公共财政监督论文范文6篇

公共财政监督论文范文第1篇

财政监督职能的发挥需要立足公共财政框架。而公共财政所具有的公共性要求财政监督必须是公开的，必须是公正的，这就要求公众能够参与。简言之，政府需要及时全面地披露财政监督的形式、方法和内容，而非被动地要求公众接受政府披露的各类报告，并且公众了解信息的渠道必须是畅通和便捷的。但目前我国仍未健全公众监督的参与机制，也没有法律或条文规定具体的操作方案及反馈程序，更没有相关职能部门受理公众的意见，如此一来，公众的监督渐行渐远，沦为空谈。那么，实践中是否存在引进公众监督的可能呢?显然，现行的体制奠定了公众的议政基础，为财政监督的公众参与提供了可能，而必要时如果能够安排听证会，相信公众参与的程度将会更加密切。另一方面，实施公共财政的重点是发展社会公共事业，提升人民生活水平。这就决定了财政资金的使用要以此为准则，尽管并不一定是直接的投入，但是从终极意义上来说，公民享有社会发展进步的“红利”是毋庸置疑的。这也就决定了财政监督的重点内容是检查财政资金使用是否合理、三公经费安排是否超标，如果背离了社会公共需求进行财政列支，不仅是政府职能部门的渎职更是对社会公众利益的侵犯。因此，任何项目的公共支出都必须按照既定的制度安排合理使用同时接受财政监督。由此可见，公共财政的本质属性与财政监督的内容具有内在的一致性即公共性要求，尽管前者是目的，后者是确保目的实现的一种手段、一种工具、一种反馈。但离开了财政监督，财政所具有的基本职能包括计划、组织、领导和控制的效果难以得到有效的验证，而没有检验的财政收支活动即便形成所谓的符合公共财政要求的预算报表也难以取信于民。另一方面，不同的财政体制决定了不同的财政收支活动，而我国也是在曲折探索中才确立了社会主义市场经济体制，才形成了与之相适应的公共财政体系。而该体制进一步完善需要构建系统的财政监督体系，以便不断优化、改良现有的公共财政体制，形成积极的正向反馈，促使体制机制最终健全。

二、我国财政监督现状及问题分析

(一)监督主体17:31:04

我国财政监督包括内部控制和外部监管两个方面，其中内部控制主要由行政职能部门包括审计署、财政监督机构和税务稽查机构等组成，外部监管则由人大实施监督。相比之下，财政监督更为主要主体还是由政府职能部门实施的内部控制。并且，在各个内部控制环节，财政部所辖的监管机构承担了较为重要的内容，由此可见，名义的多元监督主体实质上较为单一，这也使得财政监督存在主体缺位的现象。以下将分别介绍各个主体实施横向或纵向监管的具体情况。

1、审计署对财政活动的监管主要依靠各省市、地市的审计局

通过派出审计干部对地方政府、国有企业的财政收支和经济效益进行审计，主要的职责包括对地方政府本级、下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，对国有企业的资产、负债、损益进行经济责任审计。当前，审计署逐渐扩大审计范围，不定期开展大规模审计，取得了较为明显的监督成绩。但是，由于审计人员配备有限，加上审计周期较长，审计署试图进行覆盖全国的全方位审计较为困难。并且，即便审计署发现了较多的违规线索，大多数问题由于积弊较深短期内难以整改，并且如果没有强大的行政施压，一些部门对整改也是敷衍了事，不甚关注。由此可见，审计署的财政监督作用较为有限。

2、财政部门相关的监督机构是实施财政监督的主要力量。

目前，担当这一职责主要是财政部监督检查局，所采取的的监督模式是分级财政管理体制即中央和地方各自进行财政监督，并且按照一级政府一级财政实施监督。就监管的内容而言，财政部门比审计署更为细致和全面，除了对财政收支活动的检查之外，还会对财政政策、法规落实情况进行核实，也会对每年财政重点支出项目进行检查。尽管财政部门的监督内容日益完善，涵盖了收入、支出、会计等方面，然而，日渐全面的监督内容并未建立在完善的制度基础之上，缺乏有效内部控制制度已经成为财政资金分配和管理的重大漏洞。此外，财政部门进行财政监督时不能够准确地定位自身职能，在工作中与审计署等其他政府职能部门并未理清权责关系，不论是形式还是内容都有待进一步完善。

3、税务部门的稽查机构重点对纳税行为进行监督

总体而言，现有的税务稽查效率不高。主要体现在一些税务机关仍然采用较为传统的检查方式实施监管，仍然按照以往的标准进行一刀切式的核查，既不区分国有企业和民营企业的差别，也不理清新兴产业和落后产业的差别。如此一来，税源检查的力度有所打折。并且，现有的税务稽查较为盲目和单一，稽查程序缺乏严密的论证，也没有完整的选案方法。实践中，稽查部门对纳税人的催缴存在畏难情绪，加之执法不严，当前，稽查部门所起到的防止税款流失的作用还比较有限。

4、人大实施财政监督主要是在与会期间对政府提交的综合预算、部门预算、执行情况进行审议

通过表决予以批准或修改后批准。从结果来看，人大对财政收支活动实施监督的职能恐怕很难发挥。但是，这种监督方式是现行体制下公众参与的重要途径，有其存在的客观必要。需要指出的是，人大实施财政监督应该要求被审议的财政职能部门提前公布相关预算编制情况，为实施监督预留足够的审议时间，同时便于社会公众提出整改意见。并且，人大肩负着立法的职责也包括完善财政监督的相关法律，其中最为主要应当是落实《政府预算法》的细则。即便短期内立法难以实现，但要求规范编制政府预算必须尽早纳入议程。如果不能从法律层面加以确立，单是依靠各级人大在短暂的会期中审批预算，这样的公众监督只会陷入表面化。

(二)监督模式

目前，我国财政监督模式主要实行委托－机制。其中，委托人是财政监督的终极主体即社会公众，人是负责监管的政府职能部门，即政府职能部门人民的监督职权规范财政收支行为。在该种模式下，由于信息不对称，委托人和人之间的利益较难协调，容易导致财政监督主体缺位。由于政府职能部门兼具执行和监管的双重身份，如果政府自身不能够形成有效的内部约束机制，该模式的运行最终恐怕流于形式。当前，政府一方面大力实施简政放权，同时又强调减少政府干预并对违规行为进行纠偏。由此可见，该种监管模式运行的外部环境日益健全，而最终能否顺利实施监管，很大程度上还取决于委托人与人之间的博弈，以及人各个层级之间的博弈。换言之，即便中央政府试图强化财政监管，引导财政资金走向，也需要地方政府的协同合作，任何一方的不配合都会阻碍财政收支的合理安排。而现行的监管模式作为权衡利弊之下的选择也被验证是较为有效的方式。对此，笔者认为，该种模式在大政府小市场的背景下确实能够较好地发挥作用，但需要化解的困境是如何划清各自的权利边界，避免监管交织重叠。

(三)监督内容

公共财政框架下财政监督的内容包括预算管理、财政收支和国有权益等。其中，预算管理重点是检查政府财政活动的范围和方式，主要以对预算单位的预算情况监督为主，并对执行情况进行审议。对财政收支的监管主要是对收支行为的合理性进行检查，对落实情况进行稽核。而对国有权益的监管则重点是确保国有资产保值增值，避免其无效率流失，同时对应收缴的国有企业税后利润分配进行审查。除此之外，涉及公共性资金的收支行为都需要纳入监督范围，并不能因科目较为繁杂、收支数目较少而有所疏忽。把握财政监督的主体和内容有利于全面实现公共财政的职能，防止财政分配陷入无序的状态，理清财政监督的重点能够保证财政政策得到落实，能够优化资源配置，避免财政资金浪费，顺利实现财政职能。而本文也将围绕这些重点探讨如何在公共财政框架下优化设计财政监督模式。

三、公共财政框架下我国财政监督模式改革思考

(一)公共财政框架下财政监督模式设计

首先，基于委托机制下的财政监督组织架构应该明晰委托人(公众)和人(政府)之间的权责关系，具体而言，财政监督机构监督检查，公众既可以以人大形式参与其中也可以委托第三方对预算报告等政府披露的材料进行审议，同时还可以依据法律申请公开政府相关财政收支活动。进一步地，政府内部的财政监督部门包括审计署、税务稽核等在内的各个职能部门应该理清彼此的权利边界，避免监管缺位、监管错位、监管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由财政部监督机构作为牵头部门，以整合各个职能部门之间的工作关系，做到政令顺畅，监管得当。其次，在委托关系理清的前提下，需要明确公共财政体制下财政监督的层次结构，立法在前，行政其次，人大最后。这既是监管流程顺畅进行的必要安排也是层次递进的必然选择。

(二)公共财政框架下财政监督机制的设计

1、强化财政部门对预算单位的监管效率和威慑。

为了提高财政监管效率，规范监管程序，财政监管部门有必要事先确定监督标准，然后对照标准对财政收支活动进行衡量和评价，并且可以先预估取得的绩效，然后和实际绩效对比，通过衡量误差来检验标准是否得当，分析原因，找出理论与实践存在差异的原因。如此反复地试错和纠偏旨在形成一套科学的、合理的评判标准。此外，为了提高财政监督的规范性和实效性，有必要建立系统的内部控制体系。该体系的确立应遵循全面、主动、预警的原则确保内部控制体系能够及时顺畅地推进监管流程，同时解决管理部门之间相互推诿的“堰塞湖现象”。

2、完善税务稽核部门对纳税人的强制约束作用。

实施财政监督离不开财政预算编制，而预算编制必须围绕着财政收支，作为财政收入的重要组成部分，能否按时足额上缴法定税款从根本上决定了财政收支活动分配的内容。因此，有必要对纳税人的缴税完成情况进行监督。由于征税具有强制性的特征，因此，实施监督必须严格依照法律，包括《税收征收管理法》、《行政处罚法》在内的制度。同时，还要形成具有操作性的、完整系统的稽查制度，如果能够将该制度确立为纲领性的条款，将有利于规范税务稽查执法的权限和程序。同时要严厉打击偷税漏税特别是违法违规者，以典型案例作为示范，发挥预警揭示作用，形成强大的震慑力。

3、健全人大对财政监管部门的监督机制。

发挥人大的财政监督作用，必须将人大实权化，增强人大参政议政的实质性，避免人大因缺乏有力的监督而缺位。首先，应当行使税后立法权，统一预算内外收支。目前，预算内资金的外延虽然不断拓展涵盖了国有资产收益、罚没收入，但大量的行政性收费、基金和附加收入仍未并入预算管理。这就使得部门财政资金没有受到约束，导致资金管理混乱。因此，人大有必要明确财政预算内外资金，逐步涵盖政府的一切开支。同时，严格履行审查和批准执行情况的报告，并逐步调整现有的票决制度，避免人大的监督流于形式，成为表面。而且，要建立专门的预算审查机构，强化预算约束力，不允许政府随意地更改预算的科目和数额，若有违规挪用资金或是背离预算安排则应该进行必要的追责。

4、逐步建立社会公众参与财政监督的机制。

公共财政监督论文范文第2篇

关键词: 公共财政/经济宪法/监督与控制 内容提要: 从各国宪法制度安排的角度探讨公共财政政策形成过程中的国家权力配置问题，有助于反思国家公共财政监督的制度建构。议会制度产生之初，议会通过控制财政来监控政府，系议会民主性的表现。随着社会发展，公共财政已由议会控制转向实质上由政府掌控，议会对财政控制转而通过立法等法治手段来监督，并不参与实质意义上的议决。在我国人民代表大会的民主功能、监督功能尚待完善的情形下，将公共财政监督制度化、法治化应成为首选途径。只有在此基础之上，公民或者社会组织才能真正有效地参与监督国家的公共财政开支。 引言：公共财政的宪法学视角 2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8 000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7 870亿美元刺激经济方案. 2009 -02 - 14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。 从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从宪政制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志. 论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版. 吴越. 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。 一、宪法的设计：议会财政功能 从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“宪政之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主宪政理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。 （一）为财政政策提供合法性 国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。 各国宪法规定将财政 审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。 （二）掌握财政议会控制政府的方式 国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。 市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。 （三）议会决策的民主价值 代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”（P145）约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。 据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。 当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。 二、现实的反思：议会控制抑或政府控制 如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代宪政最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面： 一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力， 通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。 二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个（P292）。 事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。 我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。） 此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会 已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。 不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。 三、职能转型：控制抑或监督 议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧（P21 – 22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。 （一）议会监督理论 其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。 其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民主权力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。 其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国宪政制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力（P21 – 22）。 其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦宪法法院在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。 （二）体现监督职能 从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。 监督财 政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。 监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。 （三）公共财政的司法审查 必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在United States V. Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckley v. Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非宪法法院在Grootboomp 案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。 结语：经济宪法的道路选择 随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。 通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥 补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在宪政因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。 注释: Richard B. Mckenize. Constitution Economics .Lexington，1984：Preface. 赵世义. 经济宪法学基本问题[J]. 法学研究，2001，（4）：33 - 41. 刘建飞，刘启云，朱艳圣. 英国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：76. A. J. P. Taylor. English History1914—1945.Oxford:Clarendor Press，1965：1. 姜明安. 行政法与行政诉讼法. 第三版[M]. 北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：9 - 10. 威廉葛德文. 政治正义论（下卷）[M]. 何慕李，译. 北京：商务印书馆，1980：394. 登特里维斯. 作为公共协商的民主：新的视角[M]. 王英伟，译. 北京：中央编译出版社，2006：2. 吴大英，任允正，李林. 比较立法制度[M]. 北京：群众出版社，1992：291；292. 许振州. 法国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：193. 刘建飞，刘启云，朱艳圣. 英国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：77. [11]刑广程，潘德礼，李雅君. 俄罗斯议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：94 - 96. [12]朱应平. 宪法中非权利条款人权保障功能研究[M]. 北京：法律出版，2009：98 - 109. [13]许宗力. 法与国家权力（二）[M]. 台北：元照出版社有限公司，2007：302 - 310. [14]许振州. 法国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：194. [15]韩大元. 韩国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：110. [16]甘超英. 德国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：227 - 230. [17]蔡定剑. 中国人民代表大会制度[M]. 北京：法律出版社，2003：426 - 427. [18]John E. Nowak，Ronald D. Rotunda . Principles of Constitutional Law. Thomson West，2004. 110. [19]See United States v. Butler，297，U. S. 1，56（1936）. [20]E. Nowak John，D. Rotunda Ronald . Prin ciples of Constitutional Law. Thomson West，2004. 111. [21]保罗•布莱斯特，桑福•列文森，杰克•巴尔金，阿基•尔阿玛：宪法决策的过程：案例与材料[M ]. 陆符嘉，译. 北京：中国政法大学出版社，2002：1342. [22]See：Buckley v. Valeo，424 U. S. 1，96 （1976）. [23]Cass R. Sunstein. Designing Democracy What Constitution Do. Oxford university press 2001 p 232. [24]施启扬，苏俊雄. 法律与经济发展[M]. 台北：正中书局，1974：74. 

公共财政监督论文范文第3篇

关键词:公共财政/经济宪法/监督与控制

引言：公共财政的宪法学视角

2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。

从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。

一、宪法的设计：议会财政功能

从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。

（一）为财政政策提供合法性

国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。

各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。

（二）掌握财政议会控制政府的方式

国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。

市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。

（三）议会决策的民主价值

代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。

据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。

当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。

二、现实的反思：议会控制抑或政府控制

如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：

一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。

二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个。

事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。

我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）

此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策。

不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。

三、职能转型：控制抑或监督

议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。

（一）议会监督理论

其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。

其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。

其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力。

其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。

（二）体现监督职能

从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。

监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权。

监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间、议会的辅助机构及独立于议会的调查或审查机构。

（三）公共财政的司法审查

必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。

结语：经济宪法的道路选择

随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”。

通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。

注释:

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公共财政监督论文范文第4篇

为了净化和规范财政环境，国家进一步重申了加强财政监督以及深化财政管理体制改革的重要性。而且党在多次会议上明确指出了建立公共财政体系、提升财政部门公共服务能力是现阶段财政管理的必要手段，并要求各级财政管理部门加强财政管理监督工作，积极建立公共财政体系，扩大公共服务范围，进一步强化预算管理与监督意识，进而逐步形成公平化、科学化的公共财政监督机制，切实保障人民群众利益，促进社会的稳定发展。由此可见，在公共财政框架下实施有效的财政监督已是社会发展的必然。

二、基于公共财政框架下加强财政监督的现实意义

1.有利于充分发挥财政职能

国家为了促进社会公平，需要利用政治权利合理的进行社会产品分配，以充分发挥现有资源的优势，实现经济效益与社会效益最大化目标。随着公共财政理论体系的不断成熟与完善，财政监督与资源配置以及收入分配已成为国家经济稳定运行不可或缺的一部分，尤其是财政监督通过反映、监督和检查国家一系列的经济活动，来确保国家财政以及其他政府部门的稳定运行。

2.有利于规范经济秩序，提高财政资金使用效益

社会主义市场经济的不断发展，大大改善了人们的生活质量，但是中国市场经济起步较晚，在发展过程中仍然存在一定的问题，这些问题的存在严重阻碍了国民经济的健康、稳定发展。市场经济体制改革的不断深入要求大力强化财政监督职能，加大财政资金的监督力度，对财政资金运行进行全过程、动态的监督，做好事前财政审核，事中跟踪监督以及事后验收工作，切实保障财政资金的安全性。通过对国家财政运行状况的深入分析和探讨，及时发展其中存在的问题，并采取有效的措施加以解决，以维持社会稳定，提高财政资金的使用效益。

三、基于公共财政框架下的财政监督策略

1.完善财政监督法律法规体系，确保财政监督的权威性

财政监督管理工作任务繁重，因此，国家相关部门应该加快财政监督立法工作步伐，为各级财政部门执行财政监督职能提供强有力的法律基础，促使它们能够依法行使自身管理监督职责，切实维护市场秩序，保障国家财政预算管理工作的顺利完成。同时在加强财政监督立法的基础上加大财政监督的执法力度，强烈要求各级财政部门秉承依法行政、依法监督的原则，确保财政监督的严肃性和有效性，保障和维护人民群众的合法利益。此外，还要加强财政监督宣传工作，促使社会公众树立财政监督意识与法制观念，自觉服从各级财政部门落实好财政监督工作。

2.拓宽财政监督信息渠道，强化财政监督的透明性

财政监督的实现离不开相关信息的传递，如果财政监督缺乏可靠的信息资源，那么整个财政监督体系将无法正常运作，财政监督工作也就失去了实质的意义。因此，要想真正实现财政监督的效果，就必须提高信息的地位，拓宽财政监督信息渠道。充分发挥网络通信技术的优势，构建完善的财政监督内部系统，促使信息能够才最有效的时间内进行传递，进而实现财政监督工作的顺利开展，切实确保财政监督的质量。同时加强财政监督信息透明化、公开化建设，实现财政监督信息在系统平台上的共享。并通过网络信息技术进行日常的财政监督检查工作，实现实时的财政监督目标。

3.注重财政监督队伍建设

财政监督工作不同其他的工作，需要?C合素质较强的财政监督人员切实确保财政监督的效果。财政监督工作不仅考验工作人员的实际业务能力，同时要求工作人员需具备熟练的财政监督检查技能，从容、有效的应对各种突发状况，最大限度的降低各种因素对财政监督工作的影响。我国财政监督队伍虽然具备基本的财政监督技能，但是由于缺乏全面的业务培训，使得现有的财政监督人员知识结构相对老化，无法及时了解和掌握时下最前沿的财政监督信息，部分财政监督人员对相关的财政政策法规理解不够透彻，导致实际的财政监督工作难以顺利开展，财政监督的效果不容乐观。因此，各级财政部门应重视财政监督人员的培养，不断丰富和完善财政监督人员的专业知识，优化人员知识体系，提高财政监督的工作效率。并积极吸收和引入社会相关专业人才，优化财政监督人员结构，提高财政监督人员的整体素质能力，进而保障财政监督的质量。

公共财政监督论文范文第5篇

【关键词】 政府预算； 预算监督； 机制

国家预算作为国家的基本财政计划，是具有法律效力的技术性文件，其强大的法律约束力是其职能作用得以充分发挥的前提。近年来，在我国公共财政机制的建设进程中，预算管理制度本身的改革增强了预算管理的计划性、法治性、公开性，取得了显著的成绩，但与西方发达国家相比仍有较大差距，还存在着预算监督的法制保障不完备、监督机制不完善等问题。因此，有必要借鉴西方发达国家政府预算监督的有益经验，逐步改善我国政府预算监督机制不尽完善的问题，不断提高预算管理水平，从而促进我国经济社会有序发展。

一、预算监督的理论依据

（一）委托―理论

委托―理论兴起于20世纪60年代末70年代初。委托―理论认为，委托人和人的目标冲突与信息不对称是委托问题的核心。在有限理性和机会主义经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，从而产生逆向选择和道德风险问题。委托人为实现既定的目标，必须设计出一种合适的激励机制和监督机制（主要有基于行为的监督机制和基于结果的监督机制两种）以限制人偏离委托人的行为，促使人会像为自己工作一样去努力行动。

目前世界多数国家的人口规模、地域范围、公共事务都是庞大繁杂的，所以从技术效能角度来看，即使是实行民主决策、民主管理，也不可能让每个人直接地参与公共事务的管理，而是直接实行间接民主，即采用公共权利的委托机制。委托关系的实质是委托人不得不对人的行为后果承担风险。如今，委托关系也不仅仅局限于经济领域，它可以“存在于一切组织，一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上”。政府的委托存在多重委托与多重，政府财政活动中的多层委托链条是：原始人――委托人民代表（议会）――委托政府――委托财政部门――委托政府行政部门和国有企业。因此，在一切委托机制中都必须有对受托者的约束、控制、监督，监督是构成委托机制的必要环节。从原则上讲，对受托者的监督是为了更好地实现受托者的目的。由于政府是由众多个人组成的若干公共机构，受追求个人利益和部门利益的驱动，政府往往会违背委托人的期望，发生“逆向选择”和“道德风险”问题。为了保障国家的公共利益，必须建立健全预算监督机制。

（二）分权制衡理论

分权制衡理论即“三权分立”学说，是西方理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。该理论认为，绝对的权力必然导致绝对的腐败，权力只有分离和相互制衡才能实现有效监督。

分权理论的思想源泉可以追溯到古希腊的亚里士多德，他在《政治学》中提出，“一切政体都有三个要素――议事机能、行政机能和审判机能。”18世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠提出了系统的分权与制衡学说，从而为西方现代政治制度提供了基本框架。孟德斯鸠提出把国家的权力分为立法权、行政权和司法权三种，并且认为必须将这些权力分开，分别授予不同的机关。三权不仅要分立，而且要相互制约。孟德斯鸠认为，在某种意义上，制约比分离更重要。孟德斯鸠的三权分立与制衡学说是集西方分权思想之大成的一个完整体系。概括起来，其基本内核包括三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互监督制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构具体负责行使。

（三）公共财政理论

公共财政理论包括四个方面的基本内容，其中之一就是以公共选择理论作为财政决策定位的理论依据。而西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示社会成员对公共产品的偏好，并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公众意愿的决策，预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道。公共财政理论要求财政监督。从财政职能的定位上看，政府配置资源的领域是弥补市场失灵，其社会效益远远大于经济效益，由于政府工作人员的“经济人”行为，可能导致政府职能的错位；从财政支出的定位看，公共需要是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务是代表全社会共同利益和长远利益的事务；是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。因此需要预算监督政府行政中的短视行为。从财政资金的筹集方式看，预算监督可以避免公共权力的滥用；从财政决策的定位看，预算监督可以保证预算的编制和执行都符合公众的根本利益。

二、西方国家政府预算监督机制的特点

（一）预算监督法制化程度较高

在西方发达市场经济国家，政府预算决策程序不尽相同，但在重要的决策程序上却是一致的，即具有较强的规范性和稳定性。其原因在于法治的作用。这就是用法律来划分政府各部门间的事权与财权。在西方国家的宪法中，通常有大量的涉及财政预算方面的条款，其中相当一部分是对预算问题作出的规定，有的甚至非常详细，涉及到预算活动的各个环节。

严格的法律约束使政府预算的预先计划功能得到实现。立法机关充分行使国家预算权，政府预算的各个环节都必须在严格的法律制度约束下进行，任何个人，包括最高行政长官，都无权改变任何预算项目。在日本，管理监督将依法监督放到了首位，国会、审计和财政部门对财政支出管理监督的职责、程序，均以法律为依据；美国1921年通过的《预算与会计法案》，对预算监督的具体程序和内容作出详细的规定。

（二）预算监督贯穿于预算编制、执行的全过程

1.西方国家在编制方法上大体上是一种“主动编制”的预算。西方国家的政府预算，无论县长、市长，还是州长甚至总统，都要为本级政府总收入和总支出制定总目标。在美国，编制预算的第一阶段首先是预算局根据自己掌握的信息直接编制政府各部门的预算。预算局拿出一套预算后，再与各部门见面，是一种“主动编制”的方法。

2.编制滚动预算，进行收支预测，政府预算实行跨年度约束。西方国家多数编制滚动预算或中期规划，进行收入与支出预测。收入预测细至每月都要对各税种进行逐个预测与分析。支出预测又根据数额大小的不同而采取统计方法或因素分析方法。这显然有助于了解将来的社会经济发展信息，使得政策制定者可以适时提出相应的对策。

3.时间充分的预算审议制度，使预算的规范化真正得到了体现。预算编制及论证时间长，从时间上保证预算过程的规范化。西方国家预算编制与论证过程一般都比较长。例如，法国议会从每年10月份的第1周开始讨论预算案，直到12月份，议会审议预算的时间长达3个月。德国议会审议预算的时间有3个多月。（表1为预算编制模式的国际比较简表）

（三）预算监督机制健全

预算监督权力之间的合理配置和相互制衡是西方发达国家有效实施预算监督的一大特色。各国在分权制衡原则的指导下，已经形成议会或国会的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督相结合、多层次的预算监督机制，大大提高了监督的效率。首先，预算监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看，虽然立法机关对预算过程监督的力度有强有弱，但预算监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。这也是西方国家议会至上原则在议会职权行使方面最重要的体现。其次，相对独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算情况的重要机构。再次，预算资金管理和使用部门对政府预算行为实施内部监督。为确保每个政府部门及其下属各个行政层级都能够依法、合理、有效地履行职责，政府首脑和部门负责人有必要对各个政府部门行为进行内部监督，防范可能的违法违规行为，划分和界定相应的经济责任。

三、中西方预算监督机制背景的比较

（一）预算制度建立的背景不同

西方预算制度的建立和完善，是西方社会从封建专制逐步走向民主法治制度过程的缩影，预算制度和预算监督的建立是公共财政取代王权财政的标志。西方国家的预算制度和预算监督建立的背景是市场经济体制和公共财政模式。我国于1994年通过的第一部《中华人民共和国预算法》对我国强化预算的分配和监督职能起到了积极的作用，但在制度设计上还存在一些计划经济时期的思维。

（二）人民代表大会制度与西方政治制度有本质不同

当今世界各国，代议机构对政府预算的审查和监督，主要目的在于立法权与行政权之间的相互制约，避免权力的滥用。我国是人民民主国家，实行的是人民代表大会制度，与西方政治制度有本质不同。但权力应受到制约却是共同的。人民欲真正实现当家做主，作为公共权力制衡器的人大及其常委会必须制约预算权力，防止政府权力扩张和滥用，这既是人民正当的权力要求，也是宪法赋予人大的神圣职责。

（三）预算监督的重点不同

我国预算监督的内容包括立法对政府的预算监督和政府财政等部门对其他各部门与单位的预算监督两部分。西方多侧重于立法对政府的预算监督，在其监督主体中，立法机构是第一位的；而我国更多强调上级财政对下级政府、财政等部门和对其他各部门与单位的预算监督，预算监督作为财政监督的一部分而存在，而财政监督的主体被明确为财政机关。

（四）预算监督具体程序上的差异

在西方，通常政府预算支出、监督检查、具体支付是相对分离、相互制衡的，一旦发生冲突，也有具体明确的解决冲突的程序机制。如法国通过财政监察专员制度和财政公共会计制度进行财政监督与检查。我国在政府预算支出、监督检查与具体支付方面，其相互分离与制衡程度较西方弱，若有冲突，通常是靠领导从中调解，缺乏具体解决机制。

四、我国政府预算监督机制的现状分析

虽然近年来，我国财政部也陆续颁布了相关行政法规，财政立法速度加快，预算监督工作逐步走向法制化、规范化的轨道，部门之间的积极配合形成了较好的联动效应，提高了预算监督检查的整体效能。但与发达国家的比较来看，当前我国预算监督体系还存在以下问题：

（一）预算监督的法制保障不完备

我国《宪法》及《预算法》对人民代表大会及其常务委员会审批、监督预算只作了原则性的规定，而对于审批、监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无专项法律规定，实际上预算审批、监督工作仍然难以进行。立法不完备，缺乏明确具体的法律依据，预算监管工作难以覆盖财政资金运行的全过程，导致在财政监管执法上尺度偏松，手段偏软，严重影响着财政监管的权威性。

（二）相关法律之间存在相互冲突

我国现有的法与法之间还存在相互冲突问题，使预算执行和预算管理工作无所适从。我国现在除了《预算法》以外，农业、科技、教育等方面的法律和卫生、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对地方财政相应项目的支出作了具有约束性的规定。但因法律间衔接问题导致财政部门执行预算时无法完全满足这些规章“法定支出”的要求，预算执行起来困难重重，也使各地的预算管理工作无所适从。

（三）财政预算监督理念滞后

目前在财政预算监督工作中，一些地方往往局限于就预算监督而预算监督，只注重了对预算资金安排的合法性审查，常常忽视对资金安排合理性及资金投入产出绩效的评价。在当今社会转型时期，面对法律相对滞后的现状，要树立新的预算监督理念，即财政预算监督应做到合法性审查与合理性审查并重，注重监督政府财政预算运转中的情况，督促政府及时改进，以提高财政预算监督的质量。

（四）财政监督中绩效考核指标缺少客观的评价体系

目前在我国已有的财政监督绩效考核指标体系中，还缺少准确反映预算客观性的指标，多数考核指标的选定多是以收入、支出的金额、完成进度为主，科学性、公正性有待提高。因此，财政监督存在较多的漏洞，各种打球的违法犯罪现象不断出现，蚕食着国家和公众的利益。

（五）预算活动顺序倒置，不利于有效监督

从预算编制的时间看，国务院每年1月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下一年预算的指示，各省、自治区、直辖市政府财政部门汇总本级总预算，应当在下一年1月1日起至12月31日止。这就是说在预算年度开始后，预算还处于编制中。各级人民代表大会一般在2月下旬3月初才召开，这就造成预算先执行、再编制、后审批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。

五、浅析我国政府预算监督机制现状的成因

预算涉及经济社会发展的方方面面，预算监督问题的成因，同样是多方面的。

（一）预算法律制度适应性、法定性和科学性不强

一是预算法律适应性不强。目前，各级财政的收支结构及管理内容等发生了重大改变，而以预算法为核心的财政法律制度未相应作出调整，已不适应形势发展的要求。二是法定性不强。从实践来看，财政法律体系在整个行政法规体系中处于滞后和较弱的位置，如目前已有教育法、农业法等法律超越预算法。三是科学性不强。由于目前没有出台规范和调整中央与地方政府之间收入分配关系的法律，无论是预算编制和执行，还是财政收入和支出，都存在制度性缺陷。

（二）财税体制与预算体制不完善

一是收入分配体制不完善。实行分税制后，有效地增强了中央财政的调控能力，但中央与地方政府事权与财权相匹配的问题未能得到根本解决，许多地方财政越来越依赖于中央的转移支付、税收返还，给地方政府预算编制、执行和监督带来了一系列问题。二是支出政策不完善。随着国家改善民生力度的加大，需地方政府配套资金的政策越来越多，对地方财政预算带来了较大冲击。

（三）我国财政信息公开法规和细则不明确

一是财政信息公开的法定依据不全面。目前，我国在《政府信息公开条例》中对于财政信息公开的规定比较简单，只是大概规定了政府部门应当主动公开或者接受申请公开政府信息，但在具体操作上，对一些十分复杂的问题没有明确和细化。二是政府机构缺乏主动公开信息的意识。在任何国家，官员都具有很强的意愿去人为制造政府与公众之间的信息不对称。三是技术和管理因素对财政信息公开的影响。财政信息公开不仅涉及制度问题，而且还包含着复杂的技术要求和管理因素，比如预算分类、预算科目设置、政府的预测统计能力在管理中的应用等一系列问题，制约了预算监督向广度和深度推进。

六、增强我国政府预算监督机制的基本思路

如果从表面层次看，预算编制的改革仅仅是属于编制技术的改进，而西方有几百年的编制经验和先进的编制技术，我们完全可以引进或借鉴过来；从更深层次分析，我国预算编制的改革更是一场政治机制改革，在其背后是对多年形成的利益格局的重大调整。针对预算监督中存在的问题具有多样化、分散化的特征，当前解决预算监督问题的关键在于构建一个规范、高效、便于实施的预算监督机制，主要有以下几个方面：

（一）完善我国政府预算监督的法治建设

对我国而言，增强财政预算监督机制，必须从完善预算基本法律制度入手，要站在法律的高度理解和规范预算管理的各个方面。通过建立以立法机关为主导的预算管理法律制度，依法界定政府预算的边界，增强立法机关审查批准预算的可操作性，使专门委员会成为预算审批监督的核心等措施，健全预算编制、预算漏查批准机构等预算主体资格制度、预算管理职权划分制度、预算监督制度和决算制度等。

（二）明确我国政府预算监督主体的权责

完善我国政府预算监督，必须建立适合我国国情的、合理的政府预算监督协调机制。包括人大、政府机关、司法机关、公众及社会组织在内的各监督主体，在监督过程中应做到交换情报、共享信息、协调任务，对预算监督各主体的职能与权限以及各主体之间的分工协作关系加以科学界定，从而真正做到依法监督，依法行政，使有限的政府预算监督资源得到最大限度、最高效率的发挥。

（三）形成有效的公众监督机制

为推动我国民主政治的建设，强化预算监督，应提高政府预算活动透明度，减少政府预算活动中的信息不对称程度。即财政主管部门应适时向公众提供关于过去、现在和预测的政府预算活动的充分信息，给公民表达意愿、参与公共选择的机会，从而有效提高预算决策的透明度，防止权力的滥用。

（四）编制中期滚动预算

根据国家中长期发展战略，编制具有强约束力的中期滚动预算可以为预算监督打下良好的基础，因为，第一，定期编制我国某些投资大、建设期长的项目中期预算，则监督主体能通过中期预算对这类项目的资金筹集、使用进行监督；第二，中期预算对于年度预算应具有较强的约束力，中期预算也是各监督主体进行监督的重要参考依据，可以将年度预算与中期预算进行比较监督，研究年度预算是否符合中期预算的发展要求。

（五）规范预算编制时间，细化预算编制科目

目前因为各级财政预算编制时间太短，从而造成我国预算编制较粗、质量较低。因此要尽可能规范预算编制时间。细化预算编制主要是细化预算科目，这有利于预算的顺利执行，一是有利于加强各部门工作计划性；二是便于财政、审计部门对各部门预算执行的监督。

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公共财政监督论文范文第6篇

公共预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理是公共管理的核心和关键，预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具[1]。公共预算的本质是民意在国家财力配置上的体现。所以，公共预算不能由少数决策者说了算，而应当由全体人民按照一定的民主程序如通过选举议员组成议会并由议会来决定，以实现公共偏好。在我国，预决算编制权属于各级政府及其部门，审查批准预算、决算的权力分别属于同级人民代表大会及其常委会。对预决算草案、预算调整方案、预算执行情况进行初步审查，则是预算法、监督法等法律法规赋予人大财政经济委员会的重要职权。

1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。

与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。

从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。

笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。

为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。

二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题

（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。

笔者认为，我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。20世纪40年代初叶，美国学者凯伊（ Key）在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为：“将×元资金分配给活动A而不是活动B的决策，其基础到底是什么？”同样，在我国各级人大审查批准公共预算时，也面临类似的“元问题”，即“各级人大在审查批准预算时，其决策基础到底是什么” 这个“元问题”其实隐含着一系列的诘问：“人大实际/应当按什么标准/程序来审查批准预算并使之符合公众的偏好？”“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好？” “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任？”此外，在理论上，党的领导权与执政权如何转化的问题、党的领导权的边界及制约问题、党的领导和人民意志如何结合的问题、“三个代表”重要思想实现机制问题等等都存在认识上的分歧。谢庆奎（2004年）认为，在中国进行建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。二是应用理论的缺陷。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

（二）缺乏一个反映公众偏好的公共选择机制来予以制约。公共财政的民主性特征，本质上要求在财政预算收支安排过程和结果上尊重社会公众的意愿，通过一定的民主程序（代议制民主）将有限的公共资金（资源）按照一定的优先次序特别是公共偏好次序安排到有关的公共项目。预算既关系各个部门、各个利益阶层和普通社会公众的切身利益，也关系预算资金的资源配置效率。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率（资源配置效率在一定意义上就是满足公共偏好的程度，而不仅仅是单纯的经济产出效率）。在西方实行两党制或多党制的国家，社会公众以及利益集团作为理性的“经济人”，主要通过政治投票这样一种公共选择机制来表达和实现自己对公共预算的政策偏好，维护公众权利，并实现对政府权力的制约。在西方国家，反映公众预算偏好的表达机制主要有两个。一是“两党制”或“多党制”竞选的政治投票机制，广大社会公众通过政治投票来选择其支持的政策、政党。出于“当选连任”的动机和压力，决策核心机构中的政客们在决定预算时，不得不平衡考虑选民和各个利益集团尤其是中间投票人的预算需求。二是听证会机制。普通社会公众和院外利益集团代表都可以以游说和参与预算听证会等方式来表达其对预算的支持或反对。但是，西方的预算审查监督理论与实践，根植于西方的政治制度。由于根本政治制度的差异，这些理论和实践虽然可供借鉴，但并不能解决我国人大预算审查监督所面临的理论局限和实践困境。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，不实行“两党制”或“多党制”，就是在政府领导人的选任上往往是等额选举，因此不存在这种通过政治投票来反映社会公众的公共选择机制。同时，我国虽然一些地方人大开始“试水” 参与式预算，举行预算听证会，但听证的范围不广，参与的深度有限，仅仅局限于个别专项资金，听证的程序也不规范，听证的作用也有限。

（三）缺乏一个完善统一的法律体系来予以规范。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：一是对人大预算审查监督关系中各方当事人的权利、义务及法律责任规定不明确；二是预算审查监督程序的规定不科学；三是预算修正权上一般没有规定；四是法律法规对一些关键术语定义模糊；五是预算法约束性不强。

（四）缺乏一个健全有力的组织体系来予以保障。一般认为，组织是指由在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织作为一个系统，包括组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、规章制度、支持硬件、团体意识、权责划分、技术和信息等构成要素[3]。目前，我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，主要表现在人大预算审查监督专业机构——人大财经委的人员编制过少、规章制度缺失、监督技术和所需信息缺乏等四个方面。

（五）缺乏一个严密有序的审查监督规范来予以约束。如前所述，县级以上人大代表人数众多，如全国人大近3000人，省级人大可能近1000人，地市级人大往往500人以上，在短短的几天会期里，难以对财政预算进行详细的审查，因而借助人大财经委的初步审查工作和审查结果报告来作出是否批准预决算的决议。人民代表大会及其常委会在批准预决算的决议中往往表述为“同意财政经济委员会的审查结果报告（或所提的建议），决定批准某级某某年度预（决）算”。那么，人民代表大会信赖人大财经委的审查结果报告的基础是什么？人大财经委的审查结果报告在何种程度上值得信赖？

目前，人大财经委向人大及其常委会报告预算初步审查监督情况，是通过预决算审查结果报告的形式。一般而言，审查结果报告由四部分组成：导语部分；预算执行情况梗概及评价；预算收支安排梗概、评价及批准预算或决算的建议；财政工作建议。从全国各地人大财经委审查结果报告看，预算审查结果报告内容上往往是简述财政部门的上年度预算执行数字和预算草案数字，提问题隔靴搔痒，提建议泛泛而谈，至于采取了什么审查方法、审查了哪些内容、存在哪些实际问题、如何改进问题，则语焉不详。而且，不管预算执行实际情况是否合规合法、预算安排是否科学合理，审查结果报告无一例外都是建议人大常委会或者人民代表大会批准。因而，这样的审查结果报告缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，对人大代表和常委会委员实质性地审查预决算帮助有限。

按照新制度经济学或者政治学的观点，不但政府及其部门，而且立法机构以及立法机构的内设机构如人大财经委，也不是一个“铁面无私”的管理者，它们同样是一个个利益主体，同样是一个有限理性（bounded rationality）的“经济人”，自然具有实施不作为、寻租等机会主义行为的动机。如果没有法律法规、业务规则予以约束，何以保证人大财经委勤勉履行自己应尽的职责？同时，预算决策过程是一个政治过程，但也是一个技术过程。预算审查监督业务受到政治因素的影响，但也受到技术因素的影响。人大财经委预决算审查结果报告之所以缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和约束。人大预算审查监督，在一定意义上就是人大对政府财政预算编制、执行和决算以及政府审计的审计监督。因此，如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础。

人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。但是，目前人大财经委和预算工作委员会对预算的审查监督，仅仅是停留在听一听财政部门、部门预算执行单位、国库、审计部门的汇报这样一个阶段，汇报什么听什么，鲜有真正实质性的审查监督。没有预算审查监督准则体系的指导与规范，人大财经委的预算审查和监督，必然导致对预算审查监督的不负责任甚至机会主义行为。

三、为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点、着力点？

人大预算审查监督体系中的监督主体有人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会、人大代表，为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点和着力点？

（一）从委托理论的角度考量，重构人大预算审查监督体系，必须规范人大财经委的审查监督行为。在委托—理论中，委托—关系视为一种契约关系。在这种契约下，委托人授权人为他们的利益（相对于人而言就是受托责任）而从事某些活动，这其中包括授予人某些决策权力。由于人的利益与委托人的利益可能不一致，在有限理性、信息不完全和信息不对称、机会主义行为倾向、自身效用最大化的假设条件下，人可能罔顾委托契约中的受托责任，追求自身利益最大化而损害委托人的利益，从而产生逆向选择和道德风险问题等成本。

将委托理论应用于政府预算过程，则政府预算过程中所体现出的是一种多重委托—关系和多重利益博弈。如在我国，在这种多重委托关系中，首先，初始委托人（社会公众、纳税人）通过选举人（人大代表）组成人民代表大会来代替他们对税收征收与公共产品的产出等问题进行集体决策，这是第一重委托关系。其次，人民代表大会通过选举选出政府、人大常委会组成人员，根据代表大会主席团提名通过财经委委员，这是第二重委托关系（为了叙述方便，不考虑选举上一级人大代表问题，其实也构成一重委托关系）。再次，政府将预算管理权、编制权、预算执行权、内部审计监督权分别委托给政府财税部门、部门预算执行单位和审计部门，这是第三重委托关系。但要特别注意的是，政府预算在第二重委托关系中，人民代表大会委托给政府的是预算的编制权和执行权；委托给人大常委会和财经委的则是预决算的审查权和监督权（当然并非全部权力）。在这多重委托关系中，体现了多重的受托责任。

显然，人大财经委在政府预算多重委托关系中处于一个联结政府及政府预算有关部门如财政、税务、审计、部门预算单位与社会公众、人民代表大会及其常委会、其他专门委员会的十分重要的纽带地位。在这个委托关系中，一方面，财经委承担着对财政预算、执行、决算进行初步审查的受托责任，另一方面，人大财经委行使对政府预算编制、执行、决算、审计工作的监督职权。由于人大财经委处于这样一种地位，更有条件与政府预算有关部门形成利益联盟，对政府有关部门的不合理预算行为“睁只眼闭只眼”，换取个人和小集团利益。人大及其常委会审查批准预决算的重大决策是根据人大财经委的审查结果报告作出的。如果不对人大财经委的审查监督行为进行严格规范，财经委就可能出现不忠实履行受托责任，甚至选择一种机会主义的方式行事，显而易见会对整个预算产生极为不利的影响。因此，要降低预算委托过程中的委托成本、防止机会主义行为，按照委托理论，不仅要在选任财经委委员及财经委工作人员上注重业务能力、职业操守，加强组织建设，提高财经委监督能力（的能力），而且重点要放在规范财经委的审查监督行为上。因此，建立一种符合中国国情的规范的人大预算审查监督体系，来规范人大财经委的预算审查监督行为，显得尤为迫切和重要。从理论上讲，加强人大预算审查监督，不仅需要人大加强对政府及其部门的审查监督，人大及其常委会、人大财经委自身的监督行为也必须遵守一定的程序、质量标准、审查方法，才能保证预算审查监督的质量，同时防止监督者的机会主义行为。从实际的情况看，人大财经委的审查监督也不尽如人意，也需要规范和监督。

（二）从监督成本的角度考量，把规范人大财经委监督行为作为建构人大预算审查监督体系的切入点和着力点，无疑是一种低成本、高效率的选择。赋予人大财经委预算审查监督更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，以局部的改革切入人大预算审查体系整体改革，可以起到四两拨千斤之功效。一是无需对人民代表大会制度和现行审计体制进行重大的变革，改革成本低；二是可以将对预算的社会监督成本降到最低；三是人民代表大会本身的预算监督成本最低。

（三）从公共选择的角度考量，把人大财经委作为建构人大预算审查监督体系的切入点、着力点和关键点，有利于建立科学规范的公众表达机制和公共选择机制。

“财政乃庶政之母”，国家预算及管理是政府的核心职能，既是保障公共产品供给的主要工具，也是国家对经济计划管理的重要方式，还是国家实现民主管理的重要形式。公共选择理论认为，政府预算过程是一个公共决策过程，政府预算决策的对象是对公共偏好的选择，需要通过政治过程把每个人的私人选择转化为公共选择。学界普遍接受了这个观点。如贾康认为，公共财政第一个基本特征，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权利制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制[4]。

如前所述，如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理和监督的主要内容。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率。

贾康认为，“要形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。”笔者认为，这种法制化的、规范的预算公共选择机制，最适宜在人大及其常委会的领导下，由人大财经委主导组织实施，并将这种预算公共选择机制纳入人大预算审查监督体系之中。这是因为：第一，人大及其常委会、财经委是由人民代表大会选出的代表组成，担负着预算审查监督的职权和职责，在身份地位上能够代表选民，在职责上必须听取选民关于预算的意见和建议。第二，人大财经委在预算委托过程中是联结政府及其有关预算部门与人民群众和人民代表大会的纽带，在信息和工作联系上处于一个十分有利的地位，有利于建立公共选择机制。第三，在人大及其常委会的领导下，建立科学规范的预算公共选择机制，把人民的意愿和需求与党的意志的实现连接起来，也许是加强人民代表大会制度建设、推进建设和政治体制改革的突破口。第四，预算公共选择机制的建立和公众的参与有利于强化政府公共部门的受托责任，提升民众的民主意识和融入地方发展的热情。

四、人大预算审查监督体系基本框架

对财政预决算、预算执行进行初步审查和监督，既是宪法和法律赋予人大财经委的重要职权，更是人大财经委的重要职责（受托责任）。但是，受托责任的有效履行，首先必须以某种控制体系予以保证，否则责任往往流于一纸空文，责任履行也就流于形式。从表现形式看，控制体系由法律法规、质量技术标准、道德自律（职业伦理）三者构成。其次，受托责任的有效履行，必须具备一定的物质条件，如人员、能力、信息、经费、时间，否则，责任履行就是无米之炊。再次，受托责任的有效履行，还需要一定的外部环境，如社会共识（认可）、社会环境、文化意识、制度环境等。人大财经委在预算过程中处于联结政府预算编制权、执行权与人民群众、人民代表大会及其常委会审批权、监督权的纽带，肩负的责任十分重大。人大财经委要较好履行其肩负的责任，必须相应地具备规范的责任控制体系、一定的物质条件和外部环境。具体而言，就是需要建立完善人大预算审查监督理论体系、完善预算法律体系、完善预算审查监督组织体系、建立社会公众预算参与机制和预算审查监督准则体系。

（一）建立完善人大预算审查监督理论体系。目前，全社会对人大预算审查监督的依据和必要性达成了普遍共识，但对人大实质性预算审查监督的实现路径则存在诸多分歧。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，更需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。在这样的理论背景下，要求人大预算审查监督取得理想的效果，是不可能的。这与我国从计划经济向社会主义市场经济转轨时间不长、财政意识刚刚兴起等有很大的关系。反观西方发达国家的议会预算审查监督理论，虽然在“资金为什么分配给A而不是B”（美国财政学家凯伊把它作为一个元问题）、预算决策实际上是民粹民主还是精英民主等问题上还存在理论认识上的分歧，但预算决策和监督的实施机制却是成熟的、一贯的，其内在逻辑和理论结构更是非常清晰和一脉相承的。

我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。如前所述，当我们在面对“各级人大在审查批准预算时，其决策基础是什么”、“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好”、 “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任”之类的“诘问”时，我们还没有令人满意的答案。又如，人大财经委负有对预决算进行初步审查和监督的职能，但这种审查监督的性质是什么、效力又如何，既没有明确的法律规定，也没有理论上的共识。笔者认为，人民代表大会及其常委会按照集体行使权力的原则行使批准预决算的权力，人大财经委作为人民代表大会的专门机构，在人大预算审查监督体系中最重要的职能是鉴证职能，以鉴证观作为人大预算审查的决策基础是恰当的。二是应用理论的缺陷。目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

笔者认为，一个科学严谨的理论体系，至少应该包括基本概念和定义、研究领域、研究对象、哲学基础、方法论基础、理论基础、研究技术等等。人大预算审查监督理论从理论结构层次来看，可以划分为基础理论（如公共财政理论、理论、代议制理论、委托理论、公共选择理论等）、应用理论（监督实务）两个层次。基础理论应当解决以下几个问题：人大预算审查监督的本质（是什么的问题）、监督的理论基础（包括哲学、法学、公共管理、经济学基础理论构成，以及基本概念、假设、原则、依据等）、监督的必要性（为什么要监督的问题）、监督的主体和对象（谁来监督和监督谁的问题）、监督的内容（监督的客体即监督什么的问题）、监督的目标（监督要达到什么目标的问题）等。人大预算监督的应用理论主要是预算审查监督的技术构成，即如何监督的问题，主要包括人大预算审查监督的定量和定性分析方法、监督方式方法和程序、社会调查与统计方法等。建立完善理论体系是一个宏伟的系统工程，有待学界去完善。

（二）完善预算及预算监督法律体系。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：

预算法自1995年实施以来，虽然对规范预算管理起到了一定的积极作用，但是现在已经完全不适应时代的需要。2004年，财政部就拟对预算法进行修改，而后多次列入全国人大立法计划，但由于涉及方方面面的利益调整和分歧，预算法修改是“只见楼梯响，不见人下来”。全国人大十一届一次会议将预算法修改再次列入全国人大立法计划。笔者建议预算法的修改应当解决以下几个问题：

1.明确预算审查监督关系中各方当事人的受托责任。现行的预算法、关于加强中央预算审查监督的决定和地方性预算审查监督条例等仅对财经委和预算工委的初步审查的职责（实际上仅仅是职权）进行了粗略的授权式规定，对初步审查失职渎职行为的责任后果则没有规定。这种只规定职权而没有规定责任后果的法律形式，容易导致财经委和预算工委缺乏监督责任感，消极行使、放弃预算监督权，甚至利用职权为个人、小集体和个别利益集团谋取私利，违背对公众的受托责任。从政府、财政税务部门以及部门预算执行单位等被监督对象来讲，我国预算法虽然对各种违反预算法的行为规定了“法律责任”，但不过区区三条，而且无一例外都是给予“行政处分”，存在着权力与责任配置严重失衡的情况；同时，对预算违法行为处罚的方式和程序的规定也只作了原则性的规定，而没有预算违法行为行政问责程序和政治问责程序的规定。这就容易使政府及这些部门缺乏对社会公众履行受托责任的责任感，导致预算违法失职行为。王雍君指出，受托责任是构成政府良好治理的“四大支柱”之一[5]。没有责任后果的受托责任，就不会有真正的受托责任，政府良好治理也就是纸上谈兵。因此，建议在修订预算法时，细化政府及预算相关部门行政责任、政治责任以及刑事责任的相关规定，强化预算约束。由于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，如何规范人大财经委及组成人员的权力与责任，实现权力与责任的平衡，需要在法学理论上进一步探讨。不过，笔者认为，代表法规定的是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，并不妨碍对代表大会前预算审查监督失职行为及违反预算审查监督程序的行为追究责任。因此，应当明确人大财经委预算监督失职行为和违反预算审查监督程序的行为的相关责任，以强化人大财经委的预算审查受托责任。

2.规范预算审查监督程序。一是建议修改预算年度，将我国预算年度日历年制改为跨年制，如4月1日至3月31日止，解决目前在人代会批准预算前无批准的预算可以执行的问题。二是规定提前编制预算以及向人大财经委提交预决算草案的时间，使人大财经委、人大常委会有更多的时间对预算问题进行调研、听证、审议。三是增加预算听证和辩论程序的规定。由人大财经委按照规范的程序组织预算听证会，听取利益相关者的预算诉求。四是建立总额控制制度和预算分项磋商机制。财经委应当组织财税部门、有关经济领域的专家对预算整体（总额控制）进行讨论，在讨论并取得共识的基础上提出预算总体盘子的建议，交由政府研究处理。建立预算分项磋商机制，由人大财经委组织人大专门委员会负责人、财政预算有关部门、有关领域专家在预算总额控制下，就农业、医疗卫生、教育、科学、文化、科技、城市建设等方面的专项资金安排进行磋商论证，并将磋商结果提交政府处理。这既有利于对预算资金拨款请求进行优先次序排队，提高预算资金使用效率，也有利于拨款申请部门提高受托责任意识。五是规定预决算草案及报告不通过的法律后果及处理程序。六是规范人大常委会审议程序，规定审议意见不得改变当年预算。

3.规范人大预算修正权。笔者认为，赋予人大预算修正权是人大预算审批权的逻辑必然。建议增加人大预算修正权以及表决程序的规定，但预算修正权应当受到预算总额的限制。

4.明确中央与各级地方政府的财权与事权划分。规范中央和各级地方政府间财权与事权划分是实现财政法治和的基本条件和内容之一。明确和规范各级政府财权与事权划分，一方面有利于地方政府科学编制预算，严格执行预算，另一方面也有利于地方政府自主规划发展地方事业。此外，如果中央与各级地方政府间的财权和事权划分没有法律的规范，那么可能会出现一些极端的情形。例如：在地级市人民代表大会中，一般县（含县级市）的人大代表占50%以上。在财政“省直管县”的政策背景下，如果县（市）级代表在审议市本级预算时不同意市本级预算草案，认为市级对县级财政的支持太少，要求将市本级可用财力全部或大部分用于县级建设，提出预算修正案并付诸表决，这时就会出现极端的结果。因此，建议制定转移支付法，用以规范转移支付和上下级政府间财权与事权。

5.实行全口径预算。一是建立包括一般预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算在内的全口径综合预算体系，并要求全部向人大报告。二是将政府所有财政性资金以及诸如开发区的预算纳入一般预算。

6.其他方面的修改。如改进预算编制方法，细化预算编制，提高年初预算到位率；强化部门预算编制，要求部门预算特别是专项资金不仅体现预算支出的金额，也要体现受托责任，即预算支出预期要达到的效益和效果；明确超收收入使用程序和方向；明确预算调整、预算科目调剂的概念和报人大审批标准，增强预算约束力；加快政府会计准则和政府会计报告准则建设，规范政府会计报告，提高财政透明度；加强财政账户管理，规定开户银行和国家金库向人大财经委报送账户收支及结余情况，鼓励开展人大在线监督；建立预算资金使用绩效监督制度等等。

（三）健全人大预算审查监督组织体系。我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形。笔者认为，健全人大预算审查监督组织体系，要解决以下几个问题：

1.增加人大财经委内设机构和编制，充实人大预算审查监督专业人员。建议按照经济职能分类，根据具体情况在县级以上人大财经委设立综合（主要负责信息综合与行政）、总额控制（主要负责财政收入盘子和可用财力的调研与测算，以及对税费征收行为的监督，向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）、行政与政法、农业林业与水利、城市建设与环保、医疗卫生、教育科技与文化、社会保障、金融商务与企业事务（以上主要负责相关支出部门的预算请求支持材料调研与分析、组织听证和磋商、开展预算支出监督与项目效益评估、向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）等内部机构，分别承担相关监督职能。对财经委委员和从事预算审查监督的人员，要设定准入条件和任职资格，保证从业人员具有与其工作职位相称的专业能力。建立预算审查监督专家库，参与预算收入的预测、预算支出安排的听证、预算执行的监督、预算绩效的评价等等。

2.建立全国预算审查监督协会。在全国人大财经委和全国人大常委会预算工委的领导下，成立全国预算审查监督协会，负责组织预算审查监督准则的研究、起草和，组织预算审查监督理论研究和学科建设，指导地方预算审查监督工作，组织预算审查监督质量抽查，培训预算审查监督从业人员，编写协会刊物，通报中央和地方政府财政预算政策变化，推动各地预算审查监督经验交流等等。美国有个公共管理协会（ASPA）和政府财务官协会（GFOA），对推动预算管理研究、预算经验交流和职业道德建设等起到了重要作用。

3.在后续教育准则的指导下，加强预算审查监督工作人员后续教育和培训。

（四）建立完善预算公共选择机制。政府预算过程是一个公共选择过程，应当将满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，将提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。但是，我国的预算实践和预算制度，一个主要的缺陷就是缺少一个成熟的反映公众偏好的公共选择机制。许多预算决策往往是行政首脑一个人“拍脑袋”作出。出现这种现象，一个重要的原因是缺乏一个规范的预算公共选择机制。公民参与是实现政府良好治理的支柱之一。因此，建立一个能够反映社会公众偏好的预算公共选择，是我国预算改革的方向。可喜的是，一些地方人大如上海闵行区和地方政府财政部门如焦作市、合肥市财政局开始进行预算听证的有益尝试。由于人大在预算听证中比政府财政部门的地位更中立，人大建立预算公共选择机制有着比财政部门预算听证更明显的优势。

笔者认为，一个规范的预算公共选择机制，应当至少包括以下几个部分：一是社会调查机制。人大财经委可以针对政府预算草案提出的收支项目以及社会普遍关注的问题，通过走访公众和企业、发放问卷、网站调查、召开座谈会等形式，听取有关方面对预算安排、预算执行的意见和建议，为预算分项磋商、预算听证等收集信息。二是预算听证和磋商机制。针对预算具体事项，听取利益相关当事方、人大其他专门委员会、人大代表、财政部门、专家学者的意见和建议，并将听证结果提交政府研究处理。三是预算响应机制。对公众疑问、意见、要求的响应，是公共部门负责任的体现，有利于提高人大和政府的公信力。针对社会公众对预算收支的疑问、意见和建议，人大财经委有责任进行解释性的答复。四是预算信息公开机制。不定期通过网站经济运行情况分析报告、预算执行情况分析报告、财政预算政策分析报告、预算绩效分析报告以及预算收支预测报告等。如美国加州议会立法分析办公室每年都会许多的预算研究分析材料，为社会公众和议会两院做参考。

（五）构建人大预算审查监督准则体系。如前所述，人大预算审查监督实效性不佳，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和规范。如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础，也就失去了审查监督的意义。人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。以鉴证观为理论核心、以抽样审查作为主要技术手段，制定和实施人大预算审查监督准则体系，可以为规范和指导预算审查监督工作提供依据，有助于人大预算审查监督规范化的实现，提高预算审查监督的权威性及公信力。基于此，笔者建议成立全国预算审查监督协会，逐步研究、制定和预算审查监督准则体系，待成熟时上升为法律法规，用于指导和规范人大预算审查监督行为。

同会计准则、审计准则体系一样，所谓预算审查监督准则体系，指的是这样一套预算审查监督方面的管理标准和工作标准，包括实施预算审查监督所必须遵循的权利义务、工作责任、审查监督范围、工作程序、技术规范、质量要求、报告规范、考核办法、后续教育、职业道德等一系列强制性或者指导性规范。具体而言，预算审查监督准则体系包括预算审查监督基本准则、具体准则、审查结果报告准则、质量控制准则、后续教育准则、职业道德准则等内容。

预算审查监督基本准则，主要是规定预算审查监督的本质、目标、原则、假设、主体、对象、基本概念等，处于准则体系总纲性的地位。如审查原则应当包括但不局限于以下方面：如真实性、责任性、完整性、及时性、可比性、重要性、适当性等。

预算审查具体准则，主要规定预算审查的具体业务的技术、程序、方法，如工作底稿与证据、与预算相关部门的沟通、对预算制度执行的评估、对预算数据的分析性复核、社会调查统计规范、听证程序规则、预算绩效评价方法、对审计工作审计质量的抽样方法、对部门预算单位预算执行的审查方法等。如在审查财政决算时，人大财经委可以运用抽样的方式，对审计局工作底稿和案卷进行随机抽样，根据抽样结果，再到被审计单位进行复核性检查，以此来评估审计工作报告的真实性、准确性和工作误差。又如，为了审查和评价某税种执行情况，为预决算审查提供佐证，人大财经委可以运用统计抽样方法，对样本企业进行检查，在对样本情况进行分析的基础上，推断出该税种执行情况的总体特征。

审查结果报告准则，主要规范审查结果报告的格式、内容和对预算执行、预算草案的意见。如前所述，目前的人大预算审查结果报告套话空话多，内容过于简单，信息量很少，证明力很弱，对人大代表和常委会委员了解预决算真实情况、审查批准预决算帮助有限。审查报告准则应当有助于人民代表大会和常委会委员理解预决算报告及草案，有助于提振对人大财经委审查监督工作质量的信心，并在此基础上作出是否审查批准预决算的决定。笔者认为，人大财经委除了向人大常委会或人民代表大会提交比较简略的审查结果报告、提出带倾向性的是否批准的建议外，还应当在平时或者会议时以分析报告的形式（或者作为审查结果报告的附件）向大会或人大常委会报告所有从专业判断角度认为重要的事项。

预算审查质量控制准则，主要规定从事预算审查监督的工作人员必须具备专业胜任能力、在进行预算审查时应当遵守的质量控制政策和程序等。

后续教育准则，主要是为保持和提高工作人员专业胜任能力与业务水平，掌握和运用相关新知识、新技能、新法规所进行的学习与研究等制度规定。

职业道德准则，主要规范预算审查监督工作人员的职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任。

预算审查监督准则体系的规划和建设，是一项长期的艰苦工作，笔者没有能力做到这一点。提出建立预算审查监督准则体系的设想，只是起到一个抛砖引玉的作用。

五、建立人大预算审查监督体系需要的外部条件

当然，建立完善人大预算审查监督体系还需要一定的外部条件。一是加快推进政府预算改革。如建立全口径预算，建立中期预算框架，加强预算与计划（五年规划）的衔接和协调，出台政府会计准则、政府预算（会计）报告准则，提高财政透明度等。没有这些，人大财经委就缺乏预算审查监督的基础。笔者认为，政府会计报告应当按照IMF《财政透明度手册》的建议，真实、完整揭示政府收支、资产、负债、结余情况。同时还应当以报表附注的形式揭示以下重大事项：如城市基础建设、重大民生项目执行情况；下一年度重点项目计划投资情况；政府税式支出情况；政府担保等或有负债；基本的经济数据如地方GDP、物价指数、金融数据、储备的土地等；基础数据如人口、土地面积、政府职能结构、财政供养人员数

量等等。二是改革和完善人大代表选举制度，加强人民代表大会制度建设。选举制度是人民代表大会的基础。没有完善的选举制度，不能选举出真正代表地方民意、关心选民利益的人大代表，反映社会公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制就是空中楼阁。三是加快政治体制改革进程。在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，理顺党的领导权与执政权的关系，理顺党的领导权与人大决策权的关系，加快建设。四是有待民主意识、公共财政理念的深入人心。

注释：

[1]王雍君：《公共预算管理》，经济科学出版社2002年版，第2～3页。

[2]在全国各地的人大机构设置中，除深圳市等个别地方外，县级以上人大常委会预算工作委员会属于同级人大常委会工作机构，协助同级财政经济委员会承担人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。事实上，许多地方的财经委和常委会预算工作委员会职能关系上还有待理顺。为了叙述方便，本文将其与财政经济委员会视为一个监督主体，合称“人大财经委”，以下一般不再单独说明。此外，在县一级，人大财经工作机构一般是称作“财政经济工作委员会”，为常委会工作机构，不属于专门委员会，本文一般不做区分，统称“人大财经委”。

[3]陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2006年版，第36～40页。

[4]贾康：《关于财政理论发展源流的概要回顾及我的“公共财政观”》，载《经济学动态》2008年第4期。