有创新能力的,在规范化管理中也要给发挥人的主观能动性留出空间。21世纪的最新管理理念是以人为本,由于这种理念的传播,使得许多具有创新特性的工商企业开始推行弹性工作制以及创立学习型管理组织。作为侧重程序性管理的政府组织,当然不可能照搬这种弹性工作制,必须推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与形式的矛盾,为此,需要上级关注来自基层的创新思维与创新做法,及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳入到制度创新中。不能忘记,规范化管理的终极目的,还是提高政府组织的管理质量和服务效率。

建立政府组织的规范化管理,可以考虑以下做法。

1.建立具有可操作法和可检验性的制度。ISO9000是一个可供选择的制度,但是需要有相关条件的具备和落实。毕竟,按照ISO9000的要求,需要制定比较繁琐的质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件,许多政府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊将政府组织机构分成四种类型:付出和成果二者都能观察得到的生产型机构;可以观察到付出但观察不到成果的程序型机构;可以观察到成果但观察不到付出的工艺型机构;付出和成果二者都观察不到的应付型机构。显然,只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规范化管理,对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要寻找新的解决方案。一般说来在我国,窗口服务性的政府机构可以参照服务业的ISO9000体系进行规范化管理制度建设,政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学化和民主化建立相应的规范化管理制度。

2.细化制度,责任量化到人。政府组织都多多少少建立了管理制度,但是缺乏实施细则,就使得既有制度不能落实。实际部门的经验比较看重领导的重视,以及抓落实就是领导重视,组织到位,实际上制度细化和责任量化到人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人,需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗糙和不具体,今后这应是政府组织理论研究需要突破的难题。

3.尽快建立独立的政府业绩考核机构。对政府组织行为是否规范,从根本上讲不能由政府组织自身说了算,而应当由政府提供服务的受益方社会各界来评价。目前我国政府组织规范化管理及其考评主要是来自政府自身的努力,这是适应新的社会经济环境政府做出的积极努力,值得高度评价。但是从长远看,对政府行为的规范化约束应当是两个方面的共同努力:政府自律和社会他律。实现社会他律的一个重要途径就是建立相对独立的政府业绩考核机构。

4.强化政府信息的透明度。政府规范化管理固然是政府内部的事情,但是由于与服务的对象社会公众有直接联系,因此需要将政府规范化管理的相关信息向社会公众公开,让社会公众了解政府相关服务的质量要求和标准,这样从外部增加了一条对政府规范化管理的督促和检查渠道。实际上,政府规范化管理的最终受益者是社会公众,让这些受益者了解政府规范化管理制定规定,会更加有利于政府行为的规范化。

5.提高政府管理人员的个人修养与管理素质。制度再好,也需要人去执行。因此政府管理人员的个人修养和管理素质对完成规范化管理有重要意义。搞ISO9000,首先需要人人掌握相关规定和知识,通过学习而获得更多的知识,提高管理的自觉性。

6.加快电子政务的建设。利用计算机网络技术来推进政府规范化管理,是适应社会经济发展的潮流的需要。未来我国经济社会将加快信息化进程,信息化本身就需要有规范化的信息输入与输出,同时基于互联网平台构建的电子政府可以满足政府改革的多种目的和要求。因此,把电子政务纳入政府组织规范化管理的构成要素是顺理成章的事情,应当从这个角度审视政府组织规范化管理工作,对电子政务给予充分的重视,加快建设进程。

【参考文献】

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[2]刘瑞.政府经济管理行为分析[M].北京:新华出版社,1998.

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[4]CarHeyel.TheEncyclopediaOfManagement[M].VanNostrandErinholdCompany,NewYork,Cincinnati,Toronto,London,Melbourne,

1982.

第4篇

[论文摘要]关于公共行政的目标,有“提供服务”、“提高效率”、“追求公平”等不同的范式。但从本质上来说,这些范式所追求的都只是一种方式或手段,并不足以代表目标,公共行政的目标应定位于满足社会需求。

马克思主义认为,政府的最终目标应该是消除其自身,实现人类的自由和解放。但在政府与国家仍必须存在的这漫长时期中,政府的目标到底是什么,作为政府价值主要体现的公共行政存在的意义是什么等问题仍需要从理论上加以阐释清楚。特别是在社会发展受到阻碍时,在行政改革难以取得突破时,更要从理论上深人地研究这些问题,以指导行政改革的发展公共行政的目标是指公共行政存在的意义和公共行政活动的目的指向。但到底应该以什么作为公共行政的目标,学术界并没有定论。我们下面对在公共行政学界基本得到认可的三种目标范式进行评述,希望能够得出自己的结论,并求教于学界。

一、关于公共行政的目标是提供服务

有学者认为,“政府行政的最大目的在于提供公共服务。”还有学者从社会契约论的角度提出“管理就是服务,行政管理的实质也是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务”、“政府是公民间契约的产物,它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展,它日益脱离并凌驾于社会之上,但这种服务性质不可能改变,只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能”、“公共行政服务的对象应该是公民、国家和社会三个方面。”

从新公共管理的角度而言,把服务作为公共行政的目标,会面临着如下几个问题的挑战:为什么把服务作为目标?现代政府的职能主要是提供服务吗?现代政府能提供好的服务吗?如果不能在这三个问题上得到肯定的答复,那么,公共行政以服务为目标则是错误的选择。先回答第一个问题,把服务作为公共行政的目标,用社会契约论来解释是因为保障公意的实现,保护公民的权利是政府的责任。但公民的权利和政府的权力是动态的,与建立契约之初并不相同,因此即使有这样一份契约,与现实情形也会有很大区别。这样,如何理解政府提供的服务就是公民希望得到的,是按照契约(也可以说是旧有的制度规定),还是按照现实的情况来确定?从“服务”这个词中并不能反映出来。就第二个问题而言,如果把现代政府的主要职能界定为提供服务,那么,是哪方面的服务?为企业发展制定具体的目标,给企业的产品定价,算不算服务?也许多数人都认为政府提供的是公共服务,而非私人服务。问题是公共服务与私人服务的界限在哪?公共服务与私人服务是可以互相转化的,这一点应该能得到承认。而且,公共服务就只有政府才能提供吗?就算公共服务只应该由政府来提供,那么它能提供好吗?戴维?奥斯本和特德?盖布勒在《改革政府》一书中明确提出,自威尔逊始,“大多数政府领导人一直认为,政府的角色是单方面的:收税和提供服务”,许多本属于非政府机构提供的公共服务也被放在政府手里,“进步党人和新政拥护者相信,各级政府应该利用政府雇员去提供他们决定的大多数服务内容。”但是,“到了70年代,几乎没有任何市长、州长或者议员能够想象有其他的可行之道。他们已经被链条锁在收税和服务的大车上了。”随着经济增长放慢和财政危机的袭来,各种问题出现了,政府在提高税收和增加服务的二元悖论中徘徊不前,结果导致税费不断增加而服务却没有跟上,取消政府的呼声却越来越高。美国一些首先对政府进行改革的地方政府取得了明显的成绩,他们认为“提供服务并非政府的义务,政府的义务是保障服务提供得以实现。”“市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务是确定总是的范围和性质。然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题…”因此,政府并不是公共服务的唯一提供者,而且,政府也并不一定能解决好公共服务的提供问题。

总结新公共管理运动的观点,我们认为,如果把提供服务作为公共行政的目标,将产生如下问题:第一,政府将会侵占许多非政府提供的公共服务,甚至私人服务。第二。政府将在收税和提供服务的圈子里停滞不前。第三,政府无法保证公共服务的提供,从而导致政府合法性危机的产生。

“提供服务”在公共行政领域被人关注,是因为任何一个政府都必须考虑和解决这一问题。但是,服务也往往因此被看作政府行为方式的总称。而目标通常都指一个明确而实际的指向,服务并不是一个明确的指向。因为提供服务这种行为还有一个更为“目标性”的目标——满足社会的需求。社会需求的满足就是公共行政目标的实现。比如,“为人民服务”,可以这样去解释:用服务的方式来满足人民的需求。当把“人民”这个政治概念转换为“公民”的时候,那么就可以把满足公民需求作为行政的目标之一。之所以说“目标之”,是因为对公共行政有所要求的不仅仅是公民,还应有社会组织(包括企业)那么满足社会需求就应该作为公共行政的目标定位了。社会需求,它是指社会(包括社会组织、个人)对公共行政(或者说政府)的需求。当然,这种需求也并不包括社会对政府的任何需求,这种需求是政府职能范围之内的需求。凡事都找政府并不是合理的选择甚至也并不是合法的选择。政府只能管它能管而且管得好的事情,它的职能范围是有限的,公民和社会组织也不能任何事情都找政府。所以确切地说公共行政的目标是满足它能满足的那部分社会需求。

二、关于公共行政的目标是提高效率

效率,尤其是经济效率一直是公共行政学研究的核心问题。威尔逊在《行政的研究》中就把行政学研究的目标定位于效率。他指出,“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”随着科学管理原理等管理学理论的注入,公共行政学的研究的目标更多地定位于怎样为政府行政活动效率的提高提供服务。而公共行政活动因为经济发展的需求,韦伯官僚制理论和公共行政学理论的影响也暇其目标定位于提高效率。在我国,许多行政学研究者都把效率作为公共行政研究的出发点和落脚点。虽然它效率目标的单一性受到了新公共行政学派的批评,但是随着西方各国新公共管理运动的兴起,效率又逐渐占据了公共行政目标的一席之地。

根据效率的要求,把提高效率作为公共行政的目标,那么。下面几个方面的活动将不可避免:①一轮又一轮的行政机构改革。一般认为,公共行政的高效是由行政组织及行政组织中的人员决定的。行政改革,尤其是行政机构的改革就成了每一届政府必然要开展的工作之一。但把行政机构改革作为提高行政效率的必要手段是一个误区,行政机构改革在我国的多次反复和无效果是有目共睹的,行政机构改革是一种治标不治本的行为,关键的原因不是机构的问题而是职能的问题。职能是什么都没有搞清楚,单纯的分分合合起不了任何作用,只会增加政府的工作负担和老百姓对政府的不信任。而履行职能正是公共行政目标的实现途径。只有理解了公共行政的目标,才能把职能界定清楚,也才能有科学的能够取得成效的行政机构改革。②对公务人员的改革。提高公务员的素质是时展的需要,但公务员素质提高了,行政效率是否一定会提高,这本身就值得商榷。而且,公务员的素质提高了,效率提高了,公共行政活动就没有追求的目标了吗?当今世界,各国公务员的素质相对于封建社会和奴隶社会的行政和政治人员的素质肯定要高出许多,但公共行政活动的成效并没有实质性的突破,公共行政的弊端更是比过去有过之而无不及。高素质未必就会产生高效率,高效率未必就会导致高满意度。③改善技术设备。技术是人体的延伸,通过先进的技术设备,人们可以完成许多以前不能完成的工作,对世界的认识和了解比以前更深。但是技术给我们带来的不仅有发展的高效,还有感情的冷漠和技术理性的空前高涨,对技术的顶礼膜拜必然导致人际关系的难以处理。而且要求在没有感情的技术和工具支配下的人们来提高效率也只能是空话一句。

从以上几点来看,以效率为公共行政的目标,会产生如下问题:①丧失公平。追求效率,特别是单纯追求效率一般是以牺牲公平为代价的。②社会发展的不平衡加剧。基础好的地方或个人相对于基础较弱的地方或个人总是能够产生高效率的,因此,追求效率必然导致地区差异的进一步加大。③忽略劣势群体,损害政府的形象。过多地扶持劣势群体必然造成效率的低下,因此,为追求高效率,公共行政只能奖优罚劣,从而导致占社会大部分的劣势群体对政府行为的不满增加,影响政府的形象。

我们认为,从实质上讲,提高效率也是满足社会需求的一种表现,是一种手段。把提高效率作为公共行政活动的追求,往往能迎合一部分人的口味,特别是在我国这样经济发展水平还不高,人们经历过经济不发达所受到的约束的国家,更是如此。这使得他们有了追求合法目标的外衣,而损害了其他人的合法合理的利益。这种实质上的手段与目标的倒置,将会损害效率的提高,并最终损害社会的发展。

三、关于公共行政的目标是追求公平

持公平观的学者认为,“在现代市场经济发展过程中,如何通过道德、政策、体制和领导、法治的力量,公正、有效地实现社会资源的再分配,防止社会利益大调整和市场经济发展可能导致严重的贫富分化,克服市场失灵状态,保证各社会主体的基本权益,确立一个公平、公正的社会,是政府新的历史时期追求的重要价值目标。”

公平是人类永恒的话题。但关于什么是公平,不同领域、不同学者有不同的解释。有人认为,“公平的精神应该是:承认社会公民具有平等的权利,不因个人的地位、性别、种族、收入等而有所差别,也不存在凌驾于他人权利之上的特权;产品或机会尽可能地在社会成员之间公平分配;政府平等地服务于每一社会主体,坚决排斥偏见和不平等;法律面前人人平等,不承认任何团体、个人或组织具有法律之外的权利和义务。”在公共行政领域,首先把公共作为公共行政价值取向的是新公共行政学派。他们提出,“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案:(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题:这种服务是否增进了社会公平?”按照弗雷德里克森的说法,“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性,……它与自然权力或正义同义。”在《新公共行政学》一书中他指出,“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列目标取向的选择。……倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于劣势境地的人们。”E4]尽管新公共行政学派并没有对社会公平提出什么合理的解释,也没有为怎样实现社会公平提出有效的方法,但由它们提出的这一价值取向却在公共行政学界得到了广泛的认同。此后西方各国的新公共管理运动中都或多或少地包含了追求公平的价值观念。

以追求公平为公共行政的目标,将会产生一个尴尬的局面,即难以明确界定公平而使公平的追求变成空谈。公平没有效率和服务那样的直接衡量标准。在不同的国家,在不同的时期,公平都有它不同的要求,它并没有也不可能有统一的标准。公平并不象它的对立面不公平那样清晰和明显。因此,尽管我们能对不公平的现象进行批驳和打击,但对如何实现公平却束手无策,只限于空谈。人类存在着许多的不公平,有权利和利益上的不公平;机会上的不公平;起点上的不公平;经济上的不公平等等。要确保公平,首先要弄清是哪方面不公平,然而,产生上述各种不公平的原因并不相同,从而追求公平的途径也不尽相同。如同“没有两片相同的树叶”,不公平对于有差异性的个体来说,是永远存在的。我们所能照顾的只能是某一方面的公平,而不能兼顾所有的方面。而且,照顾了某一方面的公平,可能会导致其它方面的不公平出现。比如,政府部门在分配经济资源时,对某些相同性质的企业可能会给予相同的扶持,但性质相同未必对资源的需求就相同,也许一个企业需求更多的原材料,另一个企业需要更多的资金而这并不符合公平的原则。

既然公平这一理想并不能有一个统一的标准,那么,把目标定得现实一点,即“尽可能满足每一个需要满足的要求”应该是比较合理的。当然,在满足社会需求,以达到一定程度的公平的时候,政府可以有选择性,但这种选择不能以牺牲公民利益(权益)为代价。政府在公共行为中,最应该避免的就是这一点。政府机关可以对公民的利益进行审查,但要严格控制自己的行为,尽量以客观、公正的态度和行事标准对待社会中的每一个组织和个人。只有这样,社会需求才能说是满足了,因为根据帕累托最优原则,只有个人(包括组织)的效益的增进没有损害他人(和组织)的效益的时候,社会福利才增加了。

第5篇

论文摘要:随着我国经济体制改革的不断深入和机构改革后政府职能的转变,对政府行政性资产管理体制改革和政府行政性资本营运提出了新的挑战。文章在剖析我国当前政府行政资产管理存在问题的基础上,有针对性地提出了行政资产管理创新的策略选择。

改革开放以来,随着我国经济快速发展和公共财政的逐步建立,行政事业性国有资产总量规模不断扩大,在国有资产总量中所占比重持续上升。据统计,目前我国行政事业性国有资产达到4万亿元,已占到我国国有资产总量(不舍自然资源性国有资产)的35%。我国行政资产管理存在着产权不清、管理制度不健全、监督乏力等问题,这使得行政性国有资产经营效率十分低下。收益流失严重。如何建立适应市场经济要求的政府行政性资产管理,形成高效的、充满活力的政府行政性资产投入、产出良性循环的运营策略已是迫在眉睫。

一、政府行政性国有资产管理存在的问题

1、国有资产流失严重。政府行政性资产管理流失问题发生在资产管理的购置、使用、处置等各环节。在资产购置环节,由于资产购置过程缺乏规范的科学、民主决策机制,一些部门单位决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利等原因,造成单位无效资产增加,资产隐性流失现象普遍,一些单位常常购买质次价高的产品或者工程。造成了国有资产的大量流失。在资产使用环节,一些单位管理不善,损坏和丢失现象时有发生。在资产处置环节,资产流失的渠道更为复杂。

2、资产配置不公平。由于缺乏公平合理的、有约束力的国有责产配置和定额标准,以及资产购置资金来源的多样性,目前我国政府行政性资产的随意购置和重复购置现象比较普遍,导致资产配置不公平,各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理,各单位之间的资产配备不公平。如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门较普遍,也是目前国有资产管理中比较突出的问题。

3、资产使用效率低下。资产使用效率不高是政府行政性资产管理中存在的另一个严重问题,由于资产配置不公平,重复购置严重,在使用过程中又缺乏规范化管理。结果导致许多单位目前普遍存在着大量闲置资产,大天降低了固有资产的使用效率。固定资产、流动资产和无形资产等各类资产中尤其是以固定资产方面的使用率不高更为突出。

4、非转经现象突出。从目前掌握情况看,“非转经”(即行政事业单值把非经营性国有资产转为经营性国有资产)是资产管理中最为严重的一个问题。一是在我国现行的政府行政性资产“非特经”过程中,由于制度不完善,管理执行不力,结果导致政府行政性资产流失严重。二是“非转经”过程中非经营性国有资产本身的流失。三是“非转经”产生的资产收益流失。政府行政性资产是国家拨给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的国有资产。因此,“非转经”产生的资产收益也应该属于国家所有,但是,单位利用国有资产对投资得到的收益,对外出租得到的租金等收益,都成为单位自己的集体所有。

5、财务管理和资产管理相脱离。行政事业单位对政府行政性资产管理基本上是采用分散管理、分散住用、各自为政形式,管资金和管资产相脱节。财务管理和资产管理相脱离,没有制定统一的规范要求,造成单位资产管理与财务管理相分离,资产管理职责不明确。

二、政府行政性资产管理创新的原则

1、资产管理与预算管理相结合的原则。政府行政性资产具有配置领域的非生产性、使用目的公共服务性、资产使用的无偿性和消耗性、财政配置性等特征,其日常维持运转和价值补偿要依靠财政预算安排的资金来实现。现有的行政事业单位存量国有资产是预算资金累积的结果,未来的行政事业单位的增量国有资产也将是预算资金继续补偿的结果。因此,资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的。

2、计划配置与市场配置相结合的原则。行政事业单位的国有资产主要来源于财政拨款和补贴,资金是国家的,而使用是无偿的,往往单位从政府争取到资金形成资产后就变成了“单位的资产”,单位就可以自行支配、处置或用于谋利。这就必然导致单位不断跑财政、找财政、“跑部钱进”。以各种名又要资金。因此,必须按行政事业单位所承担的提供公共产品的任务量。通过市场配置机制做到资产管理与预算管理相结合、制定有关资产配置标准和办法,由财政资产管理部门结合单位的存量资产情况审查单位所需的新增资产,增加资产配置合理性审查这一关键环节,并建立政府行政性资产的共建共享机制,保证国有资产得到充分、有效的利用。

3、价值管理与实物管理相结合的原则。时行政事业国有资产管理采取价值管理与实物管理相结合的方式,才符合市场经济发展的客观规律,才能构建出一个科学的行政事业国有资产管理体制。行政事业单位着重实物管理并结合价值管理,运用统计报告制度,来确保国有资产的安全完整;财政国有资产管理部门则着重价值形态实行总量控制管理,并结合信息管理系统进行实物管理,通过支出管理,确定考核指标,加强对单位资产运用情况的考核,着重考核行政事业单位占有使用的国有资产在总价值量上是否安全完整。

三、政府行政性资产管理创新的具体途径

按照公共财政的要求研究改革政府行政性资产管理,结合财政和行政事业单位体制改革,来构建新的政府行政性资产管理模式:即建立国家统一所有、各级政府分级监管、财政管理国有资产、单位占有和使用的政府行政性资产管理新模式。按照市场经济的要求选择政府行政性资产管理目标模式,按照公共财政的要求,探索国有资产管理与公共财政管理相结合,国有资产管理与预算管理、财务管理相结合的有效途径,逐步建立起一个有利于发展社会主义市场经济,有利于促进国有资产合理配置与有效使用的管理模式。

第6篇

所谓服务型政府,就是要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。服务型政府坚持公民本位、社会本位,政府只有有效地提供了公共服务才能获得自身存在的合法性。建设服务型政府,就是要让政府由管理型向服务型转变,由政府本位、官本位体制转向社会本位、公民本位转变。为了符合现代政府的治理理念,大部制改革应着眼于保障和改善民生,加强社会管理和公共服务部门,以建设一个服务型政府为改革目标。首先,树立服务意识,切实转变政府职能。伴随着市场经济完善的进程,政府必须减少管制层面,强化服务功能,在政府管理上进一步由“全能政府”、“无限政府”向“责任政府”、“有限政府”转变,从管微观向管宏观、从直接管理向间接管理转变。

其次,打造透明务实型政府,大力推进政务公开,全面推行办事公开制度。要全面推行政务公开,建立健全政府公告制度,提高政府运作的透明度,切实保障广大市民的知情权、参与权和监管权。再次,强化危机管理,有效应对突发事件。政府要有危机管理的意识,建立预防、预警、反映、救助和社区参与等危机机制。

二、大部制改革需要其他配套改革相配合

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节,涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整和组合,是一项系统工程,必须坚持整体配套改革的原则,使大部制改革和其他改革相互协调和彼此促进。一方面,以大部制改革为契机积极推进政治体制改革。大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造,就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。因此,大部制改革要遵循“决策、执行、监督”的改革思路,我们要以这次大部制改革为契机,进行政治体制改革,建立起行政权、立法权和司法权既相互独立又相互制约和监督的机制,使我国的行政管理方式走上制度化、法制化和科学化的道路。同时强化政府系统内部的监督,完善首长负责制、严格实行限时办结制和贵任追究制。另一方面,使地方行政部门的设置和中央的大部制改革相适应。中央政府在国家治理结构中虽然处于高端的支配地位,但治理的效果最终体现在地方,如果中央政府和地方政府的权力划分不当,地方的大部制改革没有跟上,那么,无论是大部制还是小部制,都可能治理无效。三、大部制在建立过程中要注意协调好部门利益

大部制改革最大的阻力是多年来被强化的部门利益。大部制机构设置可能把部门职能交叉、相互扯皮的问题通过改变组织形态加以抑制。过去部门之间职能交叉、决策周期长、制定成本高、协调沟通困难,原因就是受到了部门利益的严重影响,所谓“权力部门化,部门利益化,利益集团化”导致政府运行成本太高,效率太低,甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。大部制改革如果不成功,就会把分散的部门利益积聚为集中的部门利益。要减少各部门之间的利益冲突,除了建立外部的监督和制约机制以外,在各部门之间建立起有效的协调机制也是一条重要途径。上一次政府机构改革中所建立的发展和改革委员会就是国务院的综合协调部门,几乎和每个部都有关系,这些部门和发改委的每个司、处都一一对应。但是发改委模式绝对不是大部制改革的方向,发改委的权力过大,完全成了一个“小国务院”。在大部制改革的过程中,作为国家宏观调控部门,发改委应当抓“大”放“小”,剥离出工业行业管理的相关职责,缩小投资审核的范围,下放部分规划和产业政策管理的权力。各个部门在发改委的统一调控下,协调动作,往一个调控目标使劲,可以达到最佳的调控效果和较高的行政效率。

四、大部制改革需要良好的法律保障

由于受计划经济和部门立法的影响,我国相当程度上存在一个部门一套法律体系的现象,大部制改革后,有关执法主体,诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题。同时,大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题,国家应当以此为契机,增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。首先,由全国人大常委会对所有的部门立法进行统一规范,对那些与现行法律制度相抵触的部门立法进行废除处理,对于那些符合我国立法原则和与现行法律法规相适应的部门立法,要由全国人大常委会讨论通过并颁布实施。

其次,切实加强行政组织法体系建设,推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法制化,以法律的形式将政府部门的设置固定下来,不得随意增减,如有增减的必要,需要提请全国人大常委会修改相关法律。政府各部门要在法律的范围内行使职权,不得违反法律。

再次,强化预算的法制化。立法机关要制定严格的预算法案,对各行政部门进行严格的财政控制,监督每一笔财政指支出的具体去向,坚决打击、和公款吃喝等腐败现象。

摘要:十七大报告提出了大部制改革的思路,为未来行政管理体制改革指明了方向。在如此重要的报告中出现“大部门体制”这一提法还是首次,由此引发了学术界的许多热议和争论。本文总结了国内外对于该体制的一些探索,同时做了简单的分析。

第7篇

[论文关键词]乡镇政府绩效管理

乡镇是国家设置的一种地方行政建制,乡镇政府则是按地方行政建制设置的地方行政组织。作为我国政权组织体系末梢的乡镇政府,直接面对亿万农民,其管理具有直接性、复杂性和特殊性。论文百事通党的十七大提出“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重”,这不仅为我国乡镇的建设发展指明了方向,更对我国乡镇政府的管理提出了新要求。因此,在我国乡镇政府推行绩效管理,其管理的科学性和效果的优质性为我国乡镇高质高效管理提供了保障。

一、我国乡镇政府管理现状

我国的乡级政权体系早在建国初期就已经建立,国家为了能够最优化农村资源,成立了政社合一的,维护农村的稳定,是我国在农村的基层政权。随后,国家决定改革体制,恢复乡镇建制,建立了农业经营管理体制。我国的乡镇政权在成立之初就问题连连,乡镇政府的管理也举步维艰,内部组织管理和外部治理都充满挑战。

1、乡镇政府机构臃肿庞杂,供养人员过多

“麻雀虽小,五脏俱全”是我国现行乡镇政府机构设置的最佳表述。在旧的计划经济体制的影响下,不管地域多大,人口多少,都片面追求和上级政府机构设置的对口,设置全套的机构组织,导致机构臃肿,人浮于事。有关统计显示,我国目前共有乡镇政府4万多个,总财政供养人员有1280万人,平均每个乡镇接近300人,按照中央和乡镇结构改革的要求,要精简近100人。机构臃肿,人员庞杂导致财政支出增长超负荷,财务债务责任不明,终将影响管理工作的开展。

2、乡镇政府职能不清,缺位错位现象严重

“上面千条线,下面一根针”形象的概括了乡镇政府作为国家行政体系末端的职能复杂性。乡镇政府的职能主要有三方面:传达上级政府的政策法规,执行上级指令和本级人大决议;推进本乡镇的科教文卫体等公共事业发展;为乡镇居民提供优质的公共服务。但许多乡镇政府职能不明,做了许多不该做的事,承担了过多的部门职能,使得乡镇政府行政效率低下,服务缺位和职能错位现象严重。

3、乡镇政府财政危机严重,缺乏有效的财务监督

财政危机是乡镇政府最棘手的问题。供养人员过多,对财务支出缺乏有效监督已使许多乡镇政府债台高筑。本来为乡镇居民提供公共产品和服务是乡镇政府最基本的职能,但事实上大部分乡镇政府的财政已经成为一种“吃饭”财政,更有人不敷出的乡镇政府财政沦为“讨饭”财政。财政危机让走投无路的乡镇政府只有巧立税目,搜刮民脂民膏来弥补财政上的不足,引起了广大乡镇居民的不满。

4、乡镇政府公共服务能力欠缺,人民满意度下降,与人民矛盾日益突出

公共服务能力的大小是衡量一个政府效率高低的重要标志。然而严重的财政负担,农民交上来的钱基本上花在了供养人员的身上,乡镇在经济发展和社会文化建设方面的资金严重不足,农民迫切希望政府能改善乡镇生活环境和公共基础设施,可总是事与愿违,钱花了却看不到效果,民众的不满导致干群关系紧张,并将出现的问题归结为乡镇干部的腐败无能,严重影响政府工作人员的形象,信任危机空前,政府与人民之间的矛盾日益突出,严重影响了基层政权的稳定。

二、乡镇政府推行绩效管理的必要性

对绩效管理最简单的解释就是最小的投人获得最大产出的过程,并在此过程中,寻求经济、效率和效益。政府绩效管理是顺应时代变化的要求,基于政府职能转变以及解决财政危机的实践中发展起来的。它以公共选择和新制度经济学作为理论支撑,以服务、社会、公众、市场作为基本的价值取向,不仅仅是管理主体和范围的扩大,更是公共生产力提高的彰显,是我国正在进行的效能建设的诊释。乡镇政府地位和职能的特殊性以及目前所暴露出的行政成本高、行政效率低等问题,都表明绩效管理是提高政府效能的必然选择。

1、有利于乡镇政府机构改革

当前各乡镇政府在机构改革方面虽然都进行了有益的尝试和探索,但始终都没能走出精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈。出现问题的原因就在于改革不到位,没有与改革相匹配的制度来保证改革的完成。在新的时代背景下提出政府绩效管理,成为一剂良药,给乡镇机构改革带来了新的希望。绩效管理不仅强调乡镇机构改革所要达到的目标,同时注重改革过程中的检查和控制,利用有效的工具和手段来衡量机构改革的效果,这样一种规范与机制相统一的控制,为乡镇机构改革提供了保障与支持。

2、有利于乡镇政府职能转变

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇一级政府的7条职责权限中,主要体现的是“执行、保护、保障”职能,各级乡镇政府都在向有限型和服务型政府转变。乡镇政府引人绩效管理,以政府该做什么、如何做作为立足点,以提供公共服务作为职责使命,以提高绩效作为目的指向,理顺政府与社会的关系,政府的职能止步于社会起作用的领域。乡镇政府集中精力做好“执行、保护、保障”工作,实现全能政府向有限政府的转变.职能缺位向补位的靠拢,错位向本位的回归。

3、有利于建立合理科学的乡镇绩效财政体制

实行税费改革以后,乡镇政府的财政来源受阻,使得人不敷出的财务状况更是雪上加霜。乡镇政府引人绩效管理,在公共预算和公共理财观的指导下,运用绩效预算方法和目标管理手段,对乡镇政府的财政进行源头控制,并建立起一套完整的绩效预算、绩效评估、绩效审计的乡镇绩效财政体制,公开财政支出项目,透明乡镇政府财政,接受群众的监督,让人民清楚了解国家的资金和自己的积蓄何去何从,以此来解决乡镇政府的财政危机和信任危机。

4、有利于提供高效的公共服务,改善乡镇政府和居民的关系

为乡镇居民提供公共服务和公共产品是乡镇政府的基本职能。但目前乡镇生活水平低,公共基础设施不完善,科教文卫等公共事业均远远落后于城市地区,居民寄希望于党和政府带领他们过上幸福生活。乡镇政府绩效管理则将满足农民需要置于首位,并将政府与农民的关系由管理与被管理转变为公共服务的提供者与消费者的关系,由不平等关系转变为平等合作的关系,并由政府控制农民转变为农民监督政府,这样也就必然极大地增强政府的效能,提升乡镇干部形象,改善乡镇政府和居民的关系。

三、以绩效管理推进乡镇政府管理创新的路径

乡镇政府是国家权力在乡镇的触角,其能否高效运转直接关系到国家的稳定与安宁。将绩效管理运用到乡镇政府,帮助乡镇政府进行改革机构,转变职能,解决财政危机,提高公共服务能力,用绩效管理推进乡镇政府的管理创新,对提高乡镇政府的行政能力,建设效能型、有限型、廉洁型、服务型乡镇政府具有重要意义。

1、强化绩效管理意识,推进乡镇政府机构改革,建设效能型乡镇政府

乡镇政府机构改革是一个系统工程,机构改革以后人员如何分流、撤销部门的职能如何合并、新增部门职能如何落实成为乡镇政府机构改革难以彻底的问题所在。过去的乡镇政府机构臃肿,人员庞杂,机构改革是一场效率大仗,触及了许多人的切身利益,他们抵触机构改革。因此,强化绩效管理的意识,加大对绩效管理的宣传力度,使绩效管理的理念深入人心,使人深刻了解到政府绩效管理在节约行政成本、提高行政效率方面的重要作用。诸如机构改革后的人员分流问题,可根据绩效综合考评结果决定人员是提前离岗、提前退休还是分派到村里或其他部门;对新增部门的职能也可以根据绩效评估指标来界定。这样,乡镇政府改革就能顺利进行而不再会有后顾之忧,使乡镇政府向效能型政府转变。

2、运用绩效评估指标,推动乡镇政府职能转变,建设有限型乡镇政府

乡镇政府绩效是履行自身职能的表现,而绩效评估的指标需要根据乡镇政府的职能来设定。我们首先应该界定乡镇政府的职能是什么。在行政体制改革以前,乡镇政府承担了所有的经济、政治和社会职能,行政行为杂乱又无效率。运用绩效评估的指标来推动乡镇政府职能的转变,具体来说,就是把社会管理与公共服务作为绩效评估的主要能容,并以此为依据来设定评估指标,加强各评估指标之间的系统性和协调性,因地制宜,根据不同乡镇地域之间的实际情况,建立多元化的绩效评估指标体系,这样,运用科学的绩效评估指标进行有效地绩效管理规范乡镇政府的行政行为,推动乡镇政府的职能转变,使乡镇政府履行正确的行政职能,努力向有限型政府转变。

3、加强绩效管理规范,建立乡镇政府绩效财政体系,建设廉洁型乡镇政府

我国大多数乡镇政府的财政系统都是不规范的系统,公款私用,乱立税目的现象十分严重,债台高筑,财政压力大使得社会公共事业无法顺利进行。这是因为没有相关的法律对乡镇政府的财政进行有效的监督,也没有一套完整统一的财政运行规范。虽然乡镇政府结合当地的实际情况对提高乡镇政府财政绩效进行了有意的探索和尝试,但取得的效果并不明显。加强绩效管理的规范,就是从法律上明确绩效管理的地位和作用,并通过立法明确绩效管理的程序,建立乡镇政府的绩效财政体系,包括绩效预算、绩效支出、绩效审计,把乡镇政府的财政体系规范化、程序化、透明化,有效解决乡镇政府的财政危机,提高乡镇政府的财政效率,努力把乡镇政府建设成为廉洁型的政府。

第8篇

在当前经济社会转型的新形势下,政府管理中存在的许多问题已经成为制约经济发展的瓶颈,改革发展中的一些深层次矛盾和问题大都与政府改革不到位、政府改革滞后相关。“十一五”时期,我国经济的持续增长已在相当大程度上依赖于社会利益关系的协调和在此

基础上的社会稳定无论是经济的持续健康发展,还是建设和谐社会,都对政府转型提出了相当迫切的要求。因此,“十一五”时期,政府管理创新的重要性将进一步凸显出来,成为深化改革、构建和谐社会的关键所在。

一、新时期中国政府管理创新的内容与意义

从新公共管理的视角来看,政府管理主要包括战略管理、政策管理、资源管理和项目管理。与之相对应,我们认为,政府管理创新能力可以划分为四个层次:战略规划能力、公共政策能力、资源管理能力和项目管理能力。因此,中国政府管理创新也应该包括以下四个方面的内容:

1、战略规划能力。战略规划能力是指管理者和组织者通过思考,在衡量影响组织未来的内部和外部环境的基础上,为组织创设目标、前进方向、焦点和一致性的能力。战略规划能力的强弱直接影响政府等公共部门长远的生存与发展,影响到公共部门能否在迅速变化的环境中取得更大的绩效,甚至还影响到公共部门的合法性、正当性和公正性。一方面,我国长期以来受到渐进模式的影响,习惯于“摸着石头过河”,习惯于解决眼前的问题,以至于无暇顾及政府部门的应有任务、方向及战略,导致了在很多重要的领导领域没有公共目标或者方向模糊不清,只顾短期利益,不顾长期利益,根本经不起竞争的考验。另一方面,已有的战略规划往往缺乏整体的思考,长期、中期和短期战略之间,整体和局部战略之间缺少有机整合,由此导致政府部门内部职能不明,协调不灵,彼此无法适应,从而丧失互补性。

2、公共政策能力。公共政策能力是指政府部门在战略规划的指导下,制定具体的管理创新行动方案的能力。公共政策能力不强,缺乏操作性,是我国许多政府部门的通病。这表现在:政府部门缺乏根据自身实际来制定的领导者,战略规划制定出来以后,领导者往往出于尽早看到战略实施效果的迫切愿望而匆匆上马,甚至认为制定实施计划是在浪费时间或延误战机;一些政府部门好大喜功,不结合自身资源状况来制定政策,不切实际,根本无法分步实施;公共政策的制定缺乏科学的方法,往往凭借管理者的主观臆断和历史经验,而很少运用科学的量化的标准。

3、资源管理能力。资源管理能力是指政府部门获取、配置并有效使用管理创新所需要的各种资源的能力。每个公共组织至少都应该拥有四种可能实现预期目标的硬性资源:人力资源、物力资源、财力资源和技术资源,除此之外,还应该拥有必要的软性资源,包括信息、制度以及公众的认同和支持等。总的来说,改革开放以来,我国政府的资源管理能力不断增强,但仍然有待提升。突出表现在:虽然中央政府财政收入在不断增长,但它占国内生产总值的比重在不断下降,中央财政赤字占国内生产总值的比重在不断上升;政府部门普遍缺乏具有战略思维的管理者,人力资源的知识、素质、能力、结构比例都与管理创新的要求格格不入;政府的体制、组织结构,制度设计与管理创新的要求不匹配。

4、项目管理能力。项目管理能力是指将战略规划具体执行的能力,是将理想的目标转化为可见的现实的能力,项目管理是从企业管理和工程管理借鉴的概念,它在政府部门中被证明同样能提高绩效。项目管理在我国政府部门中的运用处于起步的原始阶段,项目管理能力也相对十分低下,在项目的实施中,政府部门对于时间、成本、收益、风险的关注甚少,项目管理极其不规范:

在当前新的历史时期,尤其是党提出加强执政能力建设和构建社会主义和谐社会的重大历史任务之际,研究中国政府管理创新这一课题既有重要的现实意义,同样也具有重大的理论价值和学术意义。

1、突破传统公共行政学中的政治与行政二分法范式,将政治与管理整合起来,传统的公共行政学遵从威尔逊和古德诺开辟的范式,认为政治和行政是两个相互分离的领域。政治与行政二分法的传统由于自身的缺陷,不断受到理论的批判和现实的挑战,正逐步走向整合。政府的管理创新研究,将管理看作一个全面的过程,它要求政府部门工作人员系统地考虑组织的长期目标和未来远景,将组织的使命、价值、目标相结合,将战略制定与绩效管理、绩效评估和责任机制结合起来,强调过程和结果的统一。它克服了传统公共行政被动消极的执行命令的弊端,关注行政的政治性,强调行政在战略制定上的优势和重要性,将政治和行政看作必然联系的环节。

2、超越传统公共行政学仅仅重视中低层管理的局限,将政府部门高层管理与中低层管理融合起来。传统的政府部门是按照韦伯式官僚制组织特点建构起来的,强调层级节制的等级秩序,管理幅度和管理层次是组织结构的依据。在这种等级金字塔的组织中,管理的高层和中低层严格按照金字塔层级进行缓慢的信息沟通和命令传达,有权作出决策的是位于顶端的上级,下级的任务是执行。这种缺乏整合的组织形式,不仅会带来信息的扭曲、行动的缓慢、决策的滞后、效率的低下,还会造成中下层人员缺乏创新的内在动力和外部激励。政府的管理创新则强调组织所有成员对于组织目标、使命和愿景的参与,强调高层和中低层之间的沟通和整合。

3、摒弃传统公共行政学仅仅重视内部科层组织的弊端,将内部管理与外部环境联系起来。传统的公共行政学将组织看作一个静态和封闭的系统,研究的重点集中于组织的内部结构上:他们关注组织如何分工、如何建立层级节制的等级秩序、如何制定严密的法令规章和工作标准,而忽视了组织与外在环境之间的相互关系和相互影响,忽视了公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等因素。政府的管理创新,不仅关注组织内部的资源和结构,环境分析同样是一个研究重点:创新管理认为任何组织都不是孤立的,都是一个开放的系统,处于与环境的持续相互作用之中,外部环境是组织实施创新战略的依据和基础:政府创新管理的过程,实际上也是一个内外整合的过程。

二、新时期中国政府管理创新能力的提升途径

1、培育政治领导人的企业家精神,激发其成就需求,发挥其政治远见和管理经验优势,推动政府管理创新实践。管理创新是一种前人所未经历的开创性事业,为此,政府必须加强人才资源开发,实施人才资源国内培养和国际引进相结合的战略,致力于培养政府管理者的创新思维和能力。政府部门管理者,尤其是政治领导人,既要紧密结合管理工作中的各项事务,又要着眼现实、未来和世界的发展潮流,积极开展战略研究,方能在实际的管理与领导活动中提高自己战略思维的素质与创新能力。

2、强化知识分子与政府之间的联合,重视知识精英在政府管理创新中的作用。知识分子是社会的精英、国家的头脑。这是因为他们一方面有参与管理的能力,他们比一般的底层民众站得高、看得远、想得透,有更敏锐的分析、判断能力;另一方面他们有参与管理的热情,他们以得天独厚的文化修养和精神素质,以超越自身的济世胸怀和宽阔视野,对社会政治生活有强烈的责任感。近年来,我国开始重视知识精英的作用,高层管理者中间出现了不少高学历背景甚至海外学历背景的人才,各层级的参谋部门也开始引进知识精英。目前,要进一步强化知识精英在政府管理中的作用,还应该做到以下几点:首先,要激发整个知识分子群体的参政议政意识,呼吁他们抛弃政治冷漠的态度。其次,政府要建立开放、自由、多样、有保障、制度化的渠道,鼓励更多的知识精英学以致用,将理论和实践相结合。最后,对于体制内知识精英的各种建设性的建议和决策要真正的采纳,而不是流于形式,装点门面。

3、扩大公民参与,培养和借鉴民间的创新力量。对于提升政府管理创新来说,公民参与的意义在于,可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧,吸收不同领域知识,并为政府管理者提供及时有效的信息,从而提升政府管理创新能力。因此,首先,政府要加强与公民的对话,通过与不同利益、政策观点的公民进行讨论和协商谈判,政府不仅可以获取群体智慧,还有利于增强共识感和责任感,实现公共利益。其次,政府要加强公民参与的制度化建设。就是在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定,使其可以按一定的程序实际操作,并用法律的形式固定下来,做到有法可依、依法参与,使公民参与经常化、制度化。最后,政府必须树立正确的理念,充分尊重公民的人格和合法权利,承认公众在公共管理运行中的主体地位,积极推进公民参与。

4、改革传统公共管理垄断模式的弊端,适当引入政府间竞争,形成政府管理创新的外在激励与内在动力机制。竞争机制的缺失正是政府部门诸多弊端的症结所在。对于提升政府部门的管理创新能力来说,市场竞争机制的最大作用在于为政府提供一种外在激励,促使政府考虑竞争激烈的外在环境,进而转化为一种内在的动力,不断的创新,提升管理能力。随着新公共管理运动在西方国家的普及,引入市场竞争机制被认为是一种有效的克服政府失灵的办法。我国也开始大量借鉴西方“企业化”政府改革的一些成功经验,引入竞争机制。但是,由于政府管理创新的公共性,我们一方面要利用现代化的治理工具,不断改进政府的运作模式,改进政府与企业、市场和社会的关系,最终实现一种政府、市场和社会的共同治理模式;另一方面,要注重在公共战略中的有序竞争,引入竞争的配套措施,建立公共责任制,构建公平的竞争环境并精心管理,为所有的竞争者创造平等的竞技场。

第9篇

摘要:本文从公共服务型政府的概念、特征、职能等方面进行了分析,提出了构建我国公共服务型政府的原则和方向。

关键词:公共服务;职能;建立方向

一、公共服务型政府概念的界定及特征

公共服务型政府是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为政府职能定位,建设依法、有效、透明、负责和公正的政府,其根本的目标是公众满意。因此,公共服务型政府既不是简单地强调服务态度的转变,即所谓“微笑服务”,也不仅仅是把政府的职能转变为以提供公共服务为主,而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的,追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说,效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代政府的特征,也是现代社会中任何一个谋求合法性的政府必须倡扬的价值和目标。但现代政府最本质的特征在于对其角色的基本设定,即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务,回应公众的要求。这也是服务型政府区别于其他类型政府,如透明政府、责任政府、效能政府的基点。

二、公共服务型政府的主要职能

作为公共服务型政府,应具备以下主要职能:

提供制度供给服务。作为秩序化的代表的政府,必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给,也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。制度供给的内容非常多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。

提供良好的公共政策服务。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发,为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后,其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。

提供公共产品。从理论上讲,公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场解决,而只能由政府来提供。公共产品的提供可以根据实际需要,尽可能在政府支持的情况下,让社会组织来提供,但是政府要做好组织工作。

提供公共服务。公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上,它是解决政府如何提供制度供给,如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下,在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务,而不是冷漠的者。

三、构建公共服务型政府的基本原则

分权原则:建设公共服务型政府要遵循科学分权原则。首先是政府、市场、第三部门的合理分权,使权利科学定位并准确归位;其次是权力下放,科学分解职能,扩大地方府、市场和第三部门的自主治理权;再次是通过制度和体制创新使社会公众切实享有政治、经济、社会事务的参与权和管理权。

法治原则:公共服务型政府是法治政府,是有序的政府。政府要依法行政,无论是服务的政策、手段,还是服务的程序都要法治化。法治原则要求政府建立健全适合现代服务行政要求的行政程序法和行政实体法,依法重构和规范行政审批制度。

责任原则:服务就是履行责任。责任原则要求政府建立一套完整而有制约机制的服务行政责任体系,使社会公众能够有效监督政府,真正实行民主行政和责任行政。服务行政责任体系应当由经济、政治、法律、道德沮会等方面的责任制度构成。

效能原则:效能是效率、成绩、功能的统一体,效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的。科学的发展观更加注重政府的服务功能,因此,公共服务型政府不仅要追求可以量化的服务成效,更要追求能够使经济、社会、自然可持续、协调发展的服务功能。

竞争原则:公共服务型政府是以现代市场经济体制为运作平台的,竞争型政府主要体现在两个方面:一方面表现为政府与市场、社会公众之间的竞争关系,要求还权于市场和社会公众,还利于民;另一方面表现为区域政府之间的竞争关系,要求引入企业经营管理理念,服务、推动并参与竞争,政府通过竞争更好地履行公共服务职能。

四、构建公共服务型政府的方向

根据政府服务职能的定位,构建公共服务型的政府模式必须做到如下几点:

(一)公共服务职能的顾客导向

新公共管理理论认为,政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负有责任的“企业家”,公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府,为了实现这一目标,政府服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的政府,才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。

在传统的政府公共服务体系下,政府常常以行政计划替代公众意愿,以精英设计替代公众参与,忽视公众的需求和偏好,公众的影响较为有限,这就直接导致了大多数公共组织弄不清谁是它们的顾客或服务对象,而且服务水平低劣。以顾客或市场为服务导向,就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择,也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有:一是扩大政府决策的公众参与度。政府提供什么公共服务、怎样提供,应当事先听取公众的意见,以公众意愿作为第一价值取向,并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序;二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主,以服务对象的评价为主,加大公众意见在评估中的作用。

(二)公共服务职能的市场化

通过引入市场竞争来提高政府服务的效能,是现代政府服务模式转换的一个流行趋势,也符合市场经济发展的要求。国内外经验表明,公共服务在生产和提供上是可分的;在付费和使用上,公共产品和服务的非竞争性和非排他性,并不意味着它们只能由政府直接提供,通过重新设计政府与市场主体的分工,适用“谁受益谁付费”的原则,可以较为公正高效地来加以提供。因此,应当扩大市场竞争的领域。

在这里,竞争至少可以分为三类:一是公对私的竞争,即让公营组织和私营组织都来提供公共服务,从而促使其竞争;二是私对私的竞争,即政府要求私营企业彼此竞争,以提供一些公共服务;三是公对公的竞争,即政府促使自己内部组织之间进行竞争,以达到良好的服务效果。公共服务职能市场化的范围包括以下几个方面:

第一,在公共工程建设领域,凡是属于经营性或竞争性的项目,应当通过公共招标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制,不能事先假定公营部门就一定比民营部门强,或者民营部门就一定比公营部门强,关键是要有公正规范的竞争机制。

第二,除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外,在教育、卫生、体育等公共服务领域,也应当营造竞争环境,利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。

(三)公共服务职能的社会化

公共服务职能的社会化,主要是指将原来由政府承担的一些公共服务职能,大量地转移给非政府组织和私人部门,即从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务和产品。一些私营部门、独立机构、社会自治和半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者,为提供相同的公共物品和服务展开竞争。政府通过对社会力量的组织、利用和管理,实现公共管理和服务的社会化。

公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式(顾客导向),公共服务的提供不再由政府独自承担,政府不再是管理公共事务的唯一机构,许多非政府机构加入到公共服务产品的提供队伍中来,政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来,专心于政策的制定和执行。

对于公共服务的客体来讲,公共服务职能的社会化意味着把对公共服务的内容、方式及其评价的选择权交给了公众,这样就会迫使公共服务的供给主体不得不把公众作为顾客,树立顾客意识,当服务不被顾客接受时,他们也就失去了自己的市场份额。

(四)公共财政体制的结构调整

所谓公共财政,就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为,是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。它主要着眼于满足社会公共需要,弥补“市场失效”缺陷。从公共支出的领域来看,政府公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务两部分。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种投资;社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政手段支持教育、科技、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目。

构建公共服务型政府模式应逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重,不断提高社会性公共服务的地位与作用。从我国目前的情况来看,一方面应建立公共收入制度,逐步增加全社会的公共财政收入总额;另一方面应建立健全公共财政体制,调整和优化政府公共服务结构,增加政府公共服务支出,重点增加社会性公共服务支出,逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政体制的转变。坚持“以人为本”,普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平,将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面,为整个宏观经济的发展提供一个良好的社会环境及经济环境。

(五)公共保障机制的建立与优化

公共保障是指国家和社会为了维护社会成员的基本生存权利,保证和促进社会稳定和经济发展,对社会成员在面临生、老、病、死、伤、困等各种生活境况时给予一定物质帮助和福利服务的社会制度。其本质是社会财富在时间和空间上的再分配,并具备明显的国家性、强制性、再分配性和基本保障性。其目的是为改革、发展和稳定创造条件。

构建公共服务型政府需要建立并优化公共保障机制,变政府主导型的经济发展模式为政府协助型的经济发展模式。现代意义上的政府,应扮演市场活动中的客体,理应为微观市场主体提供服务保障,营造良好的发展环境,政府客体服务、服从于市场主体,这是规律。然而,过去我们的政府在区域经济的发展方面能量很大,常常决定着一些微观市场主体的兴盛与衰败,权力色彩浓厚,而公共服务型政府模式要求政府更多地提供服务,矫正主客体错位的现象,保障市场机制的自发运行。

(六)公共突发事件应急机制的构建

当今世界的公共突发事件类型多、范围广。从公共卫生、网络攻击到恐怖袭击,从交通安全到生产事故,影响人身安全、食品安全、生态安全、环境安全、国家安全和社会稳定的卫生、金融、政治、经济等公共突发事件时有发生,损失惨重,影响巨大。

政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情,也不是一个单纯的投入问题,而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统,并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围、构成应急体制框架、安排应急投入资源”,只有这样才可能使整体应急处理能力达到最大化。

政府应急职能的界定包括三个方面:一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的;二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的;三是服务于职能发挥的基本资源储备、信息体系建设应是配套的。

(七)更新行政文化

行政文化是行政管理的灵魂。在现阶段,主要是在各级政府和公务员队伍中深入开展执行文化的学习,大力推进政府执行文化建设,强化执行意识,改进执行方式,加大执行力度。大胆借鉴企业管理和私人部门的成功经验,创造性地运用企业家的思维方式和优秀企业的管理理念,牢固树立“管理就是服务”的观念,用“企业家政府”的精神代替传统的“官本位”思想,增加政府为社会、为企业服务的主动性和时效性,把顾客满意,取得最佳绩效作为衡量自身工作的准则。同时在公共管理部门中强化效率观念,引入成本—效益分析,控制行政成本,提高行政效率。

第10篇

企业与政府之间的关系,是我国经济体制改革过程中必须正确处理的一个关键问题。它关系到我国企业能否真正成为市场主体,社会主义市场经济体制能否完善,经济能否实现健康、持续发展等重大改革课题,因此一直受到经济理论界和企业界的关注。本文所涉及的政企关系并不仅仅是政府与国有企业的关系,而是包含了所有性质的企业与政府之间的关系。

一、我国政企关系的新变化

1.政企关系类型日趋多样化

当前世界各国政府与企业关系大体上有三种:第一种是"警察与司机关系",政府与企业没有隶属关系,政府只需要告诉企业什麽是不该做,企业其余事情政府一律不过问不干涉。这种政企业关系在欧美发达国家比较普遍。第二种是"手足关系",即政府与企业之间相互依赖,官商一体。日本的政企关系属于该种类型。第三种是"父子关系",企业隶属于政府,不是独立的市场主体政府对企业的一切活动都拥有决定权。改革开放前中国的政企关系大致属于这种类型。

我国经过近20年的改革,政企关系有了很大的变化,不再是原来的纯粹的"父子关系",而是在逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡:政府与部分国有企业之间、一些乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间依然保持着"父子关系";政府与民营企业、三资企业之间是监督与被监督的"交通警与司机"的关系;一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间则形成了利害相关、生死与共的"手足关系",政府与企业一体,政府企具有了业化倾向。

2.政府职能部门与企业的关系日趋突出

以前,每当谈起政府与企业关系,首先想到的就是政府专业经济管理部门与国有企业之间的关系。但是经过近二十年的改革,其他所有制企业迅速发展,乡镇企业、民营企业、三资企业成为中国经济发展重要支柱。政府与企业关系不再局限于专业经济管理部门于国有企业之间的关系,而政府职能部门与包括国有企业在内的企业整体之间的关系日益引起关注。这是因为职能部门与企业之间的关系具有特殊性:首先是职能部门与企业的关系涵盖所有专业领域;其次是职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系;第三是职能部门与企业的关系是随机的,非紧密性的;第四是职能部门视企业为均质的,不论企业性质如何,规模多大,都按同等方式平等对待;第五是职能部门与企业的关系多为由法律调整的法律关系,这种关系很难由行政手段调整。因此,职能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系,在国有企业改革进展到一定阶段后,职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部内涵。

3.企业与所在地政府之间的关系重要性增强

随着国有企业改革的深入,国有企业与上级主管政府之间的关系逐步理顺,而越来越多的与所在地政府之间发生关系,如就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等关系。同时,大型民营企业、三资企业也面临如何与所在地政府打交道、建立良好关系的问题。这些企业绝大部分的日常经济活动都发生在所在地,要受所在地政府约束与管辖。当地政府对企业的态度直接影响着企业的生产经营能否顺利进行,对企业的生存与发展发挥着至关重要的作用;而企业对当地政府的支持也会促进当地的社会经济良性发展。

4.政企双方在职责上越位与缺位行为同时并存

政府的越位行为表现在与国有企业政企不分、干涉企业经营、乱收费等方面。其缺位行为表现在国有资产出资者缺位、公共服务提供者缺位、市场竞争监督者缺位等行为。企业的越位行为表现是一些国有企业私自处置企业资产导致国有资产流失、强迫企业职工购买企业股份等行为。其缺位行为表现有国有企业没能实现国有资产的保值增值功能、企业不能按国家政策规定保障下岗职工权益、不履行保护环境职责产生严重污染以及偷税漏税等行为。

5.政企关系的当事主体呈现多元化状态

在社会主义市场经济体制下,政府与企业关系不再仅限于政府与国有企业之间的关系,而是政府与国有企业、乡镇企业、民营企业、三资企业之间的关系;企业与政府之间的关系也不只是企业与专业专业经济管理部门之间的关系,还要处理与政府职能部门的关系,不仅要与主管政府打交道,还要处理好与企业的本部以及各分支机构所在地政府的关系。政企关系主体日益向多元化方向发展。

企业与政府之间的关系所呈现出的上述变化是改革开放的必然结果,是建立社会主义市场经济体制过程中必经的阶段。对于我国的各级政府和各类企业来说,这些变化是新生事物,在处理双方关系过程中必然会出现种种问题,这些问题如果解决不好,会影响良好政企关系的建立,从而影响社会主义市场经济体制的健康运行。

二、政企关系新变化产生的原因

1.市场经济体制取代计划经济体制

市场经济体制逐步取代计划经济体制对政府与企业关系的变化带来了两方面的影响。

一方面,为适应市场竞争,企业必须成为市场的主体,成为独立经营、自负盈亏的经济实体,成为能够独立承担民事法律责任的企业法人,从而与在法律上是行政法人的政府具有平等的主体资格,两者之间不再存在行政上的隶属关系。法律上保证的这一平等关系,对政企关系的变化具有重要意义,为建立新型的政企关系提供了法理上的依据。

另一方面,市场经济体制的建立,必然要求政府职能进行转变以提高效率,适应市场经济的要求。传统体制是下中国政府的经济职能具有明显的弊端。其一是政府的经济职能与其他职能高度集中在一起,缺少必要的独立性;其二是政府的经济职能在很大程度上排斥和取代了市场机能,用经济计划和行政命令排斥和取代了市场机制;其三是强调用政府的经济职能(当然同时也使用其他职能)同时解决宏观和微观两方面的问题,政府的经济计划和宏观管理直接"侵入"到企业的微观经营管理内部。这种状况直接阻碍了中国经济体制和国有企业改革的进展,转换政府职能以越来越成为国有企业深化改革、建立现代企业制度的迫切要求。因此对政府职能进行了转变,经过其主要表现是:(1)部分专业经济管理机构改组为经济实体或行业协会,不再承担政府职能。(2)暂时保留的专业经济管理部门亦将生产经营权大幅度下放给企业,并进行了大规模的机构和人员精简;(3)政府管理方式发生了初步转变,如减少指令性计划和行政命令,强化宏观调控职能等;(4)积极探索建立新的国有资产管理体制和运营机制,实行政府的社会管理职能与国有资产所有者职能分离的新路。政府职能的转变,为政企关系的变化消除了一个直接障碍。

2.对外开放格局的形成

对外开放政策的制定与实施,引进了外资,也产生了同时产生了几种新新性质的企业:中外合资企业、中外合作企业、外资独资企业。这些企业与我国各级政府在一开始就不存在行政隶属关系,因而为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容,也为政府职能的转变提供了探索的渠道。

3.所有制改革的进一步深化

我国20年的经济体制改革,是沿着两条线进行的,一是经济运行机制的改革,确立以市场作为资源配置基础的,国家主要运用经济、法律手段调控宏观经济稳定运行。二是所有制改革,构造适应社会主义市场经济发展的所有制基础。所有制改革取得了重大进展,非公有制经济从无到有,到1997年迅速发展到占经济总量的1/4,涌现出了一些新的公有制实现形式。非国有制经济的壮大与发展,为政企关系的转变提供了巨大的推动力,公有制多种实现形式的出现,也是国有企业与政府的关系出现了纷纭复杂的局面,导致了政企关系新变化的出现。

三、合理的企业与政府关系模式

通过调查,我们发现企业对政企关系的转变前景十分关心,并纷纷提出了自己所希望的政企关系模式。综合起来看,合理的企也与政府关系应该具备以下原则:

1.主体平等。在市场经济条件下,企业是独立经营自负盈亏的经济实体,是能够独立承担民事责任的企业法人;同样,政府是公共秩序的维护者,是依法行政的行政主体,是能够承担行政行为责任的行政法人。企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系,因而从主体资格上看是平等的。法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越法律的特权。

2.法治原则。行政机关和企业是不同的主体,必然有不同的利益关系,调整这种关系的准则职能是法律。行政机关的活动是维护社会公共利益,必然会影响私人利益,因此,行政活动职能在法定范围内,依照本机关的职责和权限行事,所实行的行政行为必须有充分确凿的证据并且符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益时,企业有权要其行政机关补救或赔偿。企业也必须依法进行经营活动。

3.权利、义务对等。政府的权利是征收税赋,义务是为纳税人提公共服务;企业的权利是获得政府的公共服务,义务是向政府交纳税赋。

4.平等保护原则。在职能部门面前,不论国有企业还是非国有企业,都是企业法人,因此,任何企业依法经营都要受到平的保护,任何企业违反法律都将受到相应的处罚。

5.高效原则。办事效率是行政机关及其公务人员的工作态度和业务能力的表现,是政企关系是否协调的重要标志。政府办事效率搞可以降低企业交易成本,同时推动企业效率的提高。国际经验表明,高效、廉洁的政府是一个国家或地区经济起飞与发展的关键。因此政府的办事效率不仅是政府内部问题而且是关系国计民生的大问题。

6.经济原则。经济原则适用三种情况:

(1)政府机构设置应遵循经济原则。一般来说,要实现政府的公共管理与服务职能,行政机构过小和公务员太少是不够的,但机构庞大人员冗肿也是不行的,因为会导致人浮于事、职责不清的问题,形成政府内部自我服务的恶性膨胀。因此,机构设置应考虑经费问题,尽可能的降低纳税人的负担或把有限的资源更多的应用于科学、教育、卫生等事业上去,造福于民。

(2)政府制定或实行某项法规、条例时,应综合对比该项实行所产生的社会效果或经济效益以及带来的负效益,当社会效果大于负效应时才能实施,反之则不应该实施。

第11篇

【摘要】近几年来,部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等四项改革逐步在基层全面铺开。政府采购作为财政四项改革之一,在加强财政支出管理,提高财政资金使用效益,维护国家和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设等方面发挥着相当大的作用,但由于其运行环境并不完善,特别是在基层单位执行政府采购困难重重,如何应对。

【关键词】政府采购基层单位难点透视

一、基层堤防单位执行政府采购难点

湖北省汉江河道管理局属湖北省水利厅直管单位,下辖十二个堤防、涵闸管理分局,五个局直单位,所辖单位分布在江汉平原七个县市,担负着汉江中下游752KM堤防的常年维护、管养及防汛任务。2008年,我局列入部门预算的政府采购项目经费571万元,利用自有资金列入政府采购商品180万元。项目经费571万元包括堤防维护经费533万元,正常防汛经费38万元,按湖北省2008年政府采购目录规定,堤防维护费和正常防汛费支出必须纳入政府采购范畴,截止10月底,通过政府采购程序项目经费实际到位291万元,未到达280万元,包括1.4万元正常防汛经费。堤防维护经费和正常防汛经费是我局完成年度堤防岁修养护、涵闸整修任务不可缺少的经费,资金到位的早晚对当年的安全渡汛影响极大,然而2008年汛期已过仍有近半的资金没到位,由于资金不到位,有的分局仍没能完成当年的堤防岁修计划。此外利用自有资金采购商品实际申报112万元,其中已下达政府采购计划函70万元,正在申请办理政府采购确认函。因得不到及时批复,为了保持单位的正常运转以及工作的顺利开展,有的单位不得已对堤防管养所需的除草机、堤林翻耕机等急需物品未待批准自行采购。当前,政府采购工作已成为我局正常运转的最大障碍,造成我局政府采购进展缓慢、执行困难的原因是多方面的。

1、政府采购手续繁琐,操作难度大

2007年湖北省根据《政府采购法》制订了《湖北省政府采购工作规范》(以下简称《规范》),分采购程序、采购行为、采购文本三部分规范共22章,12.5万字。其中采购程序就有预算管理、计划管理、公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购、质疑和投诉、合同签订、履约验收等程序,每一程序又有若干环节,具有较强的规范性,但是对基层单位(特别对省直、厅直在武汉市外单位)可操作性不大。依照《规范》我局各二级单位所需政府采购物品首先经汉江局汇总,再上报水利厅,然后由水利厅汇总上报财政厅,小到传真机、碎纸机,大到工程项目,一概必须此程序,而现行《规范》明确规定,绝大部分协议供应商在武汉市区,我局所辖却分布在江汉平原的七个县市,包括询价、协议等必须跑很远的路,有的二级单位分散在偏僻的乡镇,这样层层上报,层层下达,加之政府采购本身的繁琐程序,大大增加了工作强度和运行成本,有的单位为几百元的急需物品,也得跑出几百元的申购费用。此外,按照《规范》,有的基层单位在加油、打印、会议费等支出根本无法实施政府采购。

2、政府采购行为滞后,造成隐患多

按照现行的财政改革要求,政府采购是部门预算的重要组成部分,必须将各单位采购活动纳入部门预算,而部门预算的编制本身就有“二上二下”的漫长过程,一般在次年的三月人大会通过后才得以实施,在部门预算没有批复之前为保持工作的连续性,各级财政部门为各预算单位预拨经费,但政府采购却只有在人大批准部门预算后方可执行。部门预算的批复在基层单位一般也就拖到四月份以后了,这意味着每年的前五个月无法购回所急需的办公用品、设备等。我局2008年堤防岁修任务按原计划拨付体制,应在前一个年度的冬季即预付开工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已过,却有近半数的资金没有到位,造成应维修涵闸无钱维修,很多堤坝无钱养护,这无疑加大了我局所辖的堤闸的隐患,对堤闸安全渡汛产生极为不利的影响。此外,有的管理段危房改造、维修项目因当年采购工作推迟而推迟,有的管养点用房甚至在房屋倒塌后仍没有等到房屋整修的批复。

3、政府采购刚性有余,缺乏灵活性

按湖北省政府采购目录,项目经费必须进行政府采购,而作为我局正常的堤防维护费和防汛经费即被纳入政府采购的范围,可是堤防维护费实际用于全局堤防日常维护,其开支主要有诸如堤面整修、堤身除草等项目,防汛费也是用于日常防汛检查等支出,况且全长752公里的大堤分布在江汉平原的七个县市,项目支出涉及到上百个点,无法集中实施政府采购。而政府采购的这一硬性规定,正是造成我局2008年项目经费无法及时到位的主要原因。《政府采购法》及其《规范》虽然对所须按政府采购的商品、工程、服务等进行了规范,但没有对临时性、突发性的采购行为作具体规范。《政府采购法》第三十条提到了“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”货物或者服务,可采用竞争性谈判方式采购。《规范》第三章也只提到“不属于年度政府采购预算的项目,采购人需要调整政府预算的,按照政府采购预算调整有关规定执行。”但这只是使采购工作回到了重新申报的起点,无法起到指导作用。我局今年5月在水管爆裂的情况下,采取紧急措施,将本已纳入2009年部门预算的水管项目提前开工,在申报政府采购时,水管改造已经完成,这暴露出了部门预算和政府采购缺乏灵活性。

4、采购单位对政府采购认识不足,重视不够

《政府采购法》虽然颁布实施多年,但在基层才刚刚起步,有的基层单位对政府采购的认识十分肤浅,重视不够,主要表现有几点。一是认为自有资金不需办理政府采购手续,随意购买,自行其事仍很普遍。2008年各二级单位利用自有资金自行采购的设备、办公用品等41.99万元,没纳入采购计划的项目工程70万元。二是对政府采购与集体采购的概念没有分清,以为只要是集体行为的采购就是政府采购。三是对政府采购工作人员配备不强,不能及时按《规范》程序办理政府采购申报手续,造成已申报的政府采购材料多次被打回,有的询价单不是真正由供应商参与填表,而是由采购单位一人完成,有的中标单位与发票开列单位不一,甚至银行账号也填错,没有采购小组签名等等。四是政府采购计划编制粗糙,没有进行细致的市场调查。在编制年度政府采购计划时,一定要对本单位所需商品进行初步的市场询价,做到心中有数,如有的单位,需要10万元的小车,在编制部门预算时,没有认真作市场调查,结果在政府采购计划下达后,再进行询价才发现市场没有所同价位的小车,致使当年的采购行为大打折扣。五是政府采购工作后续管理混乱,《政府采购法》第四十二条明确规定,政府采购资料保管期为十五年。可是有的基层单位在当年申报完成后,就无法查找申报资料的踪迹。

5、现行政府采购工作与有关法规相抵触

依照《规范》,列入《政府采购目录》范畴的商品、工程项目必须进行政府采购,这就包含了纳入预算之内利用自有资金采购的《目录》中规定的商品及工程项目。自有资金采购程序是:采购计划申报,政府采购主管部门下达计划函,基层单位再组织询价、签订采购合同等,将此资料上报采购主管部门批准采购确认函。按规定的程序,确认函下过后,基层单位即可实施采购行为,在询价、签订合同的申报材料中,规定必须附上采购发票,然而真正的采购业务并没发生,按《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第三十三条规定填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票,未发生经营业务一律不准开具发票。在实际工作中,许多基层单位为开发票的确犯难,特别是在现今发票管理越来越严的条件下。

二、对政府采购工作的建议

1、完善并创新《政府采购实施规范》

《政府采购法》虽已颁布实施几年,但要达到其最终目标,必须经历从实践中来到实践中去的不断完善和创新的过程,只有经得起实践检验并不断创新的《政府采购实施规范》,才能真正发挥《政府采购法》应有的作用。省级预算管理部门应在《政府采购法》的框架内深入调查,制订符合本省实际切实可行的《政府采购实施规范》。

2、省政府采购管理部门适当放权

政府采购管理部门应在“管而有序,放而有度”的原则上,适当下放当前政府采购目录下的货物、工程项目、服务等政府采购权。一是将用于堤防维修项目经费、防汛经费与重点工程项目经费分别对待,对纳入部门预算的堤防维护费和防汛费可视同人员经费一样,按工程进度拨付,或由上级主管部门直接审核即可。二是对利用自有资金采购的手续进一步简化,探索并扩大分散采购的办法,如将自有资金采购审批权改为属地审批原则,这样既节省了采购繁琐的手续和时间,提高了政府采购效率,也节约了采购成本。事实上,《政府采购法》第七条明确了政府采购实行集中采购和分散采购相结合。这为分散采购行为提供了强有力的法律依据。

第12篇

关键词:现代风险导向审计,政府审计,应用

 

一、现代风险导向审计方法的内涵

现代风险导向审计方法是以战略观和系统观为指导思想,以被审计单位经营风险为导向的新的审计方法。而传统风险导向审计方法则是在制度基础审计方法上发展起来的,是将审计风险模型运用于制度基础审计之中,并以此指导审计工作和进行审计风险的控制的一种旧的审计方法。现代风险导向审计方法,作为一种新的审计方法,除了继承吸收传统的详细审计和制度基础审计的优势外,在适应经济业务复杂化和合理规避审计人员风险的要求下,体现出:重点在于对风险的评价和防范;重心前移至计划阶段;内外环境相结合,以实际审计结果作为调整重点;合理预期的使用,有效地识别各种重大错报风险等特点。

二、政府审计应用现代风险导向审计的必要性

随着政府职能的转变,已有的责任机制已经不能很好适应社会发展的需要,政府审计的地位和作用越来越重要,政府审计风险也为越来越多的业内人士所重视。

(一)现代风险导向审计是适应信息社会和知识经济要求新的审计方法

进入新世纪以来,整个世界处于一种急剧变化的过程中,全球性的市场竞争日趋激烈。随着信息社会和知识经济时代的来临,政府与其所面临的多样的、急剧变化的社会经济环境之间的联系日益增强。世界各国的联系更为紧密。全球经济发展速度的加快和社会经济组织之间相互依赖性的增强,使得政府所处的环境更为复杂和多变,这种情况下的风险控制和防范就显得更为重要。所以引入以风险控制和方法为主的现代风险导向审计方法具有十分重要的意义。

(二)传统审计方法的局限性要求进行改变

传统风险导向审计主要是通过对固有风险和控制风险的定量评估,来确定审计的时间,范围和内容。传统风险导向审计实质上是制度基础审计方法的发展行政管理毕业论文,它还不是一种新的审计基本方法。它在理论与实务两方面都存在固有的缺陷。

而现代风险导向审计己经在理论和实务中体现了它的科学性和有效性,推行现代风险导向审计势在必行毕业论文格式。但将其应用在政府审计之前,必须明确政府审计与社会审计有明显的差异。只有准确地了解其差异,才能更好的发挥现代风险导向审计的作用。

三、现代风险导向审计应用于政府审计所面临的问题

政府审计引入现代风险导向审计也不是一帆风顺的,在现实中面临着许多实际问题。

(一)现代审计人员专业技能和道德规范的缺失

首先,运用现代风险导向审计需要审计人员在审计之前对被审单位各个方面进行全面的调查了解,确定期望审计风险。而期望审计风险的大小取决于审计人员的主观判断,依赖于审计人员的专业知识结构。其次被审单位内外环境千差万别,而大部分审计人员熟悉的只是审计、会计的业务,而对其他专业方面了解很少。还有,由于风险导向审计的审计范围被扩展,会计师需要关注的是整个内部控制。审计范围决定了专业能力范围的要求,这就要求会计师充分提高自己的专业能力。如果审计人员在风险判断上出现方向性错误,会导致其搜集不到充分有力的证据证明审计结论,就极有可能导致审计无效率或审计失败。在这种情况下,很难合理科学的衡量审计风险水平。

另外,对法律风险的预期影响审计人员道德风险。一般来说,当审计人员认为法律风险较高而可能引起较大审计风险损失时,可能会执行尽可能详细的程序来保证审计质量。而当其对法律风险的预期较小而不会引起明显损失时,则可能会减少审计程序。目前我国审计人员承担的法律风险相对较低,因此,全面实施风险导向型审计在一定程度上可能反而会降低审计质量。

(二)地方审计机关独立性不足

开展风险导向审计,需要审计人员对被审单位存在的一些不可量化的风险做出主观判断,因而对独立性有更高的要求。在地方上,审计机关被各级政府和财政部门视同为一般行政机关,其经费来源主要是年初预算安排和罚没收入返还两个部分,在一些财政紧张的地方,基层审计机关有时连正常履行职责所必需的经费都得不到保证,没有充足的经费保证,政府审计机关不能正常开展工作,有时审计机关为了保证占总预算经费绝大部分的预算管理资金,势必与被审单位形成某种变相的利益纽带关系,会在一定程度上迁就被审单位,避重就轻,甚至互相串通,从而严重违背审计独立性原则。另外,审计人员方面,受体制和观念的影响,地方行政首长对审计人员有巨大的影响力,依法审计在许多地方没有落到实处。

四、政府审计应用现代风险导向审计的对策

从我国政府审计机关风险管理的现状出发,要在政府审计中应用现代风险导向审计模式,应先从以下几个方面入手。

(一) 进一步强化风险导向审计的理念

在经济全球化的背景下行政管理毕业论文,国际资本的流动带动了审计的跨国界发展。我国审计准则从一开始就是借鉴国际惯例,并在国际审计准则的基础上制定的,体现了风险导向审计的理念。风险导向审计不是制度基础审计之外的一种方法,而是制度基础审计的发展,是以对审计风险进行系统的分析和评价为立足点制定审计战略,制定与政府状况相适应的多样化的审计计划,使审计工作适应社会发展的需要。所以有效地进行风险评估,可以简化风险导向审计工作。

风险评估的过程主要是风险辨识、风险分析和风险评价。政府应根据各种风险的分类,进一步细化,得出可能存在的风险之后,运用特定的风险评估方法,根据各种风险发生的可能性及影响程度,决定控制程度和策略。在全面风险管理过程中进行风险评估,风险可以分为5类,即战略风险、财务风险、市场风险、运营风险和法律风险。

风险意识是风险导向审计得以有效使用的重要前提,只有意识的提升,才能加快工作的效率和提高工作的稳健性。

(二)打造复合型审计人才队伍

复合型审计人才队伍是能否实施现代风险导向审计的决定性条件,人才队伍的专业水平也决定了现代风险导向审计所能发挥的作用,因而是重中之重,必须通过内部培养、外部吸收的办法,打造一支符合风险导向审计要求的专业审计队伍毕业论文格式。审计机关能否拥有一批具有相应能力的审计人员,对能否有效开展风险导向审计起决定作用。审计机关应加强审计人员的培训,特别是相关专业技能的培训。同时激励审计人员自主提升,从社会上吸收各类专业人才。

(三)推进审计信息化建设,实现风险导向审计的网络化信息系统的资源共享

要推动社会建立完整信用体系,在政府、银行、协会及审计机构等单位之间连网,实现资源共享。审计机构本身也应建立庞大的数据库,按类别、行业收集、存储、更新审计人员运用风险导向审计所需要掌握的会计和审计准则内容以及审计对象所在行业、企业战略,成功、失败审计案件介绍等信息,以不断拓展审计人员的知识结构,降低审计风险,提高审计质量。同时为政府审计完善管理的信息依据。

(四)完善审计制度以保障审计独立性

要保持审计机关的独立性,就要求政府审计机关在经济上断绝与被审单位的联系,就必须解决地方审计机关的经费问题。对此,政府必须要制定出具体的措施和办法,把地方审计机关的经费落到实处。首先要对审计机关的经费进行垂直管理,这样不仅切断了同被审单位的经济联系,而且切断了与同级政府的经济联系,审计独立性明显增强;其次是提高审计机关经费的优先级,使之得到地方财政的优先保障,经济落后地区地方财政实在不能完成的行政管理毕业论文,由上级财政直接拨付;还有是对审计机关审计经费情况定期进行行政性抽查和专项检查,发现问题及时处理;

(五)明确政府审计人员的权责范围

针对政府审计人员责任轻,法律规范弱化的现状,最好的办法是,对审计人员的权责范围进行明确,让审计人员清晰的认识到什么可为,什么不可为,同时做到有所担当。理性的人都是趋利避害的,在明确合理的权责范围下,审计人员自然会主动的履行审计职能,规避审计风险。权力方面,宏观上,应当加强审计工作的法制化、制度化与规范化。明确界定审计机关的法定职责范围,在审计法中对经济责任审计要有明确规定,对政府审计的目标和内容要进行规范,同时明确规定必须进行政府审计的单位和项目,通过法律适当地加强审计权力。责任方面,政府审计机关及其人员如果出具虚假的审计信息,给国家、社会及个人带来利益损害,就应该对此承担相应的行政、民事或刑事责任。对此可以在法律和行政制度上加以明确。只有在明确的权责范围下,风险导向审计对审计人员个人而言才具备其应有的意义,能够得到审计人员主动的应用。

参考文献

[1]高伟.风险导向审计与独立审计准则的运用.审计研究.2004,(3)

[2]徐伟.试论风险导向审计及其在我国的运用.审计研究.2004,(4)

[3]张龙平,李长爱,邓福贤.国际审计风险准则的最新发展及其启示.会计研究.2004,(12)

[4]陈茂芬,张奏华.注册会计师审计风险的现状及发展趋势.江西行政学院学报.2004,(6):94-96页

[5]陈强,杨智慧.注册会计师审计风险管理问题及对策.审计与理财.2005,(6):96-97页

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[7]乔瑞红.注册会计师审计风险产生原因分析.经济师.2005,(3):213

[8]陈志强,从审计风险模型的改进论风险导向审计的战略,审计研究,2005,2

[9]许莉,透视现代风险导向审计,审计研究,2005,5

[10]王咏梅,吴建友,现代风险导向审计发展及运用研究.审计研究,2005,6

第13篇

[关键词]新公共管理理论;中国化;效率;人力资源

[中图分类号]D523 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2014)09 ― 0034 ― 02

20世纪70 年代末以来,西方发达资本主义国家实行的政府改革引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、 “政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等只是对这场改革的不同称谓。这场改革运动始于英国, 然后席卷全球。从美国的“重塑政府( Osborne and Gaebler 1992) ”运动到英国的“ 运动( Hood,1991) ”;从新西兰的“全面改革”到德国的“苗条国家”改革以及其它西方国家普遍实行的以市场导向的行政改革措施, 都在不同程度上运用了新公共管理理论, 体现新公共管理理论的各种特征。

一、新公共管理理论的核心观念

(一)重新定位政府职能及其与社会的关系

根据新公共管理理论的构想,政府不是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”。奥斯本提出的“企业家政府”理论特征之一就是要求政府具备顾客意识。这一观点指出,政府是受顾客驱使的,其宗旨是满足顾客的需要,提供回应性的服务。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。

(二)强调对效率的追求

新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理理论根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度,即按使命作预算、按产出作预算、按效果作预算和按顾客需求作预算。可以说,效率贯穿了整个新公共管理理论的始终。

(三)追求管理的自由化

传统公共行政强调遵循既定法律法规,通过严格的行政规制来管控。新公共管理理论要解决的问题是“在过度规范化,法制化和过多控制的情形下”如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。因此它提出实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估。

(四)引进市场,在公共领域实现竞争

市场化实际上是在政府公共服务处于困境的时候,利用社会力量和民间资源提高公共服务供给水平的有益尝试。虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使许多政府机构陷入瘫痪的死结方面,它也许比本书中的其他任何概念更加关键”。

根据新公共管理理论中有关政府的概念,私人部门所强调的一些价值观念――其中最值得注意的价值观念是效率――在公共部门中应该更加受重视;不仅如此,而且向私人部门管理者的思维方式的转变,对于促进公共部门真正为公共利益服务来说也是绝对必要的。

二、实现新公共管理理论中国化的可能性

近几年来,如何全面、正确地认识新公共管理的理论和实践, 特别是如何借鉴和吸收新公共管理的理论和实践成果为我所用, 成为我国学者普遍关注的课题。而为何能够实现新公共管理论的中国化,可以从以下方面来稍加解释。

(一)从当前面临的国际背景来看,我国正处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革大潮之中。向别国学习,无疑是一个不可忽视的主要方面(这甚至是一条捷径),特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面的成功经验,我们可以发挥“后发优势”。

(二)从我国目前的国内环境看,随着我国社会主义市场经济体制逐步确立, 社会结构由农业社会向工业社会转型,使政府生态环境发生了巨大变化。传统的政府管理模式已不能适应当前政府生态环境的巨大变化变化,逐步暴露了种种制度上的缺陷,严重影响了政府的行政效能的发挥。以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践, 显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验, 起到一定的借鉴作用。

(三)理论上讲,新公共管理作为一种政府管理领域的新范式,对于我国行政学以及公共管理学研究的发展有着重要的意义。自80年代以来,我国恢复了公共行政学的教学与研究,经过这二十多年的发展,我国的行政学学术研究、教学等都获得了显著的发展。但总的来看,中国行政学仍停留在引进、介绍国外学术成果的阶段,并且对西方行政学的引进和介绍缺乏系统性和深刻的分析。诚然,西方行政学理论体系一定程度上能为我国公共行政管理活动提供指导;但中国毕竟有自己的国情,中国行政学需要尽快完成从引进、借鉴到发展、创新的飞跃。

三、新公共管理理论中国化的原则

(一) 因地制宜,忌照搬照抄

要实现新公共管理理论的中国化,获得对现在行政管理体制的创新,要求我们能够因地制宜,不能总认为外国的月亮比较圆。新公共管理改革并不总是成功的, 有的改革措施成效不明显, 有的则带来了更多的问题。英国政府内部改革的重要举措“下一步行动方案”, 动摇了传统的文官制度和传统的行政责任机制, 这对公民来说并不是福音, 因为它会导致责任关系模糊和权力滥用。因此在使其中国化的过程中,首要的就是因地制宜。

(二)认清自己,忌妄自尊大

不可否认,新公共管理作为指导西方国家行政改革的主导理论, 不可避免地会对我国行政改革的理论和实践产生重大影响。近年来, 我国研究新公共管理的文献呈现出爆炸性增长便是明证。但在实践过程中,仍有大量的公务人员和学者以发扬传统文化的视角,全面批判新公共管理理论,并强调中国传统文化以及官僚制的特殊性,在理论与实践之中,都无视新公共管理理论的适用意义。

(三)分析经验,去粗取精

从经济发展来看,新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救;从文化角度来看,新公共管理理论建立在西方资产阶级民主和个人主义的基础上,对中国这个具有不同文化土壤的国家来说,若不切实际地过分夸大新公共管理理论的效用,实施西方所追崇的模式,就可能会遇到挫折;从意识形态来看,新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论,但却具有较强的资产阶级意识形态色彩,这就要求我们在借鉴新公共管理理论时,必须有所选择,“取其精华,去其糟粕”。

四、新公共管理理论在我国的实现路径

我国国内对新公共管理的研究,正如陈庆云所说“ 我国国内学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主”。从历史发展的眼光来看,传统公共行政理论和新公共管理理论有自身的价值,中国政府所面临的自身行为非规范化,低法治化和管理能力,管理绩效的不理想状况将成为我们批判地吸收传统公共行政理论和新公共管理理论的基本立足点。

(一)转变政府定位,强化政府责任意识

政府定位实际上指的就是政府行政的边界问题,即政府介入市场、社会的程度问题。长期以来,我们就在不断转变政府职能,但这个转变的过程是个渐进、缓慢的进程。对此,要界定政府的角色和职能,处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。

新公共管理理论从管理学的角度批判,推崇私营机构的管理技术,认为分权、放松规制、委托是医治公共管理机制江华痼疾的组织原则。我国由于长期实行计划经济体制,致使权力过分集中,政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事,职责不清、机构臃肿、人浮于事。因此,我国转变政府职能的关键环节是: 还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。

(二)夯实新公共管理理论中国化的基础,增强社会自治能力

新公共管理实践是建立在社会具有很强的自治能力的基础上的,这就需要归因于新公共管理理论产生于西方国家。西方国家的公民社会发展较早,自治能力也在多年的发展中获得了极大进步。根据新公共管理的理论设计, 政府虽然还是专门的公共管理机构, 但却不是唯一的机构, 在政府之外,也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来, 专心致力于公共政策的制定及监督执行。

作为对比,我国长期处于一种“强政府,弱社会”的状态,政府涉及社会生活方方面面,社会自治能力较差;同时,传统官僚文化以“在其位,谋其政,不在其位,不谋其政”使得公民的参与度非常低。近些年来, 陆续出现了一大批非政府组织或其它非营利组织,但是它们中的相当一部分并没有真正履行自身的应然职能――自治职能,而成为政府的附庸,带有强烈的官方色彩,呈现“官民二重性”的特点。

在增强社会自治能力上,非政府组织的发展显得较为迫切,新公共管理理论主张对某些公营部门的私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,政府要扮演好扶持者的角色,通过拓宽资金渠道、提供政策支持、完善监管体制来促进非政府组织的壮大,并由此促进公民社会的发展。此外,还需要非政府组织自身做出努力,提高自省责任感,两者相结合,真正奠定新公共管理理论中国化的基础。

(三)更新人才观,强调人力资源管理

新公共管理推崇弹性人力资源管理,提高在人员录用、任期、管理及其它人事环节上的灵活性,即打破传统公务员终身制和按资历、年限逐级晋升的做法,主张采用私营部门弹性管理制度并按功绩制晋升。根据奥斯本和盖伯勒的观点,公共部门的试验已证实了如下的成功:“广泛的职位分类和工资等级,由市场决定的工资,以绩效为依据的工资;根据绩效而不是资历的提升和解雇。”可见,这些私营部门取向的人事改革方案有效改善了公共部门人事制度。

长期以来,我们受传统行政管理观念的影响,对人力资源的关注并没有与它的重要性相匹配,对人员在录用、任期、工资等环节上较程序化,缺少灵活性。再者,就我国目前的情况来看,大多行政人员的知识和技术水平还远远没有达到现代化管理的要求。因此, 需要进一步规范行政人员的考试和录用程序, 吸收优秀人才; 严格晋升和考核制度, 将考核作为晋升的依据; 加强培训, 倡导建立学习型组织, 不断更新与补充行政人员的知识。

〔参 考 文 献〕

〔1〕丁煌.西方行政学说史〔M〕.武汉:武汉大学出版社,2004:393.

〔2〕陈振明.评西方的“新公共管理”范式〔M〕.北京:中国社会科学,2000,(06).

〔3〕国家行政学院.西方国家行政改革述评〔M〕.北京:国家行政学院出版社,1998.

〔4〕张康之.论政府的非管理化--关于“新公共管理”的趋势预测〔J〕.教学与研究,2007,(07).

第14篇

行政管理毕业论文参考题目

1行政文化的革新与行政体制改革

2行政文化革新与廉政建设

3城市化进程中的社区建设管理

4城市化建设中的问题与对策研究

5执政能力建设与提高行政效率

6行政道德建设与反腐倡廉

7完善国家公务员制度研究

8政府管理与构建和谐社会

9危机管理相关问题研究

10现代城市管理的历史发展

11提高新时期党的执政能力研究

12反腐倡廉研究,全国公务员共同天地

13民主政治研究

14干部制度与公务员制度研究

15政治文化研究

16公平和效率与政府责任研究

17政府管理体制与管理模式创新研究

18制度分析与制度创新研究

19行政效率与行政成本研究

20电子政务研究

21政府职能转变对国家公务员制度建设的影响

22加入WTO对国家公务员制度建设的影响

23中国国家公务员制度的特色研究

24中国国家公务员制度的发展趋势研究

25当前国家公务员考试录用制度实施过程中的问题及对策研究

26当前国家公务员培训中存在的问题及对策研究

27现阶段我国收入分配政策分析

28我国公共政策绩效评估存在的问题与对策

29现阶段我国土地政策分析

30现阶段我国科技政策分析

31现阶段我国农业政策分析

32当代中国教育政策分析

33现阶段我国财政政策分析

34入世对中国政府依法行政走向的影响研究

35行政许可法实施过程中存在的问题和对策研究

36我国行政执法存在的问题和对策研究

37推进制度创新提高执政能力

38以科学发展观指导政府管理创新

39有效监管与政府公共服务和社会管理能力建设

40政府采购与社会公共利益

41执政为民和我国行政管理模式的构建

42经济全球化背景下我国行政管理体制改革

43经济全球化背景下我国行政管理体制改革

44试论我国政府的经济性管制

45服务行政---二十一世纪中国行政管理的方向选择

46建立国家公务员失业保险制度的思考

47试分析生态价值对公共行政的影响

48我国公共行政的发展趋势研究

49试析西方公共行政中的基本价值取向

50试析公共行政的合法性

51试析行政协调对产学研合作的影响

52创新文化对公共管理的影响

53我国行政文化的发展趋势

54行政创新的文化环境研究

55试论政府创新对产业集群的影响

56哈尔滨文化对公共管理的影响研究

57建设规范化服务型政府的理论与实践

58政府行政成本与效率研究

59转型期中国公共预算与财政改革研究

60社会保障基金管理研究

61经济全球化条件下政府支持企业跨国经营研究

62教育行政管理体制改革研究

63社区行政管理的问题与对策研究

64城市化发展与政府管理体制创新

65公务员薪酬制度国际比较

66政府官员激励与约束机制研究

67新发展观与政府管理创新

68哈市(或某市)公务员队伍的现状与对策研究

69数字化城市与哈尔滨的城市化

70区域发展的公共政策问题研究

71激励机制与人力资源管理

72组织变革与政府机构改革

73公共财政法律制度研究

74政府收费制度改革研究

75政府预算绩效评价体系研究

76制度创新与哈尔滨城市社区的发展

77地方政府绩效考评探析

78新型工业化与哈尔滨的城市化

79财税风险管理机制研究

80税收支出及其控制研究

81某城市社会中介组织的现状与对策研究

82区域合作与政府的作用

83电子政务与政府职能转变

84政府干预模式的创新研究

85区域开发与政府经济行为研究;

86WTO与我国政府经济职能的转变

87关于公共产品的供给研究

88中外政府收支管理比较研究

89产业发展与政府经济职能研究

90垄断与政府经济管理

91政府采购制度的改革与创新

92充分就业目标与公共政策选择

93论新时期我国政府经济职能转变

94我国乱收费成因与治理对策,全国公务员共同天地

95知识经济条件下人力资源开发现状与对策

96论如何塑造良好的政府形象

97论竞争激励机制在促进政府活动中的作用

98关于人力资源管理研究

99政府失败与重塑政府

100关于组织文化管理研究

101关于公共政策研究

102论网络技术对政府管理的影响

103关于战略管理研究

104建设全面小康社会的政策研究

105构建和谐社会的对策研究

106城市社区建设与社区管理体制研究

107我国城市土地使用制度研究

108我国农村土地使用制度研究

109区域政策与我国区域经济发展研究

110区域经济发展的产业政策思考

111行政伦理研究

112政府危机管理研究

113某社会问题的现状,原因,对策分析

114中国社会转型期行政伦理建设问题研究

115中国行政组织文化的创新及其塑造

116中,美,日行政文化比较研究

117行政心理文化及其制约因素探析

118我国行政精神文化建设问题研究

119入世后中国政府职能的定位研究

120我国社区管理,社区建设的模式探讨

121中外创新机制比较研究

122哈市(或某市)公务员队伍的现状与对策研究

123制度创新与哈尔滨城市社区的发展

124现代企业中的科技管理

125入世后政府职能的转变

126社区管理与城市化

127政府部门的科技管理新对策

128现代企业的民主化管理

129电子政务对政府管理的影响

130中国城市社区管理模式

131反腐败的关键在于加强权力的制约

132行政合同与我国政府职能转变

133转型期我国政府行政不力的原因及对策分析

134论新时期的反腐败斗争

135县处级领导干部公开选拔制度进一步完善的探索

136面向21世纪中国政府公共行政改革若干问题研究

137论当代中国政府行政面临的挑战及变革

138浅论政府职能与转换

139试论转型期的腐败及其控制

140论有限政府

141论依法行政,法治行政

142依法治腐,建设廉洁政府

143对当前我国腐败问题的思考

144关于地方政府机构改革的问题分析及对策思考

145以人力资源开发为基础深化干部人事制度改革

146国有企业经营者管理腐败研究

147中国海关执法腐败问题分析

148改革开放以来我国中央政府机构改革的述评

149中国行政文化建设若干问题研究

150政府管理创新若干问题探讨

151沈阳市东陵区政府机关干部考核制度的研究

152改革和完善地方反腐败监督机制若干问题的探讨

153事业单位改革若干问题研究

154西方组织结构理论及其对中国地方政府机构改革的借鉴

155开发区行政管理体制创新问题研究

156当代中国行政民主论析

157事业机关干部一般管理能力素质评价研究

158腐败的经济分析

159社会主义市场经济与腐败问题的思考

160当代中国政府政策执行能力分析研究

161利益驱动与规范政府行为

162社会转型的挑战与我国行政协调机制的变革

163当前我国行政机制的生态平衡分析

164中国行政改革动力,阻力的制度分析

165论市场经济与县级政府职能及机构

166论依法行政

167中国社会治安综合治理问题研究

168论社会主义市场经济条件下的行政职能

169论社会主义市场经济条件下政府的行政职能

170当代中国社会转型与政府整合机制重塑

171当代中国行政管理模式发展取向研究

172当代中国政府官员腐败问题及反腐败斗争论析

173电子商务与政府管理

174我国干部人事上的腐败问题透视

175我国"入世"背景下的政府改革

176我国政府决策科学化对策研究

177论建构现代中国政府的行政指导制度

178论行政权利腐败及其整治对策

179论以德治国背景下的干部道德建设

180关于我国行政审批制度改革的思考

181结构性腐败论纲——对现阶段中国腐败问题的研究

182腐败发生的原因透析和反腐败的对策研究

183论有中国特色的国家行政制度

184中国公务员管理机制研究

185论转轨时期我国事业单位的体制重塑——从传统到现代

186公共部门的绩效评估

187转轨时期我国公务员制度的创新:理念与对策

188转型时期中国公共行政改革模式初探

189当代中国公共政策制定的法治化背景

190论反腐败思想的基本特色

191治安社会化思想与模式

192论我国社会保障制度的建立和健全

193电子化政府——中国政府改革的新取向

194电子政务系统的应用研究

195论行政权力腐败及其整治对策

196与腐败

197我国腐败主体的若干思想观念研究

198结构性腐败论纲

199以德治官论

200公开选拔党政领导干部机制研究

201关于政府体制改革中电子政务发展的研究

202WTO视野下的我国政府职能转变

203新公共管理理念在中国行政改革中的引入

204我国党政系统内部顾问的现状,专业水准,存在问题和发展战略

205加入WTO后的中国政府职能转变分析

206公共责任理论与我国公共责任机制的选择

207论社会主义行政道德

208论我国行政改革中的几个问题

209全球化与中国政府能力再造

210深化干部人事制度改革构想

211试论行政组织的法治化

212事业单位改革制度创新问题研究

213我国法制行政建设研究

214我国公共政策执行研究

215我国人事法制建设的构想

216我国事业单位职称改革的现状及走向分析

217我国政府职能转变问题研究

218政府责任论

219新时期行政领导干部素质建设研究

220中国行政监督体制的利益分析

221中国政府职能定位的双重选择

222转型期腐败问题研究

223行政公开制度研究

224我国电子政府发展思路探索

225中韩两国政府机构改革的比较研究

226县级地方政府办公自动化系统的研究

227廉政思想研究

228腐败与反腐败探析

229市场经济条件下反腐倡廉机制的研究

230新时期腐败现象滋生的原因与防范对策

231浅论新时期中国行政管理体制改革

232国家事业单位改革的目标与对策

233论我国电子政府建设

234当代中国非营利组织发展问题探讨

235论加强和改善我国行政监察

236第三部门与政府腐败的治理

237中国公务员行政价值观探讨

238我国社会转型时期的行政执行研究

239中国行政监督的现状分析与完善举措探讨

240关于建立严密完善审批监督制约机制的思考

241行政处级干部的管理能力结构及其特征分析

242非营利组织人事管理模式的转变

243论集体上访

244国家公务员保障机制研究

245体制转型与腐败滋长的相关性分析

246构建适应于市场经济发展的非政府公共部门政策监控机制

247"德法同构"在现代中国行政管理中的作用分析

248新时期反腐败若干问题研究

249干部选拔体制研究

250论新时期我国公务员行政理念的转变

251中国现阶段行政伦理规范研究

252公开选拨党政领导干部制度化建设的初步探索

253论转型期权力监督理念的跃迁

254中国第三部门发展动力机制问题研究

255当代中国行政权力运行科学化的对策

256解析腐败

257干部道德教育有效性探析

258中国门户网络公司生存环境及经营战略研究

259努力建设高素质的干部队伍

260知识经济时代军队干部队伍平时管理工作初探

261中国共产党干部队伍建设的历史考察与思考

262论中国行政文化创新

263新时期反腐力度思考

264创新——当代领导的必备素质

265工作团队的激励机制和绩效测评体系

265社会主义市场经济在塑造现代人素质中的作用

266塑造高绩效的团队

267团队创新气氛问卷的编制与研究

268团队激励研究

269虚拟团队分布式任务分析与综合能力研究

270中国企业团队精神培育

271团队组织气氛的形成机理,测定方法及改进途径研究

272乡镇领导班子团队建设与团队效能的研究

273新时期行政领导干部素质建设研究

第15篇

关键词:行政改革;变迁;西方公共管理理论;本土化

文章编号:978-7-5369-4434-3(2011)05-107-03

一、研究的缘起

行政改革方面的理论是我国政治学和行政学自20世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点,也伴随着我国行政改革的实际进程。特别是改革开放后,在我国现代化建设和行政改革的呼唤下,学术界对于行政改革理论和实践的研究获得了前所未有的发展。那么,我国对行政改革理论的文献研究是怎样的状况呢?通过维普网文献检索,有关行政改革的研究多达1222篇(关键词为行政改革),其中对行政改革理论相关方面的研究仅有96篇(关键词为“行政改革+理论”)。这些文献大部分集中于研究我国行政改革的历程或者是国外的某一公共管理理论对我国行政改革的启示,很少有文献梳理改革开放以来我国具体借鉴了哪些国外公共管理理论以指导行政改革,至于该如何使行政改革借鉴的理论“本土化”,又该如何创新出属于我国自己的公共行政管理理论的文献则几乎没有。无疑,这样的泛泛而谈并不利于我国行政改革理论的系统性研究。然而我国的行政改革正在向纵深推进,迫切要求改革理论上的创新和超越。此时,回顾我国改革开放以来行政改革的历程,总结分析行政改革借鉴的西方公共行政管理理论现状,思考借鉴后我国该如何使之“本土化”并创造出具有中国特色的现代化行政管理理论,对于切实推进我国行政改革,建立精简、统一、高效、规范的服务型政府,具有重要的意义。

二、改革开放以来我国行政改革变迁简述

为了迎接21世纪的挑战,当前世界各国都在积极从事行政改革,在这一全球化背景下,我国政府亦先后进行了5次大的行政改革。

(一)1982年的改革――重心转移 体制未变

1982年十一届三中全会召开后,党将工作中心转移到社会主义现代化建设上来,进行了改革开放后的首次改革,主要措施有:(1)改变政社合一的“”体制,扩大中心城市经济管理权限。(2)政府机构进行了改革和精简,较大幅度地撤并了经济管理部门。(3)废除了领导职务终身制,建立了干部离退休制度。此次改革使我国改变了农村政社合一的“” 体制,行政权与生产经营权初步分离;据统计,国务院的工作部门由改革前的100个减少到61个,为此后的行政改革积累了经验,奠定了基础。[1]

(二)1988年的改革――初步转变政府职能

从1988年开始,为了适应社会主义有计划的商品经济发展需要而进行了行政改革。主要措施有:(1)此次改革明确提出了以转变政府职能为关键,按照政企分开的原则,使政府对企业由直接管理逐步转向间接管理为主。(2)进行国务院机构改革,同时进一步改革人事制度,在各级政府机关建立国家公务员制度,实行依法管理和公开监督。这一阶段的改革为社会主义市场经济体制的确立创造了条件。结合职能转变,政府机构得到了精简。

(三)1993年的改革――全面改革的预演

1992年中共十四大提出要求建立适应社会主义市场经济需要的组织机构,又一轮自上而下的全国性行政体制改革开始了。主要措施有:(1)进一步转变政府职能,加强宏观调控和监督部门。(2)同时以推行国家公务员制度为重点,全面推进机关、事业、企业人事制度的改革。经过改革,国务院各部委、直属机构和办事机构由86个调整为59个,各部门人员精简平均为20%左右。各级政府机构人员约减少200万,占原有行政编制的23%。

(四)1998年的改革――全面深入

1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”,在这种背景下,新一轮行政体制改革拉开了。主要措施有:(1)国务院和地方各级政府机构进一步精简政府机构。(2)调整政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。这一阶段改革使得政府职能得到转变,政府机构和人员得到很大精简,同时政府宏观调控职能和社会服务功能得到加强。

(五)2003年的改革――强化监管职能

2003年开始的行政管理体制和机构改革,以科学发展观为指导,为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。主要措施有:进一步转变政府职能,提高政府管理水平;机构改革涉及加强食品安全生产监督体制建设等7个方面的举措。这次改革基本改变了计划经济时期形成的行政管理体制和组织机构,逐步形成了适合社会主义市场经济需要的行政管理体制框架。[2]

三、改革开放以来我国行政改革借鉴西方公共行政管理理论剖析

显然,我国的行政改革拥有几千年的中华文明孕育的丰富而灿烂的政治文化作为本土理论基础,那么,为什么要在拥有本土价值理论基础上还要借鉴国外的公共管理理论呢?其一,中国的改革开放始于20世纪70年代未,正值西方发达国家掀起声势浩大、席卷全球并延续至今的行政改革浪潮,使得我国行政改革不可能不受到西方行政改革理论的影响。正如丁煌教授所言“改革开放的进一步深化和全球化浪潮的席卷为我国行政改革借鉴西方公共管理学的理论成果提供了现实可能”。其二,实践已经证明,我国在了解、学习和比较西方相关理论的基础上“拿来”借鉴,并结合中国国情有所创新会为公共管理学科的发展及行政改革的深化提供更高的平台,进而达到“他山之石,可以攻玉”的效果。

(一)踏上研究之旅

20世纪80年代初,夏书章教授奔走疾呼,要求把行政学的研究提上日程,这一呼吁打破了30年来中国行政学的沉寂局面。1984年,他在全国首次“行政管理学科研讨会”上申述要建立具有中国特色的行政管理学,直至80年代末,我国才真正拉开了行政管理学重建复兴的序幕,着力引进研究西方的行政管理理论,以为现代化建设事业服务。自此,我国行政改革开始了学习借鉴西方公共管理理论之旅。显然,第一阶段的行政改革并没有借鉴西方行政管理理论的成分,然而此次改革遗留下的很多问题为以后改革要引进什么样的西方理论提出了现实要求。

(二)始借西方文官制度

十九世纪中叶,英国为改变“政党分赃制”的局面,建立了文官制度。这一制度发展至今,其显著特点是“考绩制”的广泛运用,鼓励竞争,提高工作效率,及时发现人才,做到知人善任。[3]鉴于西方的文官制度改革取得了良好的成效,我国公务员制度积极借鉴了西方文官制度中的合理内容,主要内容有:公开考试、择优录取,这样可以吸引人才通过竞争选拔到行政岗位上来,使公务员的素质得以提高;与此同时,借鉴了其中的法制化方面的内容,实行公务员制度法制化,改革“人治”;引用文官制度中的“考绩制”,从“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面对公务员进行全面考核,使得公务员们“能上能下”。这些无疑都有利于提升政府的合法性地位。

(三)新公共管理理论的“管理”与“市场”取向

自20世纪70年代以来,西方国家针对政府公共行政效率低下,在政府管理中引入市场机制和竞争机制,主张市场化改革方向以及对政府和市场进行重新定位。我国政府包揽的社会事务过多、权力范围过大,这不仅影响到政府效率,而且降低政府服务质量。而企业化政府的这种思想正是我国进行行政体制改革,适应社会主义市场经济发展所需要的。我国政府借鉴新公共管理理论的管理和市场取向,重新界定政府角色,转变政府与社会、与企业、与市场、与公民的关系,从而加强了宏观调控和社会服务功能,力求做到“掌舵而不是划桨”。

(四)公共选择理论的“权利约束”与“有限政府”取向

从经济人假设出发,运用成本―收益分析方法,公共选择学派得出了“政府失败”论,倡导大力减少国家干预,尽力发挥市场的功能,认为国家权力总是追求更大的国家权力,要补救“政府失败”就要从这种恶性循环中解脱出来,破除政府万能的神话,塑造有限政府。[4]改革开放以前,我国政府将很多职能统揽起来,管了很多不该管且管不好的事,改革开放后的行政改革认识到了政府政府也会失灵,政府的权利也需要约束,只有塑造出有限政府,才能形成“小政府,大社会”。因此,秉承着“有限政府”和“权利约束”的改革理念,我国自1982年来的历次行政改革均以“转换职能”为基本前提,大力精简机构,向“服务型”政府这一总体目标稳步前进。

(五)公共治理理论的“社会化”与“参与管理”取向

20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。[5]公共治理理论考主张在政府、非政府公共部门、私人部门和公民之间建立互信,达成共识,建立多方面的合作。这些价值理念会为我国公共服务的社会化和参与管理提供强有力的理论基础。我国政府借此理念逐步调整与市场、与社会、与企业的关系,培育社会中介组织,完善社会的自治组织结构,建立政府与社会、政府与人民间的相互依赖、相互协作的关系。

四、借鉴西方公共行政管理理论后值得思考的一些问题

毋庸置疑,在借鉴西方公共行政管理理论的一些思想理念后,我国的行政改革在理论和实践上均取得了斐然的成果。然而,在“拿来”之时,需要我们思考的是,西方的公共管理理论在中国的行政生态环境中是否会产生“水土不服”的病症?行政改革的实践能否有效克服西方理论脱离本国实际的误导?我国又该如何在借鉴之上创造出属于自己的、有中国特色的现代化行政管理理论以指导行政改革呢?

(一)积极借鉴西方行政管理理论成果

理论来源于实践,又指导实践,任何改革都需要理论的指导,没有理论的先行,改革便难以取得成功。至于我国究竟应建立什么样的行政体制,既没有经验可以借鉴,也没有深入的理论基础。改革开放后,在西方行政改革的思潮影响下,我国的改革才有了比较科学的理论基础,如公共管理理论、公共选择理论、治理理论等都成为这一时期行政改革的理论源泉。作为人类行政改革的共同成果,西方行政改革的理论和实践无疑对我国有很好的借鉴作用,在实践中似乎表现出了超意识形态、超越国家和行政传统、超越发展阶段的普遍适用性。[6]因此,我国可以辩证地研究和借鉴西方公共行政管理理论以为我国的行政改革服务。

(二)清醒克服“舶来品”的一些误导

我国行政改革理论很多都是从西方“舶来”的,因此目前流行的一些行政改革理论带有浓厚的西方色彩,如果对此缺乏清醒的认识,人云亦云地使用来自西方的理论话语和方法分析我国的问题,便会对我国行政管理体制改革的实践产生有害影响。因此,如何有效克服误导以正确借鉴西方行政理论成果则成为一个重要挑战。此时,我们首选需要客观评价西方公共行政管理理论的成果,既不可过度地拔高,也不可以过度地贬低,更不能走极端,而需要全面地研究理解。其次,正确认识我国和西方国家公共管理理论的行政生态环境,进行比较研究则变得至关重要。同时还需根据我国跨越式的时代特征有选择地对西方公共管理理论成果进行借鉴。

(三)努力探索行政管理理论“本土化”之道

威尔逊在《行政学研究》一文中如是说:“如果我们要应用这种科学,我们必须使之美国化,不只是从形式上或仅仅从语言上美国化,而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度,必须把的热病从血管中加以排除,必须多多吸入美国的自由空气。”[7]可见,要借鉴运用西方公共行政管理理论时,使其避免出现“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”的现象,则必须对这种理论进行“本土化”塑造,多多吸入“国内自由空气”,开发出适合本国行政生态环境的行政理论。然而“本土化”是一个过程,而不是结果。首先需要站在我国改革现状的基础上,提出和研究行政改革中出现的问题,其次,要实现学术话语的本土化,挖掘和结合中国的学术话语,生成具有中国特色的行政管理理论话语系统。最后,要基于从中国实践中抽象出来的概念、范畴和方法来研究我国行政改革实践中的问题。循序渐进地在实践中不断探索,创新出自己的行政理论,创新出有中国特色的、符合中国国情的现代化行政管理理论,以此来更好地指导行政改革的科学进行。

六、结论与讨论

总之,在全球化和信息化的今天,我国和其他国家都是立足自己的国情进行改革的,但是我们知道任何事物的发展都有其共性和差异性,对现实问题借用西方国家的理论提供的指导思想、研究路径或分析工具无疑都是合适的。但需要指出的是,我国行政改革在借鉴西方行政理论的同时,亦在实践中积极探索属于自己的行政改革理论,如何平衡中西方理论之间的关系和权重,找到中西合璧的最佳契合点?与此同时,我国正在如火如荼进行的大部制改革又该如何科学借鉴西方行政理论中的合理成分,有效规避一些负面误导,进一步促进新一轮大部制改革的深化完善呢?这些问题则需要我们孜孜不倦地继续探索研究。

参考文献:

[1]夏书章,等.行政管理学[M].广州:中山大学出版社,2003.

[2]汪玉凯.中国行政体制改革30年回顾与展望[M].北京:人民出版社,2008.

[3]刘海棠.从西方文官制度特点看我国公务员制度的改革[J].出类拔萃•文教资料,2000,(8).

[4]翟为民.公共选择理论对我国政府改革的启示[J].实践探索,2007,(3):31

[5]孙浩然.全球化背景下的中国行政改革[M].济南:山东大学出版社,2006.