公共政策论文范文

公共政策论文范文第1篇

论文摘要：公共政策是公众的政策，它既是多数人的政策，也是少数人的政策，但并非少数个人或特殊阶层谋取私利的工具。公共政策应该是公正的政策，公平的政策，公开的政策。公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能，实现自由、安全、秩序和繁荣，最终维系公共利益。本文从三个方面的设问揭示：公共政策的本质就是个人偏好与集体选择的制度安排。 论文关键词：公共政策 谁之政策 何种政策 政策何为 谁的政策？ 公共政策是谁的政策？这是公共政策制定与执行首先必须明确的基本 问题 ，也是公共政策 研究 与 分析 首先必须回答的基本问题。 公共政策（public policy）中的public一词，既有“公共”之意，又有“公众”之意。从字面意思出发，公共政策即公众政策。作为公众概念，其内涵相当庞杂。根据不同角度与层次，公众有男人／女人、老年人／年青人、富人／穷人、官员／百姓、知识分子／文盲、个体／群体、前人／后人、本地人／外地人如此众多诸如此类的划分。然而，就公共政策研究来说，作为 社会 全体成员的公众概念常常被分隔为多数人（majority）与少数人(minority)、强势群体与弱势群体的实体类别。这是因为公共政策现实中经常存在着多数人与少数人之间或强势群体与弱势群体之间的两极张力，公众的数量状况和势力大小不可避免地 影响 公共政策的性质，进而影响公共政策的制定与执行。 公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之为“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。公共政策便是根据公众意志表达机制――投票规则来实现的，这种投票规则并非总是帕累托最优的一致同意规则(unanimity rule)，而经常表现为多数人决策的多数票规则(majority rule)。也就是说，几乎任何一项公共政策基本上都是在“少数服从多数”的状况下制定的。“少数服从多数”的原则所遵循的规则便是简单多数规则与比例多数规则。于是，“多数人”在简单多数规则下具体细化为超过1／2的人员数量，比例多数规则下则具体量化为大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人员数量。大多数国家的立法和公共政策制定均是根据多数制规则而达成的。由此观之，一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，它不是少数人意志和利益的合成。因此，“当 政治 分析家谈论纵向民主时,他感兴趣的不是任何可以想象的实质性少数，而仅仅是那些构成某种控制集团的少数”。如果由那些“可以想象的实质性少数”操纵和决定了某项公共政策，那么该项公共政策将不具备“公共性(publicity)”。离开了公共性，公共政策就可能变为少数人谋取私利的工具，因而也就不成其为公共的政策。 但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数人。因为“少数人”不管它是“善”还是“恶”，都是社会整体内的一部分。排斥了“少数人”，公共政策可能无法完美，也就无法真正地显现它的公共性。在公共政策决定中，“少数人”虽然被置于边缘化状态，但不能忽视他们的存在，特别是那些“构成某种控制集团的少数”，他们的良知、理性、智慧、经验更能起作用，因为公共决策过程难免不出现“多数人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖论”(voting paradox)的恶果。在公共政策施行进程中，“少数人”既是公共政策作用的对象，也是公共政策的受益者，何况少数人之中也有强弱之分。对于少数强者，公共政策的倾向不是扶持，而是合理地加以限制与引导，如所得税政策；对于少数弱者，公共政策的倾向不是歧视，而是积极地加以帮助和扶持，如社会福利政策。因此，公共政策之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策，也是少数人的政策，一方面它应该最大度地满足多数，另一方面也应该尽可能地保护少数；在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。“政府存在一个主要理由就是确保所有个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制”。 然而，不可隐讳的是，在公共政策运行现实中，公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”完成的。而这部分少数人显然代表政府行使政策制定的职能，他们也被学者们称之为

公共政策论文范文第2篇

摘 要：随着城区中巴营运的缺陷越来越明显，而公交车和的士的运载能力已经能够满足需要，2003年9月，长沙市人民政府出台了有关长沙市城区中巴禁运的公共政策，它符合了公共管理满足人民物质和精神需要、促进 社会 和谐健康 发展 的目标，有益于建立良好的社会公共秩序，增进了社会效益，提高了公共管理的效率，同时也促进了对公共物品合理而有效的管理。实现公共政策的有效变迁，一方面要坚持渐进性和灵活性相统一的原则，另一方面要整合各方利益，消除执行障碍和隐患，重在抓好落实。 论文关键词：公共管理 公共政策 公共物品 公共秩序 一、案例描述 2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会即将在长沙召开之时，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营的中巴车辆必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。其大致方案为：一部分在城区营运的湘AX、湘AT牌的中巴将转换成高档的士进行运营；一部分在城郊结合部的中巴将发展为大巴；在郊外线路还有富余的情况下，调整一部分中巴跑城郊结合部；一部分经营权到期的和达到报废标准的则坚决取缔。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400――600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，城市市容大为改观，公共 交通 秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。 二、背景透视 每一个人都是从摇篮中的婴儿逐步成长起来的，当他能够独立行走的时候，摇篮就变成了多余的东西，要么成为一具“古董”，要么继续培育其它需要它的婴儿。如果让他继续呆在摇篮里边，那么曾经培育过他的摇篮就变成了他继续成长的羁绊。同样地，中巴车作为公共物品极度缺乏时动用社会集资而提供的服务，当公共物品足以满足城区营运要求时，中巴车似乎就应该退出了。 就其 历史 和现实背景而言，文明公交的优势与中巴车各种缺陷导致的混乱运营秩序形成的鲜明对比使中巴车出城成为必然。城区中巴于20C80S问世以来，曾经有益于公交，一方面它是公共交通的重要补充，另一方面由于其即停即走、招手即停、不限停靠的运行方式，在一定程度上方便了乘客。但随着象征长沙精神文明窗口的长沙市公共交通总公司的迅猛发展，其推行的智能IC卡、行车 电子 调度系统、电脑报站器、电子路牌和车内显示屏以及开进社区等服务，使文明公交优势渐趋明显，同时2200余台的大公交和六七千台的的士也使公交发展运力饱和，这使中巴车在长沙城区扮演的角色已不再重要，其生存也日益艰难。更为重要的是，中巴车司乘人员违章、超载、“漫游”及恶意甩客、拒给车票的行为使长沙市中巴车运营秩序混乱，其容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、 影响 城市形象等缺陷也暴露无遗。从二者的鲜明对比中不难发现，“中巴出城”是顺应了历史的发展和现实的要求。 就公共管理的政策背景而言，“中巴出城”是长沙市公共管理过程中关于中巴车营运政策的演变和发展的结果。“将中巴车迁出城区”是长沙市讨论已久的一个老话题，而且呼声也越来越高。1999年长沙市政府曾下文规定，所有中巴车经营到期后，全部更换成的士。随后，长沙市的中巴车总数由原来的1000多台减至400多台。但到2001年3月，中巴车既没有消失，也没有出城，仍然在城区的繁华线路上营运。2001年4月，长沙市政府召开听证会，听取各方对中巴车出城的意见和建议，结果各方观点极不统一。到2003年9月，市政府终于做出在2003年9月30日之前将中巴车迁出城区的决定。从针对中巴车出城的公共政策演变过程可以看出，长沙市政府的政策有其发展的内在逻辑过程，也符合了民众的愿望和要求。 就社会主义市场 经济 下的经济背

公共政策论文范文第3篇

关键词：公民参与；公共政策；民主

随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

参考文献：

[1]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政,2000,(3).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

公共政策论文范文第4篇

民族志方法是一种最为典型的解释性研究方法。民族志方法就其名称的含义来说，意味着是一种“人类图像”。是一种人群或族群的生活画像。也就是说，民族志研究的是一个种族或一种特定文化圈内的人群的生活方式和思维习惯，并解释文化中的人、物、事件等各个构件因素的交互影响过程。作为一种研究方法而言，民族志研究方法要求研究者长时期地深入现场，采取切入情景的参与式观察和实践，并采用一对一访谈的方式来体悟和感受真实场景和文化内涵。然后如实将他们的信念、价值、观点、动机等叙述出来，来了解这些构念是如何在本土发展和更新的。民族志方法最终的研究结果通常是讲故事。即体现特定环境的现场感和真实感。对于公共政策过程研究而言，政策问题的形成是至关重要的一环。真实的政策问题需要政策制定者具有良好的问题感知能力。而且政策问题必须是真问题，问题定位的失准也会浪费大量的公共资源。很多情况下，并不是政策制定者不具备寻找问题的专业素质，而是由于政策制定者对于特定的政策作用环境缺乏足够的了解，对于真实世界的现实接触极度缺乏，从而导致政策问题的错误导向的产生。虽然他们很多时候通过调研、听证等手段对问题的了解不断深入，但是，更为细致的，深描的民族志研究无疑是更为合理的选择。从理论建构角度而言。公共政策理论的本土化建构必须要从归纳的理论建构方式出发，通过大量的田野调查，用不加理论前提的思维方式来发展和把握新的公共政策理论，这样一来才能够发展出具有本土特色的公共政策理论模型。深入现场，细致考量目标群体的真实行为动机和真实需要，理解经济与社会发展所遇到的真实桎梏，才能够是政策制定者发展出一套可行的政策制定技术和方式，而且，政策制定者同样会对整个公共政策价值观念产生变化，不会仅仅从利益角度出发来满足特定利益集团的利益，而是建立在理解文化背景和文化中人们行为动机和真实需求的角度思索新的价值视角。公共决策会认识到，由于受到各种因素的影响，公共决策者所做的决策不一定完全正确，即使在当时是合理的，时过境迁后也将有可能存在不合理之处。为情势变迁所迫，决策者可能要对不合理的决策部分进行必要的调整与修正，这种调整和修正既可能通过公共决策者自身的经验和反省，也是出于文化认同和对社会发展的责任，这样，政策制定不再是一种过程和手段，其本身就意味着是一种目的，一种出于责任的目的。

二、民族志方法运用下的公共政策实践

进路传统的对公共政策过程的界定是所谓公共政策过程，实际上是指各种利益集团把自己的利益要求输入到公共政策制定系统中，由公共政策主体依据自身的利益需求和价值判断形成合法化的政策方案，通过政策的执行、评估和终结等手段对复杂的利益关系不断进行调整，最终实现公共利益的过程。公共政策过程主要包括政策问题发现与认定、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等阶段，政府的公共行政活动的过程实际上主要是政府发现、制定、执行、评估和终结公共政策的过程。公共政策过程是一个完整的体系，由问题、制定、执行、评估和终结组成的线性结构无疑是合理的。但是，林德布罗姆告诉我们，渐进式的政策过程往往是公共政策现实中的真实体现。而且是比较合理的选择。但是，民族志方法仅是方法论上的革新，具体的影响还是需要在整个公共政策过程中得到具体显现。

1.政策问题发现阶段

所谓政策问题，是指当公共权力主体意识到公共问题已经妨碍社会发展，并已经体会到公众的公益性诉求且趋同于这种公众诉求，政府通过公共活动加以干预和实现的问题。在此阶段，公共政策制定者必须深入政策标的“田野”中去，去体会真实的问题来源和问题关联者对于问题的真实看法，需要是公共政策过程的真正起点。理解需要比利益分析更为重要。因为需要会建构人对于利益的认识和对于利益的选择。由此，真实的需要的抑制或缺位是问题产生的真正来源。如果要寻找到真实的问题，则必须从需要的角度出发。在公共政策问题发现和认定阶段，政策的公正性表现为政府能否及时有效地发现与人民群众切实利益相关的公共问题，并及时地将其确定为政策问题而进入政策议程，政府对公共政策问题的认定，一是必须从社会整体公共利益出发，实现社会整体价值的增长，二是所认定的政策问题必须能够满足社会公众个体的大多数的需求。

2.政策制定阶段

所谓公共政策制定，是指公共政策主体为了实现公共政策目标，对公共政策进行方案规划、择优选择，最终采纳并使之规范化的过程。在政策制定阶段，与本土化公共政策理论要求最为一致的就是要保证政策制定的公平性。公平一方面体现着对于人们平均思想的体现，而且体现了社会的人文关怀和基本福利。另一方面，公平意味着正义，体现出一个社会体系发展的方向和基本的价值取向。公共政策的公正性包括如下内涵：一是政策的价值公正，即公共政策切实以满足最大多数人的需求和实现公共利益为目的；二是政策的实体公正，即作为政策实施载体的政府权力运行规则体系的设置必须具有公正性，不能偏袒和倾向于任何一方利益，必须以政府政策问题认定和制定阶段确立的价值原则为唯一标准；三是政策的程序公正，即政策的制定必须经过严格科学的程序，必须建立在充分信息、严格评价、广泛参与的基础之上。

3.政策执行阶段

所谓公共政策执行，是指政策执行者通过充分运用人力物力财力等相关政策资源，充分发挥各方面的积极性，将已经合法化的政策付诸实践的现实过程。本土化公共政策理论对政策执行过程的关切是最为重要的。因为，民族志研究方法强调的是观察，与传统的线性方式发展政策理论的角度不同，新的理论建构方式是螺旋状的，即在政策执行阶段的具体情境中，政策相关者必须深入体验政策在执行过程之中对真实环境的改变，以及相关受众的真实认知和真实想法。用自己的视野来观察政策在执行过程中动态情景，用以内化为自身对政策修正和评估的主要指标。

4.政策终结阶段

公共政策论文范文第5篇

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。

公共政策论文范文第6篇

［关键词］公共政策研究政治系统理论公共选择理论管理主义理论

公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论、管理主义理论等。

功能过程理论

功能过程理论（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔（H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。

拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。它包括与政策有关的问题是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被改变了的形式继续存在的？[1]

功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共政策进行动态分析和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素对公共政策的影响。

政治制度理论

政治制度理论（PoliticalInstitutionTheory）是将公共政策看作政府机构或体制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。

制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性［2］，这是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范中加以调查研究。

政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。

政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是，这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。

政治系统理论

政治系统理论（PoliticalSystemTheory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）在政治学研究中运用系统分析方法提出的一种理论。这一理论认为，公共政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建构了动力反应模式［3］。

政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances）用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱”（blackbox）中操作并作具体权威性分配的。

公共选择理论

公共选择理论（PublicChoiceTheory）是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。

公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调整的政治过程。

政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”(RentSeeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。

公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票规则、否决投票规则等。

公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。

交易成本理论

交易成本理论（TransactionCostTheory）是用比较制度分析方法研究经济组织制度的理论。它是英国经济学家罗纳德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要论文“论企业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。

科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。也就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现”的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（NewInstitutionalEconomics），但我们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种副效应。

交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和价值性受到怀疑。

管理主义理论

管理主义理论（ManagerialismTheory）以称为新公共管理理论（NewPublicManagenentTheory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。

管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府公共政策化和公共管理社会化的趋势。

所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的，自身可以彻底告别，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。

管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、责任减少、过于“政治化”，是一种“新泰勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

简短结语

功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团理论（GroupTheory）、精英理论（EliteTheory）的影响；到了70年代以后，经济学途径逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——理论（PrincipalAgentTheory）、新古典经济学理论（TheNeoclassicalTheory）等影响；到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论（GovernanceTheory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研究呈现的一幅美妙的狂欢景象。目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态，西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。

参考文献：

［1］［美］J．E．安德森：公共决策［M］，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第27页。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯顿：政治生活的系统分析［M］，王浦劬译，北京：华夏出版社1999年版，第35页。

［4］［美］D．C．缪勒：公共选择理论［M］，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社1999年版，第3页。

公共政策论文范文第7篇

公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

【关键词】

公共政策；价值；利益；分配；公共问题

【作者简介】

黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。

一、导言

自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(DanielLerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1]（p166）

然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。

二、传统观点的述评

学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：

（1）“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（PaulAppleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3]（p27、170）

（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

（3）托马斯·戴伊（TomasR.Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。

（4）罗伯特·艾思顿（RobertEyestone）的定义则最为宽泛。他认为：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7]（p18）这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即P＝f(G,E)，这里P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府环境究竟是什么？难道仅仅是其周围环境吗？对此，他并未做出令人信服的回答。

我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织（或被它影响）的因素与现象。很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。’”[8]（p156）甚至，迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。[9]（p274）可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。

（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（DavidEaston）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10]（p4-5）换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11]（p123）这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：

首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。

其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠；3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。

再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。

最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。

综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（ThomasKuhn）的话说，公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状态。”[12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。

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三、公共政策的本质内涵

公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来，如环境恶化、人炸、气候变暖、网络诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制有了相当发展，人民生活也得到了持续改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。

综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13]（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14]（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。

所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务

之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。

但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”[16]（p26）

社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。

在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17]（p56）一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。

前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势。相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：

(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。

诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行（vizii）”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”[18]（p74）因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。

但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”[19]（p551）同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。

（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20]（p5）所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。

综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。

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【参考文献】

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[5]TomasR.Dye.UnderstandingPublicPolicy,NewJersey,1975,Seconded.

[6]朱镕基总理在2001年3月15日新闻记者招待会上的讲话，see

[7]RobertEyestone.TheThreadsofPublicPolicy:AstudyinPolicyLeadership,Indianapo-lis,1971.

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[21]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

ResearchontheEssenceofPublicPolicy

公共政策论文范文第8篇

1.实践性教学资源还不够丰富。我们曾经尝试主要把实践教学的活动放在学校范围内，因为学生关心的很多问题与学校的相关部门关系较大，如校园安全问题、贫困生心理问题、就业问题等等，正好可以通过学生的实践活动促进这些问题的解决，希望学校各部门也对学生的教学实践能够提供便利。其次，校外缺乏固定、制度化的合作单位，学生社会实践还缺乏充足的条件。

2.课程的阅读参考文献比较丰富，而且一些参考文献是英文的，学生直接阅读英文文献还存在一定难度。

3.网络硬件和软件条件有待提高。实验室计算机还未安装政策调查统计数据分析的系统。公共政策课程需要实验室各个计算机安装上常用的办公软件系统，用于政策调查统计数据分析的SAS系统。还没有实现通过计算机模拟现实的政策过程。计算机模拟可以让学生了解政策后果的不可逆性和现实政策过程的复杂性，以及政策效果波及效应实验，培养学生的社会责任感和作为公共管理人员的基本职业素养。

二、公共政策学科教育引入

“实践型”教学培养模式的可行性公共政策学科“实践型”教学培养模式在本科生教育中的应用与实践，是提升公共政策教学效果的关键，其重要性与必要性主要基于以下几个方面的考虑。

1.公共政策学科教育引入“实践型”教学培养模式，在教学目标上，可以全面推进素质教育为根本目的，以培养学生创新精神、提高学生实践能力为重点，建立公共政策课程新的教学体系，力求课程质量和教学质量达到一个新的水平。“实践型”教学培养模式，要求建设优化的网络教学环境，完成教学视频上网；参考题目、作业、常见问题上网，建立网上答疑平台，视频互动平台。“实践型”教学培养模式，能够帮助建设完整、科学的课程评价考核体系。

2“.实践型”教学培养模式，可以帮助建设本课程的实践教学课堂，保证实践课堂固定、规范化。公共政策学科的本科生通过知识的学习、能力的培养来提升公共责任意识、个人服务能力，从而提升社会整体素质、降低公共服务成本，公共政策学科本科生教育要培养出“以人为本”，具有工作责任感、社会道德感、公共服务意识的高级决策人才。

3“.实践型”教学培养模式，能够充分彰显本课程的教育特色。专业学位本科生学科知识相对薄弱、实践经验相对丰富，若采用的培养模式割舍了这两类学生的整体特征和个性差异，不能有效地调动两类学生的协调与互动，都很难取得较好的培养效果。前者囿于公共政策学科的特性，很难找到一种实践的平台；后者中有些高层次学生在单位是领导者“一把手”，在学校则是学生的身份，心理上难以适应身份的迅速转变；而导师也是一个尴尬的群体，他们授课的对象、指导的学生可能是年龄相仿的群体、也可能是职位、级别更高的领导，如何充分履行教师的职责，又营造良好的师生关系、保持适当的上下级关系，也是导师面临的难题。在这种情况下，公共政策学科学生教育迫切需要桥梁、中介来承担这种沟通职能。

三、公共政策学科本科生“实践型”教学培养模式的构建

“实践型”教学模式主要根据课程内容安排引导学生完整的经历一次政策过程，从发现政策问题、分析政策问题、与相关部门联系提出政策建议、到实施政策建议、评估政策效果和提出改进意见，引导学生应用所学的知识去分析解决、政策问题，培养学生运用知识解决实际问题的能力、协调沟通能力和团队合作精神，进一步加深对基本分析技术的理解和运用。力求通过现代技术手段模拟了解政策后果的不可逆性及政策影响的波及性，现实政策过程的复杂性，培养学生的社会责任感和作为公共管理人员的基本职业素养。公共政策学科“实践型”教学改革模式在本科生教育教学中主要体现在课堂教学、社会实践、考试制度与学位论文写作过程中。

1.课堂教学。在教学方法方面，除了传统方式，我们开始运用案例权变式教学、情景教学、决策者课堂现场说法、团队合作社会实践模式等多样的教学方法及手段以增强教学效果。

（1）案例教学方法。授课老师积累丰富的案例，在授课过程中，引导学生从真实的案例入手，从中提炼出一些共性的理论思考，逐步过渡到成熟的公共政策理论讲解。从案例到理论的教学方式，使学生对决策理论的理解不是停留在文字上，而是贯通到实践中，充分体现决策科学的实践性特色。补充公共政策的案例和音像资料，如关于废除对城市流动人口的拘押政策的建议，全球化对公共政策的影响、深圳的行政三分政策，农村税费改革政策等。做到了教材配套齐全和满足教学的需要。

（2）情景教学方法。通过场景模拟，角色扮演，为学生发挥公众影响力、阐释决策理念、分析解决问题提供外部激发。例如，让学生扮演“市长”、“总经理”等角色，现场就问题进行决策。由于游戏是对政策制定和执行过程场景的模仿，因此也是一种体验法；同时游戏还有揭示道理的作用，即通常说的寓教于乐。

（3）政府决策者课堂现场说法。授课老师计划请优秀决策者到课堂现场说法，把决策者在实践中的切身体验，传输给学生。

（4）团队学习模式。小组合作，妙趣横生。授课老师把学生分成若干研究小组，并给每个小组布置阅读材料，采用团队结构，使学生充分发挥团队优势，以相互影响、相互促进。每个小组根据阅读材料，做成PPT，在课堂上依次做PRESENTASTION。

2.实践课程设计方法。

（1）实践性教学环境建设。我们把实践教学的一部分活动放在学校范围内。因为学生关心的很多问题与学校的相关部门关系较大，有些问题本身就是学校相关部门关心和头疼的问题，如校园安全问题、贫困生心理问题、就业问题等等，正好可以通过学生的实践活动促进这些问题的解决，因此希望学校各部门也对学生的教学实践提供便利。同时，我院已建立起淄博市城管执法局、张店区政府两个实践教学基地，与一些相关机构建立了良好的合作关系，这为公共政策学的实践性教学及课题研究创造了很好的条件。

（2）小组课程实践活动。主要引导学生应用公共政策研究方法，去了解政策问题、分析和描述政策问题、提出建议、游说相关部门实施建议、监控和评价效果、提出改进建议。可以培养学生的分析和解决问题的能力、社会交往能力、合作精神，而且增强学生的成就感和公益心。学生的实践活动主要在课外进行，课堂上安排学生就实践活动成果进行汇报。同时鼓励学生在汇报课题研究成果和小组讨论成果时运用多媒体。根据课程内容安排，引导学生完整的经历一次政策过程，从发现政策问题、分析政策问题、与相关部门联系提出政策建议，到实施政策建议、评估政策效果，提出改进意见。学生就我校同学关心的问题进行调查，并到学校相关部门了解情况，提出相应的政策建议，并帮助相关部门实施落实。内容包括校园安全、贫困大学生的心理问题、大学生就业问题、宿舍安全问题、食堂卫生、饭菜质量、服务质量、课程设置、困难补助的发放、校园周边环境整治问题、学生素质课程开设、网络收费及安全问题、校园文化环境建设、图书馆服务问题等等，希望相关部门能提供便利。

3.建设网络教学环境。安装政策调查统计数据分析的SAS系统。突破传统的课堂教学模式，为学生学习提供更方便、灵活的服务，实验室各个计算机安装上常用的办公软件系统，用于政策调查统计数据分析的SAS系统以及快速网络通道。通过计算机模拟现实的政策过程。让学生通过计算机模拟了解政策后果的不可逆性和现实政策过程的复杂性，以及政策效果波及效应实验，培养学生的社会责任感和作为公共管理人员的基本职业素养。

4.改革考试制度。成绩评定由试卷考试转变变为“读书笔记+小组讨论+课程实践报告”，发表文章和参与科研项目可以加分。这样的制度，激发了学生的主动性和积极性，鼓励学生在公开刊物，积极参与科研实践项目。

公共政策论文范文第9篇

关键词：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。正如日本学者药师寺泰藏所说：“‘公共政策’的意思与其字面意思相同，即为‘公共’而制定的政策。”公共政策是公共权威主体，为了公共目标，利用公共权力所制定与实施的总体性的策略选择，公共政策必须具有公共性。作为政治系统输出的主要内容，公共政策又是一种权威的价值分配，它具有极强的公共权威性的普遍的社会影响力，具有强制性、导向性、管理性、调控性与分配性的功能。公共政策凭借着公共权力的使用，对社会资源与价值进行配制，而且要求社会成员服从其利益选择与利益分配。政治权力的使用必须证明其正当性，这是民主社会对政治权力使用的伦理要求。公共政策是政治权力使用的主要方面，与其他方面的政治权力运用一样，这种强制性必须获得人民的赞同，经过合法性的检验，否则就不合民主政治的要求。因而公共政策又必须具有合法性。所以，民主社会公共政策应当具有公共性与合法性的伦理精神，正是这两种伦理精神才彰显出公共政策的民主性。

一、公共政策应有的伦理精神

“公共性”是公共政策研究的逻辑起点，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成为公共的政策。对于公共政策公共性的概念分析，研究者们进行了很多的阐述，这些阐述也极有建树。在此我们试图从伦理精神的角度对公共政策的公共性进行说明。作为伦理精神的公共政策的公共性主要表现为三个方面。

首先，公共政策是对公共生活需要的回应。公共政策是公共权力主体所作出的政治性的抉择，但是这种抉择并不是随意而作出的，而是政府对公共问题的自觉回应。所谓问题就是主体对客体的期望与现实的差异，正是这种差异才导致了主体的不满，因此想努力对其进行改造。一个社会存在很多问题，社会公众也有不同的需要，这些需要都希望得到满足。但不是所有问题都可以进入公共政策议程，必须通过政府政策进行解决。公共政策只局限于，而且应当局限于公共问题的解决。“当问题超出了当事人，其影响波及到不直接相关群体时，问题就转化为公共问题。”公共政策是公共权力机构所作出的，而公共权力机构活动应当限制在其正当的范围之内。对于只涉及到个体或相对较小范围内的组织的问题，公共权力是不应当通过政策的方式解决，否则就是越权，影响社会自治，而对于那些影响公共生活应当由公共权力通过政策方式进行解决的问题，如果不通过政策的途径加以解决，那么政府就是缺乏回应性，是无能的政府。“公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策。”公共政策自开始就立足于公共生活，立足于回应公众的要求。对公共生活的回应决定了公共政策的基本属性，也是其公共性之伦理精神的根源。正如有学者所说，“政策绝不能仅仅理解成官方声称的目标，而且还包括广阔范围内的所有参与者之间被模式化了的行为方式，这样人们才能够了解将要发生的事情。”公共政策是对行为方式的建构，任何一项公共政策不仅建构了公共问题，建构了政府与公众的关系，而且建构了在公共问题中参与政策的各方的权利与责任。

其次，公共政策是公共意志的表达与结晶。由于现实中公民参与政策的能力与积极性的局限性、也由于现实决策制度的局限性，现实公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英对公共问题进行决策，这看起是一个“民主的悖论”问题。这一民主的悖论只有通过公共论坛予以解决和消除。人民是国家的主人，人民有权决定自己的事务，涉及多数人的事务必须由社会的多数人共同同意，国家只是受人民委托而行使公共权力，这是民主社会的一个最基本原则。人民原则决定了公共政策必定是人民意志的表达与结晶。“一个好的公共政策是多数人的意愿和利益的产物，它不是少数人的意志和利益的合成，”民主社会的公共政策应当体现公众的利益要求。政治精英、“政策企业家”对公共政策进行决策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定与执行的民主程序之中。公共政策是在公共领域中通过公共讨论而制定出来的。公民作为国家的主人应当有权参与公共政策，民主的政府有责任通过公共媒体与其它的手段，让所有公民都参与到政策的讨论中，通过民主的公共论坛，使得公民的不同意见得到充分合理的表达，最后通过公民的理性商谈达成对政策的共识。民主的公共论坛在公共政策过程之中起着决定的作用。公共利益是一个难以明确的概念，什么样的利益需要才是公共利益的要求，这一问题的解决只有在公共论坛之中，通过平等公民的理性商谈达成共识。任何政府的臆想性与强制性的要求都不会与公共利益要求相一致的。民主的公共论坛发挥着桥梁性的作用，它沟通政府与公民，使得公民之间、公民与政府之间有着平等的协商与理性的对话，而且还承担着公共批判的作用，使得不同的价值得到理性的评判，以最终决定何种利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英与“政策企业家”在政策过程中的职责就在于汇总民意的工具性责任，而不得代民做主。只要公共意志自始至终都得到合理的尊重，公民在政策程序其民利得到充分的尊重，“民主的悖论”才最后被消除。公共政策是多数人的政策，应当表达多数人的意志与利益要求，也应当使少数人的合理利益得到满足。如果公共政策只是反应那些在某些方面居于控制地位的集团与少数利益群体的利益，公共就偏离了其公共性要求，其公共性的伦理精神就要被丧失。

最后，公共政策应当体现公正的伦理精神。现代社会从本质而言是一个公平的合作体系，因此公正是现代社会最基本的，也是最重要的伦理要求与伦理精神。“政府存在一个主要理由就是确保所有的个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制。”现代政府是社会公正的主要维护者，政府存在的合理性也由此得到辩护。公共政策是政府活动的最主要方式，因此必须体现公正的伦理精神。公共政策的公正包括实质公正与程序公正两个方面。从实质公正而言，公共政策应当体现社会公平的原则：一是公正无偏的原则，公平地对待任何一个当事人、利害关系人和社会公众，应当尊重他们合理的利益要求，如果因公共需要而对某些人利益进行限制，必须是正当而慎审的；二是公民受益原则，任何一项公共政策的最终受益者最终都是公民，政府与国家不应当与民争利；三是劣势群体利益最大化原则，公共政策在利益的选择与利益的综合过程中，要对那些处于社会劣势的弱势群体有意识地偏向，使政策的最终结果使他们的利益得到最大的考虑与安排；四是分配普遍原则，公共政策的利益安排要使社会上绝大多数人的利益得到合理的重视，而不是仅仅只照顾部分人的利益，特别是在社会资源中占据支配地位的少数人的利益。总而言之，公共政策通过提取性、分配性、管制性与象征，为公众提供福利、安全、秩序与自由，这是公共政策的根本使命。只有完成了这一使命，公共政策才算是承诺了对社会公正的伦理要求。从程序公正而言，公共政策过程必须坚持公开原则，保护公民对公共政策的参与权、知情权、监督权与批评权。民主社会允许也应当允许公民参与到公共政策过程之中，他们有权发表他们的观点，而且他们的观点也有应当被政府重视的权利。他们应当可以通过意见表达机制，将自己正当合理的利益要求整合到政策之中。政府有责任通过合法的公共媒介，使公民的政策权得到充分的实现。“密室谋划、暗箱操作”而形成的政策只是官僚个别的意志表现，而不是公共的民意表达，因而也不合公共政策的伦理精神。

最后，公益导向是公共政策所依据的法律规则与法律程序二次合法性论证的根据。公共政策是政府行为的主要方式，从现代法治国家的基本要求看，公共政策必须合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律规则及其程序的要求，根本不可以获得合法性。但合法律性与合法性是两个不同的概念，合乎法律规则与程序不一定就具有合法性。从理论上明确合法律性与合法性两个概念有助于更进一步理解政策合法性的内涵。现实法律制定与执行都具有局限性，一是因为人类理性的限制，法律条文不可能穷尽现实中所有的问题，并对这些问题都进行合理的规范，特别是立法的稳定性与现实的多变性与复杂性的矛盾，使得法律的实施过程中出现一些现行法律与人民正当权利需要之间的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表达，现实中也曾有过政治权力强制性立法的事实，比如法西斯政权就强制性制定与执行法律，这些法律完全不是人民意志的真实的表达。如果法律与人民意志或者人民正当权利有这种或那种不一致，这时依据这样的法律制定并执行政策，那么政策的合法律性与政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依据的法律规则与法律程序必须经过规则的二次合法性论证。“所谓规则的二次合法性论证是指能够为政治合法性提供论证的规则的合法性本身是需要证明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不仅要合法律规则与程序的要求，而且要合社会价值规范，被人民所认同并自愿遵守的。因此，对这些作为依据的法律规则与程序要进行二次论证。这种二次论证事实上也就是对法律及其程序的伦理批判。如何对法律规则与程序进行伦理批判，批判的标准是什么？比瑟姆说：“规定权力的规则必须按照统治者和服从者共有的信仰来证明自身的合理性。”法律规则与程序的合法性就在于其正当性之中，法律所以是正当的，就因为其不仅是统治阶级的意志的表达，而且它是人民的意志的表达，体现了统治者与服从者共同的价值与信仰，换句话说，也就是法律所体现的规范与社会价值规范的同一性问题。我们前面已经指出，政治规范要与社会价值规范同一，政治规范就必须以公共利益为基本价值取向。法律规则与程序必须体现公共利益的要求，体现现代市民社会平等互利合作的要求。如果法律规则与程序与这一要求相冲突，并有损于公民正当权利，法律规则与程序就得受到伦理的批判并被修改，政策制定与执行也不可以依据这样的本身就不正当的法律规则与程序，否则其合法性就要受到质疑。

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公共政策论文范文第10篇

1.公共政策间断-均衡理论的核心概念。美国学者鲍姆加特纳和琼斯将古生物学中的“间断-均衡”理论引入到公共政策的研究之中，该模型包含以下几个核心概念：（1）政策形象（或政策图景）。政策形象是指某个政策在公众和媒体中怎样被理解和讨论，通常与政策信仰和价值观相关，是经验信息和感情诉求的混合物。⑦政策形象可分为正面政策形象和负面政策形象。如果公众以正面的眼光来看待政策，则属于正面政策形象；反之，则是负面的政策形象。（2）政策场域（或政策议定场所）。政策场域是针对特定问题做出权威性决策的制度性场所。⑧多个机构同时对一个问题拥有决定权时，形成开放的政策场域；当问题被一个机构主导时则形成垄断的政策场域。政策场域会因新行动者的加入、自身内部矛盾和所持有的政策形象的变化等原因而发生变化。（3）政策垄断。政策垄断是指在政策制定中，由最重要的行动者（统治集团或联盟）所组成的集中的、封闭的体系，他们倾向于把政策制定封闭起来，将其他参与者排斥在外，使政策变迁处于缓慢或停滞状态。⑨政策垄断通常通过两种方式得以结构化：正式、非正式的规则使“局外人”参与受挫和对政策垄断的正面理解。⑩（4）注意力。一项公共政策在渐进性变化的总趋势中之所以会偶发重大变迁，原因在于人们对公共政策问题的注意力是有限的，人们的关注焦点在不同时间是不尽相同的。当公共政策的反对者力图形成新的“政策形象”，利用政策多样化这一特征时，就会吸引新的参与者关注政策，并进入政策场域，对制度结构与议程设置产生影响，从而促使公共政策在短期内发生重大变迁。

2.公共政策间断-均衡的理论模型。公共政策间断-均衡的理论模型力图对政策间断与政策稳定同时做出有效解释。在此过程中，小规模和大规模的政策变迁来自于政策子系统和行动决策之间的互动，进而让稳定性与流动性或是短暂均衡等模式相结合。公共政策间断—均衡理论中各概念之间的关系及其模型参见表一。需要指出的是，现实政治中的政策变迁并不是简单的线性过程，而是各种主体之间复杂、多元和动态的非线性的延展过程。

3.公共政策间断-均衡模型在我国的应用与修正。公共政策的间断-均衡模型是在美国政治体系的运行中构建出来的，这一理论框架必然受到美国政治权力结构、两党竞争、媒体运行特点以及利益集团等因素的深刻影响。将间断-均衡模型引入到中国问题的分析时，就需要比较中美政治制度的差异，并对其进行一些必要的修正，以适应中国的“土壤”，提升理论的解释力。（1）我国的政治制度对不同政策形象之间竞争的影响。在美国，政策的反对者利用政策负面形象进行相互攻击，其目的大多是服务于政党间的竞争性选举。由于在我国不存在多党竞争，在政策变迁过程中不同群体参与政策负面形象的讨论，大多是基于各自的利益诉求，而非出于政治目的。在公共政策的争论中，作为执政党的中国共产党通过倾听意见、凝聚共识、回应诉求和利益整合，达到巩固执政基础的目的。（2）我国的政治制度对政策场域变换的影响。我国的公共政策是一个反复沟通、平衡、论证和审议的过程，带有“歧见磨合”的色彩。实际的政治运行中，由于全国人民代表大会的辩论功能较弱，更多的是履行一种程序性的功能，一项公共政策进入全国人大的议程，也不意味着政策能获得通过或得以废除。在我国公共政策的出台过程中，执政党负责对公共政策做出长远规划，在政策的出台和废止中起着决定性作用。因此，如果一项公共政策能进入中国共产党的全国代表大会或者全委会的议程，并形成共识，那么公共政策间断式变迁的可能性将大大增强。（3）我国的政治制度对焦点事件传播中媒体运行方式的影响。我国的媒体是在党和政府的管理下运行的。一方面，焦点事件传播过程中媒体的报道受到的制约较多，一些负面政策图景和一些“敏感议题”的报道会受到相关部门的过滤和筛选，这就大大降低了正面和负面政策形象之间的竞争性。另一方面，随着近年来新媒体快速发展，我国社会已经进入到了一个“人人都有麦克风”的时代，信息传播的速度、广度和深度都得到空前提高，网民在新媒体中参与讨论公共政策的热情高涨，新媒体在推动我国公共政策议程设置中的作用更加凸显。

二、案例描述：我国劳动教养制度废除的间断-均衡模型分析

1.劳动教养制度的功能演变与负面政策形象的累积。政策形象是公众或媒体对政策问题的一种认知，政策形象的变化意味着人们对某项政策的社会和政治含义达成共识或产生分歧。政策的倡导者通常会将政策聚焦于某一个特定的政策形象谱系，而反对者会将其归诸另外一种政策形象谱系，从而打破政策的垄断均衡。輰訛輥我国的劳动教养制度是在建国初期的“肃反”运动中形成的，随着我国经济和社会的发展以及治国理念的不断变化，其功能也发生了多次转型。根据我国法学学者周永坤的研究，劳动教养制度经历了从1955年-1957年的镇压反革命时期，到1957年-1978年处置作为思想犯的“”时期，再到1978年-2003年主要作为社会治安手段的时期，到2003年-2012年这一时期，劳教制度演变为关押“非法”上访人员的重要手段。在21世纪初，由于我国“三农”问题不断加剧，农民上访愈演愈烈，成为各地最为棘手的难题。为应对日益严重的压力，各级地方政府竭尽全力采取“”等非常规手段，甚至在法律之外惩罚上访人员，其中最重要的手段就是劳动教养。2009年，中央政法委下发《关于进一步加强和改进涉法涉诉工作的意见》，该意见正式将违法闹访者纳入到劳动教养对象之中。随着劳动教养制度功能不断转型，其负面政策形象也不断地演变和升级，引起了我国媒体和学术界的广泛关注，对这项制度的质疑不绝于耳。2003年，孙志刚事件经媒体和网络曝光后，我国的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除，劳动教养制度的弊端从此也通过媒体进入普通公众的视线。2003年9月4日《南方周末》（法治版）刊登《劳动教养制度缺法律依据》一文揭示了劳动教养被用于对付“屡教不改”的上访者的严酷事实。2011年重庆的“任建宇事件”和2012年湖南的“唐慧事件”相继爆发，传统媒体和新媒体相互借力，社会各界对劳动教养制度的质疑和批评不断地推升，劳动教养制度的负面政策形象被推向高潮。一项调查始于2012年8月13日，截至2012年8月29日13时，共有1796人参与投票。网民当时对劳教制度态度的投票结果见下表。

2.学术界对劳动教养制度的质疑与政策场域的变化。一些政策问题与特定层次的政府或制度性政策场域有着非常紧密的联系。大规模的公共政策问题通常会涉及众多机构，这些机构分别聚焦于问题的不同维度。輱訛輥一项公共政策受到的质疑和辩论越频繁，政策场域就越容易发生转换。21世纪以来，我国社会各界人士，尤其是法学和政治学界的学者，多次试图通过政策场域的变换来打破政策垄断，从而达到改革或废除劳动教养制度的目的。在地方人大、政协和全国人大等政策场域中，关于废除劳动教养制度的提案和议案屡次出现。2003年11月，北京理工大学教授胡星斗上书全国人民代表大会，要求对劳动教养制度进行审查。此后，几乎每年的全国人大、政协会议上都有代表呼吁改革劳动教养制度。2004年的全国两会上，420名人大代表在改革劳动教养的议案上签名，占全部2984名代表中比例超过14%。2005年，旨在保留劳动教养制度，同时改革劳动教养审批的《违法行为矫治法》，一度被纳入全国人大五年立法规划和年度立法计划，但后来却迟迟没有推进下去。2007年，69名学者联名向全国人大常委会和国务院递交“废除劳动教养制度公民建议书”，再次引起全社会的关注。21世纪以来，我国学者对劳动教养制度的质疑与政策场域变化具体可见下表。

3.制度结构、地方保护与部门利益：维持劳动教养制度均衡的内在因素。随着时间的推移，我国劳动教养制度虽然已经出现合法化危机，网民和学者不断卷入对它的声讨之中，持续不断的质疑声却迟迟没有打开废除该项制度的议程设置“机会之窗”。其中三个方面的因素在维持劳动教养制度的垄断均衡中发挥了重要的作用，即制度结构、保护主义和部门利益。（1）制度结构。形成政策垄断的首要条件是要有一个清晰的制度结构来界定某一政策运行中各主体的权力和职能，并限制外界对这一过程的切入。輲訛輥这里所指的制度结构是政策运行中各主体间的权力、职能的运行关系和规则体系。改革开放以来，在我国劳动教养制度的实际运行中，劳动教养的决定权呈现出逐步向各地的公安机关集中的态势，各地公安机关下设的劳动教养审批委员会成为真正的劳动教养决定机关。从报批、审核、决定、执行，到应对行政复议和行政诉讼，都由公安机关一家负责。1979年，经全国人大常委会批准，由国务院的《关于劳动教养的补充规定》第1条明确，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。1982年，国务院的《关于劳动教养问题的决定》进一步明确，劳动教养管理委员会领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。2002年4月，公安部了细则性的《公安机关办理劳动教养案件规定》，第2条明确，劳动教养审批委员会依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义做出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。因此，从以上规定的变化可以看出，我国公安机关逐步集中了劳动教养的决定权，这也是劳动教养制度中滋生地方保护主义和部门利益的制度性原因。（2）地方保护主义。从上世纪末期开始，地方政府在“维稳”的强大压力下，劳动教养制度逐渐被滥用，甚至产生了“地方化”的倾向。由于劳动教养制度在实际操作中缺乏基本的监督和制衡机制，地方领导者的个人意志发挥主导作用，这就导致一些地方政府运用劳动教养的频率较高。近年来，因群众举报地方干部或因群众为个人利益维权上访而产生的劳动教养事件屡见不鲜。劳动教养制度在实际运行中演变成一些地方领导干部维护自身利益，打压公民正常表达和参与权利的工具。（3）部门利益。劳动教养制度的改革涉及部门间权力和利益的再分配，这也成为改革或废除该项制度最大的阻力。2005年的《违法行为矫治法（草案）》被连续列入第十届和第十一届全国人大立法计划，该草案旨在弱化劳动教养制度的强制性，强调“教育矫治”，其突破在于将劳动教养“准司法化”，设立独立的裁决机构，完善劳动教养对象的救济手段。此项草案的最大争议在于劳动教养决定由谁来做出。按照草案的设想，劳动教养是对公民人身自由的一种限制，这一权力要由司法机关来行使，而不能由行政机关决定。但是，改革必然会削弱劳动教养管理委员会和审批委员会的职能和权力，各部门之间在这一核心问题上难以达成一致，该草案也就被搁置了。

4.焦点事件、注意力的变化与议程设置。公共政策的间断—均衡理论模型理论是以注意力为驱动、以议程设置为基础，通过揭示注意力和制度相互作用的议程设置过程，来完整描述和解释政策的渐进式变化和革命式变化的。在注意力的变化中，焦点事件发挥着至关重要的作用，它是触发政策变革和调整的重要契机。焦点事件是指容易引起公众或者决策者关注的社会事件，其核心是事件中的议题对媒体、公众和决策者的吸引力。一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历，都是焦点事件吸引人们关注问题的推动力。輳訛輥但是，在现实中依靠焦点事件推动公共政策的剧烈变革的情形还需要一些条件，包括相同类型焦点事件发生的频度、范围、强度和时间。輴訛輥（1）频度。频度是指某一类焦点事件在一个时间段内发生的次数。如果同类焦点事件反复爆发，这意味着其背后必然有制度缺失或政策失误方面的深层原因。近年来，我国公民因上访或者举报地方干部的违法行为被公安机关判处劳动教养的焦点事件频频发生。2003年，媒体就报道了黑龙江省双鸭山市马健云，因其子被刺成重伤，不满有关部门的处理，多次到各级部门上访被劳动教养三个月的案子。从2012年5月起，重庆市政府开始清理并撤销一些不当的劳动教养案件，其中被媒体曝光的焦点事件就有方洪案、任建宇案和彭洪案。2012年8月,在微博中曝光的上访妈妈唐慧，以其骇人听闻的遭遇，激起了公众的广泛关注和同情，再次将我国的劳动教养制度推向舆论的风口浪尖。同类焦点事件在如此高频率地发生，折射出我国劳动教养制度内在合法性的缺失，改革或废除这一制度在当时确实已经到了刻不容缓的地步。（2）范围。2006年以来，唐慧案一直不断为媒体提供议题和故事，引发了四轮舆情风暴。2012年6月5日，湖南省高级人民法院就“唐慧女儿被逼案”做出终审裁定，此时该事件还主要表现为一个地方性案件，案件的发生、进展均局限在当地及当事人。然而，2012年8月2日，一条“湖南省永州市公安局零陵分局以扰乱社会秩序为由，对唐慧做出劳动教养一年半的决定”的微博引起大量转发。随后，主流媒体《人民日报》的官方微博、人民网、新华社等不断推出唐慧事件的组合式报道和评论。唐慧事件从地方性案件迅速转化为全国性事件，事件的核心也由“唐慧女儿被逼”转变为“唐慧上访被劳动教养”。（3）强度。焦点事件的强度表现为在一个时间段内新闻媒体报道和新媒体转发、评论的数量。2012年8月4日，在新浪微博上“粉丝”数高达340余万的“童话大王”郑渊洁，转发了一条有关唐慧的微博。8月6日上午，他又发出了一条呼吁释放唐慧的微博，并获得了20多万次转发。8月5日晚，《人民日报》官方微博的评论将人们对唐慧案的关注推向高点。@人民日报:【你好，明天】专家最近宣布，经三级指标体系测评,民族复兴任务已完成62%。然而，当湖南永州遭的母亲因上访被劳教的新闻传出，这一数字显得如此苍白。一个国家的强大，不应只有GDP和奥运金牌，复杂的数理模型中，更应包含百姓的权利与尊严、社会的公平与正义。这条微博一天之内便被转发超过10万次。8月10日，唐慧的劳教决定经复议被依法撤销的消息公布之后，“上访妈妈获释”成为8月11日百度新闻的第一热搜词，来自媒体和网络的评论“呈井喷状态”，由唐慧案引发的讨论达到顶峰。在这场焦点事件中，郑渊洁、邓飞等民间声音和《人民日报》、人民网、新华社这些主流媒体形成合力，形成了一个强大的舆论场。唐慧案网上舆情热度变化（8月3日—8月11日）见下表：数据来源：《湖南永州唐慧事件舆情分析及启示》，人民网，2012年8月11日。（4）触发时间。焦点事件仅仅是政策变迁的诱发机制，正如卫星发射需要把握特定的时空条件一样，政策间断中议程设置的机会之窗是否能够打开需要把握特定的政策机遇。在一个时间段内，如果议题的界定、政策建议以及政治可接受性融合在一起，那就意味着机会之窗将会打开，相关政策发生调整的可能性也极大地增加。輵訛輥唐慧劳教事件发生和讨论时，正处于党的十和十八届三中全会召开这一重要时间段内。党的十报告指出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。十报告也提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。这些新的理念都对“维稳式劳动教养”中的“刚性稳定”思维模式起到了釜底抽薪的作用。在这一时间段内，法治思维、社会治理和国家治理成为新的领导层的重要话语体系，这就为废除劳教制度提供了政治上的可接受性。

5.政策垄断崩溃：党内共识的形成与政策场域转变。在我国，政治权威在共识形成过程中发挥核心作用，高层对特定政策领域的注意力不断转移，自上而下的共识过程会导致政策的间断式变迁。輶訛輥在我国的政治运行过程中，一些重大决策往往是首先在党内高层达成共识，由党的全国代表大会或者全委会做出决定，再由全国人民代表大会通过法定的程序把党的意志国家化，最后在各级政府进行执行。因此，党的重大会议是我国最重要的政策场域，这也成为打破政策垄断，实现政策间断式变迁的关键。从2003年到2012年，劳动教养制度存废的议题多次进入全国人大及其常委会，但是该项制度的垄断均衡并没有被打破。2013年1月13日，在全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，中央已研究，报请全国人大常委会批准后，今年停止使用劳动教养制度。这次宣布表明，党内高层已经对废止劳动教养制度达成共识。全国政法工作会议后不到一个月，云南省率先宣布对涉嫌危害国家安全、缠访闹访、丑化领导人形象三种行为的劳动教养审批一律停止，对其他违法情形的劳动教养审批也全部暂停。此后，广东、湖南、浙江、山东等地先后采取类似措施。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣布废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定。至此，延续半个多世纪的劳动教养制度终于寿终正寝，劳动教养制度的间断式变迁正式完成。

三、结论

本文运用公共政策间断-均衡的理论模型，以劳教制度的废除过程为例，研究的核心是分析维持政策垄断均衡的内在因素，焦点事件引发注意力变化和议程设置的动力，以及打破政策垄断，实现政策间断式变迁的各种力量和过程。通过上述案例分析，可以发现以下几点结论：

1.政策垄断的崩溃是负面政策形象由弱到强的逐步累积过程。我国劳动教养制度的负面政策形象从改革开放后就已经产生，21世纪初逐步凸显并进入到普通公众视线，媒体的负面报道增多，在微博曝光唐慧劳动教养事件，并经过大量转发和评论后，负面形象达到顶峰，此后迎来打破劳动教养制度政策垄断的“机会之窗”。

2.政策的垄断均衡的主要因素是由地方保护和部门利益，并通过一种制度结构得以强化。我国劳动教养制度的合法性一直受到质疑，但在地方政府刚性稳定思维的支持下，劳动教养制度的垄断均衡一直得以维持。地方人大、政协和全国人大等政策场域虽多次讨论改革劳动教养制度，却受到地方保护和部门利益的制约，垄断均衡迟迟未被打破。这一过程中，维护公安机关权力与职能的制度结构强化了政策的垄断均衡。

3.公共政策实现间断式变迁是各种力量交互作用的动态复杂过程，其中学者、媒体、网民都是重要的推动力量。对劳动教养制度的质疑首先是由学者提出；媒体报道一些公民上访被错判劳动教养的事件后，该制度进入网络舆论场；新媒体不断推动普通公众也大规模地加入到对劳动教养制度的声讨之中。这些力量相互共振加剧了劳动教养制度的间断式变迁。

4.焦点事件在公共政策的间断式变迁中起触发作用。在新媒体和传统媒体的共同作用下，唐慧事件以其空前的传播范围、强度、同类事件的频度，在特殊的时间段内，吸引了公众和高层领导人的注意力，有力地触发了废除我国劳动教养制度政策议程设置的“机会之窗”。

5.政策场域的变化是推动政策间断式变迁的重要步骤，党内共识的形成起关键作用。作为执政党的中国共产党负责对公共政策做出长远规划，在政策的出台和废止中起着决定性作用。劳动教养制度虽然多次进入地方人大、政协和全国人大等政策场域，政策垄断却未被打破。但是，当废除劳动教养制度的呼声进入党内决策议程，并达成共识后，劳动教养制度的政策垄断开始加速崩溃。

公共政策论文范文第11篇

近年来，许多学者都探讨了公共政策学的教学方法改革，但研究较为笼统，对公共政策学教学的特点缺乏针对性，忽视了调动学生的学习积极性和主动性，实际效果也不如人意。下面探讨PBL教学法与公共政策学教学特点的契合。

（一）PBL教学法的内涵

PBL（Problem-BasedLearning）教学法是以问题为基础的教学方法。1969年由美国神经病学教授霍华德•白瑞斯在加拿大多伦多的麦克马斯大学首创。它是一种让学生通过分析问题和解决问题的过程来理解并掌握知识的新型教学法。PBL教学法提倡让学生通过自学、讨论、研究和合作解决问题，着重培养学生的自我学习能力，提升学生分析问题和解决问题的能力。教师在授课过程中的作用是及时提供知识上的帮助和研究方法的指导。

（二）PBL教学法与公共政策学教学的契合

由于PBL教学法比传统的案例教学法、情景模拟法等更能适应公共政策学的教学需要，因此与公共政策学的学科特点有很多契合之处。

1.有利于调动学生主观能动性

在公共政策学教学中，学生对政策问题的认识往往停留在表面，难以深入，原因在于学生学习的主动性不够，而公共政策问题的交叉性和综合性则要求学生必须在课后主动学习相关背景知识，这在课堂有限的课时内是无法完成的。PBL教学法突出以学生为中心，以问题为导向，通过学生围绕问题查资料、开展小组讨论等学习活动，变被动接受为主动寻找问题答案，使课上与课下有机结合，从而有利于充分调动学生学习的主观能动性。

2.有利于构建循环学习模式

公共政策学各章节具有较强的连贯性，一个公共政策问题可以在不同章节从不同角度予以阐释和理解，这就决定了公共政策学的学习是一个循序渐进的过程。PBL教学法以问题为基础，以问题的解决过程为核心，很好地契合了公共政策学教学的延续性和主观性特点。从提出问题开始，学生通过查资料，补充相关理论知识开始基础学习；然后通过研究、讨论等学习活动，进入深入剖析问题阶段；最后提出解决问题的方法和途径，给出相应的解决方案或政策建议。通过循序渐进的学习过程，带动学生进入“提出问题—学习—思考问题—学习—解决问题”的循环学习模式中，有利于提高教学的质量和学生的应用能力。

3.有利于发挥教师的指导作用

在以往的公共政策学教学中，常常会发生教师的作用与课程要求不相适应的情况，要么“满堂灌”，要么“蜻蜓点水”，难以真正提高学生分析问题和解决问题的能力。采用PBL教学法，教师在指导学生解决问题的过程中，要给学生指明学习的方向，并营造有利于开放性探究学习的氛围，遵循自主性和探索性原则，把自己的一切教育行为定位于支持和帮助学生自主学习和自我解决问题。从而有效转变教师的角色，发挥教师在课程理论与实践教学全过程中的指导作用。

二、PBL教学法在公共政策教学中的应用

（一）教学内容体系的梳理与问题引导

在应用PBL教学法过程中，首先要向学生介绍课程的理论渊源和框架体系，使学生对公共政策学的内容体系和教学目标有宏观的认识，在此基础上解决以下问题。

1.课程总体认识要准确

教师的主要任务是引导学生准确把握课程的内容体系，对各章节的内在逻辑关系有清晰的认识。首先，在政策科学理论的演变上，学生要能准确理解，并与政策实践的发展相联系；其次，对政策的制定、执行、评估、调整、监控和终结等各章节的内在联系和相互衔接要进行详细介绍，使学生树立公共政策是一个动态发展过程的概念；最后，要对公共政策学科的发展方向和理论进展有初步了解，从而促进学生把现实问题与政策学科发展联系起来，有利于深入掌握课程内容。

2.公共政策问题的引导

在对整体教学内容体系和理论框架的讲授过程中，按照PBL教学法的原则，应该对学科的理论问题和政策实践问题进行相关引导：一要引导学生对身边的公共政策从理论的视角去理解和认识；二要引导学生学会从政策过程角度发现和分析现实中存在的政策问题，从而在宏观层面使学生逐步养成在理论知识的学习中发现政策问题。

（二）教学章节的内容设计与问题研究

1.精心设计教学章节的内容与传统教学方法不同

PBL教学法不仅要实现知识和技能在师生之间的位移，更重要的是要培养学生在构建知识体系的基础上发展有效解决问题的能力，从而达到学生自我学习、自我培养的目的。这就要求教师必须从理论知识的掌握和运用着眼，精心设计每一章节的问题体系，构建规范的问题链条，把学生对问题的研究由浅入深，不断拓展，从而充分调动学生对政策问题研究的主动性和积极性。

2.培养学生研究问题的兴趣

PBL教学法的关键是以问题为基础，以学生为核心，培养学生研究问题的兴趣。笔者在教学过程中按男女生比例以10人为一组，每章结束时安排一次案例讨论，让学生互相交流所思所想，然后每组汇报讨论结果；在课程结束后，每组进行案例汇报，其他同学现场提问，组员进行补充。因此，创设了研究问题的教学情景，缩短了教学内容与学生之间的时空距离，让学生有身临其境之感，培养了学生的自学能力，调动了研究问题的积极性。

（三）教学内容的引申与问题探讨

公共政策学教学局限于课本是不够的，必须把课本内容与现实社会问题紧密结合，对教学内容进行适当的引申，从而提高学生对课程相关公共政策问题研究的深度和广度，通过问题探讨有机串联课本各章节的内容，加深学生对现实问题的理解。笔者把公共政策理论学习与专题研究相结合，结合课程的培养目标和教学内容，进行了“上有政策、下有对策”现象探讨、推进中国政策评估事业的思考、21世纪中国政策体制改革等专题研究，弥补了西方公共政策学理论与我国政策现实相脱节的不足，取得了良好的教学效果。

三、PBL教学法在公共政策学教学中的完善

（一）找准课程定位行政管理专业人才的知识结构

必须由传统的理论型向应用型及创新型转变，以适应市场经济和社会主义现代化建设对复合型、应用型公共管理人才的要求。因此，公共政策学课程的定位应围绕培养学生分析政策问题的能力，紧密结合现实问题，将理论问题通过现实案例表现出来，通过研究和解决问题的过程，提高学生的理论知识应用能力，激发学生的积极性、主动性和创造性。从而把公共政策学课程从偏重理论教学转化为侧重知识的运用、能力的提高和思维的训练。

（二）转变师生角色应用

PBL教学法必须转变教师和学生的角色，这样才能保证在课程教学过程中的连贯性和有效性，避免教学双方产生越位、错位和失位问题。教师的角色应该定位为指导者、合作者和设计者，在教学中围绕对问题的认识和研究给予学生全过程的指导，并与学生形成合作关系，彼此交流意见，帮助学生探索问题，从而提高对问题的理解。学生的角色也发生了根本转变，由被动的知识接受者转化为知识的自学者和问题的研究者，教师要积极引导学生适应新角色，师生双方都要尽快进入并适应新角色。

（三）完善问题结构

公共政策论文范文第12篇

［关键词］社会转型公共政策创新回应型政策人事档案制度

社会型态与公共政策范式

在社会的发展过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序，非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。为此，为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序，不同型态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如，针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策，也必然要求常规性的、程序化的公共管理；与此相反，针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危机管理（见表1）。当然，这种“两分法”不是截然对立的，比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务，也需要回应型政策和危机管理，且在一定的时间段比较突出，如美国的“911事件”、中国的SARS危机等，只不过相对于非常态社会而言它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时，我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会型态，还存在着一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”型态，即通常所谓的“转型社会”。1其实，转型社会是隐含的、必需的社会型态形式，任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。

表1不同社会型态下宏观性公共物品的提供方式

社会型态公共物品常态社会非常态社会

公共事务正态、静态病态、动态

公共政策维护性回应性

公共管理常规管理危机管理

根据常态与非常态性质不同的社会型态，我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态2，即非常态到常态的过渡类型（A类）、常态到非常态的过渡类型（B类）、常态到常态的过渡类型（C类）、非常态到非常态的过渡类型（D类）（见图1）。例如，从旧民主主义革命到新民主主义革命的胜利、从军阀割据到国家统一、从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势、负态转换成正态就属于A类转型形态；从强大无比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民，从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态；依此类推，由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态，由一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言，A、B两类属于重度转型，C、D两类属于轻度转型，它们所引发的社会振动幅度显然不一样。从四种形态来看，B、D是公众最不愿意看到和接受的，而公众经常讨论的也就是A、C两类。那么，在正常时期的转型社会通常指的就是C类，即在良好的统治秩序下社会形态从一种正态转换成另外一种正态。一般而言，这种转换形态基本上涉及体制的转轨、制度的变迁、观念的变更，而不涉及“伤筋动骨”颠覆式的政权更替，可以说是一种理性的、“规则”的形态变换。

非常态――――常态（A）

常态――――非常态（B）

常态―――――常态（C）

非常态―――非常态（D）

图1转型社会的不同转换形态

不同的社会型态需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏观性公共物品的供给方式，常态社会更多地需要维护型公共政策范式，那就是根据社会公共事务的正常要求通过公共政策工具开展维护性的常规化管理；而非常态社会更多地需要回应型公共政策范式，那就是针对复杂多变的公共事务通过公共政策工具进行回应性的非程序化管理。因此，维护型政策范式与回应型政策范式是“有机社会”当中两种常见的公共政策范式。根据著名政策科学家叶海卡•德洛尔（YehezkelDror）提出的三种公共政策制定类型，即“繁荣时期的政策制定”、“严重逆境中的政策制定”和“巨大灾难形势下的政策制定”，1我们也可以推导出社会共同体所存在的三种公共政策范式：顺境型政策范式、逆境型政策范式和危机型政策范式。国内学者胡宁生教授依据诺内特•塞尔兹尼克《转变中的法律与社会》对法律范式所进行的一般性划分而把公共政策范式区分为压制型政策范式、自治型政策范式、回应型政策范式三种类型2（这里需要说明的是，公共政策一般表现为“准法律”，重大的、稳定的、成熟的公共政策会转化成法律，因而法律范式与政策范式从一定程度上讲是一致的）。德洛尔、塞尔兹尼克以及胡宁生的著述对于我们理解公共政策范式类型提供了积极的理论思考和有用的学术支持，对转型社会的公共政策范式形态提供了适当的类型参照。但不管依据什么样的标准对公共政策范式进行解构，无论是德洛尔的“社会具体情境”，还是塞尔兹尼克的“公共治理方式”，都可回归到“维护型”与“回应型”这两种基本的范式类型当中来。

那么，转型社会的公共政策范式又如何呢？从一种常态过渡到另一种常态所谓“规则”的社会转型，与其他相对“非规则”的社会转型一样，裂痕、冲突、对抗都是在所难免的。为了维护“安定团结”的局面，公共权力机构一方面通过传统公共政策范式去维系社会原有格局，另一方面又急欲寻找新的公共政策范式去弥合新出现的“缝隙”以及“非对称”的社会状况，因而不可避免地出现范式守护、范式冲突和范式叠加，所谓的“双轨制”就是这一阶段的特色产物。作者认为，转型社会的公共政策范式基本上呈现为“维护型＋回应型”的所谓“双轨制”二元型政策范式。这种范式表明：（1）人们留恋既存的社会型态，希望维持原有利益格局，不到万不得已不会进行风险性制度转换，因而“政策格式”表征为信息垄断、决策单一、沟通阻滞、执行刚性；（2）随着新的事物、新的情况不断地出现，旧的平衡慢慢打破，旧有格局发生重大变化，此时的“政策格式”表征为主体分化、信息失衡、执行无序、效率缺失；（3）在社会“混沌”状态越来越明显的情形下，政策受益者与政策受损者分化严重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在转型中获得更多的政策收益，因而期冀享受政策“双轨制”的“差价”好处以及由此带来的财富、权力、声望等更多资源；（4）在“制度阻隔”愈来愈严重的情况下，新型的、理性的制度秩序安排成为政策议程，由“政策断裂”走向政策均衡，突破政策双轨制“瓶颈”已经必不可少，公共政策创新成为可能，渐进式增量改革成为理想的路径选择，公共政策的回应力显得特别重要。

社会转型与公共政策困顿

对社会转型作出研究的主要集中于社会学学者，而经济学学者则偏向于从“过渡”或“转轨”来表达社会的转型1。在学者们的学术视野中，“过渡”或“转轨”的涵义基本上描述的是从一种制度安排转变到另一种制度安排、从一种实践模式转变到另一种实践模式。根据经济学家科勒德克的估计，目前已有35个国家、占世界1／4的人口，被卷入了这场转轨变革中2。经济学家科尔奈（J.Kornai）对这种转轨经济的趋势作了概要性的论述，他认为转轨经济的趋势主要有市场化、私营部门的发展、宏观非均衡的再生产、一个立体的发展、民主制度的发展、民族团体的重新定义、福利提高中的不公平等七种3。科尔奈所预测和描述的这些趋势很好地说明了社会转型的基本特点，其中也蕴含着社会转型中旧体制与新体制的冲突与融合，反映了转型国家在社会发展过程当中的非静止与非均衡状况。众所周知，中国的社会转型主要体现为计划经济体制向市场经济体转的转轨，因而在社会主义和市场经济之间形成了相互渗透和相互制约的复杂关系。我们可以看到，中国的市场经济过渡是在社会主义宪法制度的基础之上进行的，这样就规定了市场化的可能性边界和一般约束条件；同时，现实的社会主义是建立在市场经济基础上的，市场经济会反过来推动政策、法律和制度的一些变化。经济学学者张宇认为，当代中国社会转型最重要的特征和最深刻的意义在于，它把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化4。

由于“可能性边界”与“一般约束条件”的存在，也由于制度环境的非确定性与不可预测性，在由计划模式（旧体制）转为市场模式（新体制）的过程中不可避免地会出现政策困顿与制度失范，“转移性制度效益缺失”、“二元治理”、“时空错位”等现象就是例证。所谓“转移性制度效益缺失”指的是原有的公共政策与其他制度形态随着政策或制度语境的变换而遭遇“侵蚀”乃至于“失语”，比如计划时期的粮食供给制度和原有完善的“从摇篮到坟墓”的社会保障制度等。同时，新的政策或制度出台刚开始由于固有阻力或动员不力等原因也使政策转移产生低效或无效，比如农村费改税政策的最初推行等等。所谓“二元治理”指的是在同一时空条件下同时使用计划与市场的两种资源配置方式和公共治理模式，即如上述所言的公共政策“双轨制”二元化现象——新老结合、并行不轨，比如高等教育政策中的公费（计划内）与自费（计划外）的区别、价格政策中的“指标”（计划价）与“黑市”（市场价）的差异、开放政策中的特区与非特区的设置以及“城乡分治，一国两策”1的现状等等。所谓“时空错位”指的是政策环境已经发生了改变而政策文本却固守不变，此所谓“语境的转换与文本的固化”现象，因而导致了公共政策时间与空间上的相对不一致，也说明了公共政策的惰性、刚性与不适应性的事实存在，比如户籍制度、人事档案制度等等。这里，我们以人事档案制度为例理解社会转型时期公共政策的是如何存在困境的。

人事档案制度最初开始于延安时期，是为了适应党对干部的考核而设立的，1949年中华人民共和国成立后得以全面推广。最初的人事档案不仅是一个人的履历记录，而且还是政治生涯的体现。后来，纸质的人事档案的功能不断地放大，成为了人们出国、升学、评职称、调动、晋升、结婚、生育等方面的“人生硬件”。无可否认，传统人事档案制度作为公共管理的载体与凭证，在计划体制时期对于国家安全、官吏管理、社会保障等方面发挥了不可替代的功能与作用。具体说来，人事档案的作用体现在：首先，人事档案是历史地、全面地了解一个人的必要手段，是人事工作不可缺少的重要工具；其次，人事档案是确定和澄清个人有关问题以及进行正常的政治审查的凭证；再次，人事档案是研究和撰写各类历史、传记的珍贵资料。2但随着改革开放政策的实施和市场经济体制的建立，传统人事档案制度的弊端亦显露无疑：

第一，设置“人才壁垒”，限制了人力资本的合理流动，降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地、最大限度地开发人力资源，马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”，人力资本也是如此。在一个人力资源还相当稀缺的国度里，过度的“人才壁垒”只能妨碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时，这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”，把一些适合承担某些职位的人予以排斥，将一些不适合的人去承担这些职位；把愿意承担某些职位的人予以排斥，而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而，单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。

第二，实施“行政控制”，强化了行政的随意性，传统人事档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事，在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定，而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中——许多人也许一辈子也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职，把称职者写成不称职，更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事，因此档案也被神圣化为权威的权力符号，成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成私权力，而对于“单位人”来说便是公权力严重侵犯私权利。至于个人思想品德的记录，只能任凭领导者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一个“歌德巴赫猜想”。

第三，产生“制度交易”，致使人事档案制度进一步扭曲，本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的“角斗场”，制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。由人事档案衍生的一系列腐败现象仍然大量存在，档案成为了某些人权力寻租的必需品。一些人为了把档案从原单位调走千方百计想办法，找关系、走后门，于是本来不具商品价值的东西有了价值。而一些人利用档案作掩护，名为公共事业单位上班，实则为自己干活，同时也可以在多个单位领取薪金。这说明，仍然有许多“单位人”还把人事档案当回事，对他来说人事档案还是身份和地位的文字记录，甚至是谋求个人利益最大化的护身符。而有的单位则根本不在乎原来的档案，承诺对引进人才重新建立人事档案，因此档案成为“鸡肋”。其实，全国已有相当多的城市明里或暗里承诺高级人才不受人事档案限制，这一方面说明人才已经成为地方社会发展的重要战略资源，人才大战的帷幕已经徐徐拉开；另一方面也说明传统人事档案制度的功能日益式微，有档案和无档案已经不太重要。同时，也促使我们进一步思考：对于一项可有可无的政策或制度进行高成本维持有不有必要？

第四，制造“单位封闭”，消弱社会的整合性，妨碍着正常的社会分化。传统的人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份等级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系，为了维护本位利益，就必须对其他社会群体或其他社会系统进行排斥，因而人为地制造了“单位封闭”和低度化的社会流动。这种刚性化的制度隔离，加剧了单位与“单位人”乃至于整个社会的不信任状态；同时，也促使某些人不“唯实”（事实）、不“唯书”（真理）、只“唯上”（领导），造成了本真人格的扭曲。随着市场经济与现代化的进程和发展，社会结构日益复杂，社会差异成分越来越多，刚性的制度阻隔毫无疑问对正常的社会分化起着阻碍作用。在公共事业单位以外，市场化和社会化程度已经愈来愈高，传统的“二元人事体制结构”在制度变迁的背景下越发显得与社会整体不相调和。

计划经济时代的公共政策文本与市场经济时代的公共政策环境在同一时空条件下相生相存、相互振荡，但也造成了公共政策变迁过程中的尴尬。正是因为上述一些原因和其不良影响的存在，作为原先人生“生命线”严肃而又神秘的人事档案，可在今天它的神秘性正在慢慢地打破且易于失范，具体表现为：（1）“弃档死档”。据不完全统计，全国“弃档族”有60万人，主要包括“下海”者和大中专毕业生。仅成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年，四川省有关部门估计，全省的人才“死档”已超过20万份。1（2）“人档脱节”。档案在原单位（体制内），工作却在单位之外（体制外），这部分人主要集中于从原单位“下海”者，他们中一部分人是“停薪留职”，一部分人是“辞职”，还有一部分人原因不明。（3）“人质档案”。一些单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办请相关手续而扣留人事档案，因而也出现了一些档案价格相当昂贵的现象。如某高校的一位教授欲调到广东某校，原单位死活不放他的档案，后来经过百般努力才以3万元“成交”。（4）“档案克隆”。在正常情况下一个人只能有一份人事档案，如果不是因为遗失或损坏，人事档案是不能重建的。但一些地方为了吸引那些被“捆住”的高级人才采取重新“制造档案”的办法（这些地方和单位将这种现象称之为“软引进”），从而确立其劳动关系。（5）“虚假档案”。把假材料、不真实信息塞进档案或改写原始档案材料，导致坊间流传“工龄越来越早，年龄越来越小，文凭越来越高，资格越来越老”。据《湖南日报》2001年10月23日的报道：乡镇班子换届选举之时，有些干部为达到提拔的目的，在档案上弄虚作假。永州市冷水滩区委组织部对全区近3000名干部的“年龄、党龄、工龄、学历”逐一审核查实，共发现问题572处。其中年龄不符的333人次，工龄不符的160人次，党龄不符的79人次。人事档案的“尴尬”处境——犹如食之无味、弃之可惜的“鸡肋”，正在拷问着现行人事档案制度！

公共政策创新及其路径选择

公共政策要走出转型期的困境，消除“政策硬化症”2，就必须因时而变、适时创新。按照约瑟夫•熊彼特的经典定义，创新就是“实施新的组合方式”（新的商品、新的生产方法、新的市场以及新的组织）。1那么，作为社会创新之一的公共政策创新就是基于旧政策老化失效的情况下，寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱转轨阶段的政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来。我们从社会转型时期一般性的公共政策二元转轨演绎轨迹（见图2）当中可以发现：公共政策的“创新替代”在经过“接触渗入”、“摩擦磨合”之后已是时候。显然，旧政策（图中以黑色圆圈表示的）的退出和新政策（图中以白色圆圈表示的）的替代有一个相对较长的过程，旧政策的守护者可能在相当长的时间内固化已有的思维方式和实践模式，而且还可能会对新政策的实施作出种种阻碍，作为政策创新者（包括政策规划者、设计者——我们也可谓之为“政策工程师”）要有充分的心理准备。同时，也表明了公共政策创新与公共政策变迁只能选择一个渐进式的改革路径，从而把转轨成本或创新成本降到最低，使转轨效益或创新效益发挥到最佳最大状态。由此，公共政策创新的时机、方式、策略等方面的选择就显得很有必要。我们知道，在二元型双轨制公共政策范式的作用下以及公共政策出现大面积耗损的情形下，公共权力机构必须而且应当作出策略性回应，从而形成回应型公共政策创新。公共管理学者格洛威•斯塔林（GroverStarling）认为，回应（responsiveness）一词是指公共组织快速了解民众的需求，不仅“回应”民众先前表达的需求，更应洞识先机，以前瞻主动的行为研究问题，解决问题。民众常常批评政府行动迟缓、犹豫不决、无能为力，便指的是政府的回应力不够。2著名学者俞可平先生也认为，回应的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高3。由此，回应型公共政策主要表现为政策对外界的反应能力，对来自政策环境及基层、民众的信息的反馈速度，对公共问题、突发性事件的应急水平。比如，基于SARS危机所建构的《突发公共卫生事件应急条例》，基于“孙志刚事件”由原来的《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止而代之以《生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》，这些都是回应型公共政策在具体实践中的及时与有效表达。近几年来，中国公共政策的人性化与文明化的趋势越来越明显，公共政策的人本性与回应性的特点越来越突出，我们可以从艾滋病人可以结婚、取消婚检、结婚离婚无需单位介绍信、WHO针对娱乐场所的100％使用安全套试点、公务员招考中的“乙肝歧视”突破等等方面感受出来。如今，阻碍中国人才流动的带有身份歧视的户籍制度已经慢慢消融，而被认为人才流动另一大阻碍的同样也带有身份歧视的传统人事档案制度何时才能走向终结呢？又如何实现它的创新替代呢？

作者认为，传统人事档案制度必将走向终结，新的、科学的人事档案制度必将走向前台。1人事档案及其制度的公共政策创新必须沿着契约化、社会化、电子化和法制化的方向发展，也就是说契约化、社会化、电子化、法制化是人事档案制度创新的必然路径。所谓“契约化”，就是必须明确公共权力机构与公共事业单位人员的公共雇员（publicemployee）地位，取消原有的干部身份，强调其权利与义务的对称。实际上，传统人事制度只规定“单位人”的义务而没有保证其权利，或是“契约短缺”或是“契约异化”，是与规范的公务员制度相违背的。建立真正的公共雇员制度，单位组织与单位成员签订具有法律效力的雇佣合同，就可以避免那种“来去自由”的混沌状态，也可避免那种把人事档案当作“人质”扣留或因人事档案滋生“寻租”（rent-seeking）的现象。雇佣合同保存于新型的人事档案之中，按人事合同办事，这样既对单位组织不构成太大损失，也对个人权利进行了有效保护。由身份走向契约，由依附走向平等，充分实现公共雇员的权利与义务对等，是制度文明的必然要求。那么，作为公共雇员在签订人事合同、建构业绩档案过程中必须要明确哪些权利和义务呢？我们认为，公共雇员的权利主要包括宪法规定的一切公民权利、工资决策／获得报酬权利、磋商谈判权利、申请辞职权利、要求培训权利、行政救济／司法救济权利等等；公共雇员的义务主要包括服从命令义务、保守秘密义务、限制兼职义务、保守信用义务以及承担相应的法律责任等等。

所谓“社会化”，就是要求围绕人事档案工作所开展的人事认定、人事争议、人事流动、档案保管等必须让渡给拟建或已有的社会中介机构——人事事务所、人才交流中心、公民文件中心等，让公共权力机构或公共事业单位与公共雇员“袖手旁观”，从而充分实现社会的“人事”和公共管理。比如，人事工作的认定与仲裁可以交给人事事务所、人才的开发与流动可以由专门的人才交流中心完成、人事档案可以由专门建立的公民文件中心保管。由此，人事档案管理的社会化意义一方面在于规范人事工作、严肃人事档案内容，杜绝因人事档案产生的种种失范现象，克服现行人事档案制度所出现的“既无法把人往坏里写的问题，也无法解决把人往好里写的问题”，使人事档案制度走向公平、公正；另一方面也极大地节约各种社会成本，减少各个单位琐碎的、复杂的“人事臃肿”，从而把更多的时间、精力用于其本职工作。当然，其社会化的意义还在于打破城乡、区域、部门、行业、身份和所有制的限制，推动人力资源由“单位所有”转变为“社会所有”。

所谓“电子化”，就是要求把原先的纸质型档案转换成电子型档案，通过电子手段建立个人征信体系和社会信用制度。从实际情况来看，沿用几十年的人事档案具有偏重静态性资料描述、注重历史性和过去时的记录、不具公共性和共享性、不能动态反映个人信用状况等缺陷，这样的人事档案在市场经济当中所起的作用是十分有限甚至是阻碍的，因而它不具备市场经济价值。正是因为纸质型人事档案内容上的信息不对称与信息不充分、形式上的非公共性与易作假性，导致个人信用体系非健全化、个人身份过分政治化、档案内容的神秘化、操作的非正当化。加之，纸质型人事档案传递过程中的人为性，也可能导致因磨损而毁坏乃至个人信息失真的现象。徜若实行人事档案的电子化，借鉴发达国家的个人资信档案登记制度，让每一个公民有一个类似于身份证的社会安全号码，通过这个无法伪造的号码，由社会中介的联合征信系统把每个人的财产收入状况、婚姻家庭状况、居住就业状况、职务业绩状况、教育背景信息、债务债权信息等采集并反映出来，就可以避免目前人事档案所存在的制度困境。因此，人事档案电子化的意义就在于采信真实、规范管理、节约成本、减少风险、建构信用。

所谓“法制化”，就是必须按照宪法及《公务员法》、《劳动法》、《保密法》、《档案法》等法律进行人事制度改革和人事档案管理。宪法是国家的根本大法，它规定着作为公民个人的基本权利，公民基于人事档案的有条件的知情权、话语权是必需的，公权力不能过多地妨碍和压制私权利。而现行人事档案制度却从一定程度上讲妨碍了公民的有限知情权，绝大多数人也许一辈子都不知道自己人事档案里面到底有哪些内容，也不知道档案里面是否塞了“黑材料”，况且法律对违反人事档案管理的现象也没有明细的监督和惩戒制度，因而人事档案撰写也就轻易地成了“领导们”的专有权力和身份象征了。因此，人事档案及其管理必须遵循宪法和相关法律的规定，充分维护公民的尊严、人格和权利。个人与组织在缔结工作合约时，一定要遵循《劳动法》，严格按照《劳动法》所规定的权利和义务对组织与个人的权利进行维护，对违反劳动权利的现象进行处置。目前，为了健全公务员制度、加强事业单位人事制度改革，《公务员法》呼之欲出，公务员管理正在慢慢地纳入法制轨道，这是令人可喜的成果。同时，人事档案的使用和管理也必须强调不能泄露国家机密、组织机密（特别是商务机密），必须遵守《保密法》和《档案法》的有关规定。

现行人事档案制度的创新路径反映了公共政策创新的复杂性、艰巨性和系统性，它需要充分考量创新的边界与约束条件，必须考虑创新的技术与质量要求，必须衡量创新的成本与效益比较。因此，公共政策创新的回应性已经成为社会转型增量函数中的重要变量，公共政策创新也成为了转轨政治当中的必要因素和充分条件。

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公共政策论文范文第13篇

关键词：法院公共政策司法解释判例违宪审查

按哈耶克的理解，立法面向未来、行政立足于当下、而司法着眼于。在相当长的历史时期内，欧陆国家的法官谨慎地行使其解决纠纷的权力。这主要因为欧陆国家的制度是按照洛克与卢梭的议会至上的理念设计的，人民普选产生的立法机关——议会是代表人民的意志的机关，也是人民行使权力的机关。曾任法官的孟德斯鸠敏锐地认识到议会至上与人民思想之不足，提出了权力制约的三权分立。孟德斯鸠的政治理念最终在大西洋彼岸的美国开花结果。不仅三权分立的政治制度得以实现，而且自马歇尔法官始，经过几代法官们前赴后继的努力，司法权得到空前的扩张，司法在公共政策制定方面发挥着极其重要的功能。战后德国，开始注重以其他权力制约和约束立法权、行政权，并因此设立了。作为大陆法系国家中最早实现法典化的法国，在原来成立的撤消法院的基础上进一步成立了宪法委员会，并在较大程度上介入国家的公共政策形成。在这样的背景下，有学者提出中国的法院，特别是最高法院不能仅仅满足于个案的纠纷解决，同时应当在公共政策形成方面发挥积极的作用。本文力图在对法院参与政策形成方面的域外比较的基础上，反思性地探讨中国法院参与公共政策形成时，面临的诸多限制，并努力探索有中国特色的法院参与公共政策形成之方式。

一域外比较——以美国和德国为代表

到20世纪末和21世纪处，作为两大法系代表的美国和德国都形成了比较成熟的政治体系，法院都在较大程度上参与公共政策的形成。不过由于德国和美国在历史、文化方面存在较大的不同，两国法院参与公共政策形成的模式也有较大差异，这些差异主要表现在以下方面：

第一，法院参与公共政策形成的方式不同。美国是比较典型的普通法国家，判例是其重要的渊源，由是建立权威判例便成为美国法院参与公共政策形成的历史最为悠久的方式。在美国，判例首先表现为对具体案件的处理，表现为对具体纠纷的裁判意见。但判例的作用还远不止于此，它具有超出个案的效力。判例的扩张效力表现在判例中所涉及的法律理由，不仅可以成为公众调整其生活关系和民事往来的基本的生活规范，同时也可以成为法院处理以后的案件的基本依据，可以为法官裁判案件直接引用，即是说法院的判例对法院以后处理纠纷有法的约束力。正是因为对法院处理以后的类似的案例有指导意义和法律约束力，其才成为法律的渊源。这样，法官不仅是法律的实施者，同时是社会正义的维护者，法官在法律的创制和法律的中起着至关重要的作用。对立法作出贡献并名垂青史的均是法官。“英国的所谓司法经验和睿智都记载在报告法官具体判决的判例集中，极少采用理论性著作的形式表现出来。”[1]这样的概括不仅适用于英国，同样适用于美国。尽管自Blackstone在大学中讲授罗马法开始，美国和其他普通法国家、地区的司法以及立法中开始注重学者和立法机关的作用。但不可否认判例仍然在美国发挥着不可或缺的作用。“我们埋葬了普通法，但他却从坟墓中走出来，和支配我们的生活。”[2]也正因为此，撰写马伯里诉麦迪逊案件之判决书的马歇尔，也成了美国司法制度发展过程中的里程碑式的人物。[3]

在德国也有判例和判例编撰制度，其判例也不是没有约束力，美国斯坦福大学梅利曼将大陆法系判例发生作用的原因归纳为三点：一是法官深受先前法院判例的权威的影响；二是法官懒于独立思考；三是不愿冒自己所做的判决被上诉审撤消的风险。[4]但与英美国家、地区的判例相比，德国和其他大陆法系国家的判例具有以下特点：（1）法院的判例不能作为法律渊源，由法院在案件裁判时直接引用。法院判例的效力主要是通过上诉制度实现的，即是说与上级法院判例相反的裁判，有可能在上诉审被。有学者在论及德国的判例时认为，德国的判例可以作为法律渊源，并能在裁判中直接引用。实际上德国判决的功能是宣告某项有争议的法律或者法规违宪与否，并由之决定该有争议的法律或者法规在以后争议的案件中能否适用。因此法院后续案件的审理直接引用的并不是判例，而是宣告合宪的法律或者法规；（2）德国的判例编撰还不能产生广泛的波及效力。德国无论是官方还是非官方成册判例，主要流传于法院系统内部，判例一般不能成为学者的对象和学生的基本材料。近年来，有学者开始关注最高法院的判例，并以此理解最高法院在争议法律问题上的态度。但这并不能因此在实质上提高判例的波及效力，一方面最高法院的判例在整个法院判例中仅属于冰山一角，另一方面更多的学者和学生关注的仍然是法学理论的探讨和学习；（3）与美国相比，德国的判例总体上质量不是特别高。导致这一状况的基本原因是德国缺乏美国民事诉讼中的发达的审前程序，大部分案件无论难、易，最终都会进入审理程序，裁判者没有充分的时间撰写判决书；同时因判例的地位和影响也无法与美国媲美，裁判者呕心沥血撰写的判决书，对裁判者的回报不大，裁判者故此也缺乏撰写判决书的基本激励。[5]

可以说，违宪审查是两国法院参与公共政策形成的共同方式，不过违宪审查在两国却表现出质的差别，有学者将这些差别概括为审查形式等方面的不同。[6]美国的违宪审查不是一种独立的诉讼程序，而是附属于普通诉讼程序中，在具体审理上，法院不仅要对作为个案裁判依据的法律是否违反宪法、是否有效，同时还要对案件的事实问题进行审查，并适用有效的法律对当事人的具体诉讼请求作出裁判。德国的违宪审查是一种独立的程序，表现为普通法院在审理当事人的具体纠纷时，如果发现当事人对法律的合宪性存在争议时，应立即中止普通程序，将案件“移交”给审理[①].接到移送过来的案件后，只对其中的法律问题进行裁判，“而不审理发生于当事人之间的具体的权利义务关系”，[7]“不能干预原适用该法律所审理的具体的民事案件或刑事案件，更不得代替原审的一般法院所审理的民事、刑事案件”，[8]审查完毕后，将审查结果告知提交违宪审查的法院，该法院再继续其审判，根据的审查结论确定该案的法律依据并对该案作出终审裁决。如果当事人违宪审查的建议不被法院接受，当事人“则可以直接依据该法律作出法律裁判。在普通法院作出终审法律裁判后，公民可以就作为普通法院所作的终审法律裁判依据的法律的合宪性，直接向提出诉讼”。[9]

第二，审查主体不同。在美国，法院参与公共政策形成的渠道虽然有违宪审查和判例两种方式，但由于违宪审查不是一种独立的诉讼程序，而且法院对法律合宪与否的宣告也是通过具体判例实现的，因此两种方式具有形式上的一致性。在美国的判例制度中，创建权威判例的权力并不专属于某一具体的法院，而是由多个法院分享，没有任何一个法院享有违宪审查方面的专属管辖权。有学者称美国的这种违宪审查模式为分散型的违宪审查模式，并以之与德国的集中型违宪审查模式相区别。“违宪审查存在于整个司法体系，它与一般司法管辖并无显著分别。一切争议，无论性质如何，都以同样的程序，在基本上差不多的环境下，由同一法律裁夺。任何案件都可能出现宪法问题，其中并无特殊对待。说到底，美国根本就没有什么特殊的宪法诉讼，没有理由把在同一法院提起的案件或争端作一专门的分类。”[10]“司宪权与司法权合为一体，将司宪权视同为一种司法权。”[11]]在美国之所以出现这样的状况，就是因为无论是违宪审查还是普通判例的形成，都是法院参与公共政策形成的重要方式，具有目的上的一致性。通过前者决定立法机关创制的法律是否违反宪法、是否有效，通过后者填补立法的空白，修正既往判例中不适合社会发展和社会公正要求的法律理由，以引导人们的生活和工作。

违宪审查和一般判例在形式与目的上的一致性，并不意味着所有的美国法院都分享政策形成功能。判例制度的主要表现为判例的拘束力，这种拘束力表现为上级法院的裁判对下级法院以及本法院以后的类似案件的审理具有约束力，他们一般不能作出与既往判决相异的判决。这样联邦最高法院的裁判具有最高的法律约束力，其次是联邦上诉法院的裁判，联邦地区法院的裁判一般情况下不能作为判例被引用。事实上，在普通法的历史上作为法律渊源的主要是联邦最高法院的判例和上诉法院的判例，普通法上，名垂青史的法官也多是最高法院的法官。

在德国，不仅一般的下级法院不享有违宪审查权，而且联邦最高法院也不享有违宪审查权，违宪审查的权力专属于联邦。联邦的违宪审查虽然采用了诉讼的形式，但本质上不是一个司法机关，而是立法权、行政权、司法权之外的一项独立权力。设置的背景是，历经法西斯独裁统治之苦的德国人民特别重视对国家权力的监督。的性质就是一个法律监督机关，其在剥离了传统三个国家机关的部分权力的基础上对这些权力机关进行监督。所以如果说美国的违宪审查权隶属于法院，体现了三权分立格局的话，那么，德国的设计则是独立于立法、司法、行政机关之外的一个机关，是三权之外的权力，其存在的目的是为了监督所有国家权力。

两国法院参与公共政策形成的主体虽然不同，但对代表这些法院行使公共政策形成的法官的素质都有严格的要求，以保证法院在公共政策形成方面有充分权威和广泛的可接受性。在美国法官是从律师中选的，法律首先采取了较高标准的律师职业准入制度。[②]具有10年、15年执业经验，且有较高的声誉、威望的律师，才有可能成为上诉法院或者最高法院的法官。在德国进入法官职业队伍必须参加全国统一的司法，第一次考试必须在经过三年半的法学课程完成以后进行，通过率极低，平均通过率约为3%左右。第二次司法考试是在实年半以后进行，相对容易。艰难的司法考试，并没有因此使法官、律师在德国获得较高的声望，人们仍然将其等同于一般的行政官员。在职业型法官体系，法官的精英个性容易受到模糊，正如梅利曼所言，“执行一个重要而基本上非创造性职能的文官，……法官的名字几乎被遗忘殆尽，其现今的续任者们也都差不多在默默无闻地工作”。[12]确实地在德国公证人、高级行政官员，从业也必须通过这样的考试。为使行使违宪审查职权的联邦的法官拥有较高的权威，联邦基本法一方面赋予其较大的权力，另一方面对之提出了严格的素质要求。根据《联邦程序法》（ProceduralLawoftheFederalConstitutionalCourt）第2条和第3条的规定，只有在联邦最高法院工作满3年、且年龄在40岁以上的法官，才有可能被选择成为联邦的法官。那么是否任何一个通过司法资格考试的法律人都有可能成为联邦最高法院的法官呢？答案是否定的。在德国各级法院及其组成法官之间存在严格的等级制度，刚刚进入法官队伍的法官一般会成为基层法官，只有经过辛勤的工作和艰苦、漫长的晋升，才有可能成为上级法院的法官。事实上德国联邦最高法院的法官大多是从下级法院尤其是上诉法院选的，尽管最高法院可以直接任命某些杰出的律师或者教授担任最高法院的法官，但这仅仅是一种理论上的可能性。[13]同时为了保证联邦的法官有足够的权威，《联邦程序法》规定，的法官不能同时在其他国家机关担任职务。“联邦的法官既不能担任上议院、下议院的议员，也不能担任联邦行政官员，同时法官的职责阻止其从事其他的法律职业，除非在德国高等学校担任兼职教授，宪法法官的职责优先于兼职教授的职责。”

三中国法院参与公共政策形成的现状

从结构、功能主义出发，中国法院在社会控制和社会治理中的功能是多方面的。在与具体当事人组成的三角结构中，法院的主要职能是解决纠纷；在国家与社会、权力与权利的宏观结构中，法院的主要职能是和其他国家机关一起共同维护社会秩序。当然还有学者认为中国法院还有一定的管理功能，但这一功能在法院内部结构和内部系统中，才有意义。不过，中国法院活动的基本样式是解决当事人之间的纠纷，这也是法院区别于其他机关的本质之所在，是决定法院之所以成为法院的基本内核。中国法院的维护社会秩序的功能，也主要是借助于纠纷解决实现的。“争议的解决是司法体系的首要职能”，而“法院是为了解决争议而设立的机构”，[14]确实地，法院包括最高法院的机构设置、人员组成、具体运行规则、运行程序，基本上都是围绕着解决纠纷这一主线展开的。

这并非意味着中国法院的在公共政策形成方面无能为力，有学者甚至认为中国法院特别是最高法院的纠纷解决功能与法制统一功能是一个问题的两个方面。“基于最高法院终极和统一的运作理念，纠纷解决过程实际上也与法制统一功能息息相关。最高法院即使形式上承担着解决纠纷的职责，其实质也是为了维护国家法制统一。”[15]按照学者通常的理解，中国法院参与公共政策形成的主要方式主要有两种：即司法解释和违宪审查，认为违宪审查已经是中国最高法院参与公共政策形成的现实方式。“在中国，最高法院违宪审查功能的创没逐渐成为一种趋势，违宪审查已不是一个应否创制，而是如何创制的问题。”[16]其基本的依据是最高法院2001年（第25号）“关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应当承担民事责任的批复”，认为该批复开创性地许可司法机关可以依据宪法规范裁决民事案件，公民的宪法权利可以通过诉讼途径获得保障和救济。[17]论者在这里混淆了宪法私法化与违宪审查这两个概念，并进而混淆了作为大陆法系国家违宪审查基本形式的宪法诉讼与普通诉讼之间的关系。违宪审查是特定的国家机关根据法律规定的条件和程序对法律、法规的合宪性进行审查，以宣布争议的法律、法规是否有效的制度或者活动。宪法私法化，则是指法院在普通的民事诉讼中，直接适用宪法规定的基本权利规范，裁决民事案件。“在普通法律没有明确规定的情况下直接援引宪法基本权利有关条文，结合普通法律的概括原则予以保障”。[18]因此宪法的私法化仅仅涉及法院在普通民事诉讼中的法律适用问题，它与法律、法规的合宪性与有效性没有丝毫关联。宪法私法化概念是中国学者没有全面了解德国的“第三者效力”理论的背景及其历史发展的情况下提出的，其实“第三者效力”理论一经提出就遭到了学者们的广泛批评，[19]德国联邦在1958年的“路特案”审理中，明确表态不采用“第三者效力”理论。同时，一般诉讼中越过普通法律直接适用宪法有违的基本原理，将宪法诉讼与普通诉讼相混淆不符合分权原则，破坏了的基本秩序。按照通常理解，公民首先应通过普通诉讼寻求司法救济，在可适用的法律有违宪之可能时，才能提出宪法诉讼，以宣告争议的法律无效，这就是通常所说的“穷尽一切救济原则”。中国学者提出的宪法私法化，既没有涉及法律、法规的合宪性问题，也没有穷尽其他的救济途径。中国学者所谓的宪法的私法化实际上就是以宪法的精神解释实体法律，“法官在具体审判私法案件的时候应该以宪法基本权利的精神来审查、解释及适用民法条文，民事法中的概括条款，如善良风俗等，可以用来实现宪法基本权利对民事关系的影响，从而间接达到以宪法来解决私法问题的效果。”[20]所以，笔者认为中国法院参与公共政策形成的现实方式就是司法解释。

《人民法院组织法》第33条规定，最高人民法院和高级人民法院“对于在审判过程中如何具体法律、法令的问题，进行解释。”高级人民法院，特别是最高人民法院充分利用了《人民法院组织法》赋予的权力，采用“通知”、“批复”、“意见”、“规定”、“纪要”等多种形式解释法律、法令，据统计自《人民法院组织法》实施以来，最高人民法院作出的司法解释约有10多万条，这些司法解释有的针对个案本身，有的则针对不特定的案件；有的涉及实体问题，有的涉及程序问题。最高法院正是通过司法解释这一形式，发挥其统一法律适用、统一法制的功能。“作为司法政策的统一推行者，最高法院法制统一功能的实践形式也是多样的，总体而言，实践方式大致有三：判例拘束式、司法解释式和判决撤销式。……而中国最高法院司法解释也带有显著的法制统一功能，也就是通过制订司法解释及设定司法解释在整体司法实践中的普遍拘束力的方式来实现法制统一。”[21]

诚然，最高法院作出的多数司法解释涉及审判过程中如何具体适用法律、法令问题，通过这样的司法解释抽象的法律、法规，一下子具体、鲜活起来，抽象法律与具体生活之间的矛盾、冲突得到进一步的缓解。学者们也正是从这一角度，得出司法解释是最高法院统一全国法制的重要形式。值得注意的是最高人民法院的司法解释并未完全局限于法律、法规规定的范围内，部分司法解释悄悄地突破了法律的界限，司法解释与法律规定的原则、精神之间有较大的跳跃。例如2002年4月10日实施的《最高人民法院关于适用民事诉讼证据的若干规定》在审判经验，借鉴国外先进立法经验的基础上确立了证明责任制度、举证时限制度、证据交换制度、证据评价中的自由心证制度。这些制度不仅现行《民事诉讼法》未做规定，而且当时参与法律制定的人对之都不会有合理预期。在注释法学一统天下的，不屑说这些制度，即使是与之相关的概念或理论都无法进入人们的生活，更不用说主流的法意识形态了。它们纯粹是90年代以后的舶来品，也是理论法学复兴和发展的必然产物。

多数学者赞同最高法院的这种创造性、有前瞻性的“司法解释”，并从多个方面为之辩护。当然，也有学者认为最高法院的这种司法解释实际上是打着改革的旗帜，公然违背宪法。因为宪法第127条和法院组织法第30条仅仅规定：“最高法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”同时，最高法院的某些司法解释也引起了作为法律监督机关的检察院的不满。检察机关认为自己与法院平行受人大领导，只有立法机关才能具体划定两者之间的权力界限。而最高法院借助司法解释的形式，限制检察机关的权力。

实践中，最高法院的司法解释一直呈现积极的扩张态势，并因此参与公共政策的制定。有学者认为只有涉及国家利益、社会公共利益的规范、政策，才属于公共政策。“所谓公共政策，在本质上属于旨在解决或处理社会、或政治问题的政府行为，它表示在政治过程中形成的目标，反映政策联盟期望的社会结果，也反映决策者认为可以用来取得这些结果的手段。”因此，也只有特定政治实体的最高权威或者最高权威机关才有公共政策制定权。“在政治学理论中，公共事务的决策权往往被视为特定政治实体的最高权威或权威机关的专有权力。”[22]其实，公共政策是国家治理和社会控制的重要手段，公共政策的制定与审判的基本区别在于：前者具有抽象性和指导性，它能够引领人们的生活方向；后者具有具体性和历史性，解决的是已经成为历史的具体纠纷。一般说来，立法机关、行政机关是公共政策的制定者，法院是公共政策的适用者。但是具有政治规范功能的近法院，也积极地参与公共政策的形成，其主要是通过司法解释或者判例的方式形成，可以超出个案范围对不特定人适用的抽象规则。“这样针对法律的讹误或空白，法官根据社会需求通过法律解释或创造新的判例从而生成新的公共政策。”[23]

四中国法院参与公共政策形成的限制

尽管现实中最高法院的司法解释积极扩张，但司法解释并不没有因此获得其合理性，对最高法院司法解释的质疑与批评不绝于耳。这些质疑主要有：

其一，最高法院不享有垄断性解释法律的权力，并因此在实践中与其他机关的法律解释纠缠不清。我国宪法虽然规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，却并未象其他国家的宪法那样，明确或隐含地授权最高人民法院代表“国家”承担起“统一”法律解释这一特殊职责。事实上，所有的最高国家机关都可以对涉及自己工作领域里的法律进行解释，在司法解释与立法解释的关系上，司法解释不具有优先权和终局性。我国不是三权分立的国家，而是“议行合一”的国家，国家的一切权力属于人民，立法机关是代表人民意志的最高国家机关。司法机关的组成人员，包括法院领导均由立法机关机关选举产生，同时司法机关也必须向立法机关负责。从总体上可以说相对于立法机关来讲，司法机关处于从属与派生的地位，司法解释具有优先于立法解释的效力，就是难以想象的了。事实上，从来也没有发生过宣布立法解释无效的司法解释，即使司法解释在一定程度上超出了滞后的立法机关的法律，也会遭致方方面面的批评。法院与检察机关的关系是监督与被监督的关系，宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，民事诉讼法也明确规定，人民检察院有权对民事诉讼活动进行监督。有学者指出监督者与被监督者的关系模式主要有三种：（1）上行关系，监督者地位高于被监督者；（2）平行关系，监督者与被监督者之间的地位平等；（3）下行关系，监督者的地位低于被监督者。一般说来，下行关系情况下，监督者很难实施有效的法律监督，法律监督制度的功能也无从实现，同时，宪法也从来未赋予法院高于检察院的权力。这样司法解释相对于检察解释就难有优越性、终局性，特别的，以最高法院的司法解释约束参加民事诉讼和刑事诉讼的检察院，就既无法律依据，也不符合情理。在与行政机关的关系方面，司法机关存在较为明显的行政化倾向，表现在：（1）法院系统内部管理的行政化倾向；（2）行政机关在人、财、物等方面对司法机关予以制约，赋予法院的司法解释以约束行政机关的效力，具有现实困难。

其二，最高法院的司法解释脱离了具体的司法过程，难有针对性。采四级两审制，并由基层法院作为一般案件的初审法院，高级法院和最高法院主要行使审判监督职能，解决个案纠纷是其次要任务。接触案件比较少的最高法院的司法解释就缺乏基本的实践基础，“最高法院进行‘司法解释’并非其司法职能的一部分，而是由其特别机构享有和行使的立法职能，而且这种脱离司法过程的解释职能无法替代或覆盖以统一”法律“解释为目标的最高司法职能”。[24]事实上最高法院的司法解释有的针对个别案件进行的，有的针对不特定案件进行的，但这些司法解释多波及以后所有案件的效力。后者基本上是由最高法院的特定机构，针对出现的新形势、新，结合法学的最新成果，综合作出的；前者一般最高法院的特定机构根据下级法院报请的法律问题，就法律论法律的作出的，它基本上不涉及案件的事实问题。由此，最高人民法院的相当数量的司法解释，刚一颁布就受到学者和实务部门的批评。例如《证据规定》中的举证时限制度和证据交换制度。

近年来，相当数量的学者呼吁在中国建立违宪审查制度，并以美国为样板，建立普通法院审查违宪案件的机制。[25]我们认为，尽管普通法院行使违宪审查权有诸多优点，但不能不看到它在以下方面与我国的、法律文化难以实现融合。

第一，从体制上看，它与我国人民代表大会制度的权力运行机制不相符合。普通法院违宪审查的模式是建立在三权分立和制衡的原则基础上的，同时又是权力制衡的一个重要表现。司法机关通过违宪审查对立法和行政权力进行限制，“构成一种与其它权力平起平坐的第三种权力”。我国实行的是民主集中制的人民代表大会制度。全国人大及其常委会既是行使国家立法权的机关，又是代表人民行使权力的最高国家权力机关，立法权高于行政权、审判权和检察权。以处于从属地位的法院审查并宣布立法机关的法律违反宪法，在现实上不具有可行性。

第二，从普通法院的地位和法官的素质来看，我国也不具备实行普通法院违宪审查制的条件。“实施司法审查与通常运用法律的司法功能有很大的不同。”[26]违宪审查既具有法律性又具有政治性，它对法院和法官有着更高的要求。实行普通法院违宪审查制的英美法系国家，素有司法权优越的理念，基于非政治的、中立的原则的法院被认为是“人权的保障机关”。诚如前文所述，在美国法官不仅要求具有较高的法律素养，而且必须具有较强的政策意识。也正因为此，在美国，法律人与政治人之间没有非常明确的界限，相当数量的政客要人有律师背景。欧洲的法官虽然也有较高的素质，但他们首先表现为“职业”法官，在心理上不能胜任违宪审查中价值取向的、准政治功能。法官的职业训练，主要是发展适用成文法律的技术性的、而非政策取向方面的技能。在我国，虽然具有统一的法院体系，然而从司法体制的现状来看，普通法院既缺乏必要的权威和信任，也不具有实施违宪审查的能力。当然这并不意味着中国不能建立违宪审查制度，只是说不能由普通法院承担违宪审查的重任。

依笔者看来，中国法院参与公共政策形成的最佳方式应当是判例。当然，很多学者反对法院以判例的形式制定公共政策，认为法院通过判例制定公共政策的前提是：承认个案判决具有超出一般案件的效力，即承认判例可以作为法律的渊源，法官具有造法的权力。“在我国的法律结构和传统中，判例不具有法律的效力，也不存在先例约束的原则，而且在我国的司法实践和法律理论，……法官也不具有造法的功能。”[27]事实上，在所有司法体系中，上级法院的判例都不可能不对下级法院的司法审判产生。这种影响在采判例法的国家表现为上级法院的判例具有和法律一样的拘束力；在采制定法的国家，上级法院的判例表现对下级审判的指导，并具体地通过审级制度实现。即是说与上级法院的裁判矛盾的判决有可能被上级法院，下级法院为了防止自己的裁判被上级法院，在裁判时不可能不参照上级法院的裁判，并通过其领会上级法院的基本精神。在普遍采用错案追究制的中国司法体系中，上级法院的判例对下级法院审判的影响远远高于其他大陆法系国家、地区。因为按照错案追究制，被上级法院改判的案件，主审法官要承担错案责任，并因此在经济上、政治上、事业上受到负面影响。在具有较强的行政化色彩的中国司法体系中，上级法院对下级法院的作用就不仅仅局限于审判监督方面了，实际上很多下级法院领导的任命与上级法院的意志密切联系。

判例法国家的法院判例具有法律渊源的效力，而法律规范不仅是裁判规范，同时也是社会规范，这样，判例不仅可以在案件的裁判过程中可以直接为法院所引用，而且也对普通民众的生活、工作予以引导。那么大陆法系国家的判例，能否超出个案对普通民众的生活产生影响呢？答案是肯定的。大陆法系的制定法和英美国家的判例一样同时具有社会规范和裁判规范双重属性。而且法律之不同于其他社会规范的重要特点在于，其是通过裁判规范的属性，即可以强制实现的属性，实现对社会生活关系的引导。司法机关在审理具体案件的过程中，必然要实现从个案的事实关系向作为法律规范的价值关系的跳跃，为此，裁判者必须对法律规范进行解释。当然事实与规范的对应情况不同，裁判者解释的范围和程度有所区别。郑永流先生将事实与规范之间的关系分为五种：（1）事实与规范关系相适应；（2）事实与规范关系相对适应；（3）事实与规范关系不相适应；（4）事实缺乏规范标准；（5）事实与规范关系形式相适应实质不适应。其中在后三种情况下，裁判者必须进行创造性的司法解释，只有这样才能体现社会正义的要求，公正的解决个案。普通民众具体生活关系、社会关系的纠纷最终要通过司法得到强制性解决，因此裁判者对法律的理解能够帮助普通民众理解法律的基本精神，地安排自己的生活、工作。这样，法院对法律规范所作的解释，具有超出个案的波及力。而且判决的公告制度以及判例编撰制度，是具体判例对普通民众产生波及效力的载体。为此，应当进一步完善判决理由的论证制度和建立、健全判例编撰制度。判决理由的论证应当在《证据规定》的基础上，进一步强化裁判者对法律规范选择、适用的论证。在事实与规范不适应或者事实缺乏规范标准时，根据公平原则、诚实信用原则解决纠纷；在事实与规范关系存在实质不适应的情况，裁判者必须在判决理由论证中说明之所以不适用该法律，而适用其他法律的理由。为调动裁判者判决理由论证的积极性，应建立多项激励制度。例如改革判决书的署名制度，采取裁判结论的职务行为与判决书个人著作权相结合的；再比如建立制度，确保裁判者进行创造性司法解释的判决理由论证具有等同于甚至高于理论研究文章的回报。

并不是所有的法院都可以判例的形式参与公共政策形成，只有最高人民法院才享有以判例参与公共政策形成的专门权力。因为大陆法系国家、地区的判例主要是通过上诉制度实现的，一般的初审法院不具有上诉管辖权，故不能形成有拘束力的判例。同时限制下级法院参与公共政策形成，也与法院体系内部的职能分工相对应。下级法院主要任务是解决纠纷，而不是政策形成和统一司法解释。政策形成和统一司法解释是最高人民法院的主要任务，下级法院甚至各高级法院都不具有统一司法解释、形成公共政策的功能。这样的设计，也与各级法院的组成人员的素质相适应。不能绝对地说，上级法院的法官比下级法院的法官的素质高，但可以说下级法院的法官在生活经验方面具有优势，而最高法院的法官具有知识上的优势。不仅最高法院进人的门槛高，而且最高法院处在国家的文化、政治中心，在其中工作的法官不仅能够相对较好地把握政策方向，而且与法学、科研机构保持密切的联系，也有较多的机会参加各种理论研讨。事实上最高法院的法官撰写的文章多为理论文章，下级法院的法官写作的文章多为实践性较强的文章。为此，应当进一步完善审级制度，在改革初审管辖的基础上建立多元化的审级制度。其中由基层法院受理小额案件，并采一审终审制；一般的案件由中级法院受理，采两审终审制；其他复杂案件，由中级法院受理，采三审终审制。

表面看来，把法院参与公共政策形成的方式限制于判例，是对法院权力的限制。其实，现实中法院参与公共政策形成的结果表现为抽象的司法解释，而采用判例形式，并没有因此限制法院解释法律的范围和效力。最高法院的司法解释虽然能够对下级法院的审判工作进行指导，但它同样不具有可以由法院直接引用的效力；最高法院的判例尽管没有表现为抽象规范，但对下级法院的指导和约束丝毫不逊色于抽象的司法解释。同时，最高法院以判例的形式参与公共政策形成，可以与我国的现有政治体制吻合，能够协调与其他机关之间的关系，规避来自方方面面的批评。最后，最高法院以判例的形式参与公共政策形成，能够克服普通司法解释脱离具体诉讼过程的缺憾，使最高法院的公共政策制定之功能发挥直接立足于具体案件的审理。

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*赵信会，男，1967，7——，山东巨野人，现为山东经济学院法学院副教授，法学博士，主要研究方向为民事诉讼法学和证据法学。

[①]见《德国联邦法》第80条第1项、《联邦基本法》第100条第1项。

[②]律师资格的授予和管理属于州的权限范围。各州对律师资格的要求不同，有的州要求严格，规定只有获得法律博士学位的人，才能参加律师资格；有的州要求的较宽，许可获得法律学位的人参加律师资格考试。在州取得律师资格的律师要想在联邦法院执业，还需要经过较为严格的资格审查程序，只有对那些有权在州最高法院执业的律师，审查程序较为简单。

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公共政策论文范文第14篇

关键词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”［1］,其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象［2］;第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性［3］。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

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公共政策论文范文第15篇

西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。

“公共政策”（PublicPolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。

对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。

哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。

罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的核心争议与基本正义问题，它与一种“爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]

因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。

二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基

我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说，城邦，或者说政治，就是人的条件。人的生存不在于维持生命，而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居，也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说，人是一个城邦的动物，也就是说，人是一个政治的动物。只有在政治的空间中，人才能言说和行动，因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。

然而，随着希腊古典著作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界，希腊古典思想就逐渐被扭曲了，以至于最终失去了其原有的含义，象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说：“将亚里士多德的‘政治的动物（ZoonPolitikon）’译成‘社会的动物（animalsocialis）’是正确的，人们在塞内加的著作中已发现了这一译法，这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文：‘人是天生的政治动物，也就是说，是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’，这一无意识的替换，使希腊人对政治的原有理解荡然无存，这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个著名的定义‘人是说话的动物’（Zoonlogonekhon）加上去，人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’（animalrationale），这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”（socialanimal）一词的误解。”[10]“在他两个最著名的定义中，亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点，根据这一观点，城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的（aneulogou），他们被剥夺的当然不是说话的本能，而是一种生活方式，在这种生活方式中，说话而且也只有说话才是有意义的，所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见，亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]

亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动（Praxis）和言说（lexis），实现人的全部的潜能，因此，人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩，也就是在公共领域中对意见的检验。因此，在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动，以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统，并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁，使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的，而没有名字（即“谁”）的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中，通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立，并在世代传诵之中获得不朽。因此，没有人能离开城邦而获得不朽，只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉，只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会，使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大，使得个人通过追求卓越而实现人的本质。可以说，正是人的公共的言语与行动建构了人类生存、卓越甚至是不朽的领域。因此，亚里士多德的“城邦”并不是地理意义上的城邦国家，而是随着言语与行动而出现的公共空间，使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然，由于城邦的公共生活依赖于言语和行动，所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的，也不是永远存在的；它是脆弱的，它暴露于风险之中，但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说，公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间，德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生，权力就会沦为暴力，权威的力量和合法性也就失去了根基。因此，人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治，这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的。可见，希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的，离开了公共性的空间，非神即兽。[14]在古典政治哲学中，“公共性”概念既是人性的本体论条件，也是政治的本体论，因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出，并展示其形貌（eidos），而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值，它们被囚禁于自身的个体的存在之中，被困于黑暗和虚无的威胁之中，被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场，依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说，这种公开性就是“让事物存在”。其次，就我们的个人空间而言，“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界，而是一个共在的世界，人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦（polis）解释为“空间”的时候，他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立，而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说：“考虑人间事务时，不能把人当作原本意义上的人来加以考虑，也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的，而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”（《尼可马可伦理学》，1177b31）而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”，这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。

在亚里士多德的《政治学》的第一卷中，他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说，城邦（Polis）与家庭（Oikos），也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先，柏拉图和亚里士多德都认为，人的德性与自由只能存于政治领域，而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系，而家庭（夫妻、主奴、父子）则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来，进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次，家庭存在的目的是维持生命和生活，而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界，就需要财产，贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰，而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品，生活和得体的生活便无从谈起。然而，获取生活必需品从属于家政管理，政治从不以维持生活为其目的，获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由，因而被认为是一种奴役（douleia）状态。在柏拉图那里，第三等级是被剥夺参与政治的。再次，任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险，对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由，这不是勇敢的德性，而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态，甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活，那么，他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西，他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体，既没有来自他人的公共世界，也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在，一个被剥夺了自由的权力的存在，一个无法过上完满的公共生活的存在。

然而，今天我们使用“私人”或“隐私”（Private/privatus）一词时，首先不会想到它的“被剥夺”的含义，这是因为随着“家庭”的兴起，随着财产私有权利的神圣化，随着经济行为日益主宰公共领域，家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了，现代个人主义将私人领域变得极为丰富，将捍卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起，现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体，整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的，现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了，“国民经济学”或“政治经济学”取而代之，这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性（如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等）的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”，从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂，人的本质从政治的动物变成非政治的动物，即社会的、经济的动物。

从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代，在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思，技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话，科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征，于是，经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及捍卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会，公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了，权力变成了暴力，沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性，因而，从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉，只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力，而根本没有行动能力，也丧失了真假善恶的判断力，沦为“逃避自由”（Escapefromfreedom）和“平庸的恶”（theBanalityofEvil）的“大众的暴政”（TyrannyoftheMajority）。

从古典政治哲学来看，自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失，这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为，纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同：传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活，而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间，所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间，而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动，就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来，极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁，那么，被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念，但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界，避开一切政治行动，不参与现代民族国家政治事务，其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间，对任何事情都不负责任。”[20]因此，犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为，犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件，更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下,人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言，这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失，而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念，或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。

[1]比如，公共选择理论的中心命题就是“政府的失败”，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。显然，它基于自由主义的社会理论。

[2]关于古典自然法学说，参见，施特劳斯，《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店，2003年。JohnFinnis,NaturalLawandNaturalRights,Oxford:ClarendonPress,1980.

[3]施米特说：“将来会有那么一天，通过一些精巧的发明，每个人足不出户，就可以利用一台机器不断地对政治问题发表意见，所有的意见都由一个中枢系统自动记录下来，人们只需从上面读就可以了。这绝不是一种格外强化的民主制，而是提供了一个证据，说明国家和公共领域已经彻底私人化了。这种意见也不是什么民意，因为千百万私人的意见不管多么协调一致，也不能产生出民意，其结果只能是私人意见的总和。”参见，施米特，《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社，2005年，第263页。

[4]金耀基，“行政吸纳政治：香港的政治模式”，《中国政治与文化》，牛津大学出版社，1997年，第21－45页。康晓光，“再论‘行政吸纳政治’：90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究”，《二十一世纪》（香港），2002年8月号。吴增定，“行政的归行政，政治的归政治”，《二十一世纪》（香港），2002年12月号。

[5]泰勒，“吁求市民社会”，“公民与国家之间的距离”，“承认的政治”，载于《文化与公共性》，汪晖，陈燕谷主编，三联书店，2005年。第171－198，199－220，290－337页。

[6]哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。

[7]罗尔斯，“公共理性观念再探”，载于《公共理性与现代学术》（第一辑），时合兴译，三联书店，2000年。古德曼（AmyGutmann）与汤普森（DennisThompson）认为罗尔斯的理论是一种强调正义原则的优先性的主义，实际上不过是投票核心的民主理论（vote-centrictheoriesofdemocracy），而哈贝马斯的公共审议民主论者更充分地依赖于政治自主性和公民的公共审议，强调公共决策。罗尔斯只是发展了“反思的均衡”的方法论，而对公共审议的政治实践重视不够。参见，AmyGutmannandDennisThompson,DemocracyandDisagreement,Cambridge:HarvardUniversityPress,1996.

[8]关于积极自由与消极自由这两种自由概念，参见，以赛亚·伯林，《自由论》，胡传胜译，译林出版社，2003年。

[9]HannahArendt,TheHumanCondition,TheUniversityofChicagoPress,1958.阿伦特，《人的条件》，竺乾威等译，上海人民出版社，1999年。第19页。

[10]同上，第21页。

[11]同上，第21页。

[12]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第7－9页。

[13]城邦的“空间”（Chora）本就是“公共”（koinon）的。它是有限的、封闭的，而不是一个“世界城邦”、“开放社会”或“天下”。然而，这个封闭的空间却通过逻各斯而敞开，并将天地神人这四重性聚拢在一起。“逻各斯（真正的言说）就是真正的希腊政治，言作为至少在团体中政治的基本道路，是希腊政治的特点。”洪涛，《逻各斯与空间：古希腊政治哲学研究》，上海人民出版社，1998年。第60页。

[14]最典型的城邦中的公共空间就是“广场”（agora），希腊人不是家庭的动物。卢梭说：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。”卢梭，《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年，第128页。

[15]关于城邦与悲剧之间的关系，参见，皮埃尔－让·韦尔南，《在神话与政治之间》，三联书店，2001年。

[16]关于希腊城邦制度，参见，古朗士，《希腊罗马古代社会研究》，李玄伯译，上海文艺出版社，1990年。

[17]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第3－42页。

[18]贡斯当认为，首先，国家规模的扩大导致每一个人分享的政治重要性相应降低。第二，奴隶制的废除剥夺了自由民因奴隶从事大部分劳动而造成的所有闲暇。如果没有雅典的奴隶人口，20000雅典人决不可能每日在公共广场议事。第三，商业不同于战争，它不给人们的生活留下一段无所事事的间歇。在现代民族，每一位个人都专注于自己的思考、自己的事业、自己得到的或希望得到的快乐。他不希望其他事情分散自己的专注，除非这种分散是短暂的，是尽可能少的。最后，商业激发了人们对个人独立的挚爱。贡斯当，《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，上海世纪出版集团，2005年。第37－38页。

[19]阿伦特认为，卢梭的思想是资产阶级私人领域兴起的开端，而哈贝马斯则描述了19世纪晚期的资本主义公共领域是如何走向衰落的。为了迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要，大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志，文化批判公众变成了文化消费的纵的公众。文化消费的伪公共领域取代了理性的、批判的公共领域。参见，哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。在大众文化工业时代，20世纪的电影、广播和电视是比19世纪晚期的报刊更为强大的商业化大众传媒，它们强大的力量已经彻底消解了任何实践理性和判断力的公共领域。到了鲍德里亚所描绘的“消费文化”的后现代，整个资产阶级的公共领域已经彻底淹没在“超现实”的空间了。在这个空间中只有“拟象”，而不存在着任何有意义的个人的自由行动，甚至也不存在着反抗。剩下的只有内爆和死寂。参见，鲍德里亚，《消费社会》，刘成富、全志刚译，南京大学出版社，2000年。与鲍德里亚的悲观主义末世论的寓言以及极权主义相反，西方左派的激进民主和革命理想则反映了现代人不可根除的公共性参与的政治诉求。

[20]HannahArendt,TheOriginsofTotalitarianism，NewYork:Harcourt,1951.阿伦特，《极权主义的起源》，林骧华译，台北：时报出版公司，1995年。第51页。