保护耕地的法律法规范文

保护耕地的法律法规范文第1篇

关键词：耕地保护；可持续发展；制度改革

前言

在新《土地管理法》中，具体规定了耕地总量平衡、耕地的占补制度、基本农田保护等制度。但今后我们仍需要建设，需要占用耕地，因此要真正保护耕地必须解决好耕地保护与建设的关系，以促进我国产业的可持续发展。在各项环节问题之中，可持续发展问题是其主要问题，因此本文仅就耕地保护与可持续发展的关系进行讨论。

1 耕地保护与可持续发展现状

土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。根据我国国土资源部的相关统计数据显示，我国耕地面积远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，一些不符合可持续发展的状况仍有发生。那么，问题又出在何处？

首先，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。

其次，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少”的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地，无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重。此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。

最后，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。

2 促进耕地保护与可持续发展的策略

2.1 文化保护

现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护耕地意识与可持续发展意识。

2.2 生态保护

耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候。所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。

2.3 城市化建设与耕地保护

2.3.1 挖掘城市存量土地的潜力

更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。

2.3.2 改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。

制定出一系列发展城市化建设的政策，改革F有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。

2.3.3 宣传保护

加强政策宣传力度。借助“4・22地球日”、“6・25土地日”、国土资源相关会议等契机，充分利用广播、电视、报刊、网站和设立咨询台、发放宣传单等形式，大力宣传保护耕地的重要性，进一步提高广大干部群众保护耕地意识。同时对各乡镇国土资源管理所及科室人员进行系统培训，进一步提高广大干部群众节约集约利用土地的意识，增强保护和合理利用国土资源的观念。

结束语

总之，实施可持续发展必须实现增长方式的转变，而实现经济增长方式的转变必须以产业结构调整为切入点，这恰恰为耕地保护创造了有利条件和指明了方向，使得环境保护与经济建设和社会进步有机结合，有利于从根本上解决“三统一”的问题。

参考文献

保护耕地的法律法规范文第2篇

关键词：农村；集体土地流转；耕地资源；法制

中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）01-0158-02

收稿日期：2012-01-10

基金项目：河南省教育厅软科学基金项目《关于中国集体土地流转制度的合理构建研究》（2011A630056）的阶段性成果，项目主持人：唐战立

作者简介：冯振强（1977-），男，河南新郑人，讲师，硕士，从事环境法研究。

土地是人类环境和自然资源的重要组成部分，是人类赖以持续存在和发展不可或缺的条件，中国春秋时代的思想家管仲就已提出：“地者，万物之本原也，诸生之根苑也。”而耕地更是其中的核心要素，因为耕地是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础[1]，是农民的主要依靠和收入来源，是农村存在的特征和基础。因此，保护耕地资源的安全，就是保护农业和其他产业的生命线、保护农村经济和其他产业经济的生命线、保护粮食和国家、民族的生命线。党和国家一直以来也将保护环境和土地作为中国的一项基本国策。为此，制定了一系列法律、法规来规范开发、利用和保护耕地资源的行为，以期达到保护耕地的最佳效果，但是，耕地数量的递减和质量、功能的叠降现状并没有根本的改观。学界部分专家学者也从法律的角度对耕地资源保护建言献策。但笔者认为，不管是立法或学界的法律建议都在很大程度上忽略了对耕地资源有重大影响的农村集体土地流转行为，忽略了对流转主体应在耕地资源保护中的法律规制。本文希冀从被忽略的视角探讨建构对耕地资源保护的法制体系。

一、农村集体土地流转

1.农村集体土地流转的阐述。为了实现工业化和城市化，在国民经济高速发展的很长时间里，农业、农村和农民的发展及利益往往被忽略或牺牲了，由此产生的差距与不平等现象滋生了各种各样的矛盾。为化解三农存在的问题，盘活农村经济、改善农村集体土地的使用效益、提高农民收入，国家设置并健全了农村集体土地流转制度，这个制度集中体现在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》中。不过农村集体土地流转制度的设置与创新的根本目的和价值取向是协调各方利益，让农民获得更大实惠，也就是说农村集体土地流转制度是一个经济制度。

从中国土地所有权的形式来看，农村集体土地流转分为使用权的流转和所有权的流转。所有权的流转主要发生在“农转非”的场合，即农村集体所有的土地经过流转，其所有权主体变更为国家。其他形式的农村集体土地流转全部为使用权的流转。

2.农村集体土地流转中耕地资源遭受的破坏。在经济和社会转型的大潮中，工业化和城市化的扩充需要占用大量的土地。从中国目前的现状来看，流转中的农村集体土地大多表现为农用地，但自其产生之初就被烙上“经济”印记的农村集体土地流转制度，价值取向过于单一，特别是在土地资源总量恒定的情况下，忽视对耕地资源的保护，一味地谋发展、谋效益，势必造成耕地资源的有限性与经济发展的无限性之间的矛盾，而由于受经济发展可能带来的物质诱惑、官员的政绩促动等因素的影响，必然会出现牺牲耕地资源、让位经济发展的局面，目前耕地资源遭受破坏的现状已经充分说明了这个问题。这根本上就是与科学发展观及可持续发展理论相违背的。因此，在农村集体土地流转中必须将保护耕地资源作为一个重要工作，从法律、行政和政策等多方面加强实施，才能真正实现资源、社会和经济的可持续发展。

二、中国关于耕地资源保护的法律体系及其缺陷

（一）有关对土地流转中耕地资源保护的法律体系

耕地资源的特殊功能决定了国家的立法必须对耕地特殊对待，特别是对于土地流转过程中的耕地资源进行保护更是在很多法律中都有体现。不过早期的相关规定主要体现在一些规范性文件中，而关于耕地保护的专门法规出台较晚。按照制定时间先后主要有：国务院于1981年的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1983年的《关于制止买卖、租赁土地的通知》、1986年的《加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（最新于2004年修正）及1998年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、1987年的《土地复垦的规定》和《耕地占用税暂行条例》、1993年的《中华人民共和国农业法》（2002年修订）、1998年修订颁布的《基本农田保护条例》、2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》、2005年农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及其他的地方性法律法规。关于耕地的法律保护还体现在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国刑法》等法律中，当然，也包含相关的司法解释，如最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释。据此来说，中国关于耕地资源保护的法律形式是比较完备的，不过因为其中存在着诸多的缺陷，再加上各方面利益的纠葛，造成执法方面的惰性、多向性或不均衡性，以至于其并未产生应有的良好效果。

（二）保护耕地资源的有关法律存在的缺陷

1.对耕地资源保护的法律规范庞杂，分布散乱，没有形成一个逻辑缜密、内容较为合理完整的法律体系，且无专门的《集体土地流转法》或《耕地资源保护法》，也无基本的、高位阶法律。且“政”出多门，在不同利益的驱使下，规范的制定体现了不同的倾向，造成了法律在事实上的冲突，还存在制度或机制协调方面的缺乏。同时，中国的立法工作一贯遵循宜粗不宜细原则，部分法律规范只作了概括性或模糊性的规定。

2.在政策导向影响下，立法的价值取向定位是一切为了发展，尤其是经济发展。前述法律虽然对土地流转进行了规范，也对耕地资源保护进行了规范，但是却没有将二者结合起来进行规范的。我们知道土地流转是为经济发展增加活力因子，对土地流转的规范主要是为了经济发展的有序，而耕地资源的保护是为了耕地的可持续利用。没有将土地流转中的耕地资源保护予以阐述、重视，本身就是没有协调好经济与资源之间的矛盾统一关系，这与科学发展观、可持续发展理论是相违背的。

3.法律缺乏对政府管理职责的规制。在前述法律中，不管是在土地流转中的管理职责，还是在耕地资源保护方面的职责，都是在强调政府在其中的权力。即使是在出现相关问题，需要政府去解决时，也强调的是政府有权去做，那么我们也可以理解为政府也有权不去做。因此，在目前的法律中，仍然遵循的是“权利本位观”。同样的，在政府不作为或乱作为的时候，虽有法律责任的规定，但是在缺乏外在监督及检举、控告途径的情况下，兼具“裁判与运动员”两种身份的政府追究自己的可能性及程度又有多大？

4.很多法律规范存在着不可操作性。如《中华人民共和国土地管理法》第36条第一款中的“可以利用劣地的，不得占用好地”中的好坏地如何统一衡量；第42条规定“用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦”，那么在土地总量一定，而全部被开发的情况下，又怎么去复垦？《中华人民共和国环境保护法》第6条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但是向谁检举和控告及怎么检举和控告却均无规定。

5.征地补偿标准、耕地使用税额度偏低，与市场价值和实际收益差距甚大，出现了成本与收益的失衡。造成了很多人付出较小成本就占有、利用了很大的耕地资源，在没有规定应当如何合理利用耕地资源的情况下，必然造成耕地资源的浪费与破坏。

三、农村集体土地流转中耕地资源保护的法制完善建议

在经济利益的驱动下，土地流转中的当事人只想最大限度地利用耕地资源，且关于土地流转的政策、法律在此影响下，多是考虑如何让土地流转获得更大的空间，而忽略了其中的耕地资源保护问题。因此，我们必须以“义务本位”原则为指导，建立健全农村集体土地流转中的耕地资源保护的机制。

1.由国务院牵头，与耕地保护、流转、利用相关的部门共同参与，制定《集体土地流转法》。当然，本法并不是诸多学者所主张的纯粹的土地流转机制的建立，也不是掺入耕地保护只言片语的法律，而是以协调发展与资源关系，注重耕地资源合理利用和保护，以保障可持续发展为原则，统筹集体土地流转中的耕地资源保护问题的，一个基本的、综合性的法律。制定本法应以宪法为依据，具体规定在土地流转中使用、保护耕地的原则、措施、参与人、激励或奖惩机制、法律责任等，弥补其他法律存在的不足；明确农村集体土地的产权及收益制度，明确农村集体组织在土地流转中的重要地位，建立一个有效保护耕地资源的土地流转机制。

2.修订完善现有法律，以较为明确具体、合理、易操作的规范为主导。如其中占用耕地进行复垦的规定，往往流于形式，因此就可以取消这样的规定，代之以补偿或耕地占用税（费），这样会更切合实际。增加耕地所有人、使用权人的监督、审核义务和耕地使用人的合理使用和保护义务。将保护和合理使用耕地资源作为土地流转合同中的一项强制性条款，并规定相应的违约责任。完善征地制度和税收制度，参照市场指标，改变目前耕地使用费用与收益差距巨大的情况，提高现有的征地补偿标准和耕地占用税，减少对耕地的觊觎，减少耕地的占用和浪费、破坏，维持耕地的数量和质量及功能，实现生态资源和经济效益的双赢。关于这一点，在山东莱阳租地进行农业经营的日本朝日绿源公司已经给我们上了一堂很好的生态课。

3.加强对政府及其工作人员的规制。因为权力使然，所有的土地流转行为都直接或间接地与政府及其工作人员产生联系，特别是耕地的大量或特殊使用必须经过相关政府部门的审批方可进行。但是，现实中政府及其工作人员的失职及的存在，造成耕地被违法征用、使用，而违法者又有部分逍遥法外，严重影响到了法律和政府的威信。因此，法律必须有针对性地加强对政府工作人员的监督、约束、限制，加重相应的制裁措施，保证政府及其工作人员的监督职责合理有效实施，保证其行政及执法行为向保护耕地资源倾斜，保障一个良好的耕地管理秩序。

4.尽快制定《环境公益诉讼法》。耕地资源最终是关系到公共利益的。因此，一切单位和个人均有权力对破坏耕地资源的行为提出控告，以保障生态整体的良好运行。公益诉讼是指公民或单位为了保护环境与资源，根据法律规定的权利和程序代表社会公众或社会公共利益而对不履行环境社会责任或履行不全面的单位或个人向法院提讼，进行司法救济的途径。其中的控告对象应当体现土地流转当事人、控告范围应当体现土地流转过程中所发生的破坏耕地资源的行为。从而解决目前控告、检举无法可依的问题。

5.完善《环境监测法》和《环境影响评价法》，加强对耕地征用、使用和恢复等行为的监测和评价，加强对耕地数量、质量的监测，及时反馈有关数据信息；尽快制定《环境信息法》、《环境规划法》、《环境许可法》和《环境教育法》，及时准确地建立和公布耕地资源的有关档案和信息，确定开发、利用、保护和恢复耕地的时间与空间，并设计为实现目标所需要的措施，对涉及耕地使用的行为严格审批，对广大耕地征用、使用人从多途径、多方面进行教育，使其树立节约和合理利用耕地资源的意识。

保护耕地的法律法规范文第3篇

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-227-02

一、我国耕地保护的背景

土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。

二、我国耕地保护过程中存在的问题

第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。

第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。

第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。

第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。

三、推进我国耕地保护的建议

耕地的保护关系到我国8亿农民的生存大计，是加快解决我国三农问题的基础与条件，也是推进我国农业现代化发展的基石。温家宝总理在政府工作报告中曾做出明确指示“要保持耕地18亿亩红线不可逾越”，但随着城镇化工作的推进，农村土地面积不断缩小，其中有大部分耕地被开发建设，因此，耕地的保护工作亟待完善，那么，在人口基数如此大的中国，怎样解决人与土地之间的矛盾，特别是在防治耕地被侵占开发方面，国家与个人应当怎样进行保护和治理，在结合河南南阳取土烧砖事件，我们可以进行以下几项工作：

第一，健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。十一届三中全会以来，我国确立了法制建设的“十六字方针”――“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。十八届四中全会以来，我们也强调要不断完善我国的法制建设，要在全社会领域树立法律的权威，相对于西方国家而言，我国的法治建设发展较晚，在一些社会领域法制还未完全介入。美国在本世纪60、70年代已经颁布了关于耕地保护的一系列的系统性的法律规范。此外，英国的《城乡规划法》，日本颁布的《农促法》、《农振法》、《农地法》也详细的确立了农村耕地保护的法律制度。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。

第二，建立耕地保护公众参与机制，使公众能够有效的监督涉及耕地转让，开发的行为，规范主体各方的行为，特别是在土地行政管理关系中，让权利在“阳光”下行使，监督政府部门的行政管理行为。设立耕地保护的公众参与机制，不仅因为耕地的保护工作关系到广大农民的相关切身利益，还因为在公众的监督下，能够避免专权，实现社会的公平。在借鉴国外耕地保护的经验基础上，改革城乡土地所有制二元制结构，不仅可以充分调动广大农民耕地保护的积极性，使农民真正成为耕地的“主人”防治对农村耕地肆意进行破坏具有积极的作用，此外，还可以使农村土地流通进入市场领域，更好的保护农民的利益。在被暴光的河南南阳取土烧砖事件中，正是由于缺乏公众有效的监督，对相关行为人的“沉默”才给了违法企业与相关村干部勾结的机会，倒卖了大量的耕地，给农民造成了巨大的损失，也给当地的资源保护工作带来了巨大的困难。

保护耕地的法律法规范文第4篇

一、 “国以民为本，民以食为天”，近14亿人口（目前我国人口还在以每年一千万人的速度增加）的吃饭问题，始终是我国一件头等重要的大事，是关系经济发展、国计民生、社会稳定、国家自立的重大战略问题，耕地资源是粮食生产的重要基础。在农业科技没有重大突破的情况下，确保国家粮食安全，必须以足够数量和质量的耕地作为保障。近年来，我国耕地面积不断减少，更为严重的是耕地的质量在总体上也有所下降。尽管按照耕地占补平衡制度的规定，在占用耕地的同时，通过土地整理和土地复垦新补充了一定数量的耕地，但是补充耕地的质量水平往往赶不上被占耕地的质量水平，建设占用的耕地多数是居民点用地的优质高产良田。补充的耕地多来自未利用地的开发，大部分为旱地。耕地数量的减少、质量的下降，已直接影响到我国的粮食安全。

二、随着经济的发展和城镇化进程的加快，用地需求不断增加，农村集体土地被大量征收，相应的是越来越多的农民失去了土地后进入城镇寻求生存发展。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70%，在未来40年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要不同程度地扩大规模。土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地作保障。其中大部分占用的土地又是耕地。

三、土地占用过多、过快还将影响中国未来经济的持续增长。今后一个相当长的时期内，我国人口还将继续增加，经济发展对土地的需求还会继续增大，人地矛盾将更加的突出，很可能在很多地方，在今后几年内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面，工业化、城镇化进程将难以为续，严重影响社会经济的可持续发展。

综上所述，笔者认为应该采取相应措施，按照“保护中发展，以发展促保护”原则，做到在促进城市化建设的同时保护好耕地，做到城市化与耕地保护并重。

一、增强耕地保护意识，耕地保护具有特殊的重要意义，必须实行特殊保护，严格控制耕地转化为耕地。农业是国民经济的基础，耕地是最基本的农业生产资料，无农不稳，无粮则乱，解决我国近14亿人口的吃饭问题，始终是我国的首要任务。“珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国第一个写进法律的基本国策。因此首先要加强舆论宣传的力度，大力宣传各地区有关耕地保护方面的成就，组织好对乱占和破坏耕地的反面典型的报导活动，树立全民“土地意识”；第二要抓好耕地保护的意识教育，把耕地的危机与人口的猛增，粮食的不足与社会经济的发展结合起来，让全民尤其是领导干部树立起生态道德观念和耕地问题的危机感、紧迫感。

二、加大农用土地整理力度，确保耕地总量上动态平衡

在城市建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要加大土地整理与复垦工作的力度，尽可能地增加耕地的数量，并且通过标准农田建设，增加耕地的产出量，通过对粮食生产能力的保护来落实对耕地的保护。据权威人士估算，若对现有的18.37亿亩耕地实行土地整理措施，则应该可以增加上亿亩耕地。

三、控制大城市扩张规模，挖掘存量土地潜力，集约利用土地 ，城市建设用地要坚持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城区存量土地潜力，提高土地利用集约率，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力，促进旧城改造，严格控制城市外延扩张；严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制；依法强化土地市场管理，防止以各种开发区、大学城等名义占地圈地，浪费土地，在建设占用耕地规模增加的情况下要确保实现补充建设占用耕地, 做到平衡有余。例如许多地方通过城市内部拆迁改造和挖潜，为城市建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。

四、 对城市用地结构进行优化调整，做好城市土地利用规划，在开发和利用城市土地资源的过程中，必须把遵循城市土地的自然规律和遵循土地的经济规律有机地结合起来，对城市用地结构进行优化调整，并以其为原则做好城市土地利用规划。要改变过去那种任何用地主体随意占地，不讲用地功能，不讲经济效益和社会效益的开发模式；改变那种单一的、分散性的开发模式；改变那种好大喜功、急功近利的偏重新区开发，忽视旧城土地再开发和改造的开发模式。

保护耕地的法律法规范文第5篇

[关键词] 耕地 土壤 污染 防治 立法

我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著，相关法律法规比较健全，但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定，操作上存在明显不足，导致耕地质量下降，其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，对耕地污染防治却没有专门的法律规定。因此，亟须制定完善的《耕地污染防治法》，对耕地的保护加以引导和科学规划。

一、耕地界定及我国耕地污染现状

1.耕地概述。耕地主要由土壤组成，土壤的组成包括固相(矿物质、有机质）、液相(土壤水分或溶液)和气相(土壤空气)等三相物质四种成分有机地组合成一起，具有天然肥力和生长植物物质的能力，是一种农业生产资源，更是一种环境要素。

当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、 路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。

2.耕地污染的界定。

(1)耕地污染的定义。耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。

(2)不同类型耕地土壤污染的差异（即耕地土壤污染具有区域性特征）。不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性,强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足,有效态钙、镁的含量也少,硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好,故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、Eh等)等存在差异,造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大,残留态的活性、毒性最小,而其他结合态的活性、毒性居中。因此,各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。

3.我国耕地污染的现状。耕地污染，主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系，与其他环境要素间进行着物质和能量的交换，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90%最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是最根本性的。据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，并且多数集中在经济较发达的地区。据报道，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2，约占总耕地面积的五分之一，其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如:20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水，把竹皮河水变成了酱色区，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田，收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃。总之，目前耕地污染严重，形势紧迫，必须进行治理。

二、国内外耕地污染防治立法比较

1.国内有关耕地污染防治的法律规定。目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部,环境资源保护方面的行政规章有400多个,已初步形成了体系。但对耕地污染防治的法律规定都是原则性、概括性的，散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。《环境保护法》的规定为:“各级人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力,防止农用地的污染、破坏和地力衰退;《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地;《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定;（1)第十九条:国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料,合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力;（2)第二十二条:县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施,并为农业生产者提供施肥指导服务。（3)第二十三条:县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。（4)第二十五条:向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。（5)第二十六条:因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理,并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告,接受调查处理。《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品GAP种植地点与肥料做了明确要求;并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。

2.国外有关耕地污染防治的法律规定。国外专门立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等等。日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质(由政府指定）对耕地的污染，使土地复原，都道府县知事指定耕地土壤污染对策区域，实施客土事业和其他必要的公共事业,以谋求土壤的复原(第3条、第5条）。知事在认定对策区域内可能损害人的健康的农畜产品被生产出来时，可以将其指定为特定区域，对那里的作物种植发出劝告，限制种植指定为不适当的农作物(第8条、第10条）。农药管制法将构成土壤污染原因的有污染农作物使人畜发生损害的农药指定为“土壤残留性农药”，对政府课以设定其使用标准的义务(第12条之3）。德国1998年颁布了《联邦土壤保护法》,1999年又制定了《污染土地管理规则》,确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务,并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责。日本明治大学法学院教授Yumihiko Matsumura发表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面发挥重要作用。《日本土壤整治法》分为三部分:（1)实施土壤调查;（2)指定为污染区，如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量，则就应该把该土地指定为污染区,并登记在指定污染区登记簿中。(3)危险管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案,将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响,它将激励工业界人士采取预防措施。美国Robinson & Cole LLP律师事务所土地法部门律师Hiroko Muraki Gottlieb 发表的《土壤治理二十年经验之借鉴:中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战,研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。

3.国内外耕地(农地)污染防治法律法规比较。

(1)法律法规内容的比较。我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未做出明确而完善的规定。国外大都制定专门的耕地污染防治法，比如美国《资源保护回收法》，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定;第二、这些规定的应用范围;第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容;最后该法还规定在有效标准和日期产生前,排放者应该在何种条款下排放废物等等。

(2)诉讼时效的比较。我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外，《民法通则》第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差，损害结果存在着隐蔽性和滞后性，损害后果短时间内难以确定，与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短，不利于保护受害人合法权益;比如美国各州公司法规定,公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间,只要在追诉期内,已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件,用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。

(3)法律责任的比较。我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性;刑事制裁重视“结果犯”，轻视“行为犯”，缺乏源头控制措施，往往造成重大污染而很难挽回;刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏无过错责任规定;环境行政诉讼中，作为被告的行政机关负有举证责任，但作为原告的加害人往往是企业，对排放的污染物的属性和技术了如指掌，举证能力胜过行政机关，行政机关往往有心无力，导致出现原告和被告最终协商执法，对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任;一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。

(4)管理体制的比较。在现阶段，我国耕地污染处于多头管理，农业部负责土壤污染调查治理，国土资源部负责土地的管理，地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地，各部门都在管，但又管得不多，有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府，靠吃当地财政，对当地经济有重大影响的企业也无能为力。国外都通过立法建立了统一的环境管理机关。如美国立法成立联邦环保局，是联邦政府执行部门的独立机构，直接对总统负责，不附设与任何常设部门之下，联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门的职权划分明确，工作协调有效；日本立法成立环境省，相当于我国部级。日本环境管理体制的垂直结构是一种地方主导与自主型的，即地方政府对本管辖区的环境质量全面负责，地方环境管理机构及企业环境管理组织是全国环境管理行为的主导力量。地方政府享有较高程度的自治权，特别是预算、立法和发展自等。

三、完善我国法律法规，防治耕地污染

1.修改《宪法》，增加耕地污染防治内容，同时树立综合立法思想。在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏，国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是主张为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。

修改《宪法》要体现耕地的经济价值、环境价值和生态价值。既要考虑耕地的经济效益，又要考虑耕地具有提供动植物生存环境、地下水补给、在美学方面具有乡村景观和风景的功能。扭转当前耕地实用主义中心思想，将耕地保护与自然、环境、生态三者有机结合起来，体现综合立法思想。

2.修改《环境保护法》，改革现行的环境行政管理体制和运行机制。要破除地方和部门分割，建议国务院设立“环境部”，实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“环境保护部门实行上下级垂直管理，只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来，取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力，包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理，又管理不到位的局面。但同时要加强对环境行政执法主体的监督，明确不同级别环保部门相应的职权与职责，防止出现部门间的利益争夺。耕地土壤污染应由现行的“末端控制”机制转变为“点源控制”和“全过程控制”管理模式，体现可持续发展对耕地污染控制所要求的持续性原则和预防性原则，由事后抑制措施转变为事前抑制措施，同时建立土壤污染生态补偿制度、土壤生态补偿基金制度，将行政控制机制、市场调控机制和公众参与机制有机结合起来;著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议,通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度，定期公布各地的污染指数，这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。

3.完善《清洁生产促进法》，减少工业三废的排放。为促进和实施清洁生产制定详细准则，规范清洁技术，向社会公众披露主要耕地污染源，引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程，加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染，及对污染的土壤进行改良。

4.修改《农业法》。在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉，对灌溉农田的污水，进行严格的监测和控制;建设农村饮用水源地污染治理示范工程;加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等;建设生活污水处理设施示范工程;”目的是在发展节水型农业的同时,防治污水对耕地造成重复污染。

在第25条增加“合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂，采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留，从而减轻对人体的危害。

5.修改《固体废物污染环境防治法》。在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治，更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如，根据《国家农村小康环保行动计划》的要求，立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程，对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时，建立行政村的农村生活垃圾收运――处理系统。

6.制定《耕地污染防治法》。

(1)《耕地污染防治法》的立法目的。为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，保护和改善农业生产环境与生态环境，防治耕地污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代农业的可持续发展，制定本法。

(2)《耕地污染防治法》的基本原则。①耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。②预防为主、防治结合的原则。这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如，《固体废物污染环境防治法》第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外，我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度，就是为了落实预防为主、防治结合的原则。③耕种者养护、污染者治理的原则。耕种者养护,是指对耕地进行开发利用的组织或者个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理,是指对耕地造成污染的组织或者个人,有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。

(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了环境保护一些共同制度外，还应包括以下几种制度:耕地土壤污染调查、评价和风险评估制度;耕地开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测与检查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤环境质量标准制度;土壤污染修复与整治制度;化肥、农药污染耕地的防治制度;土壤污染调查、整治专门机关的管理制度等等。

总之，耕地污染问题迫在眉睫，需要我们刻不容缓地进行防治。本文碍于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨还应当继续深入。

参考文献:

[1]刘培桐:环境学概论(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2003

[2]凌欣:土壤污染防治法律制度研究［M］.2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2006,9

[3]国家环境保护总局,国家农村小康环保行动计划,2006,10

保护耕地的法律法规范文第6篇

[论文关键词]耕地管护；法律制度；缺陷；完善

管护好耕地关乎到粮食安全，生态环境，农业和农村经济发展以及社会稳定等一系列重大国计民生问题。因此我国非常重视加强耕地管护工作。我国《土地管理法》第四章规定了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、“耕地占补平衡”、“鼓励依法开发未利用土地”以及“土地整治”等措施加强耕地管护。经过十多年艰苦努力，我国耕地管护工作取得了创造了粮食“八连增”和数十年促进经济持续快速增长的骄人成绩。然而在看到这些成绩同时，我们也应该清醒地认识到：我国当前在耕地管护方面还存在许多问题亟待解决，比如耕地面积还在不断减少、质量在急剧下降、集约化节约化利用程度不高等。分析耕地管护中存在的问题及产生原因，探究其完善对策对于进一步完善我国耕地管护法律制度，确保粮食安全，促进农村经济健康可持续发展具有重要意义。

一、我国耕地管护中现存的问题

（一） 耕地管护法律制度存在不足

1.耕地产权关系界定不明晰

我国《土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营；在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的或转由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这种模糊的耕地产权关系和限制流转的规定一方面造成了耕地管护责任主体缺失，不利于耕地管护；另一方造成耕地流转程序复杂，不利于耕地流转和集约化经营；同时还造成征地补偿中农民受益最低，使得农民对耕地缺乏归属感，失去管护耕地的积极性。

2.耕地占补平衡制度欠完善

《土地管理法》第三十一条规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设用地经批准占用耕地的按‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”但是本法并没有制定严格、具体的开垦耕地质量验收标准，结果导致验收开垦耕地无标准可依。现实情况是一部分开垦出来的耕地质量跟不上被占用耕地的质量，另一部分被占用耕地以缴纳开垦费的方式解决，从而造成我国耕地面积不断减少，质量不断下降，并且已经对我国粮食安全造成影响。据海关统计数据显示：2012年我国进口大米231.6万吨，同比增3.1倍，为2000年以来最高值。国务院发展研究中心副主任韩俊明确指出：中国粮食自给率已经跌破90%。如果按一人一年吃800斤粮食，2012年相当于进口粮食养活了1.9亿中国人。

3.村民住宅及乡镇企业建设规定欠科学

《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”然而本法也没有对乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设做出详细规定。

4.违法成本低、执法不严

虽然《土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但现实中上述违法违规行为极为常见，尤其是占用耕地建房、建坟。现实中较为普遍的做法是对违法占用耕地建房的“以罚代拆”，对于占用耕地建坟的则只能不了了之。这种处罚对违法者毫无威慑力，还会给农民造成一种错觉：只要有钱就可以违法。

（二）耕地违法督查力度不够

根据我国《土地管理法》规定，目前只有县级以上人民政府土地行政主管部门对土地违法行为具有监督检查的权利，乡（镇）、村一级还没有专门的土地违法监督检查机构。

（三）耕地管护法律意识淡薄

由于缺乏对耕地管护紧迫性及相关法律知识的大力宣传，一些农民甚至是乡（镇）、村干部对我国耕地面临的严峻形势不太了解，对耕地管护的法律知识不知晓，还总以为我国地大物博，占用一些耕地没关系。一些违法占用耕地建房、建坟、建厂的农民根本不知道自己的行为是违法行为，有的认为只要有钱、违法也没关系；一些乡村干部认为“兴办乡镇企业和建设公共设施占用耕地不是违法”；一些乡（镇）村土地管理人员认为“罚款就是执法”等等。所有这些都最终促成了目前违法占用耕地现象屡禁不止。

二、加强耕地管护的措施

鉴于上述耕地管护中存在的法律制度方面的问题，笔者建议应该采取如下措施进行完善：

（一）明晰耕地产权关系

大量的实践证明，设计良好的土地产权制度可以促使人们更加合理有效地利用和管护土地资源。我国许多地方农村土地管理制度的创新实践也已经证明：通过“确权赋能”、“承包地换股权、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地产权关系，使农民真正享受到耕地保护金、养老保险补贴和公平的征地补偿金以及自由流转土地权利等，既可以调动农民管护耕地的积极性和责任心，又有利于耕地流转、促进集约化和节约化经营。

（二）完善耕地占补法律制度

建议相关部门应该尽快制定有关“土地复垦质量评价标准”的法律法规，土地复垦验收部门必须严格按照国家制定的统一标准验收复垦土地；同时进一步加大耕地占补中耕地开垦费征收标准，严格实行专款专用，切实加强补充耕地项目立项和实施管理，切实保障被占用耕地及时、等数量、等质量地复垦。

（三）完善村民住宅及乡镇企业建设用地的法律规定

严格按照乡镇土地利用规划总体规划和城乡建设规划的统一要求规范农民住宅和乡镇企业建设用地。引导农民集中建设新居，并严格执行一户一处宅基地和按规定标准建房的原则。对于超标准面积按照国家规定标准收取土地复垦费，对于不再居用的宅基地，必须限期自行复垦或者按照标准缴纳复垦费。乡镇企业建设必须符合规划要求，并尽量选址在废弃地，对于必须占用耕地部分，按照国家规定标准缴纳耕地复垦费。

（四）健全耕地违法督察机构，提升耕地违法查处权力和力度

在国家已经建立的土地督察制度的基础上进一步完善土地违法督察机构设置和职能。具体建议是：1.将土地违法督察机构归并到土地行政主管部门中，以避免制度和机构重叠而造成冲突，不利于开展工作；2.在乡镇一级设置有编制、有专业人员的土地行政主管部门；3.切实实现土地行政主管部门在干部人事、物力和财力等方面的垂直领导关系；4.提升土地违法督察机构权力，在原有调查权、审核权、纠正权、建议权的基础上增加独立办案权、查处权和行政问责权；5.完善土地违法督察工作机制，实行例行督察与专项督察相结合，国家督察与社会监督相结合，从而形成全国上下贯通、效力充足的土地违法督察体系。

（五）加大耕地违法成本和执法力度

有研究表明：当行为人认为预期违法效益低于违法成本时，有可能放弃该违法行为。因此，加大惩处力度，使得违法占用耕地成本的最低水平保持在高于违法效益的水平之上是惩处和预防违法占用耕地行为的有效途径之一。此外在加大耕地违法成本的同时，还必须加强执法力度：对任何个人、任何集体或政府违法占用耕地，都必须一视同仁，严格执法；坚决维护法律的尊严、公平、正义以及法律面前人人平等的原则，坚决贯彻依法治国的方针政策。

保护耕地的法律法规范文第7篇

关键词：　西部生态；退耕还林还草；法律保障。

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅

迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、

违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后

续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

[12]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

保护耕地的法律法规范文第8篇

关键词：耕地保护体制 改革 法律制度 完善 研究

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2015）04（b）-0123-01

耕地是我国国民经济的基础，是社会稳定的基础，也是农村稳定的基础。耕地问题处于民生问题的首要位置，因此必须要重视耕地问题。农业的发展与耕地的使用效率息息相关，要想实现农业的可持续发展，就必须从耕地问题抓起，实施有效措施进行切实保护耕地，提高耕地的质量和人均耕地的占有量，为我国的国民经济的快速发展提供坚实的后盾。

1 我国耕地存在的问题

首先是耕地数量下降，人均耕地减少。近几年来由于城市规模越来越大，使得我国耕地数量正在不断减少。同时在草原方面，农民的过度放牧和草原耕地化造成土地荒漠化严重，导致耕地质量下降，生态环境恶化；其次是耕地地力减退，耕地使用率降低。随着现代农业的发展，传统依靠生态平衡制约病虫害的条件不复存在，各种化学杀虫剂不断使用，使土壤生命活性和地力下降。长期滥用化肥的后果是使土壤的有机物丧失、土壤硬化，最终引起土质破坏；最后是耕地生态环境恶化，耕地生产水平降低。在生产活动中农药、化肥等化学药剂的超标使用，污染了我国土壤和水资源，同时随着人类的对自然的开发，矿产资源开发，特别是露天开采，陡坡种植，耕地高强度利用等不合理的耕地利用也造成了耕地生态环境恶化，生产水平也随之下降。

2 解决我国耕地现状的方案

我国的耕地存在着耕地面积不足、耕地使用率不高以及人均耕地占有量不够等情况，为解决我国耕地存在的问题，必须从改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度两方面突破，达到提高我国耕地质量的目的[1]。

2.1 改革现行耕地保护体制

随着我国城镇建设的发展，耕地数量不断减少，耕地质量不断下降，土地沙漠化在扩散，而造成耕地恶化的原因的滥用化肥农药、矿产资源开发、过度放牧、城市化进程过快等等。但我国现在的耕地保护体制存在缺陷，导致无法真正地解决耕地问题。所以必须解决耕地可使用能力下降的情况的问题，对农村耕地保护体制进行改革，提高耕地的质量。

耕地保护体制是指参与耕地保护的相关主体在耕地保护中的地位和作用。要进行耕地保护体制改革，第一要改善农民与耕地的关系。农民是改善耕地质量的关键力量。但是随着工业化、城市化的快速推进，许多农民为了过上更好生活，越来越多的农民外出务工，导致常常出现农村抛荒现象，因此要在耕地保护体制的改革中，提高对农民种地的鼓励，促进耕地的使用效率。第二要改进村民委员会与农民的关系，我国村民自治制度不够完善，监督机制不齐全，农民维权能力过低，导致一些官员为了谋取利益而不惜，损害了农民的利益，打击了农民致力于耕种的热情，因此要促进村民委员会与农民的关系的改进，提高农民对耕地的信心。第三是地方政府要对耕地进行多加保护。地方政府经济熟悉当地的耕地情况，有直接管理耕地的能力，拥有比较便利的条件进行耕地保护。但是有些地方政府为了发展经济，常常让工商业占用耕地，甚至有私卖土地的情况出现，因此需要加强对地方政府的管理，促进地方政府对耕地的支持，才可以更有利地保护耕地[2]。第四是提高中央政府对耕地的治理力度。面对我国人口众多，人均耕地不足的现状，中央政府应该要加强对耕地的治理，但中央政府距离过远，耕地情况不熟悉，对耕地难以进行有效的治理。由于管辖范围太大并且距离遥远，导致中央政府对全国各地耕地资源基本情况不够熟悉，对全国各地发生的土地违法现象往往也难以有效治理，因此要加强中央政府对耕地的调查，出台有利于耕地保护的规章制度。

2.2 完善耕地保护法律制度

随着我国人民生活水平的提高，粮食储备不足的问题日益明显，迫切需要解决耕地的问题，提高我国的粮食产量，满足我国人民群众的需求，因此必须完善农村耕地保护法律制度，促进耕地的可持续发展。

健全耕地保护法律制度就是对耕地相关的法律制度存在的不足进行修改，以促进耕地保护体制与耕地现状相适应，要在法律上确定中央政府在进行耕地保护的职责与地方政府在耕地保护方面的责任，同时也要确定村民委员会与农民保护耕地的权利和义务。其耕地保护法律制度的完善方法是：第一在中央政府方面要对耕地进行详细的调查，对耕地进行科学划分，做好耕地生态保护工作，对危害耕地的违法行为进行严肃处理，并出台一系列耕地保护的规章制度，从实处促进耕地的保护工作的顺利实施；第二在地方政府方面，要配合中央政府的决定，根据本地情况进行土地使用规划，杜绝工商业随意占用耕地和农民随意在在耕地上进行建房，对农民的耕地保护情况进行监管；第三在村民委员会方面，要仔细收集耕地的情况报告上级并配合上级的耕地保护工作，对农民耕地保护行为进行监管；第四在农民方面，要正确使用耕地，不要随意将耕地抛荒，要爱护和保护耕地，对政府的耕地保护制度进行支持，提高耕地的使用效率。同时也要加强政府的宏观调控，提高对农民的耕种补贴，提高农民的耕种的积极性。

3 结语

面对我国耕地存在的耕地资源不足、人均耕地面积小、水土流失严重、耕地生态环境恶化、耕地质量下降与耕地保护体制不完善等问题，需要进行改革现行耕地保护体制和完善耕地保护法律制度。而改革的进行需要中央政府、地方政府、村民委员会和农民的支持。要从思想上提高耕地保护意识，防止建筑物占用耕地，支持农业的发展，从行动上要进行保护耕地的宣传教育，提高人们保护耕地的自觉性和能动性，促进耕地的可持续发展。

参考文献

[1] 秦中春.城镇化过程中耕地资源保护面临的挑战与政策建议[J].重庆理工大学学报：社会科学，2013（3）：12-56.

保护耕地的法律法规范文第9篇

【关键词】　西部生态；退耕还林还草；法律保障

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%，相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（CPI）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7]，另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。 转贴于

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

保护耕地的法律法规范文第10篇

    按照《土地管理法》和《全国土地分类》(试行)的规定,我国将农用地分为5类27种,即耕地,包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5种; 园地包括果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地5种;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、迹地、苗圃6种;牧草地包括天然草地、改良草地、人 工草地3种;其他农用地包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地;田坎、晒谷场用地等8种。而我国的《土地登记规则》 对农用地的登记是以二级类为准,即按耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地五种来进行登记,其使用权经登记后受法律保护。《基本农田保护条例》第九条规 定:省、直辖市划定的基本农田占本行政区域内耕地总体的80%以上。即除非农建设用地预留地外,基本农田占90%以上,也就是说目前的耕地面积中的绝大部 分都是基本农田,应对其进行特殊保护。

    二、存在的问题

    目前我国农村实行的是联户承包责任制,按照确定使用权受法律保护的规定,广大农村对耕地改变用途的情况较为普遍:一是将耕地中的望天田、旱地改 为各种名目的园地,如果园(苹果、梨、枣、杏、核桃、板栗等)、桑园等;二是将耕地中的望天田、旱地等改为苗圃、培育各种树苗;三是在耕地中挖塘养鱼;四 是将耕地改为各种场地,这主要是一些临时用地,如砖厂、堆料场、停车场、间歇性集市等;五是在耕地中建设各种名目的畜禽养殖小区,如生猪养殖基地、奶牛繁 殖基地、肉鸡饲养基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是将耕地出租给他人搞各种非农建设。八是将耕地出租给他人取土烧砖等,所有这些,都违背了《土地管理 法》、《农村土地承包法》、《农业法》和我国现行的相关政策规定。

    三、违反的法规

    如果说将耕地改变用途为园林、林地等还不致破坏土地的耕作条件,那么,挖塘养鱼、毁田挖沙等则属于破坏耕地的行为,而将耕地改变用途为各种场地、养殖用地等则很可能无法复垦,从某种程度上说,已构成了土地违法行为。

    《土地管理法》第四条明确规定,国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。由此确立了耕 地用途管制制度;第十二条规定,依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续,而《农村土地承包法》第二十三条规定县级以上地方人民政府应当向承包 方颁发土地承包经营权证,并登记造册,确定土地承包经营权,第九条规定了国家保护集体土地所有权的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人 不得侵犯。

    具体来讲,对于在耕地中挖塘养鱼,将耕地改为各种场地,在耕地中挖砂出售,将耕地出租给他人做非农建设,在耕地中取土烧砖等,其行为违反了《土 地管理法》第三十六条第二、三款规定的禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等和禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法 律规范;也同时违反了《农村土地承包法》第十七条规定的承包方有维护土地的农业用途,不得用于非农建设,依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损 害的义务,以及《基本农田保护条例》第十七条规定的禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体、废弃物或进行其 他破坏基本农田的活动,禁止任何单位或个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法律要求。

    至于将耕地改为各种名目的果园,在耕地建设各种畜禽养殖小区,将耕地改为苗圃,其行为违反了《农村土地承包法》第二十一条规定的发包方应与承包 方签订书面承包合同,且必须注明承包土地的名称、坐落、质量等级、承运土地的用途,违约责任等。这些都违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中 确定的基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途,禁止占用基本农田挖鱼塘,种植或其他破坏耕作层的活动的规定。

    四、引发的思考

    目前,农民改变农用地用途的现状主要有三个方面,即土地管理法律法规禁止的改变用途行为,土地承包法禁止的改变用途行为,直接用于农业生产用途向间接服务于农业生产用途的改变,这值得我们从事土地管理和农业管理的人士深思。

    建设用地范畴的界定问题。现行的法律法规所规定的建设用地,是指营造建筑物、构筑物和其他造成原土地生态利用条件难以恢复的土地。包括城乡住宅 和公共设施用地,工矿用地,交通水利设施用地,旅游用地,军事设施用地等。就其定义本身而言,具有建筑物、构筑物和造成耕地难以恢复的特点。现在的禽畜养 殖基地和设施农业用地,产业化程度高,不仅投资大,而且科技含量高,涉及到照明、采光、取暖、卫生、防疫等各个方面,既有固定的建筑物和构筑物,且造成了 耕作层的破坏,这些用地间接服务于农业生产,假如它们属于农用地范畴,那么各类食品加工企业用地也是生产农产品,间接为农业生产服务,岂非也应当属于农用 地范畴。

    需要明确的是,《土地分类》中将畜禽饲养地归入其他农用地,是指在进行土地登记时现状为畜禽饲养地的情形,并非可以此为据,随意将耕地改变为畜禽饲养地。如果以畜禽饲养地属于其他农用地而将耕地任意占用,那么耕地管制制度将名存实亡。

    对农用地所有者(农村集体经济组织)的待遇问题。农村集体经济组织作为农用地的不完全所有者,按照《农村土地承包法》的规定,作为发包方对农用 地进行发包,并与农户签订承包合同,约定农用地的用途、违约责任等事项。该法第五十六条规定当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当按照 《合同法》的规定承担违约责任,也就是说所有者和使用者之间是一种民事关系,那么农村集体经济组织对农用地的所有权将如何体现?这就造成从法律角度对农村 集体经济组织所有权的一种歧视,与国有土地所有权的不公平待遇。退一步讲,即使农用地的集体所有权弱化为非绝对性的土地所有权,农民的土地承包经营权是具 有排他性的土地产权,也不能以结构调整、农民增收这一诉求去排斥集体所有权的有效行使和国家耕地保护制度的贯彻落实。

    土地登记的统一性问题。无论是农用地、建设用地,还是未利用地,都属于国家的土地资源,都具有不可再生的特点。随着市场经济体制的不断完善,社 会分工越来越细,土地的用途管制制度会更加严格,现行土地登记规则所确定的农用地登记以二级类为准、建设用地登记以三级类为准的模式,笔者认为已不适应不 断发展与完善的经济体制的要求,也不适应土地管理制度改革与耕地保护现实的需要,应该统一口径,以三级类登记为准。只有这样,才能更好地贯彻执行土地用途 管制制度。

    对农用地之间改变用途的执法问题。农村集体经济组织作为农用地所有者,对农用地具有合理利用、保护和管理的职责,农村集体经济组织对农用地的保 护和利用监管不力,应承担相应的法律责任,体现权力和责任的统一,对承包户擅自改变农用地用途的,不仅要按《合同法》的规定承担违约责任,而且要承担相应 的法律责任。这就需要农业和国土资源部门认真研究,采取有效措施,完善法律制度,加强执法。只有对改变农用地,特别是耕地改变用途的严格执法,才能实现耕 地总量不减少。

    五、提出的建议

    1、建立健全法律法规体系。在《农业法》中增加规定农村集体经济组织应当承担的耕地保护的职责范围和相应的法律责任,增加农用地特别是耕地的评 等定级定产制度;在《农村土地承包法》中增加农户不但要承担改变耕地用途违约责任,而且要承担因改变农用地特别是耕地用途造成耕地数量减少、质量降低的法 律责任,增加造成数量减少、等级下降的处罚和质量提高的奖励制度,提高农户对土地投入的积极性;在《土地管理法》或《农业法》中增加农业建设用地审批制度 和相应的法律责任。

    2、土地分类应更加科学化。土地分类是土地登记的基础,既有非农业建设用地,应对应增加农业建设用地,将以经营性养殖为目的的畜禽养殖基地(示 范小区等)及其相应附属设施用地、进行工厂化作物栽培用地、人工开挖的坑塘养殖及其设施用地、晒谷场硬化用地等间接服务于农业生产的用地,纳入农业建设用 地的范畴,使其与直接用于农业生产的耕地、园地、林地具有明显的区别,从而推进农用地内部用途管制制度的实施。

保护耕地的法律法规范文第11篇

按照《土地管理法》和《全国土地分类》(试行)的规定,我国将农用地分为5类27种,即耕地,包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地5种; 园地包括果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地5种;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、迹地、苗圃6种;牧草地包括天然草地、改良草地、人 工草地3种;其他农用地包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地;田坎、晒谷场用地等8种。而我国的《土地登记规则》 对农用地的登记是以二级类为准,即按耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地五种来进行登记,其使用权经登记后受法律保护。《基本农田保护条例》第九条规 定:省、直辖市划定的基本农田占本行政区域内耕地总体的80%以上。即除非农建设用地预留地外,基本农田占90%以上,也就是说目前的耕地面积中的绝大部 分都是基本农田,应对其进行特殊保护。

二、存在的问题

目前我国农村实行的是联户承包责任制,按照确定使用权受法律保护的规定,广大农村对耕地改变用途的情况较为普遍:一是将耕地中的望天田、旱地改 为各种名目的园地,如果园(苹果、梨、枣、杏、核桃、板栗等)、桑园等;二是将耕地中的望天田、旱地等改为苗圃、培育各种树苗;三是在耕地中挖塘养鱼;四 是将耕地改为各种场地,这主要是一些临时用地,如砖厂、堆料场、停车场、间歇性集市等;五是在耕地中建设各种名目的畜禽养殖小区,如生猪养殖基地、奶牛繁 殖基地、肉鸡饲养基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是将耕地出租给他人搞各种非农建设。八是将耕地出租给他人取土烧砖等,所有这些,都违背了《土地管理 法》、《农村土地承包法》、《农业法》和我国现行的相关政策规定。

三、违反的法规

如果说将耕地改变用途为园林、林地等还不致破坏土地的耕作条件,那么,挖塘养鱼、毁田挖沙等则属于破坏耕地的行为,而将耕地改变用途为各种场地、养殖用地等则很可能无法复垦,从某种程度上说,已构成了土地违法行为。

《土地管理法》第四条明确规定,国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。由此确立了耕 地用途管制制度;第十二条规定,依法改变土地权属和用途的应当办理土地变更登记手续,而《农村土地承包法》第二十三条规定县级以上地方人民政府应当向承包 方颁发土地承包经营权证,并登记造册,确定土地承包经营权,第九条规定了国家保护集体土地所有权的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人 不得侵犯。

具体来讲,对于在耕地中挖塘养鱼,将耕地改为各种场地,在耕地中挖砂出售,将耕地出租给他人做非农建设,在耕地中取土烧砖等,其行为违反了《土 地管理法》第三十六条第二、三款规定的禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等和禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法 律规范;也同时违反了《农村土地承包法》第十七条规定的承包方有维护土地的农业用途,不得用于非农建设,依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损 害的义务,以及《基本农田保护条例》第十七条规定的禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体、废弃物或进行其 他破坏基本农田的活动,禁止任何单位或个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等法律要求。

至于将耕地改为各种名目的果园,在耕地建设各种畜禽养殖小区,将耕地改为苗圃,其行为违反了《农村土地承包法》第二十一条规定的发包方应与承包 方签订书面承包合同,且必须注明承包土地的名称、坐落、质量等级、承运土地的用途,违约责任等。这些都违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中 确定的基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途,禁止占用基本农田挖鱼塘,种植或其他破坏耕作层的活动的规定。

四、引发的思考

目前,农民改变农用地用途的现状主要有三个方面,即土地管理法律法规禁止的改变用途行为,土地承包法禁止的改变用途行为,直接用于农业生产用途向间接服务于农业生产用途的改变,这值得我们从事土地管理和农业管理的人士深思。

建设用地范畴的界定问题。现行的法律法规所规定的建设用地,是指营造建筑物、构筑物和其他造成原土地生态利用条件难以恢复的土地。包括城乡住宅 和公共设施用地,工矿用地,交通水利设施用地,旅游用地,军事设施用地等。就其定义本身而言,具有建筑物、构筑物和造成耕地难以恢复的特点。现在的禽畜养 殖基地和设施农业用地,产业化程度高,不仅投资大,而且科技含量高,涉及到照明、采光、取暖、卫生、防疫等各个方面,既有固定的建筑物和构筑物,且造成了 耕作层的破坏,这些用地间接服务于农业生产,假如它们属于农用地范畴,那么各类食品加工企业用地也是生产农产品,间接为农业生产服务,岂非也应当属于农用 地范畴。

需要明确的是,《土地分类》中将畜禽饲养地归入其他农用地,是指在进行土地登记时现状为畜禽饲养地的情形,并非可以此为据,随意将耕地改变为畜禽饲养地。如果以畜禽饲养地属于其他农用地而将耕地任意占用,那么耕地管制制度将名存实亡。

对农用地所有者(农村集体经济组织)的待遇问题。农村集体经济组织作为农用地的不完全所有者,按照《农村土地承包法》的规定,作为发包方对农用 地进行发包,并与农户签订承包合同,约定农用地的用途、违约责任等事项。该法第五十六条规定当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的,应当按照 《合同法》的规定承担违约责任,也就是说所有者和使用者之间是一种民事关系,那么农村集体经济组织对农用地的所有权将如何体现?这就造成从法律角度对农村 集体经济组织所有权的一种歧视,与国有土地所有权的不公平待遇。退一步讲,即使农用地的集体所有权弱化为非绝对性的土地所有权,农民的土地承包经营权是具 有排他性的土地产权,也不能以结构调整、农民 增收这一诉求去排斥集体所有权的有效行使和国家耕地保护制度的贯彻落实。

土地登记的统一性问题。无论是农用地、建设用地,还是未利用地,都属于国家的土地资源,都具有不可再生的特点。随着市场经济体制的不断完善,社 会分工越来越细,土地的用途管制制度会更加严格,现行土地登记规则所确定的农用地登记以二级类为准、建设用地登记以三级类为准的模式,笔者认为已不适应不 断发展与完善的经济体制的要求,也不适应土地管理制度改革与耕地保护现实的需要,应该统一口径,以三级类登记为准。只有这样,才能更好地贯彻执行土地用途 管制制度。

对农用地之间改变用途的执法问题。农村集体经济组织作为农用地所有者,对农用地具有合理利用、保护和管理的职责,农村集体经济组织对农用地的保 护和利用监管不力,应承担相应的法律责任,体现权力和责任的统一,对承包户擅自改变农用地用途的,不仅要按《合同法》的规定承担违约责任,而且要承担相应 的法律责任。这就需要农业和国土资源部门认真研究,采取有效措施,完善法律制度,加强执法。只有对改变农用地,特别是耕地改变用途的严格执法,才能实现耕 地总量不减少。

五、提出的建议

1、建立健全法律法规体系。在《农业法》中增加规定农村集体经济组织应当承担的耕地保护的职责范围和相应的法律责任,增加农用地特别是耕地的评 等定级定产制度;在《农村土地承包法》中增加农户不但要承担改变耕地用途违约责任,而且要承担因改变农用地特别是耕地用途造成耕地数量减少、质量降低的法 律责任,增加造成数量减少、等级下降的处罚和质量提高的奖励制度,提高农户对土地投入的积极性;在《土地管理法》或《农业法》中增加农业建设用地审批制度 和相应的法律责任。

2、土地分类应更加科学化。土地分类是土地登记的基础,既有非农业建设用地,应对应增加农业建设用地,将以经营性养殖为目的的畜禽养殖基地(示 范小区等)及其相应附属设施用地、进行工厂化作物栽培用地、人工开挖的坑塘养殖及其设施用地、晒谷场硬化用地等间接服务于农业生产的用地,纳入农业建设用 地的范畴,使其与直接用于农业生产的耕地、园地、林地具有明显的区别,从而推进农用地内部用途管制制度的实施。

保护耕地的法律法规范文第12篇

关键词：耕地保护；农民参与；集体土地流转；耕地经营流转

土地最宝贵的莫过于耕地，它是非常关键的农业资料，其对于维护国家的粮食稳定，保证社会和谐有着非常关键的作用。在当前时期，对耕地开展的保护活动牵扯到的成员或是组织一般有如下的一些，即中央政府、地方政府、非农企业和农民，由于这些群体本身的社会地位等有一定的差异，而且监督和信息等也有缺陷存在，所以发挥的效益是不一样的。在这些群体中，农民是最为直接和实际的使用以及管理人，其对于土地的总数以及品质等非常了解，不过在我们国家的保护模式中，农民在耕地保护中理应扮演的角色，却没有被太多考虑。因为他们没有被放到上述的责任模式中，农户也未将自身当成是土地保护的关键方，所以他们就无法形成较为浓厚的保护意识，不能积极的服从管控，此时耕地就得不到有效的利用。在这个前提下，本人经由长久的分析得知了干扰保护的常见要素，指出了一些应对方法。

1 农民参与耕地保护的内涵

具体的讲，该内涵涵盖如下的几点。第一，从总数到品质的综合化的管控，同时更为关注品质维护。第二，要主动的对那些违法活动检举，同时农户在他们本身的权益受到其他组织的干扰时，要依法处理，认真补救。

2 干扰保护的要素

2.1 群众的参与思想太低

该群体是耕地最为直接的使用人，不过在农村中因为教育太过于落后，而且有很多的封建思想，此时就会在群众的头脑中形成一种权力要超过法律的思想。还有部分区域的农村干部的综合素养较差，这也干扰到总体的建设工作的开展，使得农户的参与思想非常低。针对耕地保护活动来说，也就不能够认真的参加了。我们国家的现行耕地维护模式里，因为农民不能够积极的参加，此时就会使得总体的保护活动无法正常有效的开展。

2.2 农户的法规意识较差

公众参与是法治国家的一项重要制度，在我国《宪法》的第2条、第41条相应规定都有充分体现。关于耕地保护，《基本农田保护条例》第5条规定：“任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为”。第7条规定：“国家对在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人，给予奖励”。然而，中央政府没有一部法律法规明确规定公众或农民参与耕地保护以及对抗耕地违法行为的具体措施、有效途径以及奖惩的方式。有关公众包括农民参与耕地保护的法律法规大多流于形式，农民几乎被排除在耕地保护体系之外。

2.3 没有稳固的经济前提

要想确保群众积极的参加到该项活动中，就要保证有特定的物质背景和方法。如今很多农村的经济基础不是很好，这就使得土地的保护缺少必须的物质前提，干扰到群众参加到活动中的积极性。对于那些经济较差的区域来讲，大部分的青年群体都外出务工，基本没有心思去关注该活动。在很多人看来，土地归自身所有，因此把自己的地转租给别人，此时别人有时候就会将耕地用作别的方向。

2.4 群众和耕地之间的利益联系不密切

在马克思看来，人参加一项活动的前提是有特定的利益，并非是一种本性。对比农户参加到该项保护活动的情况来看，该群体大体上认为当前的利益是最为实际的。在很多的区域中，尤其是在那些经济欠发达的区域，存在以户为个体，进行小面积种植的现象，其效益很差。很多农户外出务工，家中只剩下弱小，此时就无法积极的参加到耕种活动中，很显然这就导致了利益关联度不高。

2.5 群众没有积极的参与效能感

人们参与的主动性与对参与的效能感有关。效能感是指公民对自己的参与行为影响政府决策的自我主观评价。一般来说，参与效能感强的人比参与效能感弱的人会更多地参与某项公共活动。对于个人而言，参与效能感是影响其参与的最主要因素。

3 应对方法

参加到耕地保护工作中，不但是所有的公民要享受的权力还是一项必然的义务。对于农民来讲，要想实现好的效果，就要做好如下的活动。

3.1 不断的完善相关的法规条例

农户参加到耕地保护工作中，第一就是要切实的提升群众参加到耕地保护中的思想，特别是法规思想。要做好再教育工作，真正的提升群众的素养。经由多项方法，提升其民主思想。而且，还要经由多种媒体和方法，确保群众了解到耕地面积减少的危害性，提升其保护意识。

完善相关法律法规。首先应尽快制定一部《耕地保护法》，并将农民参与作为该法的一个重要原则加以明文规定，使其法制化。其次是将农民参与的原则、具体方式、内容和程序具体细化，让农民参与耕地保护能真正贯彻落实。

健全和完善农民参与耕地保护的制度规定。首先要从抓好农民参与耕地保护的“合法性”，即制度支持上入手。

3.2 构建新型的农地产权体系

农地产权的完整性是农民有效参与耕地保护的基础，完整的产权必须满足以下条件：产权必须是完全界定的，产权必须是排外的，产权必须是可以流动的，对财产权必须加以有效控制。完整的、可流动的、可继承的产权可以激励农民尽心尽力地保护耕地。

以产权明晰、长期有效、市场化流转为目标，完善农村产权制度和构建新型的农村产权体系。新型自啵村产权体系庇设定“集体土地所有权”、“农地承包使用叔”和“耕地经营流转权”三种主要的产权形态，其三种产权形态应是相互分离的，各自产权界定应是清晰的，并赋予每种产权具体而明确的权利和义务。

3.3 做好补贴工作

站在农民的立场上来看，耕地带给他们的利润不高，假如硬将其束缚在土地种植上很显然是不合理的。生产资料所占据的费用比例很大，而且还要进行水利投资以及劳动力，但是其带给我们的产值却不高。众所周知，农民是当前我们国家最为庞大的社会组织，他们的利益的保证是当前国家的一项关键工作。因此务必将农民降低负担，增加收入当成是当前工作的关键点，设置积极婚礼的体系，辅助农民搞好农业生产，确保其收益增加，使农民获取社会生产的平均收益。

4 结束语

农民参与耕地保护的积极性或驱动力源自农民保护耕地所带来的收益，农民收益的高低直接关系到耕地保护的成败，即农民增收这一问题能否很好的解决，在很大程度上成为国家耕地保护目标能否顺利实现的决定性因素。因此我们要通过多种方法来切实的保护农户的利益，特别是长远阶段的利益，上述内容是目前耕地保护工作的关键点。建立这样的政策，则需要政府建构以农民参与耕地保护为基础的耕地保护体系，通过完善农民参与耕地保护的法律法规，建立农民的土地产权，制定合理的耕地保护补贴办法，实现耕地保护、粮食稳产增产、农民增收和农民参与耕地保护“四位一体”的耕地保护体系。

参考文献

[1]朱红波.中国耕地资源安全研究[M].成都：四川大学出版社，2008.

[2]高明.耕地可持续利用动力与政府激励[M].北京：经济管理出版社，2005.

保护耕地的法律法规范文第13篇

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查＊＊检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。

创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。

参考资料：

1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；

2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；

3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；

4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；

保护耕地的法律法规范文第14篇

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。

创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。

参考资料：

1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；

2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；

3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；

4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；

保护耕地的法律法规范文第15篇

我国中东部地区人口密集、耕地数量少、耕地后备资源不足，城镇建设占用的耕地难以补足。本文以河南省鹿邑县为例，对我国目前耕地保护问题及政策进行阐述，分析其在实施过程中所取得的成果及问题，并提出可行性建议。

1研究区的概况

鹿邑县位于河南省东部豫皖交界处，总面积为1243.25平方公里，耕地面积为90273公顷 。三次产业结构由2010年的25.5∶48.5∶26优化发展到2015年的18.7∶48.9∶32.4。粮食总产稳定在93万吨以上，保持“全国粮食生产先进县”荣誉称号 。根据《鹿邑县土地利用规划调查》，2009年土地总面积124325.43公顷，其中农用地面积为99131公顷，建设用地为22180公顷，其他用地3013.35公顷，分别占全县总面积的79.74%、17.84%和2.42% 。

2耕地现存的问题

2.1数量减少

鹿邑县耕地面积由1997年～2005年的90644公顷减少到90273公顷，平均每年减少耕地量为41公顷左右。农村居民聚居区、城镇建设用地、乡镇企业特别是砖瓦窑厂，占用了大量耕地。

2.2耕地面积补充难度大

鹿邑县未开发土地面积很少，并多为不可利用土地，不能转化为耕地，使得被占有的耕地不能得到应有的补充，耕地面积不断减少。

2.3农民缺乏耕地保护的积极性

农民保护耕地的思想薄弱，缺乏科学用地的知识，导致耕地质量下降；由于粮食收购价格低迷，种粮成本不断上升，严重挫伤农民的积极性，造成大部分土地撂荒。

3 鹿邑县耕地保护政策

3.1耕地保护政策

3.1.1法律政策 河南省制定并施行的耕地保护的相关法律法规主要有《河南省实施办法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》等，这些法律法规对保护耕地起重要作用。鹿邑县根据以上法律法规，制定施行了占用耕地的补偿制度。

3.1.2行政政策 一是行政审批政策，2014年河南省国土资源厅出台的《印发关于深化国土资源行政审批制度改革转变管理职能若干意见（试行）的通知》 文件，主要解决的问题是：全面深化行政审批制度改革，进一步下放行政审批权限，进一步减少行政审批事项；二是行政责任政策，在《鹿邑县土地利用总体规划》明确规划期末，确定的耕地保有量目标为9万公顷，县政府将这一目标下达各乡，建立了乡、村、组、户四级耕地保护责任体系，各级责任明确，并确定各级主要负责人作为耕地保护的第一责任人，切实落实目标责任制。

3.1.3经济政策 征收“耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费”等 ，这些税收用来促进“三农”发展、开垦耕地、保护耕地，使耕地保护得以健康持久进行。

4 耕地保护政策的建议

4.1严格落实保护目标责任制

将保障耕地质量与数量纳入各级政府领导任期目标考核，明确责任。完善耕地保护、加大耕地保护目标管理责任制和土地开发整理项目实施管理责任书的执行力度，明确乡以下耕地保护工作有关责任人责任。

4.2推动“三农”发展

加大对“三农”的投入与扶持，通过市场机制和经济手段对农民补贴与扶持，提高农民积极性，加快农村土地流转经营的改革与实践，最大限度防治土地撂荒；加强耕地抗灾能力，提高农民科学用地水平，防止耕地退化，并加大对灾地、荒地修复和修补力度，恢复并提高耕地质量。

4.3保障科学发展用地

贯彻落实全面、协调、可持续的发展要求，制定相应的法律法规，优化城乡、区域土地利用结构和布局，统筹经济、人口、资源、环境等协调发展。