公共管理论文范文6篇

公共管理论文范文第1篇

这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未来。本文立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为公共管理的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政治学本来就应该是的样子。

一

从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；科层系统陷入了的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有建设意义的政治学理论和分析方法。

从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现代政治类型在三个维度上发生重大转向：

第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止环境污染的法规；决定提高最低工资和社会福利标准；对外贸易、旅游和投资往来的促进等等。现在应当已经到了把上述思维方式颠倒过来的时候了。

第二，从暴力政治向规劝政治变迁。战争或以战争相威胁，革命及各种规模的国内骚乱等等是暴力政治形式。个体或国家之所以发动战争或以战争相威胁，其目的总是在于改变或控制对手的行为。虽然只要暴力或暴力威胁仍被人们用于实现政治目的，那么人们就不能否认暴力在政治中的地位，但是这种地位应当是有限的。相反，规劝政治应该是公共政治活动中的基本形式。规劝政治一般是指伦理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如谈判、协商、立法、集体讨价还价，经济、社会、文化和科学合作或激烈的竞争。当然，前提是这种竞争是普遍接受的，并且在预先规定其法则的基础上进行。

第三，从等级政治向复合政治变迁。等级政治是权力和权能的增殖以金子塔结构为前提的，由等级政治所决定的政治关系表现为下级单位从属于上级单位，每个等级社会当中的顶峰都是最高权威，但这一权威并不一定总是合法的，权威的下属是各级权力层次，每一下属权力层次又控制着更多的下级次层次，这一系统最后通到普通公民，最后为塔基部分决大多数的人民无所抗辩地承认。与之相反，复合政治是指平等或接等的行为者们之间的政治关系，在这种关系当中，社会由信息畅通的、积极的和自治的政治单位组成，这些政治单位对维护自身的独立和幸福往往采取十分戒备的态度，然而它们也承认相互合作和秩序井然的共存既对自身利益有利，同时也是整个社会的利益所在。复合政治只有在具备充分的商品和服务以满足其成员需求的社会中才能付诸实践。进一步推断，复合政治应有一套自由的和竞争性的教育和信息系统，该系统无需依赖于对大众传媒介实行垄断性控制，而等级政治的目的是通过发动具有强烈倾向性的宣传运动来造成一种虚假的社会一致感。[NextPage]

政治学知识要具有真理性，她就必须客观地、全面地、深刻地反映政治生活的本质与规律，但这是一件不太容易做到的事。因为它需要政治生活的充分的展开，真正成为符合人的本性的而不是同人相异化的日常生活。政治学知识的发展与人类思维的进步是联系在一起的，只有当人类的思维已经进展到能够充分把握自身生活的程度时，政治生活的神秘性、彼岸性才会消失。低级政治、规劝政治和复合政治的形成，使得政治学知识发生重大转变，并为治理型政治学代替统治型政治学提供了基本概念。兴起于现实公共政治生活危机中的治理理论，它之所以能引起政治学知识的转向，根本原因就在于它以新的思维回应了当代人类生活的变革。从近代从统治—解放的政治到治理—生活的政治的变迁，体现了公共权力运动发展的内在规律，当公民权利真正成为公共权力唯一合法性源泉时，治理—生活的政治才真正有利于市场秩序，政府制度才会内生于市场秩序。应该说这才是民主政治本来应该有的样子，换言之，主流民主政治学长期以来都未能到位。所以治理理论更体现了现代政治文明精神。

二

从治理型政治学的应用或其实践战略来看，新公共管理的实践是其必然的逻辑展开，是治理型政治学在现实中的具体表现形态。如果把治理型政治学看成是一种新的政治科学研究纲领，那么按照拉卡托思科学研究纲领方法论中有关硬核和保护带的理论，治理和新公共管理之间的关系恰恰体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系。因此，割裂这两者之间的关系，不仅容易降低新公共管理的政治学科的性质，减弱治理理论在回应现实问题时的力度，而且也使治理理论在学术论战中失去有效的保护带。国外有些学者认为，新公共管理之所以和治理理论有关，是因为“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名词，简略分析一下新公共管理的原则框架，将有助于我们认识这一点。

作为新公共管理内容的主体，它有两个基本学术支持：管理主义和新制度经济学。管理主义在这里的应用是把私人部门的管理手段引入公共部门，强调直接的职业管理、明确的绩效标准和评估标准、根据结果进行管理，以及更晚些时候所提出的接近消费者——公民的观念。新制度经济学则是把交易成本分析和激励结构引入公共服务中，通过新的激励制度安排削减官僚机构，通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。而关键也最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受统治结构羁旁的官僚政府，以企业家精神的政府推动服务提供者之间的竞争，其基本的理论框架大致如下：(1)把控制权从官僚手中转到社群手中授予公民；(2)推崇市场机制而不是官僚机制；(3)驱动政府管理者前进的是自己的目标——部门和角色的使命，而不是文本的规则和规定；(4)公共管理者重新把自己的公众定义为消费者，并且为它们提供选择的机会；(5)把问题解决在萌芽状态而不是简单地提供事后服务；(6)把精力放在赢利而不是简单地支付财政拨款上；(7)实行分权制度，主张参与式管理；(8)；公民评估自己的者的绩效时，关注的不是投入而是结果(9)关注的目标不仅仅是公共服务的提供，还包括激励所有的部门和公民，为解决他们社群中存在的问题采取行动。显然，新公共管理的这些观念和低级政治、规劝政治及复合政治都关心竞争、市场、消费者以及结果，公共部门围绕这些主题的转变就是脱离统治政治的、更小的政府，而另一方面则是更多的治理。

三

在一个全球化和不确定性日益增加的大变革时代，各个发达国家和发展中国家都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式，以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的增长，治理理论正成为回应这一变革的强势政治理论话语，支持这一话语体系的价值观和以之相一致的知识文本，修正了主流政治学的统治理论，并在全球范围引起政治家、学者以及官员、实业家的共识。立于中国公共管理实践理解治理理论时，我们深感这对重构中国民主政治知识体系，寻求善治的制度平台和有质量、有效率的公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败，在新的合法性基础上重建社会信仰，均是十分重要的理论资源。从社会或区域之间竞争的可持续性来看，治理理论资源合法充足的利用，应当是十分重要的社会资本的一种提升途径。中国正在发展公共管理制度，开始研究公共管理的知识，以便为有效地治理中国提供基础性条件，这一努力要趋于最后的成功，可能需要在以下三点达成共识：[NextPage]

首先要对政治学的知识类型的实行转换，尤其在人为秩序与自然秩序、辩证理性与有限理性、意识形态与实证主义方法、形式主义运作和效率至上原则之间作出整合性选择，从而使得政治科学知识在现代社会中的担负真正来自于公民社会而不是意识形态。因为治理模式的选择和善治目标的达成有一定的路径依赖，而一个社会知识的状况或称之为存量结构总是形成发展与变革路径的根本，知识状况已成为制度学派分析社会问题时的一个重要变量。而不能掌握社会变革所需要的知识，其结果就会形成社会的创伤。因此当代社会发展的竞争在一定意义上就是知识存量的长期性竞争。

公共管理论文范文第2篇

关键词：公共管理、私营化、管理伦理、信息时代、美国

公共部门私营化在今日美国已是风起云涌。各种规模、各种类型的政府都在提供公共服务的过程中重新界定政府的角色与责任。"为创造一个运作更有效，花费更少的政府"（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，这是美国副总统戈尔的《国家绩效检讨报告》中的著名标题。），在可能并可行的地方，城市、县、州和联邦政府都已开始与私营组织--不管是营利的还是非营利的--建立新的关系。在一些领域，政府可以完全卸下公共服务的沉重包袱――原先这是政府必须承担的，而在另一些领域，政府与私营企业通过订立合同共同对公共服务负责成为首选的改革措施。

私营化浪潮--如果可以这么称呼的话--与信息化浪潮几乎同时席卷发达国家。二十一世纪的曙光已现，美国乃至全球范围的人们都在购买个人电脑，光盘（CDROMs），争相上网。互联网、万维网、浏览器、搜索引擎、电子邮件、列表服务、聊天室以及超文本标记语言（html）等已成为日常词汇。今天的工作场所--无论是中央控制室、专业办公室还是家庭--都日益高科技化，信息化。

未来是如此明显，连原本对我们十分有意义的公共与私营的历史区分好象也不再有效，而且当人们进入网络空间被扭曲的时空时，过去与现在的差别一样没有意义。然而目前显现的私营与公共、过去与现在的虚拟界限怎样构成对管理伦理的挑战？我们是否正在进入一个虚拟管理伦理（virtualmanagerialethics）的时代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作环境中，正伸开双臂拥抱私营化，那么以往通行的道德原则、伦理价值还能不能指引他们适应新的时代？未来是不是意味着一些不可见，却是不祥的可能？

私营化与公共管理的道德伦理

我们首先来看私营化如何改变公共管理者的道德面貌。

公共管理伦理部分扎根于二十世纪初席卷全美的进步改革运动（ProgressiveReformMovemen），充斥市政府、法院甚至各州首府的丑闻、腐败以及无节制的贪欲迫使改革运动树立一套新的道德准则，它以效率、责任、美德、政党中立（或称无党派，non-partisanship）及公共服务为内容。随着政府模式从市长-议会式向议会-市政经理式的推进，行政格局从分赃体制向公众服务系统的转换，以及政党中立和大规模选举的实现，新的伦理价值观逐步走向制度化。而1914年市政经理联合会（theCityManagersAssociation）及1939年美国公共行政协会（theAmericanSocietyforPublicAdministration）等专业化组织的成立则在精神上坚定地支持并践行着新的伦理准则。也许政府私营化带来的伦理困境唤起了持续近一个世纪的道德关怀。新世纪已揭开序幕，许多人认为，我们可能给太多美好的事物束缚了手脚(Thompson1993)，也就是说，原本进步的改革运动连同官僚制度的繁文缛节创造了一个运作低效、成本高昂的政府。

1992年，奥斯本（Osborne）和盖伯勒（Gabler）响亮地提出了"改革政府"的口号，其回应空前热烈。改革者支持私营化并号召公共管理者以企业家精神带领政府进入二十一世纪，但他们很少提及私营化与企业精神对管理伦理的影响。十分遗憾，我们无法从《改革政府》一书的目录中找到丝毫与道德有关的内容。也许奥斯本、盖伯勒及其追随者会说他们只是让管理者在法律框架内尝试不同的管理，而并没有让他们从事非法活动，因而也就不必关心道德的问题。

私营化改革能否把伦理道德减少到最低标准？如果它并非不合法，是不是就一定意味着可行？如果可行，会不会必然出现道德的低地？

因此我们有必要看一看私营化与企业精神对管理伦理的可能影响。

腐败与公共利益

乔治·弗里德瑞克森（H.GeorgeFrederickson）在其著作《公共行政之精神》（TheSpiritofPublicAdministration，1997:194）中斩钉截铁地断言，私营化运动不会有成功的前景，在贪欲、腐败刚刚得到遏制，政府行政能力受到人们倡扬之时，这一运动很可能又将退回到原来的状况。他提醒道，我们总是在"为贿赂与欺诈创造一个诱人的环境"。难道已没人记得美国副总统斯皮罗·阿格纽（SpiroAgnew，1969－1973）是为何辞职的吗？弗里德瑞克森的抨击坚定不移（1997:18）："越来越多持私营化观念的人被任命到政府职位上，从而越来越多的政府服务采取企业模式，我们又将面对可恶的腐败与种种不道德的行为。"

琳达·德莱恩（LindadeLeon）对私营化、企业化公共管理及道德的看法较为乐观。虽然她承认，成功的私营企业家一般具有相同的价值观--自负、自私、我行我素、旺盛的支配欲以及不择手段--如果在公共部门中得不到合理约束与督察，可能会危及公共领域的道德基础。不过她(1996:496)说："就其最佳状态而言，公共管理企业化是道德的。"自我服务、追求利润、精打细算的公共企业家们如果取得成功，一定能够把握机会，合理调配资源，开拓创新。当然两者相抵，道德环境不容乐观。尽管如此，德莱恩依旧相信，道德的企业化管理是有可能的，并且会得到公共组织的鼓励。

我们有什么证据能证明私营化、政府再造和企业化经营威胁到政府管理的伦理道德，甚至又使腐败与不道德行为沉渣泛起？理论推导也许是困难的。科恩（Cohen）和埃米科（Eimicke）在调查了企业化公共管理的三个案例--加州橙县财政破产案（theOrangeCountyfinancialbankruptcycase）、加州维萨利亚宾馆合作项目（thehotelpartnershipprojectinVisaliaCalifornia）、印第安纳波利斯废水处理厂私营化项目（theprivatizationofIndianapolis''''wastewatertreatementplants）--之后提供了某种证据(1996)。

加州橙县案的进展对伦理以及合法性问题提出了突如其来的挑战。该县财务主管罗伯特·西特罗恩（RobertCitron）为获得巨额的财政增益，用当地的共享基金（pooledfunds）进行投资，不想利率陡然上升。随之暴露的财政危机迫使这位财务主管弃职而去，给该县留下破产的残局。维萨利亚宾馆合作案无论成功抑或失败对道德问题的冲击更大。该市动用闲置的城市财产（cityownedproperty）与瑞迪逊连锁宾馆集团（theRadissonhotelchain）合作建造并经营宾馆，使纳税人的钱承受很大的风险，最后的结果是城市被迫收购宾馆，承担债务。

印第安纳波利斯市对斯蒂芬·格德史密斯（StephenGoldsmith）市长的行动经常津津乐道，早在1990年初，他便在四十多个公共服务领域实施私营化改造，城市废水处理厂便是其中之一。虽然这个厂一直是有效率的，市政当局还是决定把该项服务外包出去。结果当地的供水公司以51%的股份与一家法国工厂赢得了合同并取得了重要的财政贷款。在考察这三个案例的基础上，科恩和埃米科归纳了如下结论，公共管理私营化能够在道德上成立，但是小心谨慎和胜任私营化的资格问题必须严肃对待。

对美国中部某州的一个都会县与当地商贸促进会（Thechamberofcommerce）开展合作的道德质疑在理查德·K·高尔（RichardK.Ghere，1996）看来是非常关键的。为繁荣旅游业，吸引会议产业（conventionbusiness），该县制定了一套吸引外地投资的经济发展战略。占有当地税收3%的旅馆床位税被用来实施这一战略。根据协议，由商贸促进会提供与该战略相关的服务。不用说，商贸促进会的官员对这项安排非常之满意，自然成为干劲十足的合作者--不过这种干劲也许太足了。随着时间的推移，违规事件屡屡发生：能拿到非竞争性授权的商人是因为与促进会的官员有着家族联系，开支报告、围绕会议而进行的商务活动经常弄虚作假，促进会为县领导人支付打高尔夫、外出赴宴甚至出境旅游的费用。高尔没有为我们提供商贸促进会向县政府渗透的更多具体细节，但有一点已经很清楚，那就是高层合作在培育道德风气方面所作甚少。这一案例提示，公共官员原本遵循的道德行为在公共职能私营化的今天已失去往日的功效。无疑，合同是诱导转变的媒介。

总之，私营化运动构成对公共官员，包括管理者的道德挑战。也许弗里德瑞克森的观点(1997:171)是值得称道的："政府正沿着私营化方向前进，对此我们无须心存介蒂，但对政府伦理的关注应同时提升。"

信息时代公共管理者面临的伦理挑战

为获取和沟通信息而"上网"引发了一系列挑战，地方、州、联邦各级的大量部门拥有".gov"或".org"的域名。全美市/县管理联合会(ICMA)1995年对地方辖区的调查显示，虽然54.4%的辖区还没有上网(n=580)，但毕竟已有近半数（45.6%）在互联网上占据了一席之地(MoulderandHuffman,1995)。今天，无数美国的市、县、州行驶在信息高速公路上，如果这项调新开展，拥有域名的政府数量必定大得令人吃惊。

技术的使用可能对公共部门的社会生活或集团生活造成影响，网络专业技术不但给管理者带来麻烦，而且在理解与改善不合需要，甚至有时是不道德的技术影响方面同样是苍白的。一项电子邮件对公司内部生活负面影响的最新调查显示，两方面的原因造成工作环境越来越缺乏个性化--一是技术本身（因为无须面对面的交往，社会关系变得公开化），二是因为用户或雇员为避免不期而遇的社会事务所做的有意识选择(Markus,1994:119)。不过信息技术对工作环境的社会影响不仅仅只是负面的，雇员能够而且已经作出选择，决定和谁或不和谁联系。事实上，努力提升组织伦理氛围的管理者很可能会发现自己周围，尤其在组织行动的基本知识方面已受到特殊挑战――不管是负面的还是正面的。

组织上网对管理者的挑战表现在如何对与互联网相关的操作和行为进行定义、管理和监督。对于以下操作，如游览万维网网站，下载、收搜索黄色信息，从事营利的性广告与，传播政治言论，张帖或下载有攻击性的涉及种族和性的内容，收集或兜售各种机会，冒名传播电子信息等等，公共组织及其管理者应尽快出台令人满意的互联网使用政策，全力预防相似事件的大规模扩散。

与此同时，管理者越来越意识到，互联网已成为建设责任政府和创新政府的重要途径，因而必须积极地创造环境，极大地鼓励雇员利用数据库和万维网这些信息宝库开展工作。对于公共管理者来说，在互联网的合理使用和滥用之间找寻平衡点，也许是最关键的伦理问题。

在雇员上网，使用Internet之外，伦理与合法性挑战还来自于政府行为。在线政府及其领导人应发扬并努力提高民主的理念与实践--在保护敏感信息的同时，保障公民获得公共信息。一方面要公布关于犯罪率与艾滋病的统计数据，另一方面要让公众能够获得受害人的姓名与住址。同样的问题是，当县资产评估办公室建立了包含资产价值与地址的查询数据库后，公共服务能不能得到有效保护？它会不会给罪犯运用同样的科技手段找到作案对象提供方便？

多数地方政府的财政状况是紧巴巴的，这为公共服务私营化创造了土壤，它们在政府主页上出售广告空间，或把商业产品作为市县政府的公共产品，这些做法是否道德，又是否合法？互联网的商业化已成定局，而在政府商业化的道路上美国政府能够并应该走多远？私营化是不是商业化的另一种形式呢？

最后，公共官员、市民及他们相互之间的电子沟通问题也值得注意。公民与官员之间的信息传递原来使用传真，现在则以电子邮件取而代之。而沟通路径一旦换在政府官员之间，情况则大不相同了。电子化方式的信息浪潮是不是有效地把政府暴露在阳光之下？公共管理者在使用电脑，把重要信息发送给他的同事和上级之前，有没有做到小心谨慎与踏实勤奋。

伦理进程的徘徊与困惑

私营化的迷雾和信息时代扭曲的时空观困扰着今日的公共管理者，本文一开始便提出以往的伦理价值和道德原则在今天还是否管用的问题。也许上文试着作了回答，但不确定性无疑仍存在。

诚实、正直、仁慈和尊严这些负责任的道德方式过去长期地与人们紧密地联系在一起，在私营化浪潮与信息时代到来之际的今天，它们依然是有效的。不过传统的伦理价值是否充分，回答则很可能是否定的。采取一种更适合二十一世纪现实的伦理观十分必要，至少在一段时间内，公共管理企业化与信息时代的现实是不该被忽视的。当然我们不能不重新思考在局部的和全球的工作环境中职员的行动究竟由什么推动。更进一步还应认识到，当个人成为道德主体因而对自己的行动负责时，他很可能生活在一个远为活跃与复杂的社会组织环境中。

对于想在迷雾中乘风破浪的公共管理者来说，前面的路在何方？最迫切的问题也许恰恰是思考与实践组织伦理。管理者应该时时刻刻问自己："在组织中培育一种道德环境，我能够并且应该做什么？"根据特定的案例确立相应的伦理准则当然是一种方法，但这远远不够，另一种更可靠的方法是雇用诚实的员工。当然，说来容易做来难。40年前约翰·F·肯尼迪总统的话至今仍余音绕耳："良好道德环境中的诚实之人是政府道德问题的最终答案。"

如何创造一个良好的道德环境，又如何判断你在这方面进展成功？回答后者相对容易一些。一个好的道德环境，应该有更高水平的尊重、信任，组织成员之间拥有良好的公开沟通，在这里，公正、平等、同情和关怀能得到最大的倡扬。最终，这些优良品质能超越工作空间而散布到整个社会之中。

管理者如何在他们的组织中培育一个优良的道德环境？一些建议已经提了出来（例如增加交谈的机会），但真正建立并维持组织道德所需做的自然会更多。至少管理者应尽力把道德自觉注入其组织并以此塑造与其他组织（无论是私人的，还是公共的）的关系。他们还要采取步骤开发与执行伦理原则，提供道德培训，建立道德投诉机制或在年终绩效评估中增加伦理的条款。这些措施无论是单独的还是综合的，都可以"作为组织发展的伦理道德"来看待(Zajac1997)。

总而言之，公共官员（选任的也好，非选任的也好）遇到越益复杂的道德挑战是不以人的意志为转移的，这一点毋庸置疑。对于经历了200多年的民主实践及建立在此基础上的美国政府来说，任何这方面的失误都将有损于公众对其的信心与信任。

参考文献：

1.Cohen,StevenandWilliamEimicke.(1996)"IsPublicEntrepreneurshipEthical?"PublicIntegrityAnnual.Lexington,KY:CouncilofStateGovernments.

2.deLeon,Linda.(1996)"EthicsandEntrepreneurship."PolicyStudiesJournal24(Autumn):496-514.

3.Frederickson,H.George.(1997)TheSpiritofPublicAdministration.SanFrancisco:Jossey-BassPublishers.

4.Moulder,EvelineaR.andLisaA.Huffman.(1996)"ConnectingtotheFuture:LocalGovernmentsOnLine."TheMunicipalYearBook1996.Washington,D.C.:InternationalCity/CountyManagementAssociation.

5.Osborne,DavidandTedGaebler.(1992)ReinventingGovernment.NewYork:Addison-WesleyPublishing,Inc.

公共管理论文范文第3篇

行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。

一、前传统模式

很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。

首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。

公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。

尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。

前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。

二、传统的公共行政模式

在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。

传统的行政模式有以下几个主要特点：

1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。

2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。

3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。

4.在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。

5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。

6.职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。

7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。

通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”

这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。

其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。

传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。

传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。

公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。

传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。

关键之处在于，传统模式在大约一百年里没有多少变化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式——传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题，范式已经发生了变化和转移。

传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期，传统的公共行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。

传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。

三、新公共管理模式

20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。

尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。

霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。

新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。

新公共管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任新公共管理从经济学和私营部门获取了主要的理论支持。

从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。

新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的著作中，我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论。第二，它否定以官僚制作为组织原则。

正如亚当·斯密所洞见的那样，如果允许个人追求最佳结果，那么市场就是更为有效的资源分配形式。

另一个理论变化是私营部门管理理论的变化，即打破了公共部门制度中曾被认为是基本要素但实际不是的东西。公务员在和客户打交道时必须公平和公正，但这并不意味着公务员需要保持政治中立或者终身雇用。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并不意味着就不需要努力去这样做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被认为是公务员必须做的现在已经成为特例，人们很难理解公共产品和服务的提供会因为合同雇用制或业余工作制而遭受破坏。然而所有这些都有悖于曾被视为公共雇用的必要条件。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的。所以我们很难认可公共部门的不同于一般的雇用方式。

也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。

四、发展中国家的公共管理

尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。

发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇用。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程。它包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。

任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

五、对新公共管理的批评

毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评价。当然，这场变化还没有得到完善的运作，会出现一些错误，向新模式转变的过程也存在各种问题。这些不足似乎会导致政治上要求回到原来非党派、中立的行政制度，但这实际上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演进到另一种模式。传统模式以及它所坚持的主张已经结束了。

这种观点并没有得到普遍赞同。有意思的是，随着改革的不断推进，批评家也越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。

（一）范式变化

人们就新公共管理展开的争论最有意思的一个方面在于，尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是否有效是有用的。我认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的（这些公共改革联系在一起就被称为新公共管理）。

除了强调结果并通过各种机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。

（二）一场国际运动

公共部门改革是否构成了一种国际现象也是争论的焦点之一。人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家。凯特尔也认为：自20世纪80年代以来，公共管理改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看是国际性的。首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。

另一方面，胡德也提出反对全球化范式的思想。这有三个原因。首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化。第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法。

按照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。

目前，在公共管理改革运动中，存在理论趋同化以及公共部门改革者所使用的工具和战略的趋同化的情况。我们没有必要由于存在一场世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抵制的、统一的、全球的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)认为的那样：虽然全世界对改革的说法五花八门，但最近关于政府重组、重塑和更新的大部分努力都有近似的目标，即提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。这些努力所选择的工具也非常相似：商业化、公司化和企业化；责任下放；从投入控制转向产出和结果控制；更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。

凯特尔也认为，“这场运动之所以如此引人注目，是因为很多国家在短时间内以相似的基本战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包括：生产率——以更少的税收生产更多的公共服务；市场化——利用市场化进行激励；分权：政策——分离购买者与供给者；对结果承担责任的制度。

因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生变化的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。

（三）新公共管理运动会持续吗？

新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退。因为：(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。

上述论点值得商榷。关于第一点，政治变化当然能够先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的变化是指政府的变化。在澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到，在一些地方是又回到左派。在英国则是从到左派。新公共管理或者变化依旧，或者像1996年的澳大利亚国民政府那样加速了变化。关于林恩所指的第二点，各国改革情况是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的路径上，而是远近不同的路径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。

林恩认为，“新”这个词变得越来越不合适确有几分道理。考虑到这个词首次引用以来已经有十多年了，那么什么时候这个“新”不再新了呢？在20世纪的美国有这么一件事情，60年代后期，美国开始“新公共行政”。针对旧官僚制发展起来的这种制度，更多地强调价值、平等和公共行政的定性方面。几年之后，当效率问题日益突出的时候，该制度也就萎缩了。同样，将来，“新公共管理”中的“新”也将不得不退缩，但不管怎样，关键的变化是从公共行政过渡到了公共管理。

林恩的第四点易于驳斥。将来当然会出现新的主题或模式以供讨论，如电子政府。本文把世界看做是范式的连续，某种范式最终肯定会消失。

对新管理模式的批评实际上大多来自学术界而不是实业界。这似乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是欢呼成功。

六、结论

公共管理论文范文第4篇

关键词新公共管理理论基础核心价值操作规则治理

一、新公共管理的基本含义

开始于30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)

为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）

“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)

对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（ThomasKuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]

鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。

1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。

首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。

新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）

委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。

最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。

2、新公共管理的核心价值与思想。

以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。

其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。

最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。

3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。

与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展.比如英国的“下一步行动方案”（TheNextSteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（RaynerScrutinyProgramme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。

公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。

二、对新公共管理的批评

新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。

（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。

1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（Politt.Christopher）据此认为新公共管理是新考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）

学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。

首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。

其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）

复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。

最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（Williamson.O）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（GovernanceStructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。

3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。

（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。

首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。

其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。

最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。

在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。

理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。

理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（Self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）

笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。

治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。

1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。

这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。

这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。

2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新意识形态”（Newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。

治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。

首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）

其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（WheretoGo）;而管理是决定怎样到哪儿去（HowtoGo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）

治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。

治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。

3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。

首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。

其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）

最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。

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Newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode

公共管理论文范文第5篇

网络治理也可以更加直白的理解为大家广泛参与其中，即多主体的管理。所以，结合上文所说网络治理的特征，网络治理也可以由这几个词着重概括：民主、信息、灵活与合作。

1民主网络是由多个行动者共同参与形成的结合体

是一个开放式的网络状的管理模式，属于参与者之间的全通道式的沟通模式。在这里，每个成员之间不是相互独立的，每个部门可以相互联系，每个成员可以相互交流，以共同协商解决问题。网络内每个成员都有表达意见的机会，这样即保证政府部门第三部门之间的民主合作，征求大家意见，共同协商民主决策。

2信息

信息是连接各部门的链条和中介。没有信息交流各部门之间的关系犹如一潭死水，因此，要加入信息这个中介为各部门打开任督二脉，开渠引水，使之“自有源头活水来”。信息的交流使每个部门每个成员相互联系，这样不仅可以减少工作成本，减少行政过程中的工作程序，而且可以拓宽参与机制，使更多的人员可以通过各种方式了解行政工作，以使政府活动更加透明化。

3灵活网络

治理的特点是灵活。也就是说要灵活应对可能出现的各种问题。传统的马克斯•韦伯式的科层制的严格的等级控制，导致管理模式僵化和复杂，理应采用市场化化模式，减少国家干预，加大公民社会和私人部门的合作。否则，僵化的管理结构将无法产生动力机制。

4合作网络

内各部门之间相互合作是网络治理的重心，要以合作促成功。但是在合作网络中，成员对问题的解决方法可能会有所不同，管理者必须要做出正确的决策，选择最优的方法解决问题。

二网络治理机制

政策制定者和其他参与者找到解决政策问题的方法促使网络治理的产生。AarsandFimreite（2005）说道：网络的合法化主要是基于他们所取得的结果而不是过程，这样也可以说，网络治理是从输入到输出的合法化的转换。参与者之间相互依存则说明，对政策制定者来说，使用网络作为政策实施机制很难。相反，政策的实施是参与者深思熟虑和讨价还价后的过程，目的只是为了一定程度上实现的目标。这样，网络治理或许会加强决策民主化的风险。因此，有的学者认为网络缺乏许多实现民主化的条件，也有学者认为网络治理是当代行政所不可避免的阶段，他们认为传统的自有民主并不能够评估其民主的潜力。很明显，网络治理挑战了民选代表的权威性和以往的传统形式的合法性。如此，网络治理的效果则不明确，问题也应运而生。网络中选举代表参与须是民主化的过程。然而整个过程当中，可能会出现强权组织控制弱小组织的现象，导致非民主化结果及权力滥用现象。因此，在网络治理中应当注意责任机制，以确保网络治理的有效性。孙柏英在她的文章中论述：“政策网络运转的基础是相互依赖的网络主体通过集体行为的互动，形成一套有效治理机制，进而实现共同结果。一是信任机制，二是协商机制，三是学习机制。”那么，网络治理的有效运行也是如此，这样才能达到所要实现的目标。

1信任机制网络治理的主体是多方面的

政府部门、非政府组织、公民个人等等。它是国家与公民社会、政府与非政府、公共部门与私人部门之间的合作，在这个网络中，各方代表着一个衔接点，各点之间相互联系，相互交流，相互合作才能促成网络治理的运行。因此，各主体之间的相互信任是至关重要的。相互信任，确保各方做好本职工作，相互合作，才能解决网络连接中出现的各种问题，进而起到网络治理的作用。当然，我们也不能一味地盲目自信，因为信任也是有风险的。盲目的无主见的信任可能会带来无法估量的后果。每个部门相对来说都是陌生不熟悉的，对各部门所做的工作内容、工作程度、工作方法评价不一，便需要用自己的专业知识、能力来加以判断和界定，看其是否可以信任，是否值得信任。因此，在信任关系的培养中，应当约束行动者利己保护的一面，也要倡导维护利他的一面这样行动者双方都能得到满足，信任关系便能良好地建立并维持下去。信任是良好合作的基础，合作又需要各部门之间的相互信任。经过长期的合作，合作双方会建立更加深厚的情感而利于合作，加强彼此间的信任关系。相反，如果不是相互信任，相互之间猜疑不合作，一方面不利于工作的顺利开展，无法落实政府工作，降低政府威望；另一方面，各部门基于这样的关系而无法和睦相处，便会出现恶性循环。当今社会产生了众多的公共问题，如环境保护、卫生健康、全球气候变暖、经济贸易摩擦等等，这些问题不是哪一个部门，哪一个地区，甚至于哪一个国家能够独立解决的，它需要多个部门，多个地区，甚至于多个国家团结起来，相互合作，协调处理。

2协商机制

网络治理是多主体的网络治理，组织成员因个人性格、知识、经验、能力的不同，处理问题的方式、看待问题的方法会有所不同，组织结构有正式组织和非正式组织，组织结构也会各不相同，因此，需要有效的协商机制来调整各主体之间的分歧，共同协商解决难题。

3学习机制因为各主体成员的差异

需要大家相互学习，各部门之间相互取长补短，形成一致的价值体系，减少分歧和摩擦，进而促进治理机制的有效实施。第三部门作为网络治理的重要主体，包括非政府组织，非营利组织等，其中有研究所、协会、教育培训机构、制定实施项目机构等，如大学、研究所这类的组织专业知识能力较强，协会、项目实施机构在实施、实践方面略有优势，各机构便可以通过相互习学与交流，发挥1＋1＞2的整体作用。当然，归结到一点，还是需要加强各行动主体及其成员的责任意识。要以道德伦理建设为依托，对各行动主体进行更深层次的思想建设和文化建设，使他们的行为能够自觉以公共利益为本位。

三网络治理对我国治理实践的启示

我国正处于计划经济向市场经济的转轨时期，各方面政策、法律法规还有待完善，对于网络治理的实施也有待进一步深入。首先，要加快政府职能转变，转变政府管理模式，加强政府的宏观管理。使政府管的少但管得好，减少行政干预。更多的运用间接地管理手段，以便政府可以更加灵活多样地调节社会经济管理活动。要加强环境保护、卫生健康、社会保障、社会福利等领域建设，真正做到“政企分开”、“政社分开”，培育多元的治理主体。其次，加强公共服务建设，建设服务型政府，加强廉政建设，建设廉洁高效的政府。要确立服务理念，树立服务意识，全心全意为人民办实事、做好事，要为全社会的发展营造一个良好的社会环境。同时，要加强工作人员的思想道德建设，加强廉政建设，要使反腐倡廉真正扎根在人民心中而不只是停留在口头。再次，第三部门作为一种独立于政府的力量，可在政府需要的时候发挥其优势作用。政府不是万能的，正如市场失灵一样，政府同样面临这样的问题。政府不能高效的提供公共物品，或提供的公共物品单一，或其获取的信息需要的成本太高，对社会活动反应不灵敏等等，这样政府便无法满足公民对公共物品的需求，无法提供良好的公共服务。而第三部门作为独立于政府的力量，恰恰可以弥补其不足，它为公民提供了参与公共事务的空间和途径，连接了政府与公民的关系，可满足政府与公民的双向需求达到共赢。最后，公民个人参与也是高效网络治理的重要条件。政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，但是，服务的过程并不是要公民被动接受，应当是公民主动参与。只有积极主动参与其中，才能真正有所感受和体验。政府也才能更好的为公民和社会服务。公民积极参与一方面有利于实现民主，体现民主理念，另一方面，也有利于监督政府及其公职人员的工作，因为公民作为监督主体的一部分，有义务监督政府部门及其公职人员的工作。这也体现了政府工作的民主性和透明化。

四结论

公共管理论文范文第6篇

摘要：从表面上看，公共管理思想的演变似乎没有规律可言，但从哲学的视角审视却不难发现，表面上复杂和混乱的演变过程实际上隐藏了微妙而清晰可见的轨迹：或者是古老理论的复兴，或者在涉及某对矛盾中左右摇摆，或者是关于某些对立面的融合。今天的公共管理理论和实践正是其过去思想互动、协调、演变的结果，因此探讨公共管理的演变轨迹有助于我们更好地理解这门学科，并使我们可能进一步地预测其发展方向。关键词：公共管理；管理哲学；思想演变Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution政府管理在发展早期被称为“行政管理”，强调政府应作为惟一或者核心的行为主体，主要研究政府体制和政府行为等行政现象，关注如何制定正确的政府目标和有效达成这些目标。“公共行政”则是对政府管理发展到20世纪70年代末、80年代初时的特点总结。尼格鲁夫妇(F.A.Nigro和L.G.Nigro)没有对“公共行政”作具体定义但却描述了公共行政的特征：(1)在公共环境中共同合作的群体努力；(2)包括执行、立法、司法三部门的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治过程的一部分；(4)明显不同于私营机构的行政；(5)在提供社会服务方面与许多私人团体、个人关系密切。简言之，“公共行政”关注公私合营、合作，并开始注意社会其他行动团体的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”实际上是对政府管理学科演变的不同阶段的概括。为反映该学科最新的演变趋势的需要，并鉴于对学术界在各阶段的具体划分界限上还存在较大分歧的考虑，笔者这里只使用“公共管理”一词。综观公共管理发展，其演变始终是在对立的矛盾体中螺旋式前进的。每当公共管理的主题向一方倾斜时，它必然有向另一方平衡的趋势。从长远上看，公共管理的演变总能够在两个对立面之间找到一个动态的平衡点，并且随着其理论和实践的变化而变化。也许某些时刻，公共管理演变的结果似曾相识，但是这并不是一种简单的重复。作为公共管理发展最新趋势之一的无缝隙组织就是这一结论的例证。正如拉塞尔·林登在《无缝隙政府》中指出的：“无缝隙组织与那些在200年前由商人、工匠、技师以及农场主主导的最初的社会非常类似。实际上无缝隙组织是19世纪中期以前在美国经济占绝对主导地位的个性化的商品生产和服务方式的再生。不过由于环境和条件的差异不可能完全如出一辙。”［2］具体说来，公共管理的演变有以下几条轨迹：一、管理主体与客体的分离与融合在西方国家从自由资本主义向垄断资本主义过渡的时期，工商、金融界出现了大量对国民经济、生活具有举足轻重的垄断组织，对国家地位形成挑战。同时，这一时期社会发展产生的问题也层出不穷。这些都要求通过国家进行干预来解决。因此，狭义的国家即政府必须发挥更大作用，政府地位的加强、权力的加大、职能的扩展都成为历史的诉求，于是政府作为管理主体逐渐从政治中分离出来并成为独立的行为主体。公众则自愿成为管理客体，要求政府承担更多的责任。政府职能的扩张反过来又加强了公众对政府的依赖。从此,政府作为管理主体与公众作为管理客体便泾渭分明。政府理所当然地管理公众，公众也不会主动、直接地参与国家、社会的管理。到20世纪70年代，国家对于社会事务的干预达到了登峰造极的地步，过度干预造成的负面影响越来越大。在这一背景之下，布坎南（Buchanan）和图洛克（Tullock）等人提出了公共选择理论。该理论以当代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益最大化）为前提，依据自由市场交换能使双方都获利的经济学原理，推导出由政治家、官僚组成的政府也不过是追求自身利益最大化的组织而已的结论，打破了政府作为公共利益代表最大化的神话。在公共选择理论倡导者看来，政府并不是万能的，市场不能解决的问题政府也可能同样无法解决。由于这一理论的影响，政府作为惟一的管理主体的时代一去不复返。同一时期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作为兴起标志，“政府的本质是什么”、“政府应履行什么样的职能”等许多行政核心问题再次成为人们关注的焦点,对这些问题的讨论最终促成了治道(Govemance)变革。在治道变革的推动下，公共管理进入了社会本位，形成了政府、非政府组织与公民三类管理主体平等互动的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能为公共管理的公共性和社会性提供一个切实的保障,也无法真正促成高效的管理。”管理主体与管理客体的界限越来越模糊，公民与政府在良好的关系中合作与协商。凡是管理客体可以自己解决的问题政府就不必干预；管理客体可以直接参与到政策的制定中；在一些社区，作为社区居民的管理客体甚至成为自身的管理主体。而管理主体与管理客体的关系也由早期的命令、控制、指导关系变为一种对话协商关系，即以“人本、责任、服务”精神为核心的“参与、合作、互动”方式。［3］虽然通过给予管理客体更大的独立性，管理主体能够在避免扩大规模的同时管理更多的公共事务，但是管理主体与管理客体共享权力、分享责任机制带来的各自界限模糊、责任认定的困难，为管理主体互相推诿、转嫁责任提供了可能，并引发出行政伦理等问题。有鉴于此，在可以预见的未来，管理主体与管理客体的界限有可能会重新清晰起来。二、政治与行政的分离与融合从1887年威尔逊（ThomasWoodrowWilson）发表《行政学之研究》开始，行政与政治逐渐分离，公共管理的研究重点转向“行政”。威尔逊在该文中指出，与制定一部宪法相比，执行一部宪法正变得日趋困难，强调应对行政管理进行专门研究。他还认为国家权力掌握在决定政治的议会和执行部门的手中，这就从结构上否定了三权分立，确立了行政与政治两分法。古德诺（Frank.J.Goodnow）则系统全面地阐述了行政与政治两分法，认为行政将成为现代政府的中心问题。[注:在时期划分上,本文参考了张国庆《行政管理学概论》第2版绪论部分，见北京大学出版社2000年版。]现在已经有学者试图通过这方面研究来打破这样一种局限，较有代表性的是新公共服务理论。“当人们抱怨官僚组织的问题时，人们总是倾向于将其归咎于官僚组织的管理问题。而事实上，问题出在官僚组织的治理上。”［4］持类似立场的学者们进一步地将官僚制政府弊端的原因归结为传统议会——政府治理结构的失效，从而将目光从政府内部转移到了与政府相关的政治制度上。新公共服务理论的代表人物罗伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特认为，新公共服务是指“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想，而且这种治理体系将公民置于中心位置”［5］。换言之，新公共服务的锋芒直指新公共管理的“掌舵而非划桨”原则。在对这一流行语进行批判的基础上，新公共服务的理论家试图重新确定公务员和公民之间的关系。新公共管理改革虽然改变了政府作为公共服务直接提供者的角色，但是政府仍旧拥有极大的权力来制定执行公共政策。新公共服务理论正是要改变“政府独自掌舵”的局面，强调政府是人民的，政府在为“国家”这条船掌舵之时必须听从人民的意见。因此，政府的首要作用乃是帮助公民实现他们的公共利益而不是去驾驭社会。在新公共服务理论兴起的时代，行政与政治再次融合到一起。当然，这种融合与早期公共管理研究并不相同。因为学者们对于独立出来的“行政”因素已经能够顺利处理，所以再次将“政治”因素嵌入进“行政”对于公共管理而言是可行和必须的。三、“效率”与“价值伦理”的对立与转化以美国人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年发表的《科学管理原理》一文为标志，公共管理进入到科学管理主义时代。以“精密性”、“规范性”途径为核心的“效率导向”成为这一时期最重要的研究对象。泰勒认为加强专业性计划工作可以促成组织的标准化、程序化的工作流程，从而增进组织的稳定性。正是在这一点上,他摆脱了传统依靠个性进行组织管理的模式。“组织理论之父”马克斯·韦伯（MaxWeber）则建立了官僚模型(BureaucracyModel)，认为官僚集权组织是适用于一切复杂组织的最有效的组织形式。怀特等人作为公共管理的代表,认为必须运用科学的方法得出某些规律性的东西，进而建立相关的原理、法则和知识体系。科学管理主义时期公共管理的特点是：管理是科学而不是单凭经验行事的方法；认定对于每个组织而言,必定有一种成本最小、产出最大的最优方法。以“经济人假设”为基础的科学管理主义认为人就是以追求私利为惟一行动动机的。这一认识的优点非常明显：科学管理的工时研究、动作研究、计件工作制、成本核算方法、职能工长制的理论，满足了经济人的物质需求，并且通过严格的管理制度和有效的激励机制，极大提高了生产效率。但科学管理主义由于将除追求私利以外人的其他特性全部剥离，所以也存在理论缺陷。于是公共管理以“行为科学——一种倡导关心人的价值伦理流派”作为方向演变。研究者发现，人除了理性之外还有感情相互依存的需要，可能放弃经济利益而屈从于人际关系、道德和感情，并且有通过公共生活实现社会目标的愿望。特别是梅奥（Mayo）、罗特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和怀特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方电气公司完成的霍桑实验（HawthorneExperiments）发现：社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生产率的基本途径；非正式组织有自然形成而其成员必须服从的规范；在职工需要中，金钱仅仅是一部分，更多的需要则来自于感情、安全感、归属感等等。这样，他们就彻底颠覆了科学管理的“经济人假设”而建立了全新的“社会人假设”。以“社会人假设”为基础的行为科学逐渐被接纳为研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的决策理论。西蒙批评传统的组织理论把组织中的人看成是一个毫无人性的既定因素而不是可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。他认为，成员的心理、行为与决策关系密切，只有对成员的决策和行为因素进行分析才能理解一个组织的结构与功能。[1][2][][]到20世纪60年代，西方国家普遍被种族歧视、政府腐败等社会问题所困扰；70年代开始的滞胀进一步加剧了社会危机，反映在公共管理上就是人们对于政府深深的不信任。所有这些，促进了公共管理的变革——“新公共行政”运动兴起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主张以政府及其公共管理过程中的价值观和伦理观作为新公共行政学的核心概念。新公共行政运动的主要观点是：主张社会正义与公平；认为传统的公共管理过于专注于高层管理与职能部门的管理，以至于效率、经济目的总以公平与正义为代价，而后者正是公共管理的根本目的；要通过范式革命对传统公共管理的框架进行彻底的革新；强调公共管理的“公共性质”，指出公共目的、公共利益、公共权力、公共行为等正是其与以产权私有制为基础的企业管理的根本区别；主张“民主行政”，要求尊重人民与意愿。这样，公共管理的“公共”特点第一次比较清晰地表现出来，这使得公共管理不再仅仅是私营管理的借鉴者了。但是，新公共行政理论的实用性不强，正如理查德·J·斯蒂儿曼所质疑的，问题是“在既定的体制内如何才能把公共行政推送到这样一个崇高的地位？”［6］因此，到20世纪80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）为中心的新公共管理运动，因其较好的实用性取代了新公共行政学的主流地位。新公共管理的主张主要有：政府的宏观调控替代直接提供公共服务；决策程序简化；节约公共开支；实行私有化政策；开展以竞争和顾客为导向的公共政策选择。从实践上看，以新公共管理理论为导向的各国政府改革，确实有效地遏止了政府的过度扩张，减少了行政成本与开支。四、官僚制的发达与衰微1890—1920年韦伯建立了官僚制模型理论。按照他的描述,官僚制的特点有:(1)公职的等级排列。每一个公职都有其自己的权威或法定的权力。(2)系统分工。每一个公职或职位都有其自己的表示为职位和权力的能力范围。(3)非人格化。各种官员服从于非人格化的命令和正式建立的行为规范,在与组织内外的人员接触时,他们仅仅按照这些规定行动。(4)取得一致运用的行为和程序方面的正式的书面规定。韦伯认为,官僚制在精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性方面优于其他任何形式。它最终在集约效率和业务范围方面占有优势，并且可以正式运用于所有各种行政任务。［1］102-104官僚制适合于常规任务和稳定的社会环境，但却不适应日益复杂的社会环境。欧文·E.修斯（OwenE.Hughes）认为官僚制的理论遇到两个特殊问题：其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。由于官僚制过分强调“规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标而不再是达到目标的手段”［7］50。凯登（Caiden）则指出，为了达到官僚制的“效率”所付出的代价是沉重的——“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制；难以忍受的一致服从；称职但并不出色的工作表现以及同样的自鸣得意……当官僚制走到极端时它的缺陷将会取代其优点”［7］51。在众多学者的批判下,公共管理的演变便开始了摒弃官僚制的进程。不过在如何“摒弃”的问题上，学者之间产生出一些分歧：有的主张从组织文化上建立学习型组织，认为政府运作的首要目标不是单一的效率，而是识别和解决新的问题；有的主张从组织结构上整合各机构行动。比如林登的无缝隙政府理论指出，自亚当·斯密详细论证了专业分工的优点以来，专业化分工所受到的推崇已经到了无以复加的地步，其导致的条块分割与部门主义已经大大降低了政府的工作效率，因此应通过一些组织技术，以社会问题和公众需求为中心，将四分五裂的政府职能整合起来以提高政府工作效能。与传统的官僚制相比，无缝隙政府没有推诿扯皮，没有严格的内部分工，更加贴近顾客的需求，具有较高的时间敏感度。对官僚制进行颠覆的其他公共管理代表理论有：从伦理道德角度批判它的新公共行政理论；从技术层面上批判它的新公共管理理论；从政治层面上批判它的新公共服务理论。虽然对于“后官僚制时代”的主张有所不同，但有一点是肯定的，即这些理论的兴起使官僚制所代表的传统公共管理走到了尽头。五、公共管理各流派的分散与整合以孔茨（HaroldKoontz）发表于1961年的《管理理论丛林论》为开端,整合公共管理时期开始兴起。在该文中，孔茨用“丛林混乱”一词来描述管理理论名词、术语、定义等林立的现象，这就产生了整合各个理论的需求。另外由于行为科学过分强调人性激励、心理满足、自我实现对组织管理中的有效性，在实践中显露出相当的局限性，进一步增加了理论整合的需求。一种综合的、全面的、相互关联的、能够观察和分析组织现象的管理思想——系统论登上了历史舞台。它强调组织内部分与部分的影响和组织对外部环境及外部环境对组织的影响，即把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统。系统论与公共管理结合便成为生态行政学，以政府赖以生存和运作的生态系统为研究基点，强调政府与其环境的互动和动态平衡。系统论在体现出普适性较好的同时，实用性却较差，因而人们开始研究更为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体组织管理过程中的应用方式。在这样的历史条件下，权变观应运而生。其在承认组织与环境间、各个分系统间存在相互联系作用的基础上，寻求特定条件下的最有效管理方式。在权变观的影响下，生态行政学的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《农业型与工业型行政模式》一文提供了在比较中确定各行政类型的特质研究框架。他将人类的行政模式分为融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、发散式模型（DiffractedMode）三种类型。这三种模式反映出不同社会形态的发展水平，因而既可解释现代工业社会的行政现象，也能解释传统社会的行政现象。20世纪80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主张灵活地处理各个公共部门内部机构与公共部门和私人部门的关系，同时新公共管理在西方国家的实践结果也因各国国情不同而有所差异。这些都充分体现了权变观对于公共管理演变的影响和促进。这种演变的特殊性在于，系统论和权变观并不是某个特定公共管理时期的代名词，它们只是从70年代后成为公共管理发展的指导思想。而且，虽然系统论和权变观兴起于对公共管理的研究，但其影响早已超越了公共管理领域本身，成为几乎所有自然科学和社会科学的基本研究方法。尽管笔者尝试归纳了公共管理演变的几条轨迹，但这并不是说这些轨迹一定是人们有意形成的结果。无论如何应当注意到的是，每当公共管理理论和实践发展遇到困难时，人们习惯于沿着某种逻辑回溯历史，并往往会从那些过去管理的基本概念、框架或者体系中发现前进的萌芽。此时，人们常常会惊讶于古老公共管理理论的复苏。公共管理的每次再生，尽管似曾相识，但都获得了不同寻常的新的生命力。探求公共管理的演变路径有助于我们更好地理解这门学科，并且可能为其未来的突破奠定基础。丹尼尔·雷恩（DanielA.Wren）曾写道：“在管理思想演变的概念分析中涌现出了相当明确的各种趋势、力量与哲学。管理既是环境的产物又是其过程。从内部来说管理思想经过了一些不同的阶段。这些阶段在指引目标前进的系统解决所碰到的问题时，有的侧重于人的方面，有的侧重于组织和方法方面。从外部来说，管理思想一直受到技术进步、人性假设的变化以及经济、社会和政治价值动力的影响。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我们所有的昨天协力作用的结果，明天也将如此。对于管理学者而言，历史中存在许多教训，而其中最重要的一条是把过去作为序幕加以研究。”［8］虽然雷恩的评述只是涉及一种普遍的管理思想，没有具体到公共管理领域，但是笔者仍然认为它是对公共管理演变轨迹的最好归纳。当我们观察到“公共管理”在诸多杆天平上摆动时，我们实际上学习和掌握了其演变的规律，而这些规律足以能揭示其未来发展方向的秘密。［参考文献］［1］菲利克斯·A.尼格罗，劳埃德·G.尼格罗.公共行政学简明教程［M］.郭晓来，等译.北京：中共中央党校出版社，1997.［2］拉塞尔·M.林登.无缝隙政府［M］.王大海，译.北京：中国人民大学出版社，2002：3.［3］陈庆云.公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位［J］.中国行政管理,2005(4)：18-22.［4］罗伯特·丹哈特.公共组织理论［M］.项龙，刘俊生，译.北京：华夏出版社，2002：194.［5］罗伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，刘俊生.新公共服务：服务而非掌舵［J］.中国行政管理，2002(10):39-45.［6］理查德·J.斯蒂儿曼.美国公共行政重建运动：从“狂热”的反国家主义到90年代“适度”的反国家主义［J］.北京行政学院学报，1999(4)：79.［7］欧文·E.休斯.公共管理导论［M］.彭和平，等译.北京:中国人民大学出版社，2001.［8］丹尼尔·A.雷恩.管理思想的演变［M］.赵睿，译.北京：中国社会科学出版社，2004：566-567.