公共财政监督论文范文

公共财政监督论文范文第1篇

财政监督职能的发挥需要立足公共财政框架。而公共财政所具有的公共性要求财政监督必须是公开的，必须是公正的，这就要求公众能够参与。简言之，政府需要及时全面地披露财政监督的形式、方法和内容，而非被动地要求公众接受政府披露的各类报告，并且公众了解信息的渠道必须是畅通和便捷的。但目前我国仍未健全公众监督的参与机制，也没有法律或条文规定具体的操作方案及反馈程序，更没有相关职能部门受理公众的意见，如此一来，公众的监督渐行渐远，沦为空谈。那么，实践中是否存在引进公众监督的可能呢?显然，现行的体制奠定了公众的议政基础，为财政监督的公众参与提供了可能，而必要时如果能够安排听证会，相信公众参与的程度将会更加密切。另一方面，实施公共财政的重点是发展社会公共事业，提升人民生活水平。这就决定了财政资金的使用要以此为准则，尽管并不一定是直接的投入，但是从终极意义上来说，公民享有社会发展进步的“红利”是毋庸置疑的。这也就决定了财政监督的重点内容是检查财政资金使用是否合理、三公经费安排是否超标，如果背离了社会公共需求进行财政列支，不仅是政府职能部门的渎职更是对社会公众利益的侵犯。因此，任何项目的公共支出都必须按照既定的制度安排合理使用同时接受财政监督。由此可见，公共财政的本质属性与财政监督的内容具有内在的一致性即公共性要求，尽管前者是目的，后者是确保目的实现的一种手段、一种工具、一种反馈。但离开了财政监督，财政所具有的基本职能包括计划、组织、领导和控制的效果难以得到有效的验证，而没有检验的财政收支活动即便形成所谓的符合公共财政要求的预算报表也难以取信于民。另一方面，不同的财政体制决定了不同的财政收支活动，而我国也是在曲折探索中才确立了社会主义市场经济体制，才形成了与之相适应的公共财政体系。而该体制进一步完善需要构建系统的财政监督体系，以便不断优化、改良现有的公共财政体制，形成积极的正向反馈，促使体制机制最终健全。

二、我国财政监督现状及问题分析

(一)监督主体17:31:04

我国财政监督包括内部控制和外部监管两个方面，其中内部控制主要由行政职能部门包括审计署、财政监督机构和税务稽查机构等组成，外部监管则由人大实施监督。相比之下，财政监督更为主要主体还是由政府职能部门实施的内部控制。并且，在各个内部控制环节，财政部所辖的监管机构承担了较为重要的内容，由此可见，名义的多元监督主体实质上较为单一，这也使得财政监督存在主体缺位的现象。以下将分别介绍各个主体实施横向或纵向监管的具体情况。

1、审计署对财政活动的监管主要依靠各省市、地市的审计局

通过派出审计干部对地方政府、国有企业的财政收支和经济效益进行审计，主要的职责包括对地方政府本级、下级政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，对国有企业的资产、负债、损益进行经济责任审计。当前，审计署逐渐扩大审计范围，不定期开展大规模审计，取得了较为明显的监督成绩。但是，由于审计人员配备有限，加上审计周期较长，审计署试图进行覆盖全国的全方位审计较为困难。并且，即便审计署发现了较多的违规线索，大多数问题由于积弊较深短期内难以整改，并且如果没有强大的行政施压，一些部门对整改也是敷衍了事，不甚关注。由此可见，审计署的财政监督作用较为有限。

2、财政部门相关的监督机构是实施财政监督的主要力量。

目前，担当这一职责主要是财政部监督检查局，所采取的的监督模式是分级财政管理体制即中央和地方各自进行财政监督，并且按照一级政府一级财政实施监督。就监管的内容而言，财政部门比审计署更为细致和全面，除了对财政收支活动的检查之外，还会对财政政策、法规落实情况进行核实，也会对每年财政重点支出项目进行检查。尽管财政部门的监督内容日益完善，涵盖了收入、支出、会计等方面，然而，日渐全面的监督内容并未建立在完善的制度基础之上，缺乏有效内部控制制度已经成为财政资金分配和管理的重大漏洞。此外，财政部门进行财政监督时不能够准确地定位自身职能，在工作中与审计署等其他政府职能部门并未理清权责关系，不论是形式还是内容都有待进一步完善。

3、税务部门的稽查机构重点对纳税行为进行监督

总体而言，现有的税务稽查效率不高。主要体现在一些税务机关仍然采用较为传统的检查方式实施监管，仍然按照以往的标准进行一刀切式的核查，既不区分国有企业和民营企业的差别，也不理清新兴产业和落后产业的差别。如此一来，税源检查的力度有所打折。并且，现有的税务稽查较为盲目和单一，稽查程序缺乏严密的论证，也没有完整的选案方法。实践中，稽查部门对纳税人的催缴存在畏难情绪，加之执法不严，当前，稽查部门所起到的防止税款流失的作用还比较有限。

4、人大实施财政监督主要是在与会期间对政府提交的综合预算、部门预算、执行情况进行审议

通过表决予以批准或修改后批准。从结果来看，人大对财政收支活动实施监督的职能恐怕很难发挥。但是，这种监督方式是现行体制下公众参与的重要途径，有其存在的客观必要。需要指出的是，人大实施财政监督应该要求被审议的财政职能部门提前公布相关预算编制情况，为实施监督预留足够的审议时间，同时便于社会公众提出整改意见。并且，人大肩负着立法的职责也包括完善财政监督的相关法律，其中最为主要应当是落实《政府预算法》的细则。即便短期内立法难以实现，但要求规范编制政府预算必须尽早纳入议程。如果不能从法律层面加以确立，单是依靠各级人大在短暂的会期中审批预算，这样的公众监督只会陷入表面化。

(二)监督模式

目前，我国财政监督模式主要实行委托－机制。其中，委托人是财政监督的终极主体即社会公众，人是负责监管的政府职能部门，即政府职能部门人民的监督职权规范财政收支行为。在该种模式下，由于信息不对称，委托人和人之间的利益较难协调，容易导致财政监督主体缺位。由于政府职能部门兼具执行和监管的双重身份，如果政府自身不能够形成有效的内部约束机制，该模式的运行最终恐怕流于形式。当前，政府一方面大力实施简政放权，同时又强调减少政府干预并对违规行为进行纠偏。由此可见，该种监管模式运行的外部环境日益健全，而最终能否顺利实施监管，很大程度上还取决于委托人与人之间的博弈，以及人各个层级之间的博弈。换言之，即便中央政府试图强化财政监管，引导财政资金走向，也需要地方政府的协同合作，任何一方的不配合都会阻碍财政收支的合理安排。而现行的监管模式作为权衡利弊之下的选择也被验证是较为有效的方式。对此，笔者认为，该种模式在大政府小市场的背景下确实能够较好地发挥作用，但需要化解的困境是如何划清各自的权利边界，避免监管交织重叠。

(三)监督内容

公共财政框架下财政监督的内容包括预算管理、财政收支和国有权益等。其中，预算管理重点是检查政府财政活动的范围和方式，主要以对预算单位的预算情况监督为主，并对执行情况进行审议。对财政收支的监管主要是对收支行为的合理性进行检查，对落实情况进行稽核。而对国有权益的监管则重点是确保国有资产保值增值，避免其无效率流失，同时对应收缴的国有企业税后利润分配进行审查。除此之外，涉及公共性资金的收支行为都需要纳入监督范围，并不能因科目较为繁杂、收支数目较少而有所疏忽。把握财政监督的主体和内容有利于全面实现公共财政的职能，防止财政分配陷入无序的状态，理清财政监督的重点能够保证财政政策得到落实，能够优化资源配置，避免财政资金浪费，顺利实现财政职能。而本文也将围绕这些重点探讨如何在公共财政框架下优化设计财政监督模式。

三、公共财政框架下我国财政监督模式改革思考

(一)公共财政框架下财政监督模式设计

首先，基于委托机制下的财政监督组织架构应该明晰委托人(公众)和人(政府)之间的权责关系，具体而言，财政监督机构监督检查，公众既可以以人大形式参与其中也可以委托第三方对预算报告等政府披露的材料进行审议，同时还可以依据法律申请公开政府相关财政收支活动。进一步地，政府内部的财政监督部门包括审计署、税务稽核等在内的各个职能部门应该理清彼此的权利边界，避免监管缺位、监管错位、监管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由财政部监督机构作为牵头部门，以整合各个职能部门之间的工作关系，做到政令顺畅，监管得当。其次，在委托关系理清的前提下，需要明确公共财政体制下财政监督的层次结构，立法在前，行政其次，人大最后。这既是监管流程顺畅进行的必要安排也是层次递进的必然选择。

(二)公共财政框架下财政监督机制的设计

1、强化财政部门对预算单位的监管效率和威慑。

为了提高财政监管效率，规范监管程序，财政监管部门有必要事先确定监督标准，然后对照标准对财政收支活动进行衡量和评价，并且可以先预估取得的绩效，然后和实际绩效对比，通过衡量误差来检验标准是否得当，分析原因，找出理论与实践存在差异的原因。如此反复地试错和纠偏旨在形成一套科学的、合理的评判标准。此外，为了提高财政监督的规范性和实效性，有必要建立系统的内部控制体系。该体系的确立应遵循全面、主动、预警的原则确保内部控制体系能够及时顺畅地推进监管流程，同时解决管理部门之间相互推诿的“堰塞湖现象”。

2、完善税务稽核部门对纳税人的强制约束作用。

实施财政监督离不开财政预算编制，而预算编制必须围绕着财政收支，作为财政收入的重要组成部分，能否按时足额上缴法定税款从根本上决定了财政收支活动分配的内容。因此，有必要对纳税人的缴税完成情况进行监督。由于征税具有强制性的特征，因此，实施监督必须严格依照法律，包括《税收征收管理法》、《行政处罚法》在内的制度。同时，还要形成具有操作性的、完整系统的稽查制度，如果能够将该制度确立为纲领性的条款，将有利于规范税务稽查执法的权限和程序。同时要严厉打击偷税漏税特别是违法违规者，以典型案例作为示范，发挥预警揭示作用，形成强大的震慑力。

3、健全人大对财政监管部门的监督机制。

发挥人大的财政监督作用，必须将人大实权化，增强人大参政议政的实质性，避免人大因缺乏有力的监督而缺位。首先，应当行使税后立法权，统一预算内外收支。目前，预算内资金的外延虽然不断拓展涵盖了国有资产收益、罚没收入，但大量的行政性收费、基金和附加收入仍未并入预算管理。这就使得部门财政资金没有受到约束，导致资金管理混乱。因此，人大有必要明确财政预算内外资金，逐步涵盖政府的一切开支。同时，严格履行审查和批准执行情况的报告，并逐步调整现有的票决制度，避免人大的监督流于形式，成为表面。而且，要建立专门的预算审查机构，强化预算约束力，不允许政府随意地更改预算的科目和数额，若有违规挪用资金或是背离预算安排则应该进行必要的追责。

4、逐步建立社会公众参与财政监督的机制。

公共财政监督论文范文第2篇

关键词: 公共财政/经济宪法/监督与控制 内容提要: 从各国宪法制度安排的角度探讨公共财政政策形成过程中的国家权力配置问题，有助于反思国家公共财政监督的制度建构。议会制度产生之初，议会通过控制财政来监控政府，系议会民主性的表现。随着社会发展，公共财政已由议会控制转向实质上由政府掌控，议会对财政控制转而通过立法等法治手段来监督，并不参与实质意义上的议决。在我国人民代表大会的民主功能、监督功能尚待完善的情形下，将公共财政监督制度化、法治化应成为首选途径。只有在此基础之上，公民或者社会组织才能真正有效地参与监督国家的公共财政开支。 引言：公共财政的宪法学视角 2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8 000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7 870亿美元刺激经济方案. 2009 -02 - 14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。 从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从宪政制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志. 论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版. 吴越. 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。 一、宪法的设计：议会财政功能 从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“宪政之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主宪政理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。 （一）为财政政策提供合法性 国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。 各国宪法规定将财政 审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。 （二）掌握财政议会控制政府的方式 国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。 市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。 （三）议会决策的民主价值 代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”（P145）约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。 据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。 当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。 二、现实的反思：议会控制抑或政府控制 如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代宪政最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面： 一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力， 通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。 二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个（P292）。 事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。 我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。） 此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会 已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。 不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。 三、职能转型：控制抑或监督 议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧（P21 – 22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。 （一）议会监督理论 其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。 其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民主权力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。 其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国宪政制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力（P21 – 22）。 其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦宪法法院在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。 （二）体现监督职能 从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。 监督财 政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。 监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。 （三）公共财政的司法审查 必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在United States V. Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckley v. Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非宪法法院在Grootboomp 案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。 结语：经济宪法的道路选择 随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。 通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥 补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在宪政因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。 注释: Richard B. Mckenize. Constitution Economics .Lexington，1984：Preface. 赵世义. 经济宪法学基本问题[J]. 法学研究，2001，（4）：33 - 41. 刘建飞，刘启云，朱艳圣. 英国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：76. A. J. P. Taylor. English History1914—1945.Oxford:Clarendor Press，1965：1. 姜明安. 行政法与行政诉讼法. 第三版[M]. 北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：9 - 10. 威廉葛德文. 政治正义论（下卷）[M]. 何慕李，译. 北京：商务印书馆，1980：394. 登特里维斯. 作为公共协商的民主：新的视角[M]. 王英伟，译. 北京：中央编译出版社，2006：2. 吴大英，任允正，李林. 比较立法制度[M]. 北京：群众出版社，1992：291；292. 许振州. 法国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：193. 刘建飞，刘启云，朱艳圣. 英国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：77. [11]刑广程，潘德礼，李雅君. 俄罗斯议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：94 - 96. [12]朱应平. 宪法中非权利条款人权保障功能研究[M]. 北京：法律出版，2009：98 - 109. [13]许宗力. 法与国家权力（二）[M]. 台北：元照出版社有限公司，2007：302 - 310. [14]许振州. 法国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：194. [15]韩大元. 韩国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：110. [16]甘超英. 德国议会[M]. 北京：华厦出版社，2002：227 - 230. [17]蔡定剑. 中国人民代表大会制度[M]. 北京：法律出版社，2003：426 - 427. [18]John E. Nowak，Ronald D. Rotunda . Principles of Constitutional Law. Thomson West，2004. 110. [19]See United States v. Butler，297，U. S. 1，56（1936）. [20]E. Nowak John，D. Rotunda Ronald . Prin ciples of Constitutional Law. Thomson West，2004. 111. [21]保罗•布莱斯特，桑福•列文森，杰克•巴尔金，阿基•尔阿玛：宪法决策的过程：案例与材料[M ]. 陆符嘉，译. 北京：中国政法大学出版社，2002：1342. [22]See：Buckley v. Valeo，424 U. S. 1，96 （1976）. [23]Cass R. Sunstein. Designing Democracy What Constitution Do. Oxford university press 2001 p 232. [24]施启扬，苏俊雄. 法律与经济发展[M]. 台北：正中书局，1974：74. 

公共财政监督论文范文第3篇

关键词:公共财政/经济宪法/监督与控制

引言：公共财政的宪法学视角

2008年底，一场金融危机席卷全球，各国纷纷抛出“救市方案”。美国政府前任总统布什及现任总统奥巴马也分别提出“救市方案”。奥巴马总统8000亿救市方案，经由美国众参两院的激烈争论获得议会批准。（注释1：美国总统奥巴马签署7870亿美元刺激经济方案.2009-02-14来源：新华网。新华网华盛顿2月13日电（记者胡芳刘洪）美国国会参议院13日晚在最终投票表决中，以60票对38票的结果，批准了总额为7870亿美元的经济刺激计划。该计划将送交美国总统奥巴马签署生效。值得注意的是，作为一项经济政策本身的合理性，在议会中受到激烈的争论。美国消费电子协会主席加里·夏皮罗发表声明，批评国会这一做法，指出这一条款将发出一个信号，即美国正在回到贸易保护主义和经济民族主义的不健康的老路上去。夏皮罗警告，这一条款将冲淡经济刺激计划的作用，并引发其他国家对美国产品采取报复性措施，反而会损害美国经济。）作为国家重要经济政策的出台，背后复杂的利益博弈与争夺是可想而知。本文无意论述公共财政政策的政治过程有关问题，而是旨在从宪法学的角度来探讨公共财政政策形成的制度安排，考察公共财政政策出台的国家权力的配置，并对宪法制度安排及其正当性作理论和实践上的分析。具体内容主要包括公共财政政策如何被合法批准、执行和监控，以及政策方案如何提出，须经什么具体程序，由谁来审议批准，由谁来监控等问题。

从宪法学上来分析公共财政政策的制度问题，应当属于宪法经济学的范畴。詹姆斯·布坎南等人曾将“宪法经济学”定位为：运用经济学方法，研究约束人类经济和政治选择的宪法规则和制度。认为在市场上自利的“经济人”在转变为政治过程中的投票人或官员时，其自利的品格不会发生根本变化，掌权者滥用权力具有不可避免性。因此，约束政府权力，防止掌权者权力是宪法经济学的核心问题。这与古典宪法学方法论并无本质差别，仅是研究领域的拓展。我国早期的经济宪法学研究者认为，经济宪法学是以征税权为逻辑起点，以财政权为核心内容，建构以货币发行权为主要手段的国家经济权力体系。近年来，我国宪法学界从制度上探讨财政的形成与控制已引起关注（注释2：参见周刚志.论公共财政与国家——作为财政宪法学的一种理论前言，北京大学出版社，2005年版.吴越.经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而总体来看，大多成果仍然无法摆脱财税法、经济法学等学科影响。如果对我国的国家财政的运作制度作深入分析，这无疑是我国宪法学切入社会实践的一个新角度，也有助于完善我国公共财政监督制度。

一、宪法的设计：议会财政功能

从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。

（一）为财政政策提供合法性

国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。

各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。

（二）掌握财政议会控制政府的方式

国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。

市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。

（三）议会决策的民主价值

代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉·葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”进而认为审议民主更为重要。威廉·葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”约翰·斯图亚特·密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生。

据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。

当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。

二、现实的反思：议会控制抑或政府控制

如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：

一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。

二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个。

事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理。

我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）

此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策。

不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。

三、职能转型：控制抑或监督

议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。

（一）议会监督理论

其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。

其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。

其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力。

其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。

（二）体现监督职能

从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。

监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权。

监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间、议会的辅助机构及独立于议会的调查或审查机构。

（三）公共财政的司法审查

必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。

结语：经济宪法的道路选择

随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”。

通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。

注释:

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公共财政监督论文范文第4篇

为了净化和规范财政环境，国家进一步重申了加强财政监督以及深化财政管理体制改革的重要性。而且党在多次会议上明确指出了建立公共财政体系、提升财政部门公共服务能力是现阶段财政管理的必要手段，并要求各级财政管理部门加强财政管理监督工作，积极建立公共财政体系，扩大公共服务范围，进一步强化预算管理与监督意识，进而逐步形成公平化、科学化的公共财政监督机制，切实保障人民群众利益，促进社会的稳定发展。由此可见，在公共财政框架下实施有效的财政监督已是社会发展的必然。

二、基于公共财政框架下加强财政监督的现实意义

1.有利于充分发挥财政职能

国家为了促进社会公平，需要利用政治权利合理的进行社会产品分配，以充分发挥现有资源的优势，实现经济效益与社会效益最大化目标。随着公共财政理论体系的不断成熟与完善，财政监督与资源配置以及收入分配已成为国家经济稳定运行不可或缺的一部分，尤其是财政监督通过反映、监督和检查国家一系列的经济活动，来确保国家财政以及其他政府部门的稳定运行。

2.有利于规范经济秩序，提高财政资金使用效益

社会主义市场经济的不断发展，大大改善了人们的生活质量，但是中国市场经济起步较晚，在发展过程中仍然存在一定的问题，这些问题的存在严重阻碍了国民经济的健康、稳定发展。市场经济体制改革的不断深入要求大力强化财政监督职能，加大财政资金的监督力度，对财政资金运行进行全过程、动态的监督，做好事前财政审核，事中跟踪监督以及事后验收工作，切实保障财政资金的安全性。通过对国家财政运行状况的深入分析和探讨，及时发展其中存在的问题，并采取有效的措施加以解决，以维持社会稳定，提高财政资金的使用效益。

三、基于公共财政框架下的财政监督策略

1.完善财政监督法律法规体系，确保财政监督的权威性

财政监督管理工作任务繁重，因此，国家相关部门应该加快财政监督立法工作步伐，为各级财政部门执行财政监督职能提供强有力的法律基础，促使它们能够依法行使自身管理监督职责，切实维护市场秩序，保障国家财政预算管理工作的顺利完成。同时在加强财政监督立法的基础上加大财政监督的执法力度，强烈要求各级财政部门秉承依法行政、依法监督的原则，确保财政监督的严肃性和有效性，保障和维护人民群众的合法利益。此外，还要加强财政监督宣传工作，促使社会公众树立财政监督意识与法制观念，自觉服从各级财政部门落实好财政监督工作。

2.拓宽财政监督信息渠道，强化财政监督的透明性

财政监督的实现离不开相关信息的传递，如果财政监督缺乏可靠的信息资源，那么整个财政监督体系将无法正常运作，财政监督工作也就失去了实质的意义。因此，要想真正实现财政监督的效果，就必须提高信息的地位，拓宽财政监督信息渠道。充分发挥网络通信技术的优势，构建完善的财政监督内部系统，促使信息能够才最有效的时间内进行传递，进而实现财政监督工作的顺利开展，切实确保财政监督的质量。同时加强财政监督信息透明化、公开化建设，实现财政监督信息在系统平台上的共享。并通过网络信息技术进行日常的财政监督检查工作，实现实时的财政监督目标。

3.注重财政监督队伍建设

财政监督工作不同其他的工作，需要?C合素质较强的财政监督人员切实确保财政监督的效果。财政监督工作不仅考验工作人员的实际业务能力，同时要求工作人员需具备熟练的财政监督检查技能，从容、有效的应对各种突发状况，最大限度的降低各种因素对财政监督工作的影响。我国财政监督队伍虽然具备基本的财政监督技能，但是由于缺乏全面的业务培训，使得现有的财政监督人员知识结构相对老化，无法及时了解和掌握时下最前沿的财政监督信息，部分财政监督人员对相关的财政政策法规理解不够透彻，导致实际的财政监督工作难以顺利开展，财政监督的效果不容乐观。因此，各级财政部门应重视财政监督人员的培养，不断丰富和完善财政监督人员的专业知识，优化人员知识体系，提高财政监督的工作效率。并积极吸收和引入社会相关专业人才，优化财政监督人员结构，提高财政监督人员的整体素质能力，进而保障财政监督的质量。

公共财政监督论文范文第5篇

【关键词】 政府预算； 预算监督； 机制

国家预算作为国家的基本财政计划，是具有法律效力的技术性文件，其强大的法律约束力是其职能作用得以充分发挥的前提。近年来，在我国公共财政机制的建设进程中，预算管理制度本身的改革增强了预算管理的计划性、法治性、公开性，取得了显著的成绩，但与西方发达国家相比仍有较大差距，还存在着预算监督的法制保障不完备、监督机制不完善等问题。因此，有必要借鉴西方发达国家政府预算监督的有益经验，逐步改善我国政府预算监督机制不尽完善的问题，不断提高预算管理水平，从而促进我国经济社会有序发展。

一、预算监督的理论依据

（一）委托―理论

委托―理论兴起于20世纪60年代末70年代初。委托―理论认为，委托人和人的目标冲突与信息不对称是委托问题的核心。在有限理性和机会主义经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，从而产生逆向选择和道德风险问题。委托人为实现既定的目标，必须设计出一种合适的激励机制和监督机制（主要有基于行为的监督机制和基于结果的监督机制两种）以限制人偏离委托人的行为，促使人会像为自己工作一样去努力行动。

目前世界多数国家的人口规模、地域范围、公共事务都是庞大繁杂的，所以从技术效能角度来看，即使是实行民主决策、民主管理，也不可能让每个人直接地参与公共事务的管理，而是直接实行间接民主，即采用公共权利的委托机制。委托关系的实质是委托人不得不对人的行为后果承担风险。如今，委托关系也不仅仅局限于经济领域，它可以“存在于一切组织，一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上”。政府的委托存在多重委托与多重，政府财政活动中的多层委托链条是：原始人――委托人民代表（议会）――委托政府――委托财政部门――委托政府行政部门和国有企业。因此，在一切委托机制中都必须有对受托者的约束、控制、监督，监督是构成委托机制的必要环节。从原则上讲，对受托者的监督是为了更好地实现受托者的目的。由于政府是由众多个人组成的若干公共机构，受追求个人利益和部门利益的驱动，政府往往会违背委托人的期望，发生“逆向选择”和“道德风险”问题。为了保障国家的公共利益，必须建立健全预算监督机制。

（二）分权制衡理论

分权制衡理论即“三权分立”学说，是西方理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。该理论认为，绝对的权力必然导致绝对的腐败，权力只有分离和相互制衡才能实现有效监督。

分权理论的思想源泉可以追溯到古希腊的亚里士多德，他在《政治学》中提出，“一切政体都有三个要素――议事机能、行政机能和审判机能。”18世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠提出了系统的分权与制衡学说，从而为西方现代政治制度提供了基本框架。孟德斯鸠提出把国家的权力分为立法权、行政权和司法权三种，并且认为必须将这些权力分开，分别授予不同的机关。三权不仅要分立，而且要相互制约。孟德斯鸠认为，在某种意义上，制约比分离更重要。孟德斯鸠的三权分立与制衡学说是集西方分权思想之大成的一个完整体系。概括起来，其基本内核包括三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互监督制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构具体负责行使。

（三）公共财政理论

公共财政理论包括四个方面的基本内容，其中之一就是以公共选择理论作为财政决策定位的理论依据。而西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示社会成员对公共产品的偏好，并把社会成员的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公众意愿的决策，预算决策必须通过一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，这就要求国家的预算在很大程度上步入民主化、法制化和程序化的轨道。公共财政理论要求财政监督。从财政职能的定位上看，政府配置资源的领域是弥补市场失灵，其社会效益远远大于经济效益，由于政府工作人员的“经济人”行为，可能导致政府职能的错位；从财政支出的定位看，公共需要是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务是代表全社会共同利益和长远利益的事务；是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。因此需要预算监督政府行政中的短视行为。从财政资金的筹集方式看，预算监督可以避免公共权力的滥用；从财政决策的定位看，预算监督可以保证预算的编制和执行都符合公众的根本利益。

二、西方国家政府预算监督机制的特点

（一）预算监督法制化程度较高

在西方发达市场经济国家，政府预算决策程序不尽相同，但在重要的决策程序上却是一致的，即具有较强的规范性和稳定性。其原因在于法治的作用。这就是用法律来划分政府各部门间的事权与财权。在西方国家的宪法中，通常有大量的涉及财政预算方面的条款，其中相当一部分是对预算问题作出的规定，有的甚至非常详细，涉及到预算活动的各个环节。

严格的法律约束使政府预算的预先计划功能得到实现。立法机关充分行使国家预算权，政府预算的各个环节都必须在严格的法律制度约束下进行，任何个人，包括最高行政长官，都无权改变任何预算项目。在日本，管理监督将依法监督放到了首位，国会、审计和财政部门对财政支出管理监督的职责、程序，均以法律为依据；美国1921年通过的《预算与会计法案》，对预算监督的具体程序和内容作出详细的规定。

（二）预算监督贯穿于预算编制、执行的全过程

1.西方国家在编制方法上大体上是一种“主动编制”的预算。西方国家的政府预算，无论县长、市长，还是州长甚至总统，都要为本级政府总收入和总支出制定总目标。在美国，编制预算的第一阶段首先是预算局根据自己掌握的信息直接编制政府各部门的预算。预算局拿出一套预算后，再与各部门见面，是一种“主动编制”的方法。

2.编制滚动预算，进行收支预测，政府预算实行跨年度约束。西方国家多数编制滚动预算或中期规划，进行收入与支出预测。收入预测细至每月都要对各税种进行逐个预测与分析。支出预测又根据数额大小的不同而采取统计方法或因素分析方法。这显然有助于了解将来的社会经济发展信息，使得政策制定者可以适时提出相应的对策。

3.时间充分的预算审议制度，使预算的规范化真正得到了体现。预算编制及论证时间长，从时间上保证预算过程的规范化。西方国家预算编制与论证过程一般都比较长。例如，法国议会从每年10月份的第1周开始讨论预算案，直到12月份，议会审议预算的时间长达3个月。德国议会审议预算的时间有3个多月。（表1为预算编制模式的国际比较简表）

（三）预算监督机制健全

预算监督权力之间的合理配置和相互制衡是西方发达国家有效实施预算监督的一大特色。各国在分权制衡原则的指导下，已经形成议会或国会的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督相结合、多层次的预算监督机制，大大提高了监督的效率。首先，预算监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看，虽然立法机关对预算过程监督的力度有强有弱，但预算监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。这也是西方国家议会至上原则在议会职权行使方面最重要的体现。其次，相对独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算情况的重要机构。再次，预算资金管理和使用部门对政府预算行为实施内部监督。为确保每个政府部门及其下属各个行政层级都能够依法、合理、有效地履行职责，政府首脑和部门负责人有必要对各个政府部门行为进行内部监督，防范可能的违法违规行为，划分和界定相应的经济责任。

三、中西方预算监督机制背景的比较

（一）预算制度建立的背景不同

西方预算制度的建立和完善，是西方社会从封建专制逐步走向民主法治制度过程的缩影，预算制度和预算监督的建立是公共财政取代王权财政的标志。西方国家的预算制度和预算监督建立的背景是市场经济体制和公共财政模式。我国于1994年通过的第一部《中华人民共和国预算法》对我国强化预算的分配和监督职能起到了积极的作用，但在制度设计上还存在一些计划经济时期的思维。

（二）人民代表大会制度与西方政治制度有本质不同

当今世界各国，代议机构对政府预算的审查和监督，主要目的在于立法权与行政权之间的相互制约，避免权力的滥用。我国是人民民主国家，实行的是人民代表大会制度，与西方政治制度有本质不同。但权力应受到制约却是共同的。人民欲真正实现当家做主，作为公共权力制衡器的人大及其常委会必须制约预算权力，防止政府权力扩张和滥用，这既是人民正当的权力要求，也是宪法赋予人大的神圣职责。

（三）预算监督的重点不同

我国预算监督的内容包括立法对政府的预算监督和政府财政等部门对其他各部门与单位的预算监督两部分。西方多侧重于立法对政府的预算监督，在其监督主体中，立法机构是第一位的；而我国更多强调上级财政对下级政府、财政等部门和对其他各部门与单位的预算监督，预算监督作为财政监督的一部分而存在，而财政监督的主体被明确为财政机关。

（四）预算监督具体程序上的差异

在西方，通常政府预算支出、监督检查、具体支付是相对分离、相互制衡的，一旦发生冲突，也有具体明确的解决冲突的程序机制。如法国通过财政监察专员制度和财政公共会计制度进行财政监督与检查。我国在政府预算支出、监督检查与具体支付方面，其相互分离与制衡程度较西方弱，若有冲突，通常是靠领导从中调解，缺乏具体解决机制。

四、我国政府预算监督机制的现状分析

虽然近年来，我国财政部也陆续颁布了相关行政法规，财政立法速度加快，预算监督工作逐步走向法制化、规范化的轨道，部门之间的积极配合形成了较好的联动效应，提高了预算监督检查的整体效能。但与发达国家的比较来看，当前我国预算监督体系还存在以下问题：

（一）预算监督的法制保障不完备

我国《宪法》及《预算法》对人民代表大会及其常务委员会审批、监督预算只作了原则性的规定，而对于审批、监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无专项法律规定，实际上预算审批、监督工作仍然难以进行。立法不完备，缺乏明确具体的法律依据，预算监管工作难以覆盖财政资金运行的全过程，导致在财政监管执法上尺度偏松，手段偏软，严重影响着财政监管的权威性。

（二）相关法律之间存在相互冲突

我国现有的法与法之间还存在相互冲突问题，使预算执行和预算管理工作无所适从。我国现在除了《预算法》以外，农业、科技、教育等方面的法律和卫生、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对地方财政相应项目的支出作了具有约束性的规定。但因法律间衔接问题导致财政部门执行预算时无法完全满足这些规章“法定支出”的要求，预算执行起来困难重重，也使各地的预算管理工作无所适从。

（三）财政预算监督理念滞后

目前在财政预算监督工作中，一些地方往往局限于就预算监督而预算监督，只注重了对预算资金安排的合法性审查，常常忽视对资金安排合理性及资金投入产出绩效的评价。在当今社会转型时期，面对法律相对滞后的现状，要树立新的预算监督理念，即财政预算监督应做到合法性审查与合理性审查并重，注重监督政府财政预算运转中的情况，督促政府及时改进，以提高财政预算监督的质量。

（四）财政监督中绩效考核指标缺少客观的评价体系

目前在我国已有的财政监督绩效考核指标体系中，还缺少准确反映预算客观性的指标，多数考核指标的选定多是以收入、支出的金额、完成进度为主，科学性、公正性有待提高。因此，财政监督存在较多的漏洞，各种打球的违法犯罪现象不断出现，蚕食着国家和公众的利益。

（五）预算活动顺序倒置，不利于有效监督

从预算编制的时间看，国务院每年1月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下一年预算的指示，各省、自治区、直辖市政府财政部门汇总本级总预算，应当在下一年1月1日起至12月31日止。这就是说在预算年度开始后，预算还处于编制中。各级人民代表大会一般在2月下旬3月初才召开，这就造成预算先执行、再编制、后审批的局面，影响了预算的严肃性和权威性。

五、浅析我国政府预算监督机制现状的成因

预算涉及经济社会发展的方方面面，预算监督问题的成因，同样是多方面的。

（一）预算法律制度适应性、法定性和科学性不强

一是预算法律适应性不强。目前，各级财政的收支结构及管理内容等发生了重大改变，而以预算法为核心的财政法律制度未相应作出调整，已不适应形势发展的要求。二是法定性不强。从实践来看，财政法律体系在整个行政法规体系中处于滞后和较弱的位置，如目前已有教育法、农业法等法律超越预算法。三是科学性不强。由于目前没有出台规范和调整中央与地方政府之间收入分配关系的法律，无论是预算编制和执行，还是财政收入和支出，都存在制度性缺陷。

（二）财税体制与预算体制不完善

一是收入分配体制不完善。实行分税制后，有效地增强了中央财政的调控能力，但中央与地方政府事权与财权相匹配的问题未能得到根本解决，许多地方财政越来越依赖于中央的转移支付、税收返还，给地方政府预算编制、执行和监督带来了一系列问题。二是支出政策不完善。随着国家改善民生力度的加大，需地方政府配套资金的政策越来越多，对地方财政预算带来了较大冲击。

（三）我国财政信息公开法规和细则不明确

一是财政信息公开的法定依据不全面。目前，我国在《政府信息公开条例》中对于财政信息公开的规定比较简单，只是大概规定了政府部门应当主动公开或者接受申请公开政府信息，但在具体操作上，对一些十分复杂的问题没有明确和细化。二是政府机构缺乏主动公开信息的意识。在任何国家，官员都具有很强的意愿去人为制造政府与公众之间的信息不对称。三是技术和管理因素对财政信息公开的影响。财政信息公开不仅涉及制度问题，而且还包含着复杂的技术要求和管理因素，比如预算分类、预算科目设置、政府的预测统计能力在管理中的应用等一系列问题，制约了预算监督向广度和深度推进。

六、增强我国政府预算监督机制的基本思路

如果从表面层次看，预算编制的改革仅仅是属于编制技术的改进，而西方有几百年的编制经验和先进的编制技术，我们完全可以引进或借鉴过来；从更深层次分析，我国预算编制的改革更是一场政治机制改革，在其背后是对多年形成的利益格局的重大调整。针对预算监督中存在的问题具有多样化、分散化的特征，当前解决预算监督问题的关键在于构建一个规范、高效、便于实施的预算监督机制，主要有以下几个方面：

（一）完善我国政府预算监督的法治建设

对我国而言，增强财政预算监督机制，必须从完善预算基本法律制度入手，要站在法律的高度理解和规范预算管理的各个方面。通过建立以立法机关为主导的预算管理法律制度，依法界定政府预算的边界，增强立法机关审查批准预算的可操作性，使专门委员会成为预算审批监督的核心等措施，健全预算编制、预算漏查批准机构等预算主体资格制度、预算管理职权划分制度、预算监督制度和决算制度等。

（二）明确我国政府预算监督主体的权责

完善我国政府预算监督，必须建立适合我国国情的、合理的政府预算监督协调机制。包括人大、政府机关、司法机关、公众及社会组织在内的各监督主体，在监督过程中应做到交换情报、共享信息、协调任务，对预算监督各主体的职能与权限以及各主体之间的分工协作关系加以科学界定，从而真正做到依法监督，依法行政，使有限的政府预算监督资源得到最大限度、最高效率的发挥。

（三）形成有效的公众监督机制

为推动我国民主政治的建设，强化预算监督，应提高政府预算活动透明度，减少政府预算活动中的信息不对称程度。即财政主管部门应适时向公众提供关于过去、现在和预测的政府预算活动的充分信息，给公民表达意愿、参与公共选择的机会，从而有效提高预算决策的透明度，防止权力的滥用。

（四）编制中期滚动预算

根据国家中长期发展战略，编制具有强约束力的中期滚动预算可以为预算监督打下良好的基础，因为，第一，定期编制我国某些投资大、建设期长的项目中期预算，则监督主体能通过中期预算对这类项目的资金筹集、使用进行监督；第二，中期预算对于年度预算应具有较强的约束力，中期预算也是各监督主体进行监督的重要参考依据，可以将年度预算与中期预算进行比较监督，研究年度预算是否符合中期预算的发展要求。

（五）规范预算编制时间，细化预算编制科目

目前因为各级财政预算编制时间太短，从而造成我国预算编制较粗、质量较低。因此要尽可能规范预算编制时间。细化预算编制主要是细化预算科目，这有利于预算的顺利执行，一是有利于加强各部门工作计划性；二是便于财政、审计部门对各部门预算执行的监督。

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公共财政监督论文范文第6篇

公共预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理是公共管理的核心和关键，预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具[1]。公共预算的本质是民意在国家财力配置上的体现。所以，公共预算不能由少数决策者说了算，而应当由全体人民按照一定的民主程序如通过选举议员组成议会并由议会来决定，以实现公共偏好。在我国，预决算编制权属于各级政府及其部门，审查批准预算、决算的权力分别属于同级人民代表大会及其常委会。对预决算草案、预算调整方案、预算执行情况进行初步审查，则是预算法、监督法等法律法规赋予人大财政经济委员会的重要职权。

1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。

与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。

从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。

笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。

为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。

二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题

（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。

笔者认为，我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。20世纪40年代初叶，美国学者凯伊（ Key）在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为：“将×元资金分配给活动A而不是活动B的决策，其基础到底是什么？”同样，在我国各级人大审查批准公共预算时，也面临类似的“元问题”，即“各级人大在审查批准预算时，其决策基础到底是什么” 这个“元问题”其实隐含着一系列的诘问：“人大实际/应当按什么标准/程序来审查批准预算并使之符合公众的偏好？”“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好？” “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任？”此外，在理论上，党的领导权与执政权如何转化的问题、党的领导权的边界及制约问题、党的领导和人民意志如何结合的问题、“三个代表”重要思想实现机制问题等等都存在认识上的分歧。谢庆奎（2004年）认为，在中国进行建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。二是应用理论的缺陷。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

（二）缺乏一个反映公众偏好的公共选择机制来予以制约。公共财政的民主性特征，本质上要求在财政预算收支安排过程和结果上尊重社会公众的意愿，通过一定的民主程序（代议制民主）将有限的公共资金（资源）按照一定的优先次序特别是公共偏好次序安排到有关的公共项目。预算既关系各个部门、各个利益阶层和普通社会公众的切身利益，也关系预算资金的资源配置效率。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率（资源配置效率在一定意义上就是满足公共偏好的程度，而不仅仅是单纯的经济产出效率）。在西方实行两党制或多党制的国家，社会公众以及利益集团作为理性的“经济人”，主要通过政治投票这样一种公共选择机制来表达和实现自己对公共预算的政策偏好，维护公众权利，并实现对政府权力的制约。在西方国家，反映公众预算偏好的表达机制主要有两个。一是“两党制”或“多党制”竞选的政治投票机制，广大社会公众通过政治投票来选择其支持的政策、政党。出于“当选连任”的动机和压力，决策核心机构中的政客们在决定预算时，不得不平衡考虑选民和各个利益集团尤其是中间投票人的预算需求。二是听证会机制。普通社会公众和院外利益集团代表都可以以游说和参与预算听证会等方式来表达其对预算的支持或反对。但是，西方的预算审查监督理论与实践，根植于西方的政治制度。由于根本政治制度的差异，这些理论和实践虽然可供借鉴，但并不能解决我国人大预算审查监督所面临的理论局限和实践困境。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，不实行“两党制”或“多党制”，就是在政府领导人的选任上往往是等额选举，因此不存在这种通过政治投票来反映社会公众的公共选择机制。同时，我国虽然一些地方人大开始“试水” 参与式预算，举行预算听证会，但听证的范围不广，参与的深度有限，仅仅局限于个别专项资金，听证的程序也不规范，听证的作用也有限。

（三）缺乏一个完善统一的法律体系来予以规范。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：一是对人大预算审查监督关系中各方当事人的权利、义务及法律责任规定不明确；二是预算审查监督程序的规定不科学；三是预算修正权上一般没有规定；四是法律法规对一些关键术语定义模糊；五是预算法约束性不强。

（四）缺乏一个健全有力的组织体系来予以保障。一般认为，组织是指由在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织作为一个系统，包括组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、规章制度、支持硬件、团体意识、权责划分、技术和信息等构成要素[3]。目前，我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，主要表现在人大预算审查监督专业机构——人大财经委的人员编制过少、规章制度缺失、监督技术和所需信息缺乏等四个方面。

（五）缺乏一个严密有序的审查监督规范来予以约束。如前所述，县级以上人大代表人数众多，如全国人大近3000人，省级人大可能近1000人，地市级人大往往500人以上，在短短的几天会期里，难以对财政预算进行详细的审查，因而借助人大财经委的初步审查工作和审查结果报告来作出是否批准预决算的决议。人民代表大会及其常委会在批准预决算的决议中往往表述为“同意财政经济委员会的审查结果报告（或所提的建议），决定批准某级某某年度预（决）算”。那么，人民代表大会信赖人大财经委的审查结果报告的基础是什么？人大财经委的审查结果报告在何种程度上值得信赖？

目前，人大财经委向人大及其常委会报告预算初步审查监督情况，是通过预决算审查结果报告的形式。一般而言，审查结果报告由四部分组成：导语部分；预算执行情况梗概及评价；预算收支安排梗概、评价及批准预算或决算的建议；财政工作建议。从全国各地人大财经委审查结果报告看，预算审查结果报告内容上往往是简述财政部门的上年度预算执行数字和预算草案数字，提问题隔靴搔痒，提建议泛泛而谈，至于采取了什么审查方法、审查了哪些内容、存在哪些实际问题、如何改进问题，则语焉不详。而且，不管预算执行实际情况是否合规合法、预算安排是否科学合理，审查结果报告无一例外都是建议人大常委会或者人民代表大会批准。因而，这样的审查结果报告缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，对人大代表和常委会委员实质性地审查预决算帮助有限。

按照新制度经济学或者政治学的观点，不但政府及其部门，而且立法机构以及立法机构的内设机构如人大财经委，也不是一个“铁面无私”的管理者，它们同样是一个个利益主体，同样是一个有限理性（bounded rationality）的“经济人”，自然具有实施不作为、寻租等机会主义行为的动机。如果没有法律法规、业务规则予以约束，何以保证人大财经委勤勉履行自己应尽的职责？同时，预算决策过程是一个政治过程，但也是一个技术过程。预算审查监督业务受到政治因素的影响，但也受到技术因素的影响。人大财经委预决算审查结果报告之所以缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和约束。人大预算审查监督，在一定意义上就是人大对政府财政预算编制、执行和决算以及政府审计的审计监督。因此，如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础。

人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。但是，目前人大财经委和预算工作委员会对预算的审查监督，仅仅是停留在听一听财政部门、部门预算执行单位、国库、审计部门的汇报这样一个阶段，汇报什么听什么，鲜有真正实质性的审查监督。没有预算审查监督准则体系的指导与规范，人大财经委的预算审查和监督，必然导致对预算审查监督的不负责任甚至机会主义行为。

三、为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点、着力点？

人大预算审查监督体系中的监督主体有人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会、人大代表，为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点和着力点？

（一）从委托理论的角度考量，重构人大预算审查监督体系，必须规范人大财经委的审查监督行为。在委托—理论中，委托—关系视为一种契约关系。在这种契约下，委托人授权人为他们的利益（相对于人而言就是受托责任）而从事某些活动，这其中包括授予人某些决策权力。由于人的利益与委托人的利益可能不一致，在有限理性、信息不完全和信息不对称、机会主义行为倾向、自身效用最大化的假设条件下，人可能罔顾委托契约中的受托责任，追求自身利益最大化而损害委托人的利益，从而产生逆向选择和道德风险问题等成本。

将委托理论应用于政府预算过程，则政府预算过程中所体现出的是一种多重委托—关系和多重利益博弈。如在我国，在这种多重委托关系中，首先，初始委托人（社会公众、纳税人）通过选举人（人大代表）组成人民代表大会来代替他们对税收征收与公共产品的产出等问题进行集体决策，这是第一重委托关系。其次，人民代表大会通过选举选出政府、人大常委会组成人员，根据代表大会主席团提名通过财经委委员，这是第二重委托关系（为了叙述方便，不考虑选举上一级人大代表问题，其实也构成一重委托关系）。再次，政府将预算管理权、编制权、预算执行权、内部审计监督权分别委托给政府财税部门、部门预算执行单位和审计部门，这是第三重委托关系。但要特别注意的是，政府预算在第二重委托关系中，人民代表大会委托给政府的是预算的编制权和执行权；委托给人大常委会和财经委的则是预决算的审查权和监督权（当然并非全部权力）。在这多重委托关系中，体现了多重的受托责任。

显然，人大财经委在政府预算多重委托关系中处于一个联结政府及政府预算有关部门如财政、税务、审计、部门预算单位与社会公众、人民代表大会及其常委会、其他专门委员会的十分重要的纽带地位。在这个委托关系中，一方面，财经委承担着对财政预算、执行、决算进行初步审查的受托责任，另一方面，人大财经委行使对政府预算编制、执行、决算、审计工作的监督职权。由于人大财经委处于这样一种地位，更有条件与政府预算有关部门形成利益联盟，对政府有关部门的不合理预算行为“睁只眼闭只眼”，换取个人和小集团利益。人大及其常委会审查批准预决算的重大决策是根据人大财经委的审查结果报告作出的。如果不对人大财经委的审查监督行为进行严格规范，财经委就可能出现不忠实履行受托责任，甚至选择一种机会主义的方式行事，显而易见会对整个预算产生极为不利的影响。因此，要降低预算委托过程中的委托成本、防止机会主义行为，按照委托理论，不仅要在选任财经委委员及财经委工作人员上注重业务能力、职业操守，加强组织建设，提高财经委监督能力（的能力），而且重点要放在规范财经委的审查监督行为上。因此，建立一种符合中国国情的规范的人大预算审查监督体系，来规范人大财经委的预算审查监督行为，显得尤为迫切和重要。从理论上讲，加强人大预算审查监督，不仅需要人大加强对政府及其部门的审查监督，人大及其常委会、人大财经委自身的监督行为也必须遵守一定的程序、质量标准、审查方法，才能保证预算审查监督的质量，同时防止监督者的机会主义行为。从实际的情况看，人大财经委的审查监督也不尽如人意，也需要规范和监督。

（二）从监督成本的角度考量，把规范人大财经委监督行为作为建构人大预算审查监督体系的切入点和着力点，无疑是一种低成本、高效率的选择。赋予人大财经委预算审查监督更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，以局部的改革切入人大预算审查体系整体改革，可以起到四两拨千斤之功效。一是无需对人民代表大会制度和现行审计体制进行重大的变革，改革成本低；二是可以将对预算的社会监督成本降到最低；三是人民代表大会本身的预算监督成本最低。

（三）从公共选择的角度考量，把人大财经委作为建构人大预算审查监督体系的切入点、着力点和关键点，有利于建立科学规范的公众表达机制和公共选择机制。

“财政乃庶政之母”，国家预算及管理是政府的核心职能，既是保障公共产品供给的主要工具，也是国家对经济计划管理的重要方式，还是国家实现民主管理的重要形式。公共选择理论认为，政府预算过程是一个公共决策过程，政府预算决策的对象是对公共偏好的选择，需要通过政治过程把每个人的私人选择转化为公共选择。学界普遍接受了这个观点。如贾康认为，公共财政第一个基本特征，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权利制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制[4]。

如前所述，如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理和监督的主要内容。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率。

贾康认为，“要形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。”笔者认为，这种法制化的、规范的预算公共选择机制，最适宜在人大及其常委会的领导下，由人大财经委主导组织实施，并将这种预算公共选择机制纳入人大预算审查监督体系之中。这是因为：第一，人大及其常委会、财经委是由人民代表大会选出的代表组成，担负着预算审查监督的职权和职责，在身份地位上能够代表选民，在职责上必须听取选民关于预算的意见和建议。第二，人大财经委在预算委托过程中是联结政府及其有关预算部门与人民群众和人民代表大会的纽带，在信息和工作联系上处于一个十分有利的地位，有利于建立公共选择机制。第三，在人大及其常委会的领导下，建立科学规范的预算公共选择机制，把人民的意愿和需求与党的意志的实现连接起来，也许是加强人民代表大会制度建设、推进建设和政治体制改革的突破口。第四，预算公共选择机制的建立和公众的参与有利于强化政府公共部门的受托责任，提升民众的民主意识和融入地方发展的热情。

四、人大预算审查监督体系基本框架

对财政预决算、预算执行进行初步审查和监督，既是宪法和法律赋予人大财经委的重要职权，更是人大财经委的重要职责（受托责任）。但是，受托责任的有效履行，首先必须以某种控制体系予以保证，否则责任往往流于一纸空文，责任履行也就流于形式。从表现形式看，控制体系由法律法规、质量技术标准、道德自律（职业伦理）三者构成。其次，受托责任的有效履行，必须具备一定的物质条件，如人员、能力、信息、经费、时间，否则，责任履行就是无米之炊。再次，受托责任的有效履行，还需要一定的外部环境，如社会共识（认可）、社会环境、文化意识、制度环境等。人大财经委在预算过程中处于联结政府预算编制权、执行权与人民群众、人民代表大会及其常委会审批权、监督权的纽带，肩负的责任十分重大。人大财经委要较好履行其肩负的责任，必须相应地具备规范的责任控制体系、一定的物质条件和外部环境。具体而言，就是需要建立完善人大预算审查监督理论体系、完善预算法律体系、完善预算审查监督组织体系、建立社会公众预算参与机制和预算审查监督准则体系。

（一）建立完善人大预算审查监督理论体系。目前，全社会对人大预算审查监督的依据和必要性达成了普遍共识，但对人大实质性预算审查监督的实现路径则存在诸多分歧。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，更需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。在这样的理论背景下，要求人大预算审查监督取得理想的效果，是不可能的。这与我国从计划经济向社会主义市场经济转轨时间不长、财政意识刚刚兴起等有很大的关系。反观西方发达国家的议会预算审查监督理论，虽然在“资金为什么分配给A而不是B”（美国财政学家凯伊把它作为一个元问题）、预算决策实际上是民粹民主还是精英民主等问题上还存在理论认识上的分歧，但预算决策和监督的实施机制却是成熟的、一贯的，其内在逻辑和理论结构更是非常清晰和一脉相承的。

我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。如前所述，当我们在面对“各级人大在审查批准预算时，其决策基础是什么”、“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好”、 “人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任”之类的“诘问”时，我们还没有令人满意的答案。又如，人大财经委负有对预决算进行初步审查和监督的职能，但这种审查监督的性质是什么、效力又如何，既没有明确的法律规定，也没有理论上的共识。笔者认为，人民代表大会及其常委会按照集体行使权力的原则行使批准预决算的权力，人大财经委作为人民代表大会的专门机构，在人大预算审查监督体系中最重要的职能是鉴证职能，以鉴证观作为人大预算审查的决策基础是恰当的。二是应用理论的缺陷。目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。

笔者认为，一个科学严谨的理论体系，至少应该包括基本概念和定义、研究领域、研究对象、哲学基础、方法论基础、理论基础、研究技术等等。人大预算审查监督理论从理论结构层次来看，可以划分为基础理论（如公共财政理论、理论、代议制理论、委托理论、公共选择理论等）、应用理论（监督实务）两个层次。基础理论应当解决以下几个问题：人大预算审查监督的本质（是什么的问题）、监督的理论基础（包括哲学、法学、公共管理、经济学基础理论构成，以及基本概念、假设、原则、依据等）、监督的必要性（为什么要监督的问题）、监督的主体和对象（谁来监督和监督谁的问题）、监督的内容（监督的客体即监督什么的问题）、监督的目标（监督要达到什么目标的问题）等。人大预算监督的应用理论主要是预算审查监督的技术构成，即如何监督的问题，主要包括人大预算审查监督的定量和定性分析方法、监督方式方法和程序、社会调查与统计方法等。建立完善理论体系是一个宏伟的系统工程，有待学界去完善。

（二）完善预算及预算监督法律体系。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：

预算法自1995年实施以来，虽然对规范预算管理起到了一定的积极作用，但是现在已经完全不适应时代的需要。2004年，财政部就拟对预算法进行修改，而后多次列入全国人大立法计划，但由于涉及方方面面的利益调整和分歧，预算法修改是“只见楼梯响，不见人下来”。全国人大十一届一次会议将预算法修改再次列入全国人大立法计划。笔者建议预算法的修改应当解决以下几个问题：

1.明确预算审查监督关系中各方当事人的受托责任。现行的预算法、关于加强中央预算审查监督的决定和地方性预算审查监督条例等仅对财经委和预算工委的初步审查的职责（实际上仅仅是职权）进行了粗略的授权式规定，对初步审查失职渎职行为的责任后果则没有规定。这种只规定职权而没有规定责任后果的法律形式，容易导致财经委和预算工委缺乏监督责任感，消极行使、放弃预算监督权，甚至利用职权为个人、小集体和个别利益集团谋取私利，违背对公众的受托责任。从政府、财政税务部门以及部门预算执行单位等被监督对象来讲，我国预算法虽然对各种违反预算法的行为规定了“法律责任”，但不过区区三条，而且无一例外都是给予“行政处分”，存在着权力与责任配置严重失衡的情况；同时，对预算违法行为处罚的方式和程序的规定也只作了原则性的规定，而没有预算违法行为行政问责程序和政治问责程序的规定。这就容易使政府及这些部门缺乏对社会公众履行受托责任的责任感，导致预算违法失职行为。王雍君指出，受托责任是构成政府良好治理的“四大支柱”之一[5]。没有责任后果的受托责任，就不会有真正的受托责任，政府良好治理也就是纸上谈兵。因此，建议在修订预算法时，细化政府及预算相关部门行政责任、政治责任以及刑事责任的相关规定，强化预算约束。由于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，如何规范人大财经委及组成人员的权力与责任，实现权力与责任的平衡，需要在法学理论上进一步探讨。不过，笔者认为，代表法规定的是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，并不妨碍对代表大会前预算审查监督失职行为及违反预算审查监督程序的行为追究责任。因此，应当明确人大财经委预算监督失职行为和违反预算审查监督程序的行为的相关责任，以强化人大财经委的预算审查受托责任。

2.规范预算审查监督程序。一是建议修改预算年度，将我国预算年度日历年制改为跨年制，如4月1日至3月31日止，解决目前在人代会批准预算前无批准的预算可以执行的问题。二是规定提前编制预算以及向人大财经委提交预决算草案的时间，使人大财经委、人大常委会有更多的时间对预算问题进行调研、听证、审议。三是增加预算听证和辩论程序的规定。由人大财经委按照规范的程序组织预算听证会，听取利益相关者的预算诉求。四是建立总额控制制度和预算分项磋商机制。财经委应当组织财税部门、有关经济领域的专家对预算整体（总额控制）进行讨论，在讨论并取得共识的基础上提出预算总体盘子的建议，交由政府研究处理。建立预算分项磋商机制，由人大财经委组织人大专门委员会负责人、财政预算有关部门、有关领域专家在预算总额控制下，就农业、医疗卫生、教育、科学、文化、科技、城市建设等方面的专项资金安排进行磋商论证，并将磋商结果提交政府处理。这既有利于对预算资金拨款请求进行优先次序排队，提高预算资金使用效率，也有利于拨款申请部门提高受托责任意识。五是规定预决算草案及报告不通过的法律后果及处理程序。六是规范人大常委会审议程序，规定审议意见不得改变当年预算。

3.规范人大预算修正权。笔者认为，赋予人大预算修正权是人大预算审批权的逻辑必然。建议增加人大预算修正权以及表决程序的规定，但预算修正权应当受到预算总额的限制。

4.明确中央与各级地方政府的财权与事权划分。规范中央和各级地方政府间财权与事权划分是实现财政法治和的基本条件和内容之一。明确和规范各级政府财权与事权划分，一方面有利于地方政府科学编制预算，严格执行预算，另一方面也有利于地方政府自主规划发展地方事业。此外，如果中央与各级地方政府间的财权和事权划分没有法律的规范，那么可能会出现一些极端的情形。例如：在地级市人民代表大会中，一般县（含县级市）的人大代表占50%以上。在财政“省直管县”的政策背景下，如果县（市）级代表在审议市本级预算时不同意市本级预算草案，认为市级对县级财政的支持太少，要求将市本级可用财力全部或大部分用于县级建设，提出预算修正案并付诸表决，这时就会出现极端的结果。因此，建议制定转移支付法，用以规范转移支付和上下级政府间财权与事权。

5.实行全口径预算。一是建立包括一般预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算在内的全口径综合预算体系，并要求全部向人大报告。二是将政府所有财政性资金以及诸如开发区的预算纳入一般预算。

6.其他方面的修改。如改进预算编制方法，细化预算编制，提高年初预算到位率；强化部门预算编制，要求部门预算特别是专项资金不仅体现预算支出的金额，也要体现受托责任，即预算支出预期要达到的效益和效果；明确超收收入使用程序和方向；明确预算调整、预算科目调剂的概念和报人大审批标准，增强预算约束力；加快政府会计准则和政府会计报告准则建设，规范政府会计报告，提高财政透明度；加强财政账户管理，规定开户银行和国家金库向人大财经委报送账户收支及结余情况，鼓励开展人大在线监督；建立预算资金使用绩效监督制度等等。

（三）健全人大预算审查监督组织体系。我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形。笔者认为，健全人大预算审查监督组织体系，要解决以下几个问题：

1.增加人大财经委内设机构和编制，充实人大预算审查监督专业人员。建议按照经济职能分类，根据具体情况在县级以上人大财经委设立综合（主要负责信息综合与行政）、总额控制（主要负责财政收入盘子和可用财力的调研与测算，以及对税费征收行为的监督，向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）、行政与政法、农业林业与水利、城市建设与环保、医疗卫生、教育科技与文化、社会保障、金融商务与企业事务（以上主要负责相关支出部门的预算请求支持材料调研与分析、组织听证和磋商、开展预算支出监督与项目效益评估、向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）等内部机构，分别承担相关监督职能。对财经委委员和从事预算审查监督的人员，要设定准入条件和任职资格，保证从业人员具有与其工作职位相称的专业能力。建立预算审查监督专家库，参与预算收入的预测、预算支出安排的听证、预算执行的监督、预算绩效的评价等等。

2.建立全国预算审查监督协会。在全国人大财经委和全国人大常委会预算工委的领导下，成立全国预算审查监督协会，负责组织预算审查监督准则的研究、起草和，组织预算审查监督理论研究和学科建设，指导地方预算审查监督工作，组织预算审查监督质量抽查，培训预算审查监督从业人员，编写协会刊物，通报中央和地方政府财政预算政策变化，推动各地预算审查监督经验交流等等。美国有个公共管理协会（ASPA）和政府财务官协会（GFOA），对推动预算管理研究、预算经验交流和职业道德建设等起到了重要作用。

3.在后续教育准则的指导下，加强预算审查监督工作人员后续教育和培训。

（四）建立完善预算公共选择机制。政府预算过程是一个公共选择过程，应当将满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，将提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。但是，我国的预算实践和预算制度，一个主要的缺陷就是缺少一个成熟的反映公众偏好的公共选择机制。许多预算决策往往是行政首脑一个人“拍脑袋”作出。出现这种现象，一个重要的原因是缺乏一个规范的预算公共选择机制。公民参与是实现政府良好治理的支柱之一。因此，建立一个能够反映社会公众偏好的预算公共选择，是我国预算改革的方向。可喜的是，一些地方人大如上海闵行区和地方政府财政部门如焦作市、合肥市财政局开始进行预算听证的有益尝试。由于人大在预算听证中比政府财政部门的地位更中立，人大建立预算公共选择机制有着比财政部门预算听证更明显的优势。

笔者认为，一个规范的预算公共选择机制，应当至少包括以下几个部分：一是社会调查机制。人大财经委可以针对政府预算草案提出的收支项目以及社会普遍关注的问题，通过走访公众和企业、发放问卷、网站调查、召开座谈会等形式，听取有关方面对预算安排、预算执行的意见和建议，为预算分项磋商、预算听证等收集信息。二是预算听证和磋商机制。针对预算具体事项，听取利益相关当事方、人大其他专门委员会、人大代表、财政部门、专家学者的意见和建议，并将听证结果提交政府研究处理。三是预算响应机制。对公众疑问、意见、要求的响应，是公共部门负责任的体现，有利于提高人大和政府的公信力。针对社会公众对预算收支的疑问、意见和建议，人大财经委有责任进行解释性的答复。四是预算信息公开机制。不定期通过网站经济运行情况分析报告、预算执行情况分析报告、财政预算政策分析报告、预算绩效分析报告以及预算收支预测报告等。如美国加州议会立法分析办公室每年都会许多的预算研究分析材料，为社会公众和议会两院做参考。

（五）构建人大预算审查监督准则体系。如前所述，人大预算审查监督实效性不佳，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和规范。如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础，也就失去了审查监督的意义。人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。以鉴证观为理论核心、以抽样审查作为主要技术手段，制定和实施人大预算审查监督准则体系，可以为规范和指导预算审查监督工作提供依据，有助于人大预算审查监督规范化的实现，提高预算审查监督的权威性及公信力。基于此，笔者建议成立全国预算审查监督协会，逐步研究、制定和预算审查监督准则体系，待成熟时上升为法律法规，用于指导和规范人大预算审查监督行为。

同会计准则、审计准则体系一样，所谓预算审查监督准则体系，指的是这样一套预算审查监督方面的管理标准和工作标准，包括实施预算审查监督所必须遵循的权利义务、工作责任、审查监督范围、工作程序、技术规范、质量要求、报告规范、考核办法、后续教育、职业道德等一系列强制性或者指导性规范。具体而言，预算审查监督准则体系包括预算审查监督基本准则、具体准则、审查结果报告准则、质量控制准则、后续教育准则、职业道德准则等内容。

预算审查监督基本准则，主要是规定预算审查监督的本质、目标、原则、假设、主体、对象、基本概念等，处于准则体系总纲性的地位。如审查原则应当包括但不局限于以下方面：如真实性、责任性、完整性、及时性、可比性、重要性、适当性等。

预算审查具体准则，主要规定预算审查的具体业务的技术、程序、方法，如工作底稿与证据、与预算相关部门的沟通、对预算制度执行的评估、对预算数据的分析性复核、社会调查统计规范、听证程序规则、预算绩效评价方法、对审计工作审计质量的抽样方法、对部门预算单位预算执行的审查方法等。如在审查财政决算时，人大财经委可以运用抽样的方式，对审计局工作底稿和案卷进行随机抽样，根据抽样结果，再到被审计单位进行复核性检查，以此来评估审计工作报告的真实性、准确性和工作误差。又如，为了审查和评价某税种执行情况，为预决算审查提供佐证，人大财经委可以运用统计抽样方法，对样本企业进行检查，在对样本情况进行分析的基础上，推断出该税种执行情况的总体特征。

审查结果报告准则，主要规范审查结果报告的格式、内容和对预算执行、预算草案的意见。如前所述，目前的人大预算审查结果报告套话空话多，内容过于简单，信息量很少，证明力很弱，对人大代表和常委会委员了解预决算真实情况、审查批准预决算帮助有限。审查报告准则应当有助于人民代表大会和常委会委员理解预决算报告及草案，有助于提振对人大财经委审查监督工作质量的信心，并在此基础上作出是否审查批准预决算的决定。笔者认为，人大财经委除了向人大常委会或人民代表大会提交比较简略的审查结果报告、提出带倾向性的是否批准的建议外，还应当在平时或者会议时以分析报告的形式（或者作为审查结果报告的附件）向大会或人大常委会报告所有从专业判断角度认为重要的事项。

预算审查质量控制准则，主要规定从事预算审查监督的工作人员必须具备专业胜任能力、在进行预算审查时应当遵守的质量控制政策和程序等。

后续教育准则，主要是为保持和提高工作人员专业胜任能力与业务水平，掌握和运用相关新知识、新技能、新法规所进行的学习与研究等制度规定。

职业道德准则，主要规范预算审查监督工作人员的职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任。

预算审查监督准则体系的规划和建设，是一项长期的艰苦工作，笔者没有能力做到这一点。提出建立预算审查监督准则体系的设想，只是起到一个抛砖引玉的作用。

五、建立人大预算审查监督体系需要的外部条件

当然，建立完善人大预算审查监督体系还需要一定的外部条件。一是加快推进政府预算改革。如建立全口径预算，建立中期预算框架，加强预算与计划（五年规划）的衔接和协调，出台政府会计准则、政府预算（会计）报告准则，提高财政透明度等。没有这些，人大财经委就缺乏预算审查监督的基础。笔者认为，政府会计报告应当按照IMF《财政透明度手册》的建议，真实、完整揭示政府收支、资产、负债、结余情况。同时还应当以报表附注的形式揭示以下重大事项：如城市基础建设、重大民生项目执行情况；下一年度重点项目计划投资情况；政府税式支出情况；政府担保等或有负债；基本的经济数据如地方GDP、物价指数、金融数据、储备的土地等；基础数据如人口、土地面积、政府职能结构、财政供养人员数

量等等。二是改革和完善人大代表选举制度，加强人民代表大会制度建设。选举制度是人民代表大会的基础。没有完善的选举制度，不能选举出真正代表地方民意、关心选民利益的人大代表，反映社会公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制就是空中楼阁。三是加快政治体制改革进程。在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，理顺党的领导权与执政权的关系，理顺党的领导权与人大决策权的关系，加快建设。四是有待民主意识、公共财政理念的深入人心。

注释：

[1]王雍君：《公共预算管理》，经济科学出版社2002年版，第2～3页。

[2]在全国各地的人大机构设置中，除深圳市等个别地方外，县级以上人大常委会预算工作委员会属于同级人大常委会工作机构，协助同级财政经济委员会承担人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。事实上，许多地方的财经委和常委会预算工作委员会职能关系上还有待理顺。为了叙述方便，本文将其与财政经济委员会视为一个监督主体，合称“人大财经委”，以下一般不再单独说明。此外，在县一级，人大财经工作机构一般是称作“财政经济工作委员会”，为常委会工作机构，不属于专门委员会，本文一般不做区分，统称“人大财经委”。

[3]陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2006年版，第36～40页。

[4]贾康：《关于财政理论发展源流的概要回顾及我的“公共财政观”》，载《经济学动态》2008年第4期。

公共财政监督论文范文第7篇

【摘要】政府预算作为公共预算，其最终目的是要保障人民大众的公共财政福利和社会公共需要最大化、最优化的实现。为保障政府预算最终目的的实现，需要切实加强人民大众尤其是其选举的代表对政府预算实施全方位的审查监督。近十多年来，全国人大对于建设现代预算制度发挥了积极的作用，取得了显著的效果。但更要看到，仍有许多现实问题没有解决，这反映了我国的预算制度，特别是预算审查监督制度中还有许多根本性的关系没有得到理顺。建立现代预算制度任重而道远。

【关键词】人大 政府预算 预算监督 监督权

一、前言

随着市场经济体制的建立和逐步完善，我国从1999 年开始在税收制度、财政支出制度和预算管理制度等方面不断地进行体制性的重大改革。多年来我国的财政改革都不同程度地具有公共财政的性质，但大多只是“战”，尚未触及公共财政的核心――预算监督制度。这就决定了当前我国的财政体制虽已初步具备公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，完善预算监督制度，强化人大预算监督，增强权力之间的监督与制约，使政府依法履行人民赋予的神圣职责是我国公共财政建设的当务之急。，本文从人大预算监督角度分析了我国政府预算监督中存在的问题，并提出了完善我国人大预算监督制度的对策。

二、人大预算监督的必要性

预算资金表面上是属于政府的，但实际上是归社会公众所有，政府是在代全社会理财；政府预算本质上是政府和社会公众之间就政府的活动范围和方向所形成的委托――关系。但由于人（政府）和委托人（社会公众）不是同一行为主体，二者的行为目标不完全一致，并且由于过程中不可避免地存在不确定性和信息不对称，代人有可能偏离委托人的目标，很容易造成预算资金的使用不能够充分地代表公众利益的局面。故为了防范由于公共资财来源与使用主体分离所带来的风险，约束政府的机会主义行为，必须要建立和强化预算监督，最大限度地缓解人和委托人之间的信息不对称，以切实有效地维护公共利益，保证公共目标的实现。我国预算监督的主体主要有各级人大、各级财政部门和审计部门等政府部门。因此，在我国，最能代表和反映人民意志的国家权力机构――各级人大是实施预算监督的当然主体，其承担的责任自不待言。

三、我国人大预算监督存在的问题

（一）人民代表大会的地位不具有权威性

根据我国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有至高无上的法律地位，而政府是由人大选举产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是我国在人大和政府的权力配置中，政府更有实际的权威，使人大的监督步履艰难。

（二）人民代表大会没有专门机构进行预算监督

现在虽然设有财经委员会，但人员少，力量弱，起不到监督的作用。而县级人大及其常委会基本没有设立预算审查监督专门机构，一般由人大常委会财政经济工作委员会承担初审工作。

（三）专业素质不高

财政预算以及财政预算监督具有较强的专业性和技术性。但目前地方人大代表的参政、议政、督政能力有待增强， 对预算监督的有关法律、法规掌握有限， 懂财政专业知识的代表少。

（四）我国预算监督法制建设滞后，不能为预算监督工作提供有效的法律保障

缺少专门的预算监督法律或法规现有的预算监督立法层次较低。除了《宪法》、《预算法》、《审计法》等法律以外，预算监督立法的形式更多是财政部的部门规章。这些规章由于立法层次低，与其他部委的部门规章和有的地方性法规不统一，部门与部门之间关系不顺，法与法之间不衔接，缺乏普遍约束力，使预算监督执法缺乏力度，甚至导致监督失效。同时，现行《预算法》及相关《条例》没有规定对人大在财政预算草案中的初审结果如何处理，对人民代表大会期间代表关于财政预算的审查意见和建议如何处理，这样，政府及财政部门对这些意见等可以采纳，也可以不采纳。法制上的虚位，使人大预算审查监督有权无力。

四、完善我国人大预算监督制度的措施

（一）加强相关法规建设，增强预算监督权威

制定《财政监督法》，以法律形式规定预算监督主体的地位、职责、权力突出人大预算监督的权威性，以使我国的预算监督工作尽快走上法治化、规范化的轨道；尽快修订完善《预算法》，明确人大审批监督预算的范围和内容，对预算监督工作过程中的程序和方法作出更为严格的操作性强的规定，增强其科学性和实效性，从法律上减少预算审查监督制度的漏洞。

（二）树立人名代表大会的权威性

人民代表大会及常委会分别是国家权力机关和权力机关的常设机关，具有法定的职权与权威，为了使人刀顷利实施预算监督，建议在实际中树立其应有的权威地位第一，人大的法定地位要在F实的人事安排、实权分配中得到体现。第二，人大机关的经费要逐步实现独立于同级政府的财政预算。

（三）加强人大预算监督的组织建设，完善各级人大预算委员会的职责

各级人大预算委员会权责分明，代表人大具体行使管理预算的职能，提出建议案。配备精良，由经济、法律等方面的专家学者或代表组成，代表人大名副其实地行使职能。同时，应在预算法中明确该委员会的法律地位，对其初审的时间和具体内容、所具有的权力、所承担的法律责任以及工作程序都作出明确的规定。

（四）提高人大代表的专业素质

要提高监督人员的素质就必须对其进行专业化的培训，这样不仅可以让人大代表学习和了解在日后工作中可能碰到的预算问题，也可充实专业知识，全面掌握财政预算活动的原则和技巧。

参考文献：

[1]毕成.中国财政支出结构研究[D].华东师范大学硕士学位论文，2007.

[2]孙恒波.我国人大预算监督权研究[D].安徽大学硕士学位论文，2010.

[3]郭东芳.我国预算审查监督法律制度分析及完善[D].湖南师范大学硕士学位论文，2014.

[4]朱亮.我国人大预算监督制度的完善[D].湖南师范大学硕士学位论文，2012.

[5]王秀芝.我国人大预算监督问题研究[J].财贸经济，2009，（10）.

公共财政监督论文范文第8篇

关键词：公共财政；监督体制；约束条件；市场化程度

近年来，随着刮起的“审计风暴”，财政资金的挪用、贪污以及使用的低效率，引起了全社会的高度关注，公众由于意识到财政资金是自己交给政府的“纳税钱”而增强了对财政资金的监督理念，这本是一桩极好的事，但是无论学术界还是实际部门乃至公众，声讨之中存在着一种“误区”，似乎其罪过都来自于财政部门或政府，固然财政部门或政府对财政资金的使用监督不够或不到位有着不可推卸的责任，但是谴责某一部门或政府并未涉足问题的根源。我们要问，为什么政府和财政部门对财政资金监督不能到位？为什么预算法出台10余年仍有法不依？为什么公众对财政资金使用起不到应有的作用？这一切已远远超出财政自身的范围，问题的最终根源需要从制度或体制中去寻找，更具体地说，这一切问题都来自于既定制度和体制环境下塑造和诱导着每一个人乃至政府官员的行为和思维。虽然我国改革开放以来一直在致力于体制的变革，但体制与制度的变革是一个漫长的渐进的过程，体制转轨期更是新旧体制矛盾与问题交锋甚至是博弈的过程，这也是公共财政监督体制的建立和实施为何如此艰难的深层次原因。况且，对财政部门或政府的谴责本身也未逃脱传统的计划体制下大政府主导型模式以及所引伸出的财政监督应由政府自我监督为主、财政部门内部监督为主模式的思维，这反过来又验证了本文的观点，我国公共财政监督体制建立和实施的难点在于市场经济体制的不完善，市场经济体制的不完善又是我国市场化改革不到位的结果。

一、公共财政监督体制建立和实施的约束条件

从制度经济学原理看，任何一种制度的变迁和创新是一种制度的替代、转换与交易过程，作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件，其约束条件就是制度的边际替代成本（卢现祥，2003）。建立公共财政监督体制实际上是对传统财政监督体制的替代和创新，即公共财政监督体制是建立在市场经济体制和公共财政条件下，包括立法监督、人大及其常委会监督、审计部门监督、财政部门监督、社会监督等分工协作、职责明确，事前、事中、事后监督相结合，内外监督相结合，监督方式多样化，保障机制健全的财政监督体系，把财政监督与财政管理有机地结合起来，对财政资金运行过程进行全方位、全过程、综合化的监督。其中，法律监督、公众监督和人大监督等外部监督是该制度的主体。因此，公共财政监督体制的建立和实施有着严格的约束条件。

1.成熟完善的市场经济体制是公共财政监督体制建立和实施的经济制度条件。首先，经济市场化是资源配置方式的变革，从我国来讲，就意味着从过去由政府配置全部资源转变为由市场与政府共同来配置资源，并以市场配置资源为基础。从我国市场与政府的关系来看，经济市场化的过程就是政府逐步“让位”于市场的过程，退出市场能发挥作用的领域，以提高全社会的资源配置效率。如何界定政府与市场的职能界限，如何做到政府还权于市场，让市场充分发挥作用，不会“越位”，同时又要做好政府应该做的事，即不“缺位”，这就需建立公共财政监督体系和保障机制。其次，经济市场化要求财政的公共性，使财政成为社会公众约束政府活动、监督政府权力的关键性直接手段。再次，经济市场化要求政府由高度集权向分权体制转化，市场化改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继。财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。如果中央还需监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。同时，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，各级财政受到上级财政的监督将会有所减弱（张馨，2003）。最后，市场经济是追求效率的经济，经济市场化要求公共财政的效率化，以此相适应的公共财政监督不仅要有财政绩效监督的内容和机制，而且财政监督自身也要讲求效率，即做到财政监督成本的最小化，这就要求公共财政监督不论制度的设计还是具体的监督管理都须讲求科学、合理、规范。因此，有市场经济才有公共财政，才有公共财政监督。成熟与完善的市场经济体制是建立和实施公共财政监督体制并充分发挥公共财政监督作用的制度约束条件，市场经济体制的不成熟、不完善，都会减弱公共财政监督的作用。

2.完善健全的法制以及依法治国是公共财政监督存在和发展的必备条件。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。公共财政的市场性决定了公共财政的法治性，而公共财政的法治性意味着社会公众通过政府预算的法律权威，从根本上决定、约束、规范和监督政府的财政行为，使其鲜明地体现出财政是社会公众的财政即财政的公共性，因而也决定了公共财政监督的法治性。它要求加强法律对财政的监督力度和法律对财政内部监督的约束，加强和规范法律对财政的制度化建设，促使财政内部监督由人治向法治转化，促使传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督向依靠法律和制度的监督转化。因此，要建立公共财政监督体系和保障机制，并使之发挥作用，最关键的就是要健全和完善法制。同时，需创造依法治国、依法行政、依法理财、依法征税、依法纳税的宏微观环境。

3.民主化政治是公共财政监督作用发挥的政治制度保证。公共财政的公共性决定了公共财政监督的公共性，公共财政监督的公共性突出于社会公众和人代会对政府财政活动的监督作用。因此，政治体制的民主化改革则成为了公共财政监督体系和保障机制是否能真正建立并发挥作用的关键所在。现代民主社会认为，政府的权力是人民所赋予的，官员代表着人民行使权力，而人民负有监督权和知情权，人民或纳税人不仅需要知道自己为什么纳税和交费，同时还要知道自己纳的税、缴的费用到了什么地方、使用如何。所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。这就需要将对政府财政活动的监督和知情转化为公众的权利，实现权利对权力的监督。

二、建立我国公共财政监督体制的根本性制约因素：市场化程度

从以上约束条件来看，市场经济体制、法制及政治民主化是建立公共财政监督体制的关键性条件，而这些条件都与市场化程度息息相关，市场化改革的力度越大，市场推进的越快，市场经济越发达，市场经济体系越健全，市场经济秩序越好，公共财政监督体制的作用发挥越充分。反之亦然。

1 市场化程度直接影响财政监督体制的模式选择。公共财政监督体制相对于我国传统的财政监督体制而言，就是一种市场型财政监督模式。市场经济要求主体易位，即由传统的计划经济体制下的国家或政府主体向市场主体转化。所谓市场主体就是企业和个人。在市场经济条件下，企业和个人成为经济活动的独立主体，成为决定整个经济活动的根本因素，也成为决定公共经济和约束公共经济的根本因素，政府和财政将由原来什么都管、什么都决定转向如何更好地为企业和个人服务，如何接受企业和个人的监督。与此同时，市场经济要求经济发展模式应是市场主导型而不是政府主导型，由此也决定了公共财政监督体制的模式应该是以社会监督、公众监督为主体而不是以政府的自我监督为主体，以财政外部监督为主体而不是以财政内部监督为主体。

我国改革20多年，市场发育仍处于初级阶段，由于中国现行经济体制中依然广泛而顽固地存在着传统的计划经济的“路径锁定效应”，因而强调政府干预的政策取向较容易被接受，而市场的力量还不够强大，作为市场主体的国有企业改革仍未完全到位，企业的产权制度仍不完善，现代企业制度尚未完全建立，企业适应市场能力还不强，效益低下、亏损严重的问题仍很突出；市场的发育，尤其是生产要素市场的发育还不健全，竞争机制和价格形成机制在促进生产要素合理流动、资源优化配置、引导结构调整方面的作用受到限制，影响了市场功能的发挥；资源配置的行政化倾向还相当严重，以产权明晰为前提的市场化竞争规则难以充分发挥作用，两者之间的冲突使市场秩序紊乱。这一切一方面导致政府在资源配置上“让位”于市场的过程极为缓慢，这其中有政府部门和官员为了自身利益不愿让位的因素，也有政府想让位而让不出来的因素，尤其是经济欠发达地区，民营经济发展落后，使得政府不仅无法退出竞争性领域，而且还需加大干预、资助的力度，整个经济政府主导性特征仍然十分突出。另一方面，导致政府还未完全摆脱计划经济的管理方式，习惯于从不同角度包揽一切。在企业改制资产重组过程中，一些地方政府不考虑客观实际和市场行情，不考虑企业之间是否存在着经济联系和产业间的关联，从主观意愿出发，盲目地策划和撮合企业间的资产组合，甚至强令企业兼并、改制，追求形式上的规模经济。这种不考虑经济发展规律的主观盲动必将导致资源配置的低效率，甚至无效率。同时，与社会主义市场经济体制相适应的经济管理制度尚未形成。政府主要依靠大量不公开的政策性文件作为行政部门管理经济的依据，甚至于地方行政首长的指示、命令也是行政部门管理经济的重要依据之一，这种不规范的做法，由于缺乏必要的制度和程序作为保证，致使决策缺乏科学性和合理性。市场发育的不完善、不健全，必然导致市场化改革难于在短期内到位，市场化改革的艰巨性必然带来公共财政监督体制建立的艰巨性，使得我国现阶段在财政监督体制的模式选择上，不得不以政府行政监督为主体，以财政内部监督为主体。

2 市场化程度直接影响公共财政监督的内容。首先，在我国现阶段计划经济体制向市场经济体制转轨时期，由于市场的不完全，财政监督难免带有传统体制与现行体制的双重特征，从形式上看，现行财政监督体系和保障机制是一个比较健全的体系和机制，既包括人大、新闻媒体、公众监督为特征的外部监督，也包括财政、审计监督为特征的政府内部监督。但从实质上分析不难看出，现行的财政监督体系和保障机制在理论上未将财政监督体系和保障机制完全置于公共财政理论的框架中来设计。因此，其体系与机制的公共性、法律性、民主性、综合性不突出。其次，由于市场的不完全，市场化改革的程度还不高，财政监督虽在制度上增加了人大监督和社会监督，但其作用很有限，仍呈现出政府监督、财政内部监督为主体的特征；监督手段上仍以政府的行政监督为主，究其原因，人大监督、审计监督和社会监督缺乏制度保障，即在财政监督体制的制度设计中，人大监督、审计监督和社会监督的法律地位、职责、权利、组织保障、人员配置，以及对预算审查的信息收集、审查时间的规定等都存在着过粗甚至忽视的问题，尤其是社会监督更缺乏具体的规定。审计监督虽有审计法和预算法作保障，但由于我国目前市场化程度的低下，法制观念和法治环境的不完善，实际执行中有法不依的现象非常严重。最后，由于市场的不完全，市场化改革的不到位，使得财政资金使用上的诸多违法违规问题的产生根源远远超出了财政自身的范围，与我国不完善的经济体制和政治体制息息相关，如我国1994年实施的分税制，并未解决好各个级层政府财权与事权的合理划分，造成了各级政府财权与事权的不匹配，尤其是基层政府事权大于财权，这是财政专项资金被挪用，乱收费、乱摊派现象产生的重要根源；又如我国长期以来，政府对财政资金的使用和效益的监督、考核与对干部的考核、升迁制度相分离，长期实行对干部的考核和评价指标注重GDP、财政收入的单纯增长，导致干部热衷于“形象工程”、“政绩工程”等，这是我国财政预算执行中，人治大于法治，几亿乃至数十亿巨资，都可以根据长官意志随意改变用途的深层次的根源。但是，现行财政监督体系与机制的设立仍未脱出单纯就财政监督研究财政监督的模式，未把财政监督纳入经济体制和政治体制改革、法制建设的大视野中来研究，造成了财政监督体系与机制缺乏整体性、综合性、协调性，同时，也造成了在解决财政监督存在的问题时，头疼医头，脚疼医脚，注重形式和现象多于实质。

3 市场化程度直接影响政治民主化、法制化程度，最终影响财政监督的结果和效率。由于我国现阶段市场化程度还不够高，市场化理念在大部分人的意识中还很薄弱，计划经济的思想和理念乃至习惯仍根深蒂固地影响着政府官员和公众的言行：一是缺乏对市场经济全面、准确、科学的认识和把握，表现在人们把市场经济看作是鼓励人们获取利润或利益最大化的一种经济，而不管采取什么样的手段。一些人和单位为了钱可以昧着良心去干损人利己的事，为了钱甚至可以去干损害国家、集体利益的事，假冒伪劣商品充斥市场，严重破坏了市场经济秩序，破坏了国家的经济发展，损坏了人民的身心健康。二是平等观念的缺乏。自由和平等是市场经济的核心理念，它要求每一个进入市场参与交易的人，必须具有独立的自由人身资格和平等的政治法律地位，平等的本质是公正、正义。但长期以来，在中国行政权力占支配地位，国家和公共事务的管理强调行政隶属关系，按照行政机关的意志决定，排斥相对人的自由意志，以义务本位立政，漠视相对人的权利。三是服务意识的缺乏。正是由于平等意识的缺乏，过多强调的是权力、等级，强化了政府官员的“官本位”意识，弱化了作为社会公仆的“服务意识”。在政府官员的观念中，从未有过“纳税人”概念，他们未意识到是纳税人养活政府，纳税人掏钱是为了换取政府的服务，而政府官员却认为纳税人或老百姓交税或费天经地义，无需给予他们什么，政府花老百姓的钱也是天经地义。四是法治观念的缺乏。所谓“法治”首先要治政府，划定政府职能的范围，明确政府的责任，人民要通过法律来限制和监督政府的权力。其次才是政府在民主制度下获得人民的授权所实施的“依法治国”。无可非议，随着市场经济的推行，我国法律意识有所增强，但长期以来，无论是“以法治国”还是“依法治国”，政府官员把法律看作统治手段，用以治老百姓，而非治政府，这说明我国从上到下，从政府到百姓均未理解“法治”的含义，把“法治”和“依法治国”混为一谈，归根结底仍然是民主意识的淡薄，法治观念的缺乏（张丽华，2002）。可见，我国目前正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表现在财政上就是社会公众和人代会及法律还难以有效约束和监督财政活动，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督，这种状态是由市场化改革艰巨性和法制的不完善、不健全所决定的。因此，要建立公共财政监督体系和保障机制并使之发挥作用，最关键的就是要健全和完善我国的法制。通过法律约束和限制政府权力，将政府权力及其财政行为真正置于社会公众的监督之下。

4 市场化程度直接影响财政内部监督的效果。市场化的改革，导致政府职能、运作方式、制度构架等的不断变革与更新，引起了财政内部监督的相应变化，财政内部监督得予加强，并取得了一定的效果。但是，由于市场化改革还不到位，市场化程度还很低，使得财政内部监督仍然停留在按照行政意志和上级意志行事的框架内，由于专司监督职能的机构多属于各级政府的下属部门或财政部门的下属机构，这种监督者是被监督者的下属部门和机构的制度安排，是不可能实施强有力和根本性监督的，传统模式中政府权利缺乏有效约束的根本弊端仍然存在。同时，现行财政监督体制主要以财政内部监督为主，这就使得财政监督的责任更多的压在了财政部门身上，财政活动是由政府所有的科层及其官员具体进行的，财政监督触犯了政府各个科层及其官员的利益，整个政府实际上有着抵制财政监督的本性，作为政府内部的一个部门，财政部门要监督整个政府的收支活动，只能是心有余而力不足的（张馨，2004）。

三、结论

随着市场化改革的推进，建立公共财政监督体制势在必行，但是，由于我国市场化改革仍处在初级阶段，市场化程度仍然很低，严重影响了公共财政监督体制的建立。从我国现实来看，不成熟、不完善的市场经济要发育到成熟的市场经济，则需要相当长的时间，这就决定了公共财政监督体系和保障机制的建立与完善及作用的发挥也将会是一个由不成熟、不完善向成熟和完善转化的过程，但是，这个过程也将会是一个漫长的过程。要缩短这个过程，唯一的途径是加快市场经济推进和市场化改革的步伐，努力加强法制建设，尽快建立完善的市场经济体制，为建立完善的公共财政监督体制创造良好的制度环境。

参考文献：

[1]　卢现祥 西方新制度经济学[M] 北京：中国发展出版社，2003 80

[2]　张馨 论财政监督[J] 财政监督，2003，（5）

公共财政监督论文范文第9篇

关键词：财政支出；监督；宪政

对宪政这个政治学、法哲学中的重要概念至今没有统一认识，但论及宪政的内容，人们自然会想起民主和公平正义，也会联想到权利与权力，从根本上说宪政所研究的核心问题就是权力的制约与权利的保障。当国家产生时，国家的财政权及其具体内容中的财政支出权就产生了，而“监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方就会有权力的监督”[1]。下面将对财政支出监督进行宪政解析，由于现代财政已经发展到了公共财政时期，因此将更多侧重对公共财政支出监督的宪政解析。

一、财政支出监督与财政民主

“民主”一词，在中国古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念，甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中，毛泽东就提出：“宪政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主，“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神，也将保障公共财政支出的民主。

1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先，对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛，包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域，民众对财政支出的关注就是对自己的关注，对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次，对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的，因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言，监督本身就是整个财政支出程序的一个环节，而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面，对财政支出的监督体现了民主程序。最后，对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来，并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时，监督本身就是表达民众意愿的方式；监督的内容是人民意志的结晶时，监督也就是实现民主的一种方式。

2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如：人民代议机构、整个行政机构，包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等，他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能，并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的，同时这些部门彼此之间也具有相对独立性，各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度，也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限，它能保障公共财政支出的民主。

二、财政支出监督与社会公平正义

社会公平正义理念也是现代民主国家中的一个基本理念。从社会公平正义的角度对财政支出监督问题进行研究是对其进行宪政解析的一个重要内容。

1.财政支出以社会公平正义为基本原则。公平的本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”，包括体现为机会均等的起点公平、程序合理的过程公平和符合公正理念的结果公平。公平本身就是一个包含了正义的概念。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。” [5] 对于正义，不同的历史阶段会得出有差异的结论，不同的人会得出不同的结论。民主社会下财政支出监督中的正义也必然是以民主为核心价值，是符合广大民众价值判断的正义，是符合公平理念的正义。财政支出以社会公平正义为基本原则具有重要的意义，它是社会稳定的重要保证，也是实现社会成员全面自由发展的重要途径，更是保证社会进步的重要力量。财政支出公平投入是社会各方面均衡发展的基本保证。财政支出公平正义要求政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出的起点公平体现在人人都有从财政支出中得到生存保障和获得全面发展的机会；财政支出的过程公平体现在民众有机会参与到财政支出的决策过程；财政支出的结果公平体现在财政支出使社会贫困人口的基本生活有保障，使社会成员发展环境得到改善。对于不同的社会成员可能从财政支出中获得的不同，通过财政支出也不能保证所有的社会成员都处于同一状态，因此财政支出的公平是起点与过程的绝对公平与结果的相对公平的结合。

2.财政支出监督保障了社会公平正义理念在财政支出领域的贯彻落实。对财政支出的监督应该是一个全方位、多角度的监督体系，它将表现为财政部门对具体使用财政资金部门的监督、外部监督机构对财政部门的监督，以及社会公众及新闻媒体对所有与财政支出相关的决定、人员和资金的全面监督。健全的财政支出监督体系是社会公平正义理念在财政监督体系得到体现的保障。首先，财政支出监督能够促使起点公平正义的理念在财政支出领域得到落实。接受全方位的监督，就使得在财政支出行为发生之时充分顾及民意，一个充分体现民意的财政支出行为是体现社会公平正义理念的行为。其次，财政支出监督使财政支出的起点公平正义转化为结果的公平正义，即保障了财政支出过程的公平正义。在整个财政支出的过程中会涉及许多部门，财政资金从国库到最终的使用者或使用项目，要经过许多人，无论是机构或者是个人行为的偏差都可能导致结果偏离起点。对财政支出监督使得这一偏差以最小的概率发生。最后，财政支出监督可以纠正财政支出结果的非公平。对于个别的财政支出结果的非公平，可以通过对财政支出的事后监督来纠正。

三、财政支出监督权

宪政的根本作用就是保障权利和制约权力，因此，权利（力）是宪政分析的重要组成部分。在财政支出监督领域体现宪政理念的最佳方式是用宪法将体现民主和社会公平正义这些理念的财政支出监督的权利或权力加以固定。

1.从私人财产权利到国家财政权力。卢梭在其《社会契约论》中用社会契约的理论阐释了国家的起源，即人们“找到某种形式的结合，使这种结合能够动用全部成员的集体力量来保护其结合者的人身和利益”，“每个结合者自身及其所有的权利全部都转让给整个共同体” [6]，而社会契约便是这种结合的形式。它阐释了人们通过社会契约将自身的权利（包括财产权）让渡给了整个集体（在国家产生后即为国家），也恰当地阐明了国家财政权力的根源。国家就是因为接受了民众对其私人财产权的让渡而享有国家财政权。在家计财政下，“家天下”思想支配下的皇帝、君主和领主直接剥夺了被统治者的私人财产权，而成为他们的个人财产权，因此其私人财产权本身就转化为国家（也是自家）财政权。在进入公共财政时期前，中国经历了“一切生产事业均归国家经营，所有生产事业之盈余均解交国家。由于生产事业均由国家独占，其产生独占利益，即为政府主要收入” [7] 的国家财政时期。在这个时期，国家必然的享有全部财产权，因此国家也就理所当然享有财政权。进入公共财政时期，在近现代民主理念的指导下，确立了私人财产的合法性，承认了私人享有的财产权，此时国家享有的财政权就必然存在与私人财产权的对立，而国家财政权的来源便是公民对其财产权的让渡。2.国家财政支出权力的让渡。私人财产权向国家的让渡是产生国家财政权的一个基本条件。当私人财产权实现了向国家的让渡而形成国家财政权之后，关于国家财政权的让渡刚刚开始。国家财政权按照财政活动内容划分，应当包括国家财政收入权和国家财政支出权。现代民主社会，国家的权力，在三权分立的理论下，分别由立法部门、行政部门和司法部门来行使。由于立法、行政和司法部门之间在整个国家权力机构的架构中的分工不同，国家财政权向其让渡的具体内容也有区别。立法部门与司法部门主要受让的是财政立法权与财政司法权。行政部门作为直接行使执行国家各种事务的权力部门，获得了直接行使国家财政权——包括财政收入权与财政支出权的核心权力。行政部门获得这项权力的同时就意味着国家财政权力向行政部门的让渡。政府获得了这项权力之后，不能也没有由其自身完全行使这项权力，而是通过政府内部的分工又将国家财政权力进一步让渡给了财政税务部门，其中国家财政权力之中的财政支出权主要让渡给了财政部门。那么国家财政权力的让渡是否就此终止了呢？其实还存在财政部门将此权力向具体使用财政资金部门的让渡——这是一个广泛而具体的过程：财政部门对科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等拨款后，就是财政部门将财政支出权让渡给了科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等。

3.财政支出监督权。从私人财产权向国家让渡成为国家财政权始，国家财政支出权作为国家财政权中的一个重要内容就产生了。伴随着国家财政权在国家、行政部门、财政部门以及具体使用财政资金部门的层层让渡，国家财政支出权也在这些部门之间进行层层让渡。根本上说，监督权产生于权力的让渡，当权力主体让渡其权力的同时也就获得了对受让权力主体的监督权；即受让主体受让权力的同时也就具有了接受监督的义务——这既是公平理念的基本要求，也是权力义务对等原则的一个具体应用，同时避免了因为这种让渡而形成一种权力对另一种权力（利）的剥夺。因此，财政支出监督权在财政支出权的层层让渡中就应运而生了——财政支出监督权以财政支出权的存在为先决条件，以权力的让渡为必要条件。财政支出监督权，就是指让渡财政支出权的主体对受让财政支出权的主体享有的察看并督促的权力。由于财政支出权存在多个主体的层层让渡，因此享有财政支出监督权的主体也是多元化的。

四、财政支出监督权的权能分解

通过分析可见，财政支出监督权是由多个主体——包括民众、国家、政府和财政部门①分别享有的；财政支出监督权针对不同的主体其内容也有差别；财政支出监督权不仅包括直接的财政支出监督的各项权力，广义上也包括保障权利主体的权利得以实现的各项权利。财政支出监督权是由不同主体享有的多个权利的集合。

1.民众财政支出监督权。民众的财政支出监督权可以分为直接的财政支出监督权和间接的财政支出监督权。所谓直接的财政支出监督权，是民众直接享有的关于财政支出监督的权利。如公民的财政支出信息知情权、财政诉讼权、举报权等。所谓间接的民众财政支出监督权，是公民对享有财政支出权或者财政主权所必需的条件性的权利，如选举权、新闻自由权等，缺乏这些权利，直接的国民财产就成为空谈，也就缺失了财政支出监督权产生的基础。

2.国家的财政支出监督权。在权利制衡理念下，国家的权力分别由立法机关、行政机关和司法机关行使，因此它们也分别享有国家的财政支出监督权。国家行政机关直接受让了国家财政支出权，是国家财政支出监督的一个对象，因此，国家的财政支出监督权主要由立法机关与司法机关行使。中国的立法机关是人民代表大会及其常务委员会，其享有的财政支出监督权力集合包括财政支出信息知情权、财政支出立法监督权、财政支出决策审议权、财政支出行为督促权以及处置权等。司法机关的财政支出监督权主要指检察机关的财政支出检控权和审判机关具有的与财政支出相关的审判权。检察机关的财政支出检控权内含了对履行财政支出职能部门财政支出情况的了解权、接受群众对财政支出违法、违规和违纪行为举报的权力以及对财政支出违法犯罪行为提起公诉的权力。审判机关的财政支出监督权与其所享有的审判权结合在一起，在检察机关提起公诉或者在具有财政支出诉讼权的公民提起公益诉讼的过程中实现。

3.政府的财政支出监督权。政府作为国家的行政机关，从国家受让了财政支出权后，又将其让渡给财政部门来具体行使财政支出权，因此它在接受国家及人民的监督的同时，也有义务对财政部门的财政支出行为进行监督。政府的财政支出监督权既表现为财政支出信息知情权和财政行为督办权，更表现为审计监察权。政府的财政支出信息知情权是其考察财政部门的财政支出行为合规性的依据，也是政府行使其财政支出行为督办权的基础。政府对财政支出行为的督办权可以督促财政部门依法行使其具体的财政支出权。在中国，主要由审计部门代替政府行使审计监察权，审计部门行使的审计监察权又将派生出“检查和调查权、制止权、提请处理权及通报和公布审计结果权” [8]。

4.财政部门的财政支出监督权及其派生权力。财政部门作为具体行使财政支出职能的部门，具有接受民众、国家及其立法机关、司法机关和行政机关监督的义务，但由于财政部门的具体财政支出行为实现了财政支出权由财政部门向具体使用财政资金部门的让渡，因此财政部门本身也具有财政支出监督的权力，而且是对使用财政资金部门的最直接的监督。对于财政部门来说，对使用财政支出资金部门的财政支出监督既是一项权利也是一项义务。这项权能首先表现为对具体使用财政资金部门的财政支出信息知情权，财政部门可以通过对使用财政资金部门对财政资金使用用途及使用额度的具体情况的知悉进而行使其他的财政支出监督权能。财政部门的财政支出行为督促权是指财政部门督促使用财政已拨款项的具体部门，如科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等合规使用财政资金的权利。

参考文献：

[1]莫吉武.当代中国政治监督体制研究[m].北京：中国社会科学出版社，2002：2.

[2]毛泽东选集：第2卷[m].北京：人民出版社，1991：732.

[3]刘剑文.宪政与中国财政民主[eb/ol].北大法律信息网.

[4][法]孟德斯鸠.论法的精神：上册[m].北京：商务印书馆，1961：154.

[5][美]e.博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[m].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：252.

[6][法]让·雅克·卢梭.社会契约论[m].徐强，译.北京：中国社会科学出版社，2009：21.

公共财政监督论文范文第10篇

论文摘 要：随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，对我国财政审计工作产生了深远影响，也给财政审计的下一步发展提供了新的课题，尤其在财政监督体系的不断发展壮大下，给财政审计工作带去了新的机遇与挑战。该文就财政审计如何应对这一挑战做出了简要分析。

现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。随着财政监督体系的逐步确立和基本完善，使我国的财政审计工作产生了巨大变化。

一、对财政监督的理解

对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。

二、对财政审计的理解

财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。

三、财政监督中对财政审计的监督

20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，

但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。

四、完善财政审计监督机制的必要性

党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。

参考文献：

［1］魏长生,查勇.浅谈绩效审计中存在的问题及对策[j].现代审计与经济,2009,(5).

［2］徐佳.论转型经济时期公共财政监督体制的问题和解决途径[j].山东社会科学,2008,(12).

公共财政监督论文范文第11篇

对宪政这个政治学、法哲学中的重要概念至今没有统一认识，但论及宪政的内容，人们自然会想起民主和公平正义，也会联想到权利与权力，从根本上说宪政所研究的核心问题就是权力的制约与权利的保障。当国家产生时，国家的财政权及其具体内容中的财政支出权就产生了，而“监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方就会有权力的监督”[1]。下面将对财政支出监督进行宪政解析，由于现代财政已经发展到了公共财政时期，因此将更多侧重对公共财政支出监督的宪政解析。

一、财政支出监督与财政民主

“民主”一词，在中国古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念，甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中，毛泽东就提出：“宪政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主，“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神，也将保障公共财政支出的民主。

1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先，对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛，包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域，民众对财政支出的关注就是对自己的关注，对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次，对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的，因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言，监督本身就是整个财政支出程序的一个环节，而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面，对财政支出的监督体现了民主程序。最后，对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来，并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时，监督本身就是表达民众意愿的方式；监督的内容是人民意志的结晶时，监督也就是实现民主的一种方式。

2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如：人民代议机构、整个行政机构，包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等，他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能，并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的，同时这些部门彼此之间也具有相对独立性，各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度，也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限，它能保障公共财政支出的民主。

二、财政支出监督与社会公平正义

社会公平正义理念也是现代民主国家中的一个基本理念。从社会公平正义的角度对财政支出监督问题进行研究是对其进行宪政解析的一个重要内容。

1.财政支出以社会公平正义为基本原则。公平的本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”，包括体现为机会均等的起点公平、程序合理的过程公平和符合公正理念的结果公平。公平本身就是一个包含了正义的概念。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。” [5] 对于正义，不同的历史阶段会得出有差异的结论，不同的人会得出不同的结论。民主社会下财政支出监督中的正义也必然是以民主为核心价值，是符合广大民众价值判断的正义，是符合公平理念的正义。财政支出以社会公平正义为基本原则具有重要的意义，它是社会稳定的重要保证，也是实现社会成员全面自由发展的重要途径，更是保证社会进步的重要力量。财政支出公平投入是社会各方面均衡发展的基本保证。财政支出公平正义要求政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出的起点公平体现在人人都有从财政支出中得到生存保障和获得全面发展的机会；财政支出的过程公平体现在民众有机会参与到财政支出的决策过程；财政支出的结果公平体现在财政支出使社会贫困人口的基本生活有保障，使社会成员发展环境得到改善。对于不同的社会成员可能从财政支出中获得的不同，通过财政支出也不能保证所有的社会成员都处于同一状态，因此财政支出的公平是起点与过程的绝对公平与结果的相对公平的结合。

2.财政支出监督保障了社会公平正义理念在财政支出领

[1] [2] [3] 

域的贯彻落实。对财政支出的监督应该是一个全方位、多角度的监督体系，它将表现为财政部门对具体使用财政资金部门的监督、外部监督机构对财政部门的监督，以及社会公众及新闻媒体对所有与财政支出相关的决定、人员和资金的全面监督。健全的财政支出监督体系是社会公平正义理念在财政监督体系得到体现的保障。首先，财政支出监督能够促使起点公平正义的理念在财政支出领域得到落实。接受全方位的监督，就使得在财政支出行为发生之时充分顾及民意，一个充分体现民意的财政支出行为是体现社会公平正义理念的行为。其次，财政支出监督使财政支出的起点公平正义转化为结果的公平正义，即保障了财政支出过程的公平正义。在整个财政支出的过程中会涉及许多部门，财政资金从国库到最终的使用者或使用项目，要经过许多人，无论是机构或者是个人行为的偏差都可能导致结果偏离起点。对财政支出监督使得这一偏差以最小的概率发生。最后，财政支出监督可以纠正财政支出结果的非公平。对于个别的财政支出结果的非公平，可以通过对财政支出的事后监督来纠正。

三、财政支出监督权

宪政的根本作用就是保障权利和制约权力，因此，权利（力）是宪政分析的重要组成部分。在财政支出监督领域体现宪政理念的最佳方式是用宪法将体现民主和社会公平正义这些理念的财政支出监督的权利或权力加以固定。

公共财政监督论文范文第12篇

【关键词】官员财产公开 新闻 舆论监督 策略

官员财产登记和公布制度，最早起源于230多年前的瑞典，成为极具约束力的反腐制度，被称为“阳光法案”。我们说预防腐败比惩治腐败更紧迫、更关键，那么就必须在源头防腐、治腐上下大力气，用硬手段。官员财产公开制度迫切需要最为有效的监督手段――新闻舆论监督。但是我们也要明白，新闻单位既不是权力机关，记者也不是法官，新闻媒体的发言自然不能代替法律。因此，官员财产制度的实施，需要各种监督手段共同发挥作用，以有效的遏制腐败，推进我国民主政治的发展，社会的进步。

一、官员财产公开制度与舆论监督的关系

1、官员财产公开制度

官员财产公开制度，是指法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报自己财产并向全社会进行公开，接受有关机关监督和公众检查的法律制度。在我国，官员财产公开制度作为民主政治制度的一个组成部分，备受人民的关注。从20世纪末开始，我国财产申报制度逐步建立和发展起来。最近的一次规定，除报告本人的工资及各类奖金、津贴、补贴及劳务所得等收入情况外，还需报告本人、配偶、共同生活的子女的房产情况及投资或持有金融理财产品的情况，并且要报告配偶、共同生活的子女投资企业的情况。

2、舆论监督与官员财产公开的关系

对于官员财产的公开进行监督是十分必要的，监督方式也有很多选择，但在现代社会里，90%以上的社会公众更加相信新闻媒体的监督力度及监督实效，这是为什么呢？媒介监督之所以被人们如此看重，首先，因为近年来新闻媒体对社会上众多不平事件，冤假错案，等等社会阴暗面进行的广泛深入的报道，使得社会大众十分信任新闻媒介。其次，舆论监督的范围之广、领域之宽、反应之迅速等等独特的优势，使它不仅能监督官员的“公”行为，而且还监督官员的“私”行为，包括对其个人的私有财产、家庭成员，工资，人品，道德等不仅做出合法性判断，而且做出合理性监督，因而媒介监督对政府部门、公职人员自律规范可以发挥积极推动作用。

信息公开是现代文明社会的一个基本的标志，信息公开制度也是现代政治文明的一个基本制度，官员财产信息公开是政府信息公开的重要组成部分。但如果仅仅依靠行政体系自身的监督而没有新闻媒体的监督，就会造成财产公开制度仅仅是流于形式的工具，成为应付社会公众的摆设，起不到任何实质性的作用。因此，应建立起一整套有效的财产公开制度。这套机制不仅包含政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性，而且要包括新闻媒体充分介入，也必须强调危机管理系统中参与主体的多元化，最大可能地吸纳各种社会力量。①

二、新闻舆论监督对官员财产公开的影响分析

1、媒介监督在官员财产公开中的作用

在我国，新闻媒体素有“无冕之王”的美称。人民群众通过新闻媒体可以广泛了解各种新闻和信息、发表意见、监督官员的工作和财产状况。新闻报道能将官员的具体情况广泛地向社会披露，很受人民群众欢迎。新闻媒体介入官员财产公开这一制度中，对于防止官员的、中饱私囊，贪污受贿，保证国家财产安全，无疑具有重要意义。

新闻媒体对官员财产进行监督不仅包括监督官员本人的基本工资、福利、补贴、奖金等收入的具体情况以及官员的家人如本人配偶、子女及子女配偶的房产投资，金融理财等内容，还包括对官员的衣食住行进行监督，目的是最大程度上减少官员行为滋生。官员以及家人的每一笔收入都被列为财产公开的内容，公众可以及时掌握官员的收支状况，杜绝了的可能。

媒介监督在社会上有强大的舆论影响力，为此可以建立“曝光―追查”机制，对官员的行为进行及时曝光，引起广泛的舆论关注，必能引起对国家部门对相关问题的查处和追究。党和政府应当大力支持、鼓励新闻单位对于国家机关及其领导的违法违纪，贪污受贿，中饱私囊等腐败行为进行及时和有力的曝光，并进行深入的系列报道以求最大限度的打击这种贪污犯罪的行为。政府监察机构和相关职能部门应当建立健全的新闻机制，对监察的过程以及结果进行全程细致的向社会公众交代，在最大程度上发挥舆论监督的力量。这样就实现了新闻舆论监督与政府依法行政的互利共赢，实现了促进媒体新闻监督与政府互动。这样既可以提高新闻舆论的监督力和媒介的影响力以及媒介监督的曝光时效，又促进了行政机关依法行政，实现法定权利与法定责任的平衡，无疑具有双重意义。②

2、舆论监督对官员财产公开制度实施的推动意义

同志曾经说过“舆论导向正确是党和人民之福，舆论导向错误是党和人民之祸”，这进一步证明了舆论监督的力度和巨大影响力。在我国，媒介监督代表的不是个人的意见，代表的是广大人民，代表诸多新闻媒介，代表党和政府对社会公共事务进行公正而严肃的社会评价和建议，因此，媒介监督更能引起广泛的关注和共鸣。舆论监督不是一项国家权利，但是在其监督的过程中表现出来的参与公众之多，领域之宽泛、范围之大，影响效果之大、反应之迅速等独特优势都是其他社会权力制衡功能无法企及的。

对于官员财产公开的呼声已经在社会上持续了一段时间，在媒体的不断报导之下也产生了广泛的社会影响力。新疆阿勒泰地区率先进行官员财产公开，被称为“破冰之旅”。国内外媒体对此进行大幅度的报道在全国产生了很大的影响，在此之后湖北，重庆等全国十几个城市先后开展了官员财产公开的活动，虽然公开的内容、对象、制度还不是那么完善,但是这说明舆论监督已经发挥了极大的作用，引导广大受众对官员财产公开这一制度实施不同程度的关注，引起社会各界广泛的讨论，这对于官员财产公开制度的实施起到极大的推动作用。

同时在舆论监督越来越重要的时代,对媒体的职业道德、公信力的要求也将越来越高，现代社会的发展要求政府建立起一套开放透明、能够集中民智、代表民意的公众参与机制。政府部门的信息和政务公开，是公众有效参与公共事务管理的前提和基础，要让舆论监督发挥作用，信息的公开是关键。这从另一方面也呼吁官员财产公开制度尽快实施完善。③

三、从官员财产公开看当前新闻舆论监督的可行性策略

1、新闻舆论监督要抓住重点

新闻媒体不仅是党和政府的喉舌，也是人民群众的喉舌，这就决定了新闻媒体既要为党和政府排忧，也要为人民群众解难。实践告诉我们，舆论监督要真正做到成为群众的“发声器”，代表群众的声音。这就要求舆论监督的内容不仅仅是群众关心的问题，也是党和政府普遍关注并下决心要解决的难题。它要达到的效果，应该能够得到群众的欢迎以及党和政府的普遍重视。

官员财产公开解决的腐败问题正符合了这一特征，腐败不仅严重损害了人民群众的利益而且危及政府统治，损害政府的形象，新闻媒体应该加大舆论监督力度，对此进行深刻的报道，引导舆论导向，使这一制度早日顺利实施。

2、新闻舆论监督要加强与相关部门合作

时效性强、影响范围广、实施效果好等优点是其他监督形式所不具备的，因此新闻舆论监督具有不可替代性。但是新闻舆论监督毕竟只是一种舆论监督的形式，新闻媒体不是国家权力机关，在面对具体的问题时并没有强制实施的权力，有很多的弊端和不足之处。但是，新闻舆论监督可以与国家或地方文化部门开展相关活动，让广大群众寓教于乐，在轻松的环境中更好的发挥新闻舆论的监督功能。④

3、新闻舆论监督要选好“题材”

批评揭露是新闻舆论监督的重要组成部分，但是并非全部。要多选择正面事例，以教育，鼓励为主，发挥先进示范的作用。在官员财产公开制度试点的地方、城市对那些表现好的地方或者廉洁的官员要多进行宣传报道，多表扬，以期对其他的官员产生好的影响。

4、新闻舆论监督与群众监督相结合

新闻媒体是人民群众的发声器，是帮着人民解决问题的一个重要渠道，在这个过程中媒介起到桥梁和纽带的作用，帮助群众上传下达，新闻舆论监督正是用这一点来实现其监督的实效，密切新闻媒体和人民群众之间的联系，真真切切做到为人民群众分忧解难。因此，要深入开展舆论监督首要的一点就是广开信息渠道，及时迅速地掌握舆论详情，而人民群众是舆论的主体，要广泛听取人民群众的意见，充分发挥群众监督的作用。

解决腐败问题不是一朝一夕或者一种监督手段就可以解决的问题，这是一个长久而曲折、复杂、艰难的过程，我们要正确看待事物发展过程中的反复和困难。把新闻舆论监督和其他各种监督结合起来，坚持长期反腐，坚决反腐，与腐败现象抗争到底。

参考文献

①王国华、武国江，《新闻媒体在政府危机管理中的作用》[J].《云南行政学院学报》，2004

②刘彦章，《浅论新闻媒介对政府的行政监督》[J]．《新闻知识》，2008

③蒙南生：《新闻传播策划学》[M]．南宁：广西人民出版社，2005：6

④徐兆荣，《媒体社会责任与做好舆论监督――兼及新闻舆论监督要处理好的几个关系问题》[J].《新闻大学》，2005

⑤左新军、樊宗贤，《权力监督为什么这样难――兼谈对监督的制度化思考》[J].《宁夏党校学报》，2007（5）

公共财政监督论文范文第13篇

关键词 地方公共财政 预算 公众监督机制

中图分类号：F230 文献标识码：A

1我国地方公共财政监督现状

1.1地方人民代表大会监督主体虚位――监督流于例行监督

首先，地方人大缺乏监督实权。地方人民代表大会是我国最主要的预算监督主体，但是由于种种因素的限制，使得人大缺乏监督权威，流于形式。首先，我国宪法规定，人大是国家权力机关，国家行政机关与检察、司法机关由人大产生并向人大负责，受人大监督。这是一种从属关系，而不是平等关系。而在现实中，“以党代政”现象普遍存在，地方人民代表大会往往成为政府的附庸，很少就政府工作提出意见，更不用说提反对意见，在性质上沦为政府的咨询机构。在公共财政预算监督过程中，人大所发挥的作用往往遭到质疑。在预算提交人大后，一般只是走过场而已。有人就戏称地方人大在预算监督中只是“橡皮图章”，好像人大代表只会鼓掌表示通过，缺乏监督实权。其次，地方人大对预算监督流于例行监督。以我国县级公共财政预算为例。根据《预算法》规定，县级人大对本级和下级政府享有监督权，然而由于县级人大例会时间间隔较短，在市级人大会召开前，就已对本级公共财政预算方案进行讨论，但这种讨论仅仅是就计划案而谈，并没有形成正式预算；另一方面，预算过程中专业人士缺乏，讨论时间不足等，方方面面的原因使得对预算监督流于例行监督，缺乏实际意义。

1.2审计部门监督有待改进

首先，审计监督权主体定位模糊。目前我国实行的是行政审计体制，审计机关隶属于各级政府部门，属于外部监督范畴。然而在现实政治生活中，审计监督具有浓厚的内部监督色彩，这与政府内部监督――财政监察，产生角色交叉，主体定位模糊，有时便会出现监督真空。其次，行政审计体制独立性受到限制。作为政府的职能部门，审计机构在人事组织，经费拨付与行政管理方面均由本级政府部门负责，极大削弱了审计部门监督的独立性。最后，监督力度不足。地方审计机关对预算执行仅是账项审计监督。预算外的公共支出、政府负债及基础设施质量建设等未纳入监督范围；对纳入监督行列的项目，也会因审计对象不予合作、拒绝或抵制调查等行为，造成全面监督的困难，而由于监督法制不健全，被监督者也不用为此付出任何代价，审计权力在一定程度上处于虚置状态，无法取得预期监督效果。

1.3地方公共财政预算监督法制不健全

近年来，随着构建公共财政框架思路的建立，我国预算监督法律制度得到了前所未有的发展，但仍然存在较多问题，主要体现在我国当前有关预算监督的立法效力层次和权威性不高。就目前形势来看，我国最高权力机关指定的法律不多，大多是行政法规，部门规定或地方性法令法规。其中有些规定相互矛盾，甚至与国家法律不一致。例如，在地方人大监督机构设置方面，由于法律规定不明确，现有的预算监督机构全靠各地自行争取，不少地方因为地方机构编制的限制而无法设立。因此，各地预算监督机构不统一，不规范。

除此之外，由于预算监督后果的法律责任界定不清，而导致监督主体。官本位思想的存在，在很大程度上致使预算监督成为地方政府谋取利益的工具，主要依据其意愿监督，主观随意性很大。而我国的法律却没有对此进行法律责任的明确界定，只说明因政府擅自变更预算导致失衡的，只要预算执行结果不产生赤字，就无需追究相关机构和工作人员责任。我们可以看出，这种法律责任缺位和虚化，给预算监督造成了即成的困扰。

2建立公众参与可行性分析

2.1公众参与地方财政预算的效能分析

由前述内容可知，由于地方政府“经济人”特性，其在预算过程中总会寻求实现地方政府利益最大化，从而产生寻租、低效率，造成财政资金流失。但即使实现地方政府利益最大化，并不等同于实现公民利益最大化。为了达到利益最大化，地方政府往往并不能总会代表大多数人意愿，这就意味着政府会损害部分公众利益，不能实现帕累托最优，效率低下；另一方面，因地方保护主义盛行，局部利益往往高于集体利益。在财政预算过程中，政府会以部门利益作为决策参量，而不顾宏观利益和全局利益。公共财政立法保护每一个纳税人的利益，而其实现就需要每一个纳税参与。财政资金来自公众，公共财政预算则与公众有直接关联性。公众是地方公共财政预算监督的最权威的主体，也是具有最小成本的监督主体。公众参与地方政府预算监督体现了公众争取自身利益的动机，可有效弥地补现有监督机制中监督权行使不充分和执行仅是事后监督的缺陷。2.2公众监督成本――效益分析

所谓公众监督的成本是指地方政府“经济人”特质，在公共财政预算时，往往因为体制和利益驱动影响，产生“寻租”行为，但公共财政资金来源于社会公众，为了说服社会公众接受政府既定利益目标所必须付出的人力、物力以及财力的总和。社会公众是纳税人，是资金的主人，具有普遍性和广博性的特点，使得贿赂成本巨大。因此社会公众监督范围越大，其制约效力也越强。这样就能缓解现有监督机制中存在的种种弊端，化解来自各方面的阻力，增强监督力度。让财政预算执行中的违规行为如过街老鼠，人人喊打。地方政府在进行公共财政预算建设公共设施时，才能遵循科学决策原则及经济发展规律，摒弃以GDP至上为财政资金运作的首要目标，提高资金使用效率。

2.3阳光财政理念在现代公共财政中的应用

上文我们提及政府寻租主要是因为地方政府作为政治委托人――公众的人，在预算过程中掌握较多信息，信息的不对称导致政府会设置一些预算项目来为本部门谋求利益，由于现有监督机制的缺陷，可能会进行主动寻租；也可能接受既定利益集团贿赂，满足利益建团需求而被动寻租。因此，公开财政预算信息就会增加财政预算信息的公开性及透明性。阳光财政的本质即接受公众监督，减少地方政府公共预算中滋生黑暗的寻租行为。

2.4地方财政预算性特征层面公众监督可行新分析

财政预算改革在我国稳步推进，“分权改革”及权力下放是的地方政府在各方面均获得较大程度的自由裁量权，包括人权、财权及物权，这就为地方政府谋求利益提供了权力保障。由于中央与地方财政目标的不一致性以及公共财政资金在各地区之间具有稀缺性、拥挤性等特征，同时，中央与地方提供者不同的公共物品，代表着社会公众的不同需求意向，决定了中央与地方财政资金在用途上存在严重分歧和利益博弈。为了适应这一现实，同时也减轻地方财政预算与中央预算不一致性而可能导致的分割统一市场，从而削弱国家财政的宏观调控力度，财政立宪对双方财政的划分为地方公众对地方预算的关注提供的法律基础。这种差异性为公众对地方公共财政预算的监督注入了更加直接的动力和更为人所知的财政预算内容，更具有约束效力。

基金项目：河北省社会科学发展研究课题重点课题“文化与科技融合视域下的河北省休闲产业发展对策研究”（201302004）。

参考文献

[1] 唐明.物业税税制改革的财政公共管理体制困境探析――地方政府“逆向软预算约束”的分析框架[J].公共管理学报，2009（1）.

公共财政监督论文范文第14篇

[摘要]由于缺乏有效的财政支出绩效监督指标体系，目前中国财政支出绩效监督仅仅停留在对部分项目财务指标的检查和效果的评价，而对财政资金的使用效益评价监督不足。因此，构建一套科学、统一和完整的财政支出绩效监督指标体系就显得十分重要。

[关键词]财政支出；绩效监督；指标体系

[中图分类号]17810．4　[文献标识码]A　[文章编号]1003-3890(2006)05-0049-04

从1998年中国提出建立公共财政体制框架开始，逐步推行了部门预算、国库集中收付、预算外资金收支“两条线”等一系列预算制度改革措施。随着预算管理制度改革的不断深入，财政管理水平的逐步提高，财政资金分配和使用效益问题越来越受到人们的广泛关注，财政支出绩效监督问题也越来越显得重要。因此，尽快构建财政支出绩效监督指标体系，完善财政监督和绩效预算管理制度，加强财政资金的效益性监督，提高财政资金使用绩效成为财政支出管理改革的当务之急。

一、构建财政支出绩效监督指标体系的基本思路

对财政支出绩效进行监督，不仅仅是各国政府自身对财政支出管理的要求，更是国家对高效政府的制度约束和手段。根据中国目前的情况，构建财政支出绩效监督指标体系的基本思路有四个方面：

(一)立足现实，与财政管理改革相结合

财政支出绩效监督在一些发达市场经济国家有着相当的发展，从某种意义上讲，财政支出绩效监督是在我们学习、借鉴典型的市场经济国家适用的财政理论和财政制度过程进入我们的视野的，与我们以往的财政监督模式有很大的不同，有一整套的财政支出绩效监督理念、规则和成熟的制度安排，值得我们认真学习和借鉴。但是，在很多方面与中国的国情和财政经济现实有所不同，不宜直接拿来，照抄照搬他们的做法。构建财政支出绩效监督指标体系要遵循中国的公共财政体制建设的基本线索，结合财政管理改革进程进行。要结合部门预算、国库集中收付、预算外资金收支“两条线”、绩效预算等一系列预算制度改革，同步改革，同步推进，同步实施，建立同一财政制度平台和协调社会经济环境，使这些改革相互配合，相互支持，相互促进。

(二)理论指导，与财政理论推进相结合

构建财政支出绩效监督指标体系既要建立在马克思主义经济学和理论联系实际的基础上，又要吸收现代福利经济学、制度经济学以及其他相关经济理论的观点和方法，结合中国财政经济理论界对公共财政建设问题的探索，既要借鉴典型市场经济国家的做法，又要总结中国财政改革近20年的实践。

(三)重在创新，与完善财政制度相结合

构建财政支出绩效监督指标体系，要突破传统财政监督体系的旧模式，创新财政监督体系的新模式，从制度设计入手，以制度设计为主要线索，结合完善公共财政制度，着手构建财政支出绩效监督指标体系，逐步完善。通过逐步完善财政法律制度、绩效管理制度、绩效评价制度、财政监督制度等，健全财政管理机制，创新财政支出绩效监督体系。

(四)分步实施，与建设公共财政体系相结合

构建财政支出绩效监督指标体系，要遵循公共财政的本质特征，从满足社会公共需要出发，研究财政支出绩效监督体系问题，推进中国公共财政体系建设。以实现公共财政建设目标的角度，考虑构建财政支出绩效监督指标体系。在具体实施中应结合构建公共财政框架的要求，逐步推开，积极探索。考虑到财政支出绩效监督工作的复杂性，与此相关的法律法规的建立和完善还需要相当长的时间。因此，应本着先易后难，分步实施的办法进行。

二、构建财政支出绩效监督指标体系的基本原则

财政支出绩效监督不同于一般的财政监督。它是一般的财政监督的拓展，不但要检查合规性，揭示违法违纪行为，还要对支出的成绩和所取得的效益状况进行评估，以督导财政管理水平提高。财政支出绩效监督是一项十分复杂的系统工程，具有其自身的特点。因此，构建财政支出绩效监督指标体系，应当坚持以下四个方面的原则。

(一)全面性与特殊性相结合原则

全面性包括两个方面：(1)监督对象的全面性。既要监督财政资金审核、流转、使用环节的绩效，也要监督财政支出结构、项目绩效和支出部门、单位的绩效。(2)监督内容的全面性。财政支出类别多，内容浩繁，支出对象广泛，涉及社会经济的各个领域和方面，既涉及生产建设领域和生活消费领域，也涉及中央与地方、国家与企事业单位，要求财政支出讲求总体效益。因此，绩效监督对财政支出绩效要做出全面综合的评价和考核。同时，由于财政支出涉及的领域众多、内容复杂、对象广泛，决定了财政支出绩效监督具有特殊性，主要表现为多样性和多层次性。财政支出绩效监督要从政治、经济、文化、科技等多方面考虑，涉及经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等方面的问题，使财政支出绩效监督具有多样性特点。因此，在构建财政支出绩效监督指标体系时，不但要全面考虑各种效益和总体绩效，也要充分考虑不同支出所产生效益的特殊性。

(二)科学性与客观性相结合原则

财政支出绩效监督应符合财政活动本身的性质、特点及运行过程，其内容、方法、指标和成果利用等方面都应遵循科学性原则。建立一系列科学完整的指标体系，对不同行业、不同类型的财政支出使用效果进行整体评价和横向对比分析考核。由于财政支出绩效监督指标层次较多，数量较大，涉及内容复杂，指标的设计选择、方法的使用要切实可行、符合实际。要精确选择考核指标，客观反映考核内容，充分考虑指标的可控性和可操作性，尽可能减少人为因素和主观判断对指标测度的干扰。

(三)统一性与差别性相结合原则

虽然各类财政支出范围、目标，，功能各有不同，可以采用不同的监督办法，但是都应当有一定的标准、指标、程序和分析框架对此进行评价考核，都应当从经济性、效率性、效果性三者之间的相互联系中对财政资金分配使用情况进行综合考察、分析。因此，构建财政支出绩效监督指标体系，必须设计符合实际的一套统一的原则、制度、标准和程序，用来规范财政支出绩效监督工作；同时，也要考虑到财政支出绩效表现的多样性，对不同类别财政支出绩效的监督，可以在统一规范的平台上，充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行评价考核。

(四)定量与定性相结合原则

由于财政支出涉及社会经济生活的各个方面，有些财政支出效果可以直接定量衡量，有些涉及社

会事业发展的支出难以定量衡量，需要用间接的定性方法衡量。单纯使用定量或定性方法进行监督考核，势必会影响监督结果的公平、公正。因此，将定性和定量结合起来，更能客观、真实、全面地反映财政支出绩效。

三、构建财政支出绩效监督指标体系的基本框架

财政支出绩效是指财政支出活动所取得的成绩与积极效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。财政支出绩效监督是以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政支出合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，通过制定明确合理的目标，运用科学的绩效监督方法和一系列的指标，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正地制约和反馈，对绩效目标的实现程度和效果进行监督，找出实际绩效状况与应当达到的绩效水平的差距，从而促进被监督主体达到预期绩效的监督过程。财政支出绩效监督目标是以最小的资金支出取得最大的效益，促进财政支出有效实现政府职能；以预算分配的科学性最大限度地满足社会公共需要，促进财政管理规范化。

(一)财政支出绩效监督的分类体系

财政支出绩效监督指标的分类，要以加强财政支出管理为重点，以实施预算编制、预算执行和资金使用效果全方位的考核评价为核心，以完善财政支出追踪问效制度为目标。因此，财政支出绩效监督的分类体系，根据开展财政支出绩效监督工作的主体和客体的不同，应当以财政支出绩效监督的四个层次来确定。(1)财政支出项目绩效监督。按照财政支出功能进行考核评价，包括经济建设支出项目、教育事业支出项目、科学事业支出项目、文化事业支出项目、社会保障支出项目、行政管理支出项目、公检法司支出项目、农业事业支出项目和其他类支出项目。主要目的是促进合理安排财政经费、提高财政资金效益。(2)单位财政支出绩效监督。既要评价考核单位自身工作业绩，即对预算及相关决策的执行情况和财政资金使用效益进行监督，还要评价考核财政资金具体使用单位的筹资能力、资产的管理水平、财政资金的产出效益、重点项目的实施情况等，主要是侧重于财务绩效监督。(3)部门财政支出绩效监督。按照国民经济部门、政府行政管理部门、国防部门、社会事业部门、其他部门考核评价，主要侧重于衡量两个方面内容：一方面是部门是否对财政资源进行合理配置和优化，财政资源的使用是否得到相应的产出和成果；另一方面是部门本身的工作绩效评价考核，包括是否完成既定的发展计划和目标，完成预算目标的财力保障度如何，内部资金的使用效率状况等。(4)财政支出综合绩效监督。其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内发生的财政支出。侧重从宏观角度反映公共财政支出的合比例性，用指标来说明财政支出的总规模是否合理，是否有利于财政目标的实现；财政支出的结构是否合理，财政支出是否有效率，与经济发展及财政政策目标是否吻合。

(二)财政支出绩效监督的指标体系

财政支出绩效监督指标体系是财政支出绩效监督的核心，是财政支出绩效监督工作实施的基本依据。指标体系的设计，要以反映财政支出绩效监督考核要求为重点，体现财政支出的性质和功能。指标体系总体结构的设计，要全面、系统、科学，具有较强的目的性、客观性，否则会影响到绩效监督刘伟，张泽荣 构建财政支出绩效监督指标体系的思考的质量；具体指标的设置，要有较强的针对性和可操作性，要为绩效监督的目标和需要服务；筛选确定单项指标，要考虑该指标在整个指标体系中的地位和作用，注意指标的兼容性和精简性，尽量减少指标信息收集成本。根据财政支出绩效监督的分类体系，应建立财政支出项目绩效监督、单位财政支出绩效监督、部门财政支出绩效监督、财政支出综合绩效监督指标体系。根据财政支出绩效监督的经验，从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效监督指标划分为定量指标和定性指标。根据财政支出的不同功能和类型，同时兼顾绩效监督工作的可操作性分为九大类，包括：经济建设支出指标；财政支农支出指标；财政教育支出指标；财政科技支出指标；财政文化体育支出指标；财政卫生支出指标；财政社会保障支出指标；政府采购支出指标；政府运转支出指标。针对不同要求的绩效监督考核内容，选取相应的指标体系。如对财政支出过程的绩效监督，可以选用财政资金的审核环节绩效监督指标、流转环节绩效监督指标和使用环节绩效监督指标体系。

(三)财政支出绩效监督的标准体系

财政支出绩效监督标准是以一定的样本数据为基础的，利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。科学的监督标准能够具体将监督对象的好坏、优劣等特征通过量化的方法进行量度。因此，监督标准的选择，要与监督指标体系相匹配。监督标准也应构建为通用标准、专用标准、补充标准和评议标准四种类型。并按照可计量性细化为定量标准和定性标准，行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。每一层次的标准，都设定相应的标准值。标准值得取值可根据监督对象的层次，依据中央或地方预算单位的年度决算数据、国家有关部门颁布的行业标准，以及国际或国内实践重一些公认的标准选定。这样的财政支出绩效监督标准体系，可以充分吸纳现有实际工作重的各类标准，实现定量标准与定性标准的有机结合，构成财政支出项目绩效监督、单位财政支出绩效监督、部门财政支出绩效监督、财政支出综合绩效监督标准体系。

(四)财政支出绩效监督的方法体系

一般来说，财政支出绩效监督的方法，可以根据公共产品的性质不同，采取不同的方法。对用于提供纯公共产品的财政支出，可采用定性或定性与定量相结合的方法；对用于提供混合公共产品的财政支出，可采用定量的方法。由于政府公共部门提供的公共产品纯度越高，成本收益的数据收集较为困难，难以对其支出绩效作出精确判断。混合公共产品的财政支出常用的方法：一是成本―效益分析法。它是针对预先确定的建设目标，将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，提出若干实现目标的方案，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价考核。生产性投资项目或生产性基础设施工程绩效的监督，通过分析支出成本、计算测评经济绩效并加以比较，可以比较准确地计算出绩效或收益情况。二是最低费用选择法。这种方法一般只计算各被选项目的有形成本，以成本最低为选择标准，并以最低成本为原则来确定最终的支出项目。此方法适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目。三是综合因素分析法。根据定性和定量指标对财政资金绩效进行综合监督，计算出综合经济绩效指数，将各个环节或各领域的经济绩效单项指标值进行综合，在此基础上展开分析、推断。该方法准确度较高、也较全面，特别是对于支出具有公共性、不形成有形资产或实体项目、绩效具有发散性而不易衡量的支出进行绩效监督较为适合。四是历史动态比较法。将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，通过历史数据的排列，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。这种方法适于历史资料比较健全的项目。五是公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以通过选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查以评判其效益，以社会公众的认同度高地为标准。这种方法适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施等项目。六是目标评价法。将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的监督，也可用于周期性较长项目的监督，还可用于规模及结构效益方面的监督。

[参考文献]

公共财政监督论文范文第15篇

    论文摘要:财政监督是指国家财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况,以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动。而监督财政,主要是指人大、审计、税务、司法、新闻媒体、社会团体、群众组织以及其他有关部门对财政收支进行的监督。 

一、文献回顾 

 

中国财政学家在苏联财政学家提出的财政职能两分法的基础上,先后提出财政职能的三分法和四分法,均认可财政监督是财政的基本职能之一。至于什么是财政监督,叶振鹏(1980)说,“监督职能就是利用社会再生产的四环节的相互联系和相互制约,通过财政资金运动来综合反映国民经济各方面的活动情况,研究再生产过程中的平衡关系,使国家有可能有计划地分配资金、调节和控制国民经济中的各种比例关系,经常自觉地组织平衡实现对社会产品的生产和消费的核算与监督。”[1]随着中国市场经济的发展,有的学者通过对西方发达国家财政监督的考察,间接提出了与一个市场经济条件相适应的财政监督的特征。如徐瑞蛾对西方发达国家如美国、日本、意大利、法国,德国等多个国家财政监督的状况进行了并提出其共同点是:公共资金是一个立体化、全方位的体系,包括财政部门监督、审计监督、议会监督和社会公众监督;财政监督高度法治化、透明度很高[2]。还有不少学者指出,财政监督的含义有广义与狭义之分。广义上的财政监督包括财政、审计、税务、司法、社会团体、群众组织以及其他有关部门对财政收支进行的监督。狭义上的财政监督是指财政机关及其专职机构对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法规和政策的情况以及对财政收支等事项的合法性、合规性和有效性所进行的督察、调查和检查活动。 

针对中国现行财政监督实践中存在的突出问题,傅道忠认为,“目前财政监督的方式“专项性和突击性检查多,日常监督少;事后检查多,事前、事中监督少;对公共收入检查多,对公共支出监督少。”[3]部分研究者对此提出改进建议,如贾康认为,财政监督机制要实现两个转变:一是要从事后检查、事后处罚为主向事前、事中监督和及时纠正调整的方向转变;二是要从合规性检查向合规性与合理性检查相结合,并且加强政策性、纳税绩效性的检查方向转变[4]。 

 

二、财政监督与监督财政的重新界定 

 

在界定“财政监督与监督财政”之前,有必要明确“监督”和“财政‘的概念。《辞海》将“监”释为“监视、监察”,《新华辞典》将“监”释为“察看”,将“督”释为“监管、察看”,因此“监督”连成一词,基本意思是从旁察看,发现问题。从经济角度看,监督是委托人通过预算约束、要求和制定操作规则等方式来控制人行为所作的努力,目的是为了减少便车行为以及偷懒行为,从而使效益最大化。从管理角度看,监督是为了达到某种既定目标而对社会经济的具体运行过程所实施的检查、审核、督导活动,是一种特殊的管理活动。 

什么叫“财政”,20世纪40年代中华书局出版的《辞海》对“财政”一词做如下解释:财政谓理财之政,即国家或公共团体以维持其生存发达之目的,而活动收入、支出经费之经济行为也。陈共教授对“财政”的解释是,从实际工作来看,财政是指国家(或政府)的一个经济部门,即财政部门,它是国家(或政府)的一个综合性部门,通过它的收支活动筹集和供给经费和资金,保证实现国家(或政府)的职能。从经济学的意义来理解,财政是一个经济范畴。财政作为一个经济范畴,是一种以国家为主体的经济行为,是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动,以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标[5]。财政部财政科学研究所的贾康所长指出,财政是“以政控财,以财行政”的分配体系。这种“以政控财,以财行政”①的分配体系必然引出了对财政活动进行监督的问题。 

至于什么叫“财政监督和监督财政”,从前面的文献回顾来看,学界都没有把“财政监督”和“监督财政”的概念区分开来,把监督财政的概念并入财政监督的概念来理解,普遍认为财政监督的含义有“广义与狭义之分”。②我认为,这样对财政监督进行下定义过于含糊,真是概念和范畴没有搞清楚,在财政监督过程中很难处理好各种利益集团的关系。 

 

三、财政监督与监督财政的联系及其主要区别 

 

1.财政监督与监督财政的联系。财政监督与监督财政所进行的各类监督活动,都是国家履行经济管理职能的重要体现,都是国家监督活动,都有事前、事中和事后的全过程监督程序,从本质上来说都是一种经济管理活动。两者的作用都是维护全局利益和社会公共需要;防范财政风险;保证财税政策的贯彻落实;整顿和规范市场经济秩序,促进廉政建设。充分发挥财政资金的有效使用和提高财政资金的使用效率[6]。 

2.财政监督与监督财政的主要区别。首先是监督的主体不同。关于财政监督的主体问题,学术界基本上都认为有三种:一种是单指财政部门(这里指广义财政部门而非仅指财政部,如有的国家包括国库部、财政部,有的包括计划预算部、财政部等);另一种是独立审计部门;还有一种是最高权力机关[7]。这也是把财政监督和监督财政两个概念进行混淆而得出的结果。这种认识显然是把财政监督和监督财政的主体混在一起是不准确的。我认为,应该把两者的监督主体分开来看,即财政监督的主体是财政部门,包括各级财政机关的专职财政监督机构和其他业务机构。而监督财政的主体是多元化的,主要是人大、审计、税务、司法、新闻媒体以及广大的纳税民众。在监督财政的诸多主体中,最有力是全国人大及其常委会,以及地方各级人大及其常委会。其次是监督的客体范围不同。监督的客体在法律上主要是针对什么进行监督,即监督的对象是什么的问题。有的学者指出财政监督的范围和客体主要是两方面:一种是仅对财政收支活动进行监督;另一种是对政府财政运行全过程进行监督,包括预算监督、税务监督、国有企业财务监督、国有财产监督等[8]。还有的学者指出财政监督的范围和客体主要包括以下六个方面:预算管理监督、财政收入监督、财政支出监督、国有权益监督、会计监督、内部监督[9]。以上观点都把财政监督和监督财政的范围和客体进行了混淆。在实际当中必然会出现谁都想监督,结果谁都监督不了的现象。即监督“越位”、“错位”和“缺位”的现象。严格来说财政监督的客体和范围主要是指各级国家行政机关、事业单位、其他组织和个人涉及的财政收支活动。主要是财政部门日常的财政监督管理,包括国有企业财务监督、国有财产监督等。而监督财政的范围和客体主要是指对政府财政运行全过程进行监督,主要是各级政府的财政预算计划、财政结算计划,政府的各项支出等方面[10]。最后是,财政监督和监督财政的性质不同。财政监督的性质是各级财政机关履行国家的行政权利,是受国务院以及各级人民政府的委托,代表国家和政府的意志履行财政监督的权力,保证国家财政运行透明化,真正保证依法理财,体现“民生财政”。而监督财政的性质是各级人大及其常委会和各级地方人大及其常委会的人民代表履行国家权力。主要受广大纳税者及人民的委托,代表人民或纳税者的意志履行监督财政的职能。同时,审计、司法、税务、新闻媒体以及各类群众组织和团体也是代表广大人民或纳税者的意志进行社会监督,是履行国家权力的组成部分。 

 

参考文献: 

[1]张馨,杨志勇,郝联峰,袁东.当代财政与财政学主流[m].大连:东北财经大学出版社,2006:430. 

[2]徐瑞娥.世界各国财政监督制度情况简介[j].经济研究参考,2002,(63). 

[3]傅道忠.构建新型财政监督机制研究[j].理论探索,2007,(4). 

[4]贾康.关于财政监督问题的探讨[j].经济纵横,2007,(2). 

[5]陈共.财政学:第5版[m].北京:中国人民大学出版社,2007:25. 

[6]顾超滨.财政监督概论[m].大连:东北财经大学出版社,1996. 

[7]段景泉,等.财政监督学概论[m].北京:武汉大学出版社,1992. 

[8]李武好,等.公共财政框架中的财政监督[m].北京:经济科学出版社,2002.