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农村生态环境治理范文

前言:我们精心挑选了数篇优质农村生态环境治理文章,供您阅读参考。期待这些文章能为您带来启发,助您在写作的道路上更上一层楼。

农村生态环境治理

第1篇

关键词:新农村 生态环境治理 管理措施

导言

现阶段我国社会进步和经济发展的关键就是“三农”问题,而农民的生活质量和农村地区的发展水平将直接受其环境质量优劣的影响。对农村环境问题的忽视,将成为阻碍我国社会发展的重要因素,提高新农村生态环境的治理水平极为迫切,因此需要采取科学的管理措施,推动新农村的生态平衡。

1、新农村建设中生态环境治理的重要意义

第一,生态环境建设是新农村建设的重要组成部分。社会主义新农村建设的基本要求为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主五个方面,涵盖了经济、社会、文化、生态、政治五个方面的内容,而村容整洁则是对新农村建设最直观的要求,可见生态环境治理是新农村建设重要的组成部分。

第二,生态环境建设是城乡协调发展计划实现的前提。保护农村生态环境、强化农村地区生态环境建设是发展农村经济、繁荣农村文化、稳定农村社会的现实需要,对于解决城乡二元矛盾,协调城乡发展,具有重大而深远的意义。

第三,生态环境建设是建设社会主义生态文明的重要途径。农村生态文明包括建设新农村和农村生态保护两个方面,在农村建立起“资源节约型、环境友好型”的现代农业生产方式和生活方式,它要求农民自觉把生态环境保护摆在首要位置,从而实现人与自然、人与人的双重和谐。

第四,生态环境建设是社会主义和谐社会构建的物质基础。农村是中国社会的基础和根基,而环境安全问题是农村面临的最大的问题之一;只有加强农村生态环境保护,防止农村环境进一步恶化,并在此基础上寻求解决的途径,才能为广大人民群众的生活生产提供良好的社会环境,促进农村社会的全面协调可持续发展。

2、新农村环境治理的管理措施

2.1完善相关法律手段

(1)健全环境治理相关法律法规,由于缺乏完善的环境治理方面的法律法规,造成对环境的保护没有深入的落实,环境治理工作没有得到理想的效果。因此需要从法律的角度将环境保护理念传入农村居民的心中,使其能够对保护环境的重要性、紧迫性得以充分认识。同时结合农村的具体情况,完善和细化相关管理规范,制定更加健全的法律机制,加强新农村生态环境的治理力度。(2)对环境保护的执法行为进行规范,给予环保部门扣押、冻结、查封、限期治理决定权等执行权利,同时建立各部门联动长效机制、环境警察制度,联合相关管理部门(如铁路、水利、金融、司法、工商、电力等部门)对环境违法行为进行严厉打击,对一些拒绝执行环保处罚的部门采取限贷、限运、限电、限水等,提高环境治理的执法能力,加强管理力度。最后加强司法保障,建立专门的环保法庭、环境公益诉讼制度,统一审判相似的环境违法案件和同一类型的案件,保证审判案件的专业性、公正性。在这方面我国部分省份已做出了新的探索,例如江苏省某法院成立了环境保护合议庭、审判庭,其市检察院、中级法院联合颁布了相关的试行规定等。

2.2加强建立保护机制

(1)健全环保执行机制,行政管理是新农村生态环境的治理必不可少的,根据我国农村环境治理的实际情况,农村环保机制应当独立于政府的行政管理体系,由政府授予环保部门相应的管理权,在法律允许的范围内享有自主解决环保问题的能力,上级部门可以对下级部门行使直接监督权,另外还需要提高环保工作人员的综合素质和专业管理能力,重视对高素质人才的引进。(2)建立有效监督反馈体系,在生态环境治理工作的管理过程中,应当及时公开农村环境信息,避免管理中出现信息不对称的问题,保证相关的环保法律政策及时的传达给基层的民众,然后农民根据自身实际意愿通过相应的交流平台准确的反馈给政府。避免产生相关管理人员对环保政策和目标的蓄意歪曲等事件。在反馈机制的保障下,还有利于增强个人与环保机构之间的交流,形成有效的监督。

2.3强化管理经济手段

(1)实施“绿色GDP”,将管理不善、人口数量失控、教育低下、自然资源退化、环境污染等造成的经济损失扣除,这种经济管理手段更加注重对社会可持续发展的考察,有利于新农村生态环境的治理。该种经济手段还要求政府加强环保经济增长方式的发展,有利于真正实现环境、经济的双赢,对农村经济的快速增长提供保障。(2)科学合理运用市场机制手段,将市场经济发展的规律与环境保护的规律有机结合,实现企业化、市场化、产业化、专业化的环境治理,促进新农村生态环境治理的发展。例如在新农村建设时创建肥料、粪便变沼气、秸秆等企业,在处理环境污染问题时由专业的公司提供设备、技术、工作人员,由造成污染的主体对支付污染治理的费用。从而增加当地的财政收入,减少政府的负担。

2.4加大宣传环保知识

首先依靠大众传媒技术和公共舆论的力量,对环保理念进行广泛宣传、正确引导,在潜移默化的过程中逐渐将环保意识深入到人们心中。然后再通过相关的法律法规进行知识普及,从小学生开始培养他们树立正确的环境保护意识,增强其环境保护的使命感。其次是综合整治农村环境,在治理的过程中有机结合提高村民环境意识、改变种植结构、绿色创建、乡村建设规划等工作。借助社会各界的力量共同参与到环境治理中,营造全员环保的氛围。

2.5加强村镇企业治理力度,走农村新型工业化道路

要严格执行国家产业政策,坚决淘汰落后生产能力,工艺和产品,大力推行村内工矿企业清洁生产,加大村镇企业污染治理力度,明确奖惩机制。严格控制村镇企业污染物排放总量,超过环境容量或污染物允许排放总量的区域,要限制削减总量,不再新建或扩建加重环境污染的项目。在实际生产中,从设备上、工艺上、规划布局上采取有效的治理措施,加强管理,规范生产操作规程。为推进农村新型工业化道路打下基础。

2.6加强农村生态环境治理主体间的互动与合作

农村生态环境治理主体主要包括政府、环保部门、村民自治组织以及广大农民群众。地方政府要积极联合当地环保部门,完善农村生态环境治理体制机制,加大治理资金投入,贯彻落实生态责任终身追究制度,发挥主导作用。村民自治组织应该要发挥好政府和村民之间的桥梁纽带作用,加强沟通与合作,积极协助宣传环保知识,提升村民环保意识,严格监督政策落实。加快促进农村生态环境治理向着组织化、合作化、网络化以及系统化方向迈进。

结论

综上所述,通过对新农村生态环境的管理措施的研究,从中可以发现在新农村生态环境治理工作方面存在许多问题,只有采取科学有效的管理措施,加强环境治理力度,才有利于改善新农村生态环境的现状,实现保护环境的目标,推动新农村生态环境的建设,从而促进我国社会的进步和经济的增长。

参考文献

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[2]胡久生,邢晓燕,汪权方,胡洋.湖北农村环境污染治理现状与对策研究[J].现代农业科技,2010,22:278-286.

第2篇

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[3]沈海军.论农村环境污染治理中的公民参与[J].理论导刊,2013(8):76-79.

[4]蔡守秋.法治视野下健全农村环境治理的路径思考[J].环境保护,2015(17):20-24.

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[6]李咏梅.农村生态环境治理中的公众参与度探析[J].农村经济,2015(12):94-99.

[7]刘慧.农村环境治理“一主两翼”公众参与模式构想[J].农村经济与科技,2014(6):6-8.

[8]沈佳文.公共参与视角下的生态治理现代化转型[J].宁夏社会科学,2015(3):47-52.

第3篇

关键词:农村生态环境;治理现状;对策分析

引言

关于当前农村生态环境发展,其中一个较为严峻的问题就是农村生态环境本身的破坏。由水污染、土地污染、空气污染所造成的环境污染破坏了人们的正常生活,他段也给当前农村经济的发展带来了一定的损害。在农村城镇化发展步伐推进过程中,这不利于农村人民的正常生活。中国最新的农村生态环境治理虽已出现,但是在综合环境治理发散过程中仍存在着较多的问题。如何对于农村生态环境做好打造,完成系统化治理体制建设是目前环境治理工作的要点。必须积极整合农村生态环境治理模式,结合农村实际进行生态环境治理。完成农村生态化发展。

1农村生态环境治理现状

1.1农村生产环境污染

农业、工业是农村人民获取收入的主要来源,但是由农业和工业发展所造成的生态环境破坏却相对严重。后续其治理难度也较大,这成为了农村生态环境治理的重要问题之一。在农业生产过程中,农业污染物用量逐渐增加,农民为了获取好的收成,其大面积的使用一些农业化肥,造成了土体环境的失稳,也使得水体遭受到了破坏。大多数农村工厂没有完善的污染物处理工艺,在排放污水时,这污染了当地的环境,造成了农村生态的破坏[1]。同时过度开采煤矿、修建铁路公路等内容也对原有农村生态环境产生了破坏,它导致土体和水体的污染。乡镇企业盲目的注重经济开发,没有与农村可持续化发展相匹配,造成了农村生态环境的破坏。

1.2农村自然环境污染

在大多数农村地区,为了农业经济的发展,人们大量开荒毁林,过度放牧,森林资源遭到严重的破坏。近些年来,虽实行了植树造林、退耕还林等措施,但是人们的环保意识仍然没有提升。原本的环境污染给现有的发展带了来巨大的破坏,大多数居民的环保意识都较差。即使其参与到了环境治理过程之中,但是很快之后原本的生态平衡又会被打破。他们随意开采资源,造成了当地生态结构的改变。这使得田地、河流遭到严重的污染,而肆意使用化肥、农药等污染物则破坏了生态环境的多样性。这些严峻的污染问题不容忽略,也必须采取一些有效措施对这些问题做好管控。它影响到了人们的生活环境,阻碍了中国农村的可持续化发展。

2农村生态环境治理存在问题

2.1农村生态环境综合治理能力较差

从农村当前的生态环境治理过程来看,政府本身投入的资金内容就不太多。任何时候农村的生态环境治理都离不开资金的保障,中国农村总体生态资金投入力度不足,政府也没有开展相应的奖惩措施对其作出管理。在以往的发展过程中,过多重视城市治理工作,将大量的公共服务型资金用于城市环境治理。由此,农村的环境治理也很难与相应的财政支出相匹配。其次,其缺乏适用于农村进行建设发展的基础服务体系。农村基础设施较为落后,部分偏远山村甚至都没有垃圾桶、垃圾处理站。即使农民的环保意识较高,也没有配套设施给其进行使用。一些配套设施在设置之后没有相关人员对其作出维护,部门为了谋取私利,随意减少设施建造用量,它使得环境治理流于表面[2]。在多头管理过程中,各部门之间也常出现相互委托现象。在贯彻部门内容时没有做到及时,也很难实现高效环境治理工作发展。

2.2环境治理综合体系不健全

完整的环境治理体系建设是开展农村环境治理工作发展的重要保障,当前,中国针对农村地区环境治理发展内容不健全。其没有相关的配套设施对其作出完善,农村地区缺乏一定的法律保障。环保工作也很难做到实际发展,关于农村环境保护虽颁布了一定的法令,却没有针对农村地区本身环境治理现状做出差异化环境治理工作发展。在宪法方面仍是处于基础的法律保障层面,它对于公民的环境权内容作出了原则性的规定,但是公民却缺乏对于环境治理的诉讼权。在环境治理过程中,部分农民显得素养较低,他们自身的思想会限制后续环境治理工作的发展。而一些农村干部则滥用私职,这造成了环境治理工作流于表面。没有后续的民意调查,环境治理工作开展对接性不强。

2.3农民环保意识普遍薄弱

农村地区人民的环保意识普遍是低于城市地区的,有些农村地区生活的人们在生活方式方面没有发生大的变化。他们仍停留在上世纪的生产模式,这样一些传统的小农思想让农村人民在生活过程中缺乏对于公共环境的保护。现有农村地区部分农民将生产废物随意地堆积在路边,他们没有任何与环保有关的一些理念。农村地区人民自觉参与到环境保护中的意识较低,他们更加注重的是自我收入内容。加之部分地区发展的不平衡,这造成农村地区人民素养普遍偏低。其不具备相应的生态文明意识,认为环境治理工作是政府部门的工作。这阻碍了农村生态环境保护发展,也难以对于生态环境内容做出实际保障。

3农村生态环境治理对策

3.1加强基金投入,完成农村环境基础设施建设

要想实现农村生态环境的综合治理,也必须由政府部门作出牵头引导。完善当前的环保资金投入力度,增强整治制度发展。拓宽社会参与机制,寻找农村环境、社会治理途径。在建立专项化农村拓展资金过程之中,了解到农村环保治理体系建设过程。制定相关的优惠政策,通过调节税收以及支撑企业做出发展,完成综合化的农村生态环境治理。引导农民做出参与,完善当前的环保基础设施建造。其主要包括对于垃圾污染治理,增设垃圾分类桶、垃圾处理站,对于生产所造成的农业污染、粪便污染、焚烧污染等问题作出管理。进行严格控制制度建设,并建立相关的沼气池,做好生态化农村环境站建立。在全面宣传农村环境治理技术过程中,提高农民的治理能力。政府也可以通过一定的奖励措施,鼓励公众做好创新,将创新型农业作为后续农业生产的主要模式,并以农业实际治理效果作为其要素。

3.2完成环保宣传,提高农民的环保意识

政府部门必须综合当前的环境宣传有效模式,由政府部门人员的环保意识提升去强化后续多形式农业生产宣传工作。通过放电影、放广播、做走访等多种模式,让农村人民意识到环境保护已成为除农业生产之外应该关注的另一大问题。自主组织相关的农业部门作出挨家挨户的演讲,并以农村居民的行为作为其约束要素。通过农村人民环保意识的提升,真正解决其环境保护问题。在认识环保宣传重要性过程之中,要实时对自己的宣传效果做出评估,了解行政化方案给出要点。农村干部环保意识的高低决定着后续环保宣传的实际效果。干部人员需要带领农村人民共同治理环境污染较为严重的地区,对于自身的工作内容做好深刻认识。同时,这也需要上层部门加强对于农村地区环境治理的综合支持。在开展环境治理工作过程中,由中介组织加入,增强政府与农民进行合作的联合度。政府可以出台相应的惠民政策,支持民间组织进行发展,及时做好监督。

3.3严格控制农村外沿污染物,强化农村生态监管

农村生态问题的控制是一个全局性的问题,关于这一问题,也必须在全局利益发散过程中了解到城市与农村发展的差别。并对于农村所起到的作用做出认识,针对城市地区出现的污染向农村转移这一现象。在严格做好项目审批过程中应遵循其环保准入策略。加强工艺研讨,正视环境污染的要害[3]。农村发展一定要坚守自己的原则,抵制城市污染问题的转移。杜绝做“城市的垃圾中转站”,保护农村环境,维护农村生态发展。农村人民也要由自己的环保理念规范自身行为,用切实行动去做出环境保护。共同完成环保内容提升,遵循社会主义生态文明建设理念。倡导资源节约型、环境友好型社会建立,在绿色宗旨发扬过程之中,围绕生产效率提升与生态环境建设实现人与自然的和谐共处。对于乡镇企业的三废排放,做好严格把关。对于不达标者,一律作出惩处。控制好农业生产中的化肥农药使用用量,农村基层领导要发挥自身带头作用,积极检举各类破坏环境的行为。通过强化农村生态监管,做好社会形态下的新农村内容构建。

3.4建设可持续化农村经济,做好有效农业建设

传统的小农经济限制了农村生态化步伐的推进,粗放式的农业经济也给水、空气、土地带来严重的破坏。这样的农业生产模式往往是得不偿失的,它也让农业生产过程不够其科学化,由此政府部门要牵头做出农村经济发展模式的改变。在农业生产过程中,加强对于科技化农业的关注,并做出高效化农业生产体系推进。科学合理地做出现代农业生产,走出新型的农业发展道路。在利用特色资源过程中,结合本地区农业生产实际,发扬特色农业、完成生态农业、绿色农业、可持续化农业的结合。形成属于自我的竞争优势,减少农药、化肥使用量。尽可能地使用一些有机肥,同时也要对于地膜的使用作出管控。在使用地膜之后及时作出回收,增强农民的环保意识,让其认识到可持续化农业发展对于后续农业发展所能够起到的作用。不盲目追求农产品的高产量,在工业发展方面,也要加强对于新设备的研究引入。减少资源浪费,做好农村工业废弃物处理。发展循环经济,提倡循环工艺建设。改变农村生产经营模式,做好可持续化经济构建。

第4篇

当前我国农村生态环境形势非常严峻,主要表现在:1现在全国的城市基本上都建有垃圾回收处理站、污水处理厂等一整套环保系统,但是农村基础设施落后,没有统一有效的收集处理系统,大部分生活垃圾和污水随处倾倒,严重污染了耕地、空气、水源,进而影响农作物生长环境,影响粮食蔬菜等农产品质量,最终影响到城市居民的“米袋子”、“菜篮子”;2地方政府环保工作重城市轻农村,环保方面的人力、资金投入严重不足;3一些地方受利益驱使,把环保不达标、污染严重的工业项目从城市转移到农村,尤其是城市近郊的农村,使工业污染和城市污染在农村蔓延,加剧了农村环境的恶化;4农民在农业生产过程中,为了提高农产品产量,不惜过量使用化肥、农药,造成土壤板结、有机质含量减少、土地质量下降,使有益的鸟类和昆虫死亡,破坏了生态平衡;5在畜禽养殖过程中,动物粪便随意堆砌排放,对环境造成很大的污染。

二、我国农村生态环境问题的治理措施

1切实保护好农村饮用水源地

把保障饮用水安全作为农村环境保护工作的首要任务,依法科学划定农村饮用水水源保护区,加强饮用水水源保护区的监测和监管,坚决依法取缔水源保护区内的排污口,禁止有毒有害物质进入饮用水水源保护区,严防养殖业污染水源,严禁直接或者间接向河流、溪沟、水库、山塘排放超标的工业污水。制定饮用水水源保护区应急预案,强化水污染事故的预防和应急处理,确保群众饮水安全。

2加大农村生活污染治理力度

因地制宜处理农村生活污水。按照农村环境保护规划的要求,采取分散与集中处理相结合的方式,处理农村生活污水。居住比较分散、不具备条件的地区可采取分散处理方式处理生活污水;人口比较集中、有条件的地区要推进生活污水集中处理。新村庄建设规划要有环境保护的内容,配套建设生活污水和垃圾污染防治设施。加快推广“户保洁、组收集、村转运、镇处置”的城乡统筹垃圾处理模式步伐,提高农村生活垃圾收集率、清运率和处理率。边远分散地区可采取资源化的就地处理方式。优化农村生活用能结构,积极推广沼气、太阳能等清洁能源,控制煤和柴草的使用,减少大气污染物的排放。

3严格控制农村地区工业污染

采取有效措施,提高环保准入门槛,禁止工业和城市污染向农村转移。严格执行国家产业政策和环保标准,淘汰污染严重的生产力和工艺、设备。强化限期治理制度,对不能稳定达标或超总量的排污单位实行限期治理,治理期间应予限产、限排,并不得建设增加污染物排放总量的项目;逾期未完成治理任务的,责令其停产整治。加快推动农村工业企业向园区集中,鼓励企业开展清洁生产,大力发展循环经济。

4加强畜禽水产养殖污染防治

科学划定禁养、限养区域,改变人畜混居现象,改善农民生活环境。加快推行规模化养殖场排污申报登记和排污许可证制度,积极开展规模以上养殖户和散养户的污染治理。各地要结合实际,确定时限,限期关闭、搬迁禁养区内的畜禽养殖场。新建、改建、扩建规模化畜禽?B殖场必须严格执行环境影响评价和“三同时”制度,确保污染物达标排放。对现有不能达标排放的规模化畜禽养殖场实行限期治理,逾期未完成治理任务的,责令其停产整治。鼓励生态养殖场和养殖小区建设,通过发展沼气、生产有机肥等综合利用方式,实现养殖废弃物的减量化、资源化、无害化。依据土地消纳能力,进行畜禽粪便还田。根据水质要求和水体承载能力,确定水产养殖的种类、数量,合理控制水库、山塘养殖规模,坚决禁止化肥和畜禽粪便养鱼。

5控制农业面源污染

采取综合措施控制农业面源污染,指导农民科学施用化肥、农药,积极推广测土配方施肥, 推行秸秆还田,鼓励使用农家肥和新型有机肥。鼓励使用生物农药或高效、低毒、低残留农药,推广作物病虫草害综合防治和生物防治。加强农资管理,禁止生产及销售劣质农膜,提高农膜使用周期及使用寿命,鼓励农膜回收再利用。加强秸秆综合利用,发展生物质能源。

6积极防治农村土壤污染

做好全区土壤污染状况调查工作,摸清情况,把握机理,逐步完善土壤环境质量标准体系,建立土壤环境质量监测和评价制度,开展污染土壤综合治理试点。加强对污灌区域、工业用地及工业园区周边地区土壤污染的监管,严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉,确保农产品质量安全。积极发展生态农业、有机农业,严格对无公害、绿色、有机农产品生产基地的环境监管。

7加强农村自然生态保护

坚持生态保护与治理并重,重点控制不合理的资源开发活动。优先保护天然植被,坚持因地制宜,重视自然恢复。保护和整治村庄现有水体,努力恢复河沟池塘生态功能,提高水体自净能力。加强对矿产资源、水资源、旅游资源和交通基础设施等开发建设项目和活动的环境监管,努力遏制新的人为破坏。

8健全农村环境保护治理监管机制

建立公共政策农村生态环境影响评价制度,从政策源头上把关,控制生态环境问题的产生。把环境监管工作的触角进一步向基层延伸,可在全区范围内分片设立环境卫生监察大队,专职负责镇容、村貌的管理。在全区各乡(镇)统一设立环境保护管理站,负责乡镇环境保护和生态建设工作,依法查处破坏生态环境的人和事。强化对各级党政部门环境保护工作的考评,将农村生态环境治理、保护工作列入各级党政领导和各有关部门的年度工作目标管理考评内容。引入生态环境效益评价机制,开展绿色经济核算,逐步建立农村经济绿色统计和审计制度,将统计、审计结果作为考核提拔基层领导的重要指标和基层评优评先的重要条件。

第5篇

关键词:美丽乡村;农村生态环境;污染;治理

长期以来,生态环境历来受到广泛的关注,尤其是在全新的社会发展阶段,党的十五中全会中,正式将“绿色发展”作为核心发展理念和方式,进一步强调了农村生态发展的重要性。笔者所在的山西省地处华北西部黄土高原地带,境内物产资源比较丰富。但在早期的经济粗放式发展阶段,大量的煤矿开采在创造经济价值的同时,也给当地生态环境造成诸多不利影响,生态环境总体呈现出恶化的态势。2017年党的报告中,明确要求践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,积极关注农村生态环境治理问题,因此在新时代背景下,必须坚持加快推进绿色发展方式,以美丽乡村建设为抓手,按照“中央一号文件”关于农村生态环境治理的科学论述,采取科学的生态环境治理手段[1]。如山西在改善农村环境问题上,相继出台《山西美丽宜居乡村建设规范(DB14/T1271-2016)》和《山西省改善农村人居环境2017年行动计划》,并计划建设100个省级美丽宜居示范村,建设20个特色小城镇,以全面促进农村发展面貌的新变革。

1目前农村生态环境污染因素分析

1.1工业生产污染

近年来,随着农村地区开放程度的日益提升,工业企业的入驻大幅激发了农村经济活力,各类配套产业相继崛起,达到了预期的发展效果,为农民增收提供了更丰富的渠道。然而,不可否认的是由于农村对工业生产的限制不足,使工业污染问题难以得到缓解和控制,逐步成为农村生态环境的污染源之一[2]。一方面,由于农村资金、技术及人才的限制,使企业在生产技术设备上的投入不足,只能依赖落后的生产工艺,增加了生态环境污染风险。再加上废气、污水、噪声、固废等因素影响,无疑加剧了对生态环境的影响。另一方面,农村地区居民环保意识比较缺乏,过度追求经济效益,使得生态环境保护和治理被忽视,打破了农村地区的生态平衡。

1.2生活垃圾污染

传统的农村生活生产中,生活垃圾问题始终困扰着农村地区生态发展,甚至产生了诸多“垃圾围村”的现象,对美丽乡村建设造成了极大阻碍。通常而言,随着山西农村地区经济的逐步发展,以及居民生活水平的不断提高,生活垃圾的产生量急剧攀升,包括诸多重金属污染、废弃塑料制品、焚烧中的有毒气体等,均给农村地区的生态环境带来影响。根据卫生部门统计显示,2020年山西省生活污水排放总量为12.41亿吨,生活垃圾产生量为560余万吨,而其中农村地区生活污水排放约6.58亿吨,占全省总量的50%以上,生活垃圾产生量约140万吨,占据全省总量的25%左右。由此可见,农村环境污染形势极为严峻,而反观农村地区的生活垃圾处理能力,还存在基础设施不健全,处理方式不合理等显著问题,难以适应快速增加的垃圾产生量,从而使美丽乡村建设进程举步维艰。

1.3农业生产污染

作为传统农业生产地区,山西省农村农业污染同样较为突出。由于缺乏生态环保意识,以及缺乏绿色生产技术,在农业病虫害防治中手段比较单一,单纯依赖化学药剂进行防治,不仅增加了生产成本投入,还使农产品质量难以得到保证,甚至造成土壤与水体的长期污染。与此同时,为提升农业生产的经济效益,化肥的使用也难以得到规划,过度使用化肥将同样导致土壤板结,给农业发展带来恶性循环,并且其中的磷、氮等物质含量的增加,将对地下水、空气等造成影响,加剧污染的程度和影响范围。另外,秸秆焚烧现象在农村地区也普遍存在,焚烧过程中将产生大量二氧化氮、二氧化硫以及可吸入颗粒,给农村地区造成大气污染。据统计,山西省2020年农业化肥用量为109.6万吨,农药用量2.7万吨,农用塑料薄膜4.9万吨,虽然总量有所下降,但其对生态环境的影响依然严峻。

2美丽乡村下农村生态环境污染问题的治理

2.1健全农村生态环境保护立法

在党的十八届四中全会中明确提出,要坚持“立法先行”的治理原则,依托法律的强制约束性,实现对生态环境污染的有效管理和控制。于山西农村生态环境污染问题而言,应当切实结合地区的现实情况,积极制定相应的管理目标和内容,理清在立法中存在的薄弱环节,并积极借鉴国内外关于生态环境治理的成功经验,对现行的法律法规进行完善和创新,以适应美丽乡村建设的需求,在实践中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究[3]。具体而言,可以从三个方面加以控制:一是树立科学立法理念。结合我国生态文明建设及美丽乡村建设目标,从立法的角度加强生态环境的维护,深入贯彻落实《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等一系列法律法规,严格做到生态环境的综合治理,确保农村生态环境可持续发展。二是健全环境保护配套立法。针对山西农村生态环境污染的主要特点,做好相关法律措施的配套和完善,适应当地的社情、民情,提升法律制度的科学性和可操作性,大幅提升法律的规范作用。三是加强违法惩处力度。在生态环境污染主体责任的追溯中,严格规范个人和企业的行为,制定规范化、常态化的管理措施,并落实好“党政同责”“一岗双责”,严厉追究违法和失职行为。

2.2增强农村民众环保主体意识

农村生态环境发展关键在人,正所谓“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福”。因此,山西在推动美丽乡村建设的过程中,必须要始终坚持以民为本,激发农民在生态环境保护领域的积极性、主动性,始终契合于实际开展农业生产,强化其主体意识和主体责任,使之转变成为农村生态环境保护的主力军。目前来看,当务之急是要转变农民认识,明确其在生态环境发展中所承担的主体责任,逐步为山西美丽乡村的建设发挥作用。一是提升农民环保素养。政府要发挥关键的规范和指导作用,开展普遍性的宣传教育,采取多渠道、多样化的教育方式,帮助农村民众认识生态环境保护的重要性和紧迫性,切实维护生态环境的可持续发展。同时,要利用诸多成功做法与经验进行引导,营造良好的合作氛围,利用社会媒体、农村两委等平台,开展绿色生产方式的宣传,传播农村绿色发展的“正能量”。二是正确认识主体地位。农民“生于斯、长于斯”,要借助农民对自然生态环境的了解,发挥其本源治理优势,通过增强其主体地位和责任,鼓励农民发展生态农业、观光农业和休闲农业,帮助农村民众享受到生态环境的红利,提升其共建共享的积极性和幸福感。三是自觉践行绿色生产理念。统筹推进农村厕所粪污和农村生活污水治理,协调推进农村公厕和旅游厕所建设,与乡村产业振兴、农村危房改造、村容村貌提升、公共服务体系建设等一体化推进。积极推动“厕所革命”的深入,改善农村基础面貌,加大在环境治理中的投入,完善基础设施建设,适应不断发展的生态发展需求,以减少对生态环境的污染和破坏。

3结语

第6篇

【正文】

一、从城乡比较的角度看农村生态环境问题

继城市生态环境问题之后农村生态环境问题再次引起人们广泛忧虑。近年来农村环境问题引发的以年均29%的速度递增,成为引发社会矛盾,影响经济,制约社会,涉及政治的重大问题。[1]由于农村生态环境问题晚发于城市生态环境问题,政府在生态环境治理的历史上存在偏差,污染防治投资几乎全部投到工业和城市,农村环保设施几乎为零,城市环境的改善甚至是以牺牲农村环境为代价。[2]不仅如此,农村生态环境治理也习惯于依赖城市生态环境治理经验而很少采取能反映自身特点的治理措施。因此,本文将农村生态环境治理的逻辑起点建立在讨论农村生态环境问题自身特点之上。

我国农村范围广阔,汇聚了水、土地、草原、森林、野生动植物等绝大部分自然资源。近年来,随着城镇化飞速发展,污染产业向农村转移以及受农业生产长期破坏的影响,农村生态环境问题有加剧的趋势。据2000年《全国生态环境质量评价》和2007年的《中国环境状况公报》显示,我国森林资源存在总量不足、质量不高、过度采伐等问题;天然草原面积3.93亿公顷,约占国土面积的41%,但有90%的天然草原出现不同程度的退化,而退化、沙化草原是中国主要的沙尘源;水土流失面积356万平方公里,占国土总面积的37.08%;耕地质量退化趋势加重,退化面积占耕地总面积的40%以上;农村环境污染严重,农村面临环境污染和生态破坏的双重威胁。和城市相比,农村生态环境问题不仅表现为土壤、水和大气污染,而且还强烈地体现为草原、森林、野生动植物等自然资源数量和质量下降,生物多样性丧失和生态环境整体质量下降。自然资源因素不仅是农村生态环境遭受破坏的重要原因(自然资源的不当利用)也是农村生态环境问题的重要体现(自然资源数量和质量下降)。具体而言,农村生态环境问题具有以下显着特点:一是农村生态环境问题涉及区域广,地区差异大。农村生态环境在整个生态环境中占有重要地位,其破坏对整个生态系统具有整体性和全局性影响。二是与农村工业比重低、农业家庭经营方式的现状相适应,农村环境污染源小、数量多、分布广,农业生产活动是造成农村生态环境破坏的主要原因,其中由于农药、化肥的大量使用造成的面源污染比重较大,且有不断上升趋势。三是农村生产生活对自然资源的依赖程度高,农村生态环境破坏常常发生在自然资源利用中,如农业生产活动对土壤污染和土地退化、盐碱化的影响;过度放牧造成草原荒漠化;滥砍滥伐对森林的破坏;过度狩猎造成野生动物种群下降等等。四是农村生态环境问题与农村生产、生活方式以及农村贫困密切相关。农民为了维持自己的生活往往不得不去破坏环境。[3]

农村生态环境问题的上述特点表明,其治理除了借鉴以工业污染防治主要体系的城市生态环境治理经验之外,尤其需要重视农村生态环境问题广、散,农村生产活动特点和自然资源在生态环境问题中的地位。这些条件共同构成了分析民事合同治理的现实基础。

二、民事合同在农村生态环境治理中的现实歧向

在环境治理中,合同很早就得到了运用,如日本在20世纪60年代就创设了“横滨方式之公害防止协定”。如今,行政合同在生态环境管理中被广泛运用。近年来我国学者围绕生态环境保护又提出了环境合同和环境民事合同。根据学者界定,环境合同是指“国家与个人以及个人与个人之间就环境资源使用权的确立和转移达成的协议”,[4]环境合同概念的提出对于探索环境法上的合同具有重要意义。有疑问的是,环境合同将“国家与私人之间的环境分配合同”与“私人与个体之间的环境消费合同”[5]都纳入环境合同范畴,如何协调现行具有环境内容的行政许可合同与民事合同之间性质和法律适用上的冲突?且“国家意志在环境合同中处于基础性地位”[6]是否能够涵摄环境合同中“私人与个体之间的环境消费合同”也不无疑问。环境民事合同顾名思义就是以环境资源利用保护为目的的民事合同。在张炳淳先生看来,环境民事合同“应用了合同的外观形式,将环境资源开发利用、污染防治及污染损害赔偿等事项通过合同加以约定,以确立当事人的权利义务关系。”[7]环境民事合同的提法仍然面临合同目的、性质和法律适用等问题。以张文例举的发电厂与二氧化硫回收单位签订的二氧化硫回收合同为例,该合同的缔结并不一定是以“环境保护”为目的,完全可能是经济人以追求自身经济利益为目的的结果。该回收合同亦属于民法上的一般民事合同而适用民法调整。因此,至少就目前而言,环境合同和环境民事合同的提法有待进一步论证而难以在生态环境治理上与环境行政相提并论。正是基于此,本文将农村生态环境合同治理的探索转向一般民事合同。

(一)民事合同在农村!生态环境治理中的重要地位

从造成农村生态环境的原因来看,自然资源开发利用是主要的原因。农村是自然资源的主要分布场所,农村生产生活对自然资源有很高的依赖性。自然资源开发利用具有负外部性,如自然资源的破坏和浪费、环境污染、生态失衡等。因此,自然资源的直接或间接利用是农村生态环境问题产生的主要原因,规范自然资源的开发利用是农村生态环境治理的基本出发点。我国实行的是自然资源公有制即全民所有和农民集体所有。在自然资源二元公有制框架下,自然资源的利用往往是非所有人对他人之物的利用。《行政许可法》(2003)第十二条将有限自然资源开发利用作为可以设定 行政许可的事项。但是对于行政许可后是否需要缔结合同以及合同的性质并未做出统一规定。理论上存在行政合同和民事合同之争。笔者拟从国家的双重身份的角度进行分析。国家在自然资源的初次分配中具有双重身份即所有者和管理者,国家基于管理者身份体现在对有限自然资源享有的行政许可以及事后监督上,而国家参与有限自然资源许可合同缔结是其所有权者身份的体现,由此形成的合同属于民事合同。2007年最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》也将土地、林业、渔业、牧业承包合同纠纷以及建设用地使用权出让合同纠纷等都列为民事纠纷。自然资源转包、转让、出租等合同的民事性质自不待言。自然资源民事合同是自然资源开发利用权利取得的重要途径,生态环境源头控制目标要求我们在可能危及生态环境的合同缔结时就应当着手对生态环境进行保护,因此自然资源民事合同在农村生态环境源头控制中具有重要作用。自然资源民事合同而不是合同缔结后第三方观察到的单方行为是农村生态环境治理的逻辑起点。欲从自然资源配置和利用角度进行规范以从源头上控制自然资源利用不当造成的生态环境问题,合同的绿化是必不可少的。对自然资源配置和利用民事合同的绿化和监管就形成了民事合同生态环境治理的重要基础。非因自然资源的直接利用产生的农村生态环境问题,如农村某些工业污染、居民生活污染和外来生物入侵等,民事合同仍然是其权利的取得、行使和让渡的最重要的形式,农村生态环境治理同样可以建立在诸如此类的民事合同之上。

(二)民事合同在农村生态环境治理中的不当缺失

基于生态环境的公共物品属性,各国均采取政府主导的治理模式,我国农村生态环境治理也概莫例外。从1979年《环境保护法》(试行)颁布以来,经过三十年的发展,我国生态环境保护已基本形成了以《环境保护法》为基本法,环境污染防治法和自然资源单行法为主干,以及大量的行政法规、行政规章构成的政府主导的农村生态环境保护法律体系。农村生态环境治理法律制度内涵其中。这些法律制度规定政府在包括农村在内的生态环境治理中的地位、职责、基本制度等,确立了政府在生态环境治理中的主导地位。如《宪法》(2004)第二十六条 第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”;《环境保护法》(1989)第七条规定了生态环境保护的政府职能部门及其分工合作。不过,政府在农村生态环境法制建设上也存在城市化倾向。现行生态环境保护法律制度虽然对农村生态环境保护也有所涉及,但立法是以城市污染防治为中心,对农村污染严重的化肥农药污染、农用塑料薄膜污染、养殖业污染以及自然资源的过度利用等缺乏具体规定。除了政府主导的行政命令环保监管模式外,民间环保组织是另外一类引人注目的监管模式。自上个世纪60年代以来,民间环保组织先后在西方一些国家建立起来,如自然资源保护协会、地球之友、绿色和平组织等。我国从1978年成立第一个官办民间组织环境科学协会以来至2005年底,共有各类民间环保民间组织2768家,从业人员公有22.4万人。[8]在农村生态环境保护方面,民间环保组织扶贫解困,推动发展绿色经济等也做出了一些有益工作。然而,作为农村生态环境治理市场模式重要内容的民事合同治理尚未建立。

民事合同治理的立法基础是现行法律关于市场主体的生态环境保护义务规定。《宪法》(2004)第九条《环境保护法》(1989)第六条《水污染防治法》(2008)第十条等都对市场主体的生态环境保护做出了相应规定。但是这些规定具有宣示性。在迈向可操作性方面,《农村土地承包法》(2002)在这方面做出了创造性的尝试。

《农村土地承包法》在总则、基本权利义务和合同内容三个方面对土地资源保护的市场化做了规定。在总则方面,该法第八条确立了“保护土地资源的合理开发和可持续利用”原则,规定了农村土地承包法律关系各方当事人行为准则;在基本权利义务方面,该法第十三条赋予了发包方监督承包方“依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地”以及制止承包方“损害承包地和农业资源的权利”,以及第十四条规定了承包方“维持土地用途、保护和合理利用土地、不得给土地造成永久性损害”的义务;在合同内容方面,《农村土地承包法》对承包合同必备条款进行了罗列,将土地资源保护内容纳入土地承包合同必备条款。《农村土地承包法》既从立法上规范了土地承包关系当事人保护土地资源的权利和义务,而且还通过合同必备条款使土地资源保护的国家意志进入到民事合同,从而使农村土地资源保护从单纯的政府职责通过合同形式进入到农村土地资源利用市场主体。遗憾的是,《农村土地承包法》对土地资源利用主体的生态环境保护权利义务的设定止步于农村土地承包关系,没有延伸到土地流转关系。不过笔者在各地政府网上公开的《农村土地承包经营权流转合同》示范文本都设计了有关土地资源保护的具体内容,如都规定了流出方有权监督流入方依法合理利用和保护土地,制止其损害土地资源;流入方有义务依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害。因此,农村土地资源利用权取得的两种主要方式——土地承包合同和土地流转合同都对合同当事人保护土地资源的权利义务作了规定。值得一提的是,现存的土地承包关系大多是1998年底二轮土地承包的延续,当时《农村土地承包法》尚未出台,原有的土地承包合同中很少直接约定当事人双方土地资源保护权利义务。

《农村土地承包法》将此前一些法律文本中“生态环境保护人人有责”的宣示性规定具体到农村土地承包合同关系当事人因而使市场主体的生态环境保护权利义务具有操作性,推动了农村生态环境市场治理。然而,《农村土地承包法》的上述贡献并未建立起民事合同治理模式。首先,该法没有将土地承包合同置于生态环境治理高度。该法的立法目的在于维护农民利益和稳定,赋予长期稳定的土地承包经营权,而有关土地承包合同当事人对土地资源保护权利义务规定没有上升到农村生态环境治理高度进行设计。如在民事合同的监管上,该法仍以维护其立法目的将农业部门作为唯一的民事合同监督机关,没有将环保部门纳入民事合同监管机构,更没有明确环保部门具体的民事合同监管责任。农业部于2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》也没有以一贯之地对农村土地承包经营权流转合同当事人的生态环境保护权利义务有所涉及。其次,《农村土地承包法》也没有建立民事合同生态环境治理的基本制度。除了民事合同当事人生态环境保护权利义务外,民事合同的生态环境监管机构和职责,民事合同的生态环境违约责任、救济方式等农村生态环境民事合同治理的主要制度尚未建立。因此,《农村土地承包合同法》对农村土地承包合同的生态环境规范尚未自觉地上升到民事合同生态环境治理,以民事合同为主要市场手段的农村生态环境市场治理模式尚未建立起来。

三、农村生态环境民事合同治理的理论来源

(一)多中心治理理论:民事合 同在治理上的理论来源

我国虽然已经建立了政府主导的农村生态环境治理,但如前所述,政府在生态环境治理上存在城市偏向,对农村生态环境治理关注不够。不仅如此,一些地方政府甚至做出有损农村生态环境的行为。如有的地方政府为了发展经济解决就业,接受甚至鼓励污染产业向相对贫穷的农村转移,甚至在媒体上打出“欢迎小冶炼企业进行异地投资”的广告。[9]抛开实践层面政府治理在农村生态环境历史和现实中的种种不足,就理论层面而言,政府主导并不能解决农村生态环境全部问题,政府治理也存在政府失灵等局限性。特别是在农村生态环境领域,要对广泛而分散的农村生态环境进行政府治理,将面临成本高、效率低甚至治理缺位。根据《环境保护法》(1989)七条规定,县级以上地方政府环境保护行政主管部门及土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等是我国基层环保部门,负责对农村在内的生态环境进行监管,乡镇一级尚无相关职能部门。对地域辽阔、生态环境复杂、污染源分散的农村而言,县级生态环境保护政府职能部门往往存在信息、成本、人员等方面限制而鞭长莫及。小政府是国家治理的世界趋势,政府不可能为了应对农村生态环境问题而建立起足够庞大的行政机构来满足农村生态环境治理的需求。而且,我国农村实行的是村民自治,在乡镇一级建立庞大的行政机构也符合未来扩大基层自治的趋势。因此,政府在农村生态环境治理一方面需要强化同时也应看到其局限性,以寻找其它治理模式以弥补政府的不足。

而民间环保组织在农村生态环境治理中的作用尚局限于个别典型事例。从1978年成立第一个官办民间组织环境科学协会至今虽然已有三十余年的历史,但我国民间环保组织尚处于发展阶段,其自身生存尚存在法律、资金、人员等方面的障碍,在生态环境保护方面未能发挥其应有的作用。在农村生态环境保护方面,民间环保组织扶贫解困,推动发展绿色经济等也做出了一些有益工作。然而其对生态环境的治理作用主要反映在个别典型事例上,在对立法和政策的影响以及在农村生态环境治理的普遍性问题上作用还相当有限。

发端于上个世纪末期,以善治为目标取代官僚统制理论的“多中心治理”理论为化解我国农村生态环境二元治理困境提供了理论支持。该理论认为,现代公共事务治理不是政府的专利,不是只有政府一个公共权力中心而是多中心的,非政府组织、非盈利组织,公民自组织等第三部门和私营机构也应承担起公共治理的责任,从而建立政府、社会和市场共治的治理结构。“善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[10]我国目前只初步建立起了政府主导和民间环保组织参与的二元治理结构,作为市场治理的重要形式的民事合同尚未建立。因此民事合同的生态环境治理值得关注。如果说政府治理在制度供给、财政支持和技术研发方面等领域具有积极作用,民间环保组织能够从外部对政府治理和市场主体行为进行监管的话,那么民事合同治理则能弥补前述两者的不足,从农村生态环境破坏的源头入手,具有低成本、广覆盖、直接等优势。

(二)生态环境义务:民事合同生态环境治理的基石

作为私法意义上的民事合同,合同的私人目的决定了合同主体义务的私性特征。然而,自人类进入到现代社会以来,包括民事合同在内的整个私法出现了社会化演变,合同的私人目的中也洒入了几缕社会公共利益,民事合同也逐渐被公共事务治理所重视。其实,在民事合同的社会治理方面,有学者早就指出“中国当代农村的承包合同并不仅是民事法律意义上的租佃契约,它实质上还是一种治理方式,并体现着一种总体治理模式的转型。”[11]随着生态环境问题成为我们这个时代人类面临的重大生存问题,民事合同的私人目的再次面临生态环境利益的渗透,所有权负有义务的生态延伸是这一事件的重要起点。

《法国民法典》是绝对所有权当之无愧的代表,它在第544条规定:“所有权是指,以完全绝对的方式,享有与处分物的权利,但法律或条例禁止的使用除外”。“一般认为,《拿破仑法典》(与法国革命的反封建性质十分融洽)所推行的与以往的决裂之一是财产权和民事责任的分立。”[12]并由此引起公私法的进一步分离:法国分配绝对财产归私法,限制私人成本与社会成本背离归公法。然而“财产权并不必然是自私自利和责任无涉的。确切地说,财产权刺激了个体的企业家精神,但并不排除业主的义务。”[13]《法国民法典》的绝对所有权观念在近代民法向现代民法的转型中遭到了抛弃。这次首先站出来的是德国《魏玛宪法》(1919)。该法第153条规定:“所有权负有义务,其行使应有益于公共福利。”这是所有权在私法王国获得独立性以来第一次调整。其背景是绝对所有权在个人与社会关系在社会中面临紧张关系,最终使各国确立了所有权应受到社会利益限制的观念。在人类生态环境面临严峻挑战,人与自然关系处于空前紧张的时候,社会利益已经不能完全涵盖人类的生态环境利益,因此所有权负有义务面临再次第二次调整。对于财产权与生态环境问题的关注,制度经济学者环境伦理学者走在了法学的前面。私有财产权应受到生态环境利益限制对于他们来说是不言而喻的。“国家必须被允许来准许河限制私有财产权,以保障一定的公共物品。更家清洁的水和空气,以及环境质量的许多其他方面就是这样的利益。”[14]后来,法学者也承认,“显然,我们的财产权概念正在发生变化。而这些变化都充分反映了从过去狭隘的机械——原子论模式向意识到自然存在有机因素的思想转变,同时反映了历史的进化让人类达成共识:享有土地本身就意味着对社会与自然承担义务,这种义务即使没有相应的补偿也可以强制执行。”[15]于是所有权所负之义务便延伸到生态环境利益。正如所有权的第一次调整一样,所有权的第二次调整也逐渐从所有权向他物权发展而延伸到整个物权体系,并最终使物权都受到了生态环境利益的限制。自然资源是农村生态环境源头控制的重要领域。笔者认为,基于自然资源的环境要素属性,自然资源物权对物上利益的不完全概括是自然资源所有权负有生态环境义务的一个新的解释。传统民法将自然资源如土地、水、森林等视为具有经济价值的普通之物,自然资源物权人行使权利的目的就是实现自然资源上的经济利益。然而自然资源作为生态环境要素所具有的生态环境利益被排斥在自然资源权利理论之外,被置于公共领域交由政府管制。于是造成了自然资源上的私权与公权,政府与权利人,权利人的个人利益与生态环境利益之间的内在冲突,政府竭力治理生态环境而生态环境却在私权神圣的笼罩下日渐恶化。因此,必须在自然资源物权理论中留有生态环境的一席之地,以消解上述内在矛盾。一个成功的经验就是使自然资源物权负有生态环境义务。

权利是可交易的。物权交易使物权上的生态环境保护义务从静态运动动态的民事合同领域。所有权上的生态环境保护义务经由一个个民事合同缔结在不同的物权主体之间进行权利义务配置,实现分散市场主体的生态环境保护目标,从而为通过民事合同的生态环境治理奠定现实基础。这必然会对民事合同的基本理论带来冲击。其中最为明显的是民事合同的目的和合同自由理论。当合同的一方向对方转让负载了生态环境义务的权利的时候,一方面受让方获得的权利自然也就内涵了生态环境义务,另一方面转让方保留了监督受让方履行生态环境义务的权利和义务。生态环境的公共性表明,上述民事合同传统意义上纯粹的私人目的中已经加入生态环境公共目的。无论 是权利的转让方还是受让方(很多时候双方的身份是互换的)受个人利益最大化驱动不一定愿意接受上述生态环境义务的约束,于是合同自由便受到一定程度的限制。其实,合同自由受公共利益限制并非始自生态环境危机之今日,阿狄亚1980年以来合同自由复兴是就指出,“所有私有合同必须符合公众利益只因为他们符合当事人利益。”[16]当然,无论是所有权所负之生态环境义务还是合同的生态环境目的,都不能动摇私法自治,使其本质属性发生根本变化。梅斯特梅克尔在1968年的提醒用在这里也是恰当的,那就是私法自治“绝对不能降至社会功能”。[17]

如果不是局限于财产权视角的话,我们也可以从环境法上的预防原则来证成民事合同生态环境义务。在总结西方国家“先污染、后治理”,“先破坏、后整治”的惨重代价的基础上,环境法理论提出了预防原则。该原则指出,在实施可能破坏生态环境行为时,应当预先采取预测、分析和防范措施以避免损害生态环境。环境预防原则实际上是对行为人苛加了“预防”义务,使行为人的权利内涵了生态环境保护义务。但遗憾的是其思想没有能够冲破部门法围栏从环境法进入到民法从而影响物权和合同领域。

民事合同生态环境保护义务的证成,为本文讨论的农村生态环境民事合同治理搭建了一个基本的分析框架。一方面它使民事合同最低限度的生态环境保护目的在私法领域令人信服;另一方面它使生态环境保护权利义务在民事合同主体之间进行配置成为可能。因此,只要民事合同在农村生态环境治理中具有一般意义和民事合同关系在植入生态环境利益之后得以重新梳理,农村生态环境合同治理就会变成现实。前者在前文有所论及,下面转入后者的讨论。

四、农村生态环境民事合同治理中的合同关系梳理

农村生态环境民事合同治理的实质就是民事合同生态环境利益法律调整。与纯粹私人目的的民事合同不同,充当农村生态环境治理工具的民事合同不仅仅涉及合同缔约当事人利益,而且还与生态环境公共利益相关,其缔结和履行也受到代表生态环境利益的国家影响,因此享有公权力的国家也是民事合同关系的当事人。为此,根据民事合同关系各方主体的相互关系,本文将农村生态环境民事合同治理中的合同关系分为内部合同关系和外部合同关系。内部合同关系是民事合同治理的核心,它包括了民事合同治理的市场主体、生态保护的内容和方式等,也是决定民事合同治理市场治理性质的关键;而外部合同关系是在内部合同关系的基础上产生的,对于内部合同关系的形成和履行起着监管和服务作用,同时在政府、社会治理结构中起着重要的沟通作用。

(一)内部合同关系之合同主体

内部合同关系的主体范围是由农村生态环境民事合同治理的主旨决定的。它是指参与到民事合同关系中且合同的履行可能导致农村生态环境破坏的缔约当事人。农村生态环境问题的特点从事实上划出了内部合同关系主体的主要范围,即自然资源配置合同的缔约各方是主要的内部合同关系主体。

(二)内部关系之合同义务分配

设定民事合同农村生态环境保护义务是实现农村生态环境治理的前提条件。民事合同意思自治理论表明,民事合同的内容是当事人自由意思的产物。然而,当民事合同充当了农村生态环境治理工具的时候,由于生态环境义务具有的不可抛弃性,民事合同的生态环境保护义务的分配具有强制性——尽管合同当事人完全可能通过自觉协商达成。因此,民事合同生态环境保护义务往往具有形式上的自愿性和实质上的强制性。民事合同生态环境保护义务分配的基本原则是,其履约行为可能破坏生态环境者承担预防义务,另一方承担监督其履行的义务。

(三)外部关系之合同监管

由民事合同关系所生之效力具有相对性,其生态环境违约责任的追究也系于权利人的主观取舍,国家不能凭借强力主动介入合同责任追究。如果这样,民事合同的生态环境治理就会因为没有责任追求的强制性保障而落空。因此农村生态环境民事合同治理在客观上需要将民事合同的生态环境责任硬化,使其具有可通过司法强制执行。笔者认为,途径有二:一是设立国家对民事合同的生态监督制度,由国家对民事合同的生态环境义务的缔结、履行进行监督。由于自然资源权利交易合同是此处所说的民事合同的主要形式,以及目前国家规定的备案制度,可在此基础上完善备案制度。对于目前尚未开展合同备案或者出于监督成本考虑不宜设立备案制度的民事合同,则可以采取第二种途径,即设立权利转让方对受让方造成重大生态环境损害的过错追究制度来促使民事合同生态环境义务的分配。

五、构建农村生态环境民事合同治理的初步设想

(一)进一步明确自然资源所有权主体和行使主体

对于国有自然资源,应当区分国家作为自然资源所有权主体和行政管理主体的不同身份;建立国有自然资源公司管理模式,将所有的自然资源行使主体统一为全国性的国有自然资源公司,由该公司作为法定的所有权行使主体代表所有权主体从事活动,国家一般不直接行使自然资源所有权,而是作为享有公权力的行政主体对自然资源进行管理。对于农民集体所有的自然资源,鉴于农村实行村民自治的实际情况,可以继续将村委会作为所有权行使主体,未来制度完善的重点是设定农民集体所有权行使主体的权利和义务,使其能够享受利益承担义务。

(二)进一步提高自然资源市场化利用程度

自然资源的市场化利用是自然资源利用制度改革的趋势,也是农村生态环境民事合同治理的前提。国有自然资源市场化利用的关键是将自然资源开发利用的许可行政行为与许可民事合同进行区分,强化通过市场公开竞争的方式缔结许可民事合同。在国有自然资源许可民事合同中,注重农村生态环境权利义务的配置。对于农民集体所有的自然资源,应逐步扩大自然资源交易的方式和主体范围,兼顾市场主体开发利用自然资源的积极性与生态环境保护义务。

(三)对所有权生态义务的延伸进行确认

就本文主题而言,所有权生态义务延伸至少应包括以下内容:一是所有权负有之义务应当包括生态环境保护义务;二是生态环境保护义务及于整个物权体系;三是民事合同最低限度的生态环境保护目标。对第一方面的内容可以通过对“所有权负有义务”之“义务”进行扩张解释获得确定,并通过所有权的他物权发展延伸至整个物权体系;且应明确此处之义务既包括不损害生态环境的消极义务,也包括在预防原则要求下的某些生态环境保护积极义务。对第二方面的内容,可以适用《合同法》(1999)第七条规定中有关“社会公共利益”的规定,借助司法解释来达致。

(四)通过民事合同范本加强市场指引

尽管民事合同范本的使用不会成为法律的强制性规定,但出于效率和公信力等考虑,市场主体总是对其青睐有加。我们可以在可能危及农村生态环境的民事合同范本设计时,对农村生态环境保护权利义务进行公平合理分配,促进市场主体自觉履行民事合同约定的生态环境保护义务,同时这也有利于将民事合同置于政府和社会监督之下,减少政府监督的成本。

(五)追究民事合同权利转让方在受让方造成生态环境破坏时的重大过错责任

无论是侵权法还是环境与资源保护法都将生态环境责任的主体局限在生态环境破坏者身上,贯彻的是“侵权人负担”、“污染者责任”的归责原则。笔者认为,这样的规定不能适应农村生态环境日益恶化的趋势。建议扩大农村生态环境破坏的责任主体范 围,追究民事合同权利转让方对受让方造成农村生态环境破坏时的重大过错责任(如明知受让方缔约的目的是从事国家禁止污染活动而转让自然资源权利的),使民事合同权利转让方承担起谨慎的选择交易对象、公平设置民事合同生态环境保护义务和认真履行合同生态环境监督义务。

(六)完善自然资源民事合同备案制度

合同备案是现行一些自然资源民事合同的必要程序,如农村土地承包合同。合同备案可以将合同置于政府和公众的监督之下,促使民事合同生态环境义务的缔结和履行。将自然资源主管部门和环境保护部门作为共同的合同备案机关,设立相应的民事合同生态环境监管职责、程序、监管内容。自然资源民事合同备案制度的设置应注意平衡农村生态环境安全与交易效率之间的冲突。

(七)完善民事合同生态环境义务履行的配套制度

现行民事合同的违约责任、救济制度等是以财产为中心设置的,不能适应农村生态环境民事合同治理的需要,因此应建立可操作性的配套制度,如生态环境损害评估制度、生态环境恢复制度、生态环境状况公告制度等相关制度。

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第7篇

关键词:农村;生态环境治理;美丽乡村建设

1、引言

党的十首次提出“建设美丽中国”。2013年中央农村工作会议提出:“中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富”[1]。近几年,廊坊市深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,按照环境美、产业美、精神美、生态美的总要求,以霸州市省级重点片区建设为引领,继续深入推进固安县和北三县两大往年省级重点片区,同步打造9个市级片区,突出抓好265个省级重点村。美丽乡村建设由点及面、串点成片,不断向全域拓展,逐渐步入由“建设美丽”向“经营美丽”转变的新阶段。在此基础上,总结经验做法,巩固建设成果,深入谋划下步工作思路,持续推进美丽乡村廊坊版建设。因此,针对廊坊市农村生态环境保护现状及存在的问题,下大力气,结合美丽乡村建设的任务目标和规划,采取治理与修复措施,从根本上改变廊坊市农村生态环境质量,推进农业可持续发展和美丽乡村建设顺利进行。

2、廊坊市农村生态环境现状及存在的问题

我国农村经济不断发展,据统计,目前中小企业在数量上占到全国企业总数的99%以上,创造全国50%以上GDP,尤其是乡镇企业的蓬勃发展,在很大程度上对农村的经济发展上起到关键作用,但是在促进农村经济不断发展的同时伴随而来的是严重的环境污染问题,主要表现在:

2.1污染严重的工业项目从城市转移到农村

近年来,随着城镇化进程的加快以及城市规模的扩大,一些城市周边原有的工业项目,已经不再符合城市发展规划要求,同时受到地价、环境治理成本升高的影响,这些企业从城市向农村转移成为一种趋势。一些不法企业,钻法律的空子,打球,只顾自身经济利益最大化,把环保不达标、污染严重的工业项目从城市转移到农村,使工业污染在农村蔓延,加剧了农村环境的恶化。一些乡镇企业中从事电镀、有色熔炼加工、废塑料加工、包装印刷等,由于工业技术落后、设备简陋、管理和各种制度不健全,环保意识淡薄,经常出现偷排偷放现象,具有企业规模小,排放量大、造成污染严重的特点。粗略统计,乡镇工矿企业产生的废水、废气、固体废物的排放量,目前已占到廊坊市工业污染物总排放量的50%左右[2]。随着农村现代化步伐加快,农村经济发展走向快车道,乡村级“工业园、工业小区”如雨后春笋般遍地成立,一时间招商热席卷各地。廊坊市许多的企业相继在乡村各种不同的工业园(区)落户建厂,在当时确实对当地乡村经济发展起到了一定的增长作用,但由于乡村园区规模小,而各种配套设施不健全,特别是应该建设的污染治理措施不到位,造成园区工业废气、废水、工业垃圾未经处理直接排放,致使乡村环境污染问题日趋显现,因环境污染而引发的民事纠纷集中暴发。另外,廊坊市农村工业企业大多以一家一户的家庭作坊式工业为主,分散、规模少为特征,主要包括文安县废塑料(造粒、吹塑)加工,安次区的包装印刷,霸州的小电镀,大城的有色熔炼加工和岩棉等,其部份企业工业污染物未经处理直排环境,污染危害非常突出,环境压力加大。

2.2农村环保基础设施落后的局面依然存在

农村环保基础设施建设总体上处于落后状态,大部份农村没有建立有效的生活垃圾、污水收集处理设施,随意丢弃生活、生产废弃物,到处排放污水等成为普遍现象。在一些农村呈现出“村中污水成流、村外垃圾成山”的景象。这些严重的污染现象,直接威胁着广大农村居民的生存环境与身体健康,随着污染加剧,同时也将严重污染了空气、水源、耕地,进而影响农作物生长环境,影响粮食蔬菜等农产品质量,最终影响到城市居民的“米袋子”、“菜篮子”[3]。

2.3农业废物综合利用率低,畜禽养殖污染日益加重

随着农业生产能力提高和新型农业种植方式的不断普及,大棚蔬菜、地膜覆盖已在广大农村大量使用,除带来农业丰收的同时,也产生了大量的棚膜废弃物,其中棚膜由于便于利用,得到了一定程度回收利用;而废弃地膜因回收成本高,综合利用价值低而普遍得不到有效回收,更谈不上利用;上述废棚(地)膜长期滞留于土地中,对土壤质量构成污染。农作物秸秆利用方面,由于受到传统农业意识和农机综合处理能力的影响,加之回收利用的成本问题,当前农村除常规的秸秆还田、用作畜禽青贮饲料外,秸秆现场焚烧为主要消纳方式,每到夏初秋末,焚烧烟尘是造成大气严重污染重要来源之一。廊坊市畜禽养殖业发展迅猛,但以农户散养和小规模养殖占主体,在畜禽养殖过程中,畜禽粪便随意堆砌排放,基本未做无无害化处理及肥料化利用,对环境造成很大的污染。

2.4水污染日趋严重,部分农村饮用水安全受到威胁

近几年,廊坊市受大气降水减少和地表水上游入境水量不断减少的双重压力,已使本区域内河流水体水质不能达到地表水环境功能要求。另外农村中的生活污水和一些企业存在污水处理设施不完善、污水超标排放到附近地表河流,更加加重了河流污染程度。一些村庄水源地靠近地表河流,河流下渗到补给地下水,则造成了农村饮用水的污染。此外,农村供水设施基本上靠农民和村委自筹资金建设,受投入不足影响,多为小型规模,长期在设备简陋、处理工艺落后情况下运行,加之输水配套管线老化严重,跑、冒、滴、漏现象时有发生,因此,农村饮用水给水水质难以得到安全保障,是当下农村迫切需要解决的问题。

2.5农业面源污染严重

我国农村大部份仍然处于粗放型经营,单纯追求提高农产品单产数量,长期过量使用化肥、农药的结果为土壤板结和酸化、有机质含量流失下降、导致部分农产品农药残留超出安全水平,对人体健康和生物安全构成威胁,破坏了农业生态平衡。目前,我国农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业,总体状况不容乐观[4]。有统计资料显示,中国农村化肥、农药利用率不足35%,比发达国家低将近20个百分点。化肥、农药的大量流失,长此以往,不仅增加生产成本,还在农业生态系统中形成了恶性循环,首先在土壤中沉积,通过下渗进入地下水,被雨水冲刷流进河流、湖泊,有部分挥发到空气中,造成土壤、空气、水源污染。

2.6环保工作重城市轻农村

前些年环保工作存在重城市、轻农村的倾向,使得农村地区的环境保护工作在人力、资金投入严重不足情况下,已经成为全国环保工作的短板;部分领导为了追求GDP的高速发展,不惜牺牲生态环境,对农村生态环境治理敷衍塞责,并对农村生态环境治理有为难情绪,干劲不足,存在“等、靠、要”的思想;村民自身环境保护意识相对淡薄,缺乏自主性,对农村的"脏、乱、差"现象见怪不怪的不良习惯仍有一定市场。

3、建设美丽乡村,加强农村生态环境治理

推进美丽乡村建设要加强农村生态环境治理力度,要着力做好以下几方面:

3.1加强农村环境监管与执法力度,严格依法保护农村生态环境

长期已来,在农村环境保护监督管理与执法工作都非常薄弱。一是要加大组织建设,有计划分步奏进行人员培养,尽快成立一支环境监测和环境监管的综合执法队伍;二是要加大农村生态环境监管水平和执法力度,做到执法必严、违法必究。对环境违法行为采取高压态势,坚决严惩,使生产者经营者不想污、不敢污、不能污,自觉做保护生态环境维护者。三是对农业面源污染控制、自然保护区、饮用水水源地、典型湿地等环境敏感地区,制定并颁布地方行政法规和政策及污染治理技术标准;加快制定农村环境质量监测、评价标准和方法。

3.2加强宣传教育,提高农民群众的环保意识

在农村各地由相关部门组织专家对广大农民进行环境科学知识普及宣传活动,对村镇有关人员和工业企业负责人进行有针对性环境法律法规讲座,让农民意识到保护环境应该成为每一个人的自觉行为,是关系到子孙后代,关系中华民族的永续发展的大事;让农民时刻牢记破坏环境可耻,保护环境光荣,着力增加群众在环境管理中的参与权和决策权,让群众在自觉地保护生态环境中承担责任,获得荣誉,做到发展与保护并行,建设与美丽并重。要让农村成为农民安居乐业的美丽家园,成为城镇居民的美丽乡愁。

3.3加大对农村污染防治基础设施建设和资金投入力度

长期以来,在环境治理方面,国家层面对农村污染防治投资严重不足,地方各级政府又缺少资金投入,专项治理经费也难以申请到位,导致农村生态环境保护工作压力大、任务重。今后应采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制,加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施,培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环境保护职责,把农村的环保指标纳入当地政府政绩考核体系中,促进地方政府对农村环境工作的重视[3]。廊坊市在美丽乡村建设中,狠抓农村环境清理整治工作,在大力开展“两改一清一拆”专项行动基础上,推进“PPP”市场化运作模式,基本建立了有清运车辆、有保洁队伍、有资金保障的“三有”长效管护机制。2016年全市省级重点村清理垃圾杂物297.5万立方米,清理残垣断壁和路障1.6万处,建立垃圾处理长效保洁机制的村庄达到3128个。据统计,美丽乡村建设以来,全市省级重点村铺设供水管道408万米,完成村内主要道路和街巷硬化5026公里,改建农村无害化卫生厕所22.5万个,铺设污水管网129万米,建设污水处理设施9934处。在推进农村“电代煤”和“气代煤”工作中,深入推进荣乌高速以北涉及8个县(市、区)的全域“电代煤”“气代煤”,省级重点村已完成煤改电、煤改气2万户[5]。

3.4加大对农业生产的资金技术支持力度,减少农业生产过程中的污染

在财政支农资金的使用要统筹考虑增强农业综合生产能力和防治农村污染。尽快建立以绿色生态为导向的农业补贴制度,加快制定和完善相关技术标准和规范,加快推进化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化,鼓励生产使用可降解农膜,完善农作物秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络,减少农业生产和畜禽养殖过程中的污染。制定促进企业污染治理、农业废弃物综合利用、安全农产品生产、有机肥推广使用的税收、价格、信贷等优惠政策。对因秸秆禁烧引发的生产方式改变、农业结构调整、秸秆综合利用设备购置等投入,应给予一定财政补贴。构建新型农业经营体系,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,发展多种形式的农业规模经营和社会化服务,有利于有效化解农村生态恶化趋势,保障农业健康发展[6]。

3.5大力推动农村生态工程建设

围绕争创国家森林城市和建设绿美乡村目标,廊坊市启动了“两年大提升,创建森林城”工程。省级重点村完成村内街道和休闲游园绿化427万平方米,建成环村林带绿化4034万平方米。三年多来,我市持续提升农村饮水安全,共铺设供水管道408万米,覆盖全市农村的10个饮水安全工程水质检测中心全部建成,随时监测农村水厂饮用水水质[5]。

4、2017年工作思路

2017年,全市美丽乡村建设总体思路是:深入贯彻省、市委关于美丽乡村建设的总体部署,站位全局,统筹推进,以提升北三县、固安县和霸州市三大省级片区引领,突出打造香河省级重点片区和9个市级片区;以倾力打造40个省级精品村为抓手,全力实施“12个专项行动”,建设好268个省级重点村和161市级重点村;以推广垃圾处理“PPP”模式为主导,全力提升“两改一清一拆”工作水平;以打造旅游精品村为亮点,全面启动乡村旅游精品线路建设,在美丽乡村建设中培植新业态,突出“环境美、产业美、精神美、生态美”,工作中努力实现“四个跨越提升”。

5、结语

做好美丽乡村建设必须采取合理措施解决农村生态环境问题,在此基础上才能更快、更好的全面推进美丽乡村建设。美丽乡村建设是政府行为,同样也是广大农村群众的热切希望,要充分调动县、乡、村三级政府的积极性,上下同心,合力推进美丽乡村建设,让更多的农民分享建设成果。

参考文献:

[1]刘彦随,周扬.中国美丽乡村建设的挑战与对策[N].农业资源与环境学报,2015,4,32(2):97~105.

[2]周颖辉,贾春雨.廊坊市农村环境保护现状与对策研究[J].价值工程,2010,29(11):220.

[3]张长娟.加强农村生态环境治理建设美丽乡村[N].河南日报,2015-11-01.

[4]京华时报.农业部:农业已超工业成我国最大的面源污染产业[N].2015-04-1501:22:30.

[5]串珠成链别样美—2016年全市美丽乡村建设记录.发表时间:2017-02-08.来源:廊坊文明网.

第8篇

[关键词]农村环境治理;政府管制;市场调控;社区参与

我国工业化和城镇化发展打破了农村原有的生态环境平衡,对农村居民的个人生活和未来发展造成了严重影响。长此以往,这种影响会造成我国工业化和城镇化发展滞后。因此,我国农村生态环境治理问题已成为社会公民关注的重点话题。保持我国农村经济发展的可持续性,消除我国城镇一体化发展障碍是我国农村生态环境治理的核心。传统农村生态环境治理模式中,政府和市场是带动农村生态环境治理的主体和负责人,但无论是政府管制治理模式还是市场调配治理模式均具有一定的局限性,而社区参与机制的出现有效打破了僵局,促进了我国农村生态环境治理活动持续开展。

1我国农村生态环境治理模式优缺点

1.1政府管制治理模式

在传统农村生态环境治理过程中,政府管制治理模式和市场调控治理模式是主要的2种控制方式[1]。政府管制治理模式的管理和负责主体是政府,由政府制定生态环境治理法律法规并配合行政手段监督相应法律条例的施行。由于政府属于当地的行政机关,所以政府管制治理模式的优势在于政府作为公权力的享有者能有效地提供公共产品,对环境治理的实施具有强大的动员力,使得环境治理效果具有可预期性。政府管制型治理模式是以地方政府及相关行政主管部门为主导,尽管我国从中央到地方城市环保机构的设置比较完整,但是农村环保组织机构设置只到县一级,乡镇一级基本没有相应职能部门,或者一些乡镇设置了环境保护委员会等机构,但大多徒有其名,并不负责农村环境管制和治理工作,致使农村生态环境处于无人监管的状态。

1.2市场调控治理模式

市场调控治理模式有效地弥补了政府管制治理模式的缺点,避免行政部门权力运行过程中的单一性[2]。市场调控治理模式的原则在于将生态环境治理问题转化为私有问题,发挥市场职能,对生态环境治理问题的产权进行界定和规定。激发农村生态环境治理主体的理性,其坚持认为农村生态环境治理可通过私人协商谈判等方式解决。市场调控治理模式最大的弊端在于更倾向于重视城市生态环境治理,在以城市发展为先的理念支配下,农村生态环境治理受到一定限制。农村为城市的发展提供了大量资源,在相应的生态环境治理法律法规中并未规定城市和农村先后顺序,也未规定城市与农村有任何的轻重缓急之分。但生态环境治理法律法规中却有谁受益、谁补偿的条例,按照法律规定农村应是生态环境治理的重点对象。另外,农村生态环境问题有相当一部分是城市工业化污染造成的,按照现行法律规定,城市有义务对其产生的污染现象进行补偿。若不能明确城市与农村生态环境治理的轻重缓急,则不仅会影响农村生态环境,对农村居民个人利益和未来发展造成不利影响,而且会对我国生态环境治理问题产生严重影响,阻碍生态环境治理工作,难以践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

1.3社区参与机制

由于我国还未形成充分公平的农村生态环境治理市场,所以我国农村生态环境中的大量资源仍处于免费使用状态,从而出现城市向农村排放工业污染却不用支付相应费用的不良现象。农村具有大量的土地资源,且土地资源价格低于市场均价,尤其是在资源交易中给予农民的征地补偿费用普遍偏低,这些均是滥用农村生态环境资源的体现。政府管制治理模式和市场调控治理模式的根本问题在于农村生态环境治理中存在主体“失言”现象。为解决主体失言现象,我国农村生态环境治理引入了国际上流行的社区参与机制,社区参与机制强调的是利用社区力量规避农村生态环境治理的外部破坏力量。社区参与机制的优势在于充分调动了社区居民的主动积极性,让社区居民作为农村生态环境治理主体参与农村生态环境治理的每一个环节,社区负责总体统筹调配工作[3]。相较于政府管制治理模式而言,社区参与机制降低了命令性,真正做到站在农村居民的角度考虑问题、解决问题。农村生态环境治理最终应由农民自己主导,每一个农村作为一个独立的社区均拥有自己独特的文化价值和管理体系。

2我国农村生态环境治理中社区参与机制完善路径

2.1完善我国农村生态环境治理法律法规

做好我国农村生态环境治理工作的基础是要依法行事,让我国农村生态环境治理工作有法可依、有法可循[4]。首先,要出台一部全国统一的农村生态环境治理保护法,以改善农村生态环境为核心,重视农村经济发展,明确规定各级政府行政部门在农村生态环境治理中的具体角色和任务,明确指出我国农村居民在农村生态环境治理活动中的应有权利。在此基础上,明确规定我国农村生态环境治理中各类纠纷调解规定,着重制定我国农村生态环境治理的单行法律规范,针对我国农村农业污染、生活污染、城镇污染、畜牧业污染等问题制定相应的治理和惩处条例,以弥补我国农村生态环境治理的法律空白,推动我国农村生态环境治理工作有序开展。

2.2完善我国农村生态环境治理的公共参与机制

我国农村生态环境治理社区参与机制的核心在于将社区居民作为我国生态环境治理的唯一主体,为保障社区居民能够顺利行使主体权利,有效参与到我国农村生态环境治理过程中,必须健全我国生态环境治理的公众参与机制,明确社区成员参与环境治理的有效范围,做好过渡工作。公共参与机制要明确规定农村居民有权参与农村生态环境治理法律法规的制定,在解决环境纠纷问题时农村居民有权使用主体权利等。另外,可以借鉴西方国家公共参与机制,通过社区现场说明会向社区居民介绍农村生态环境治理现状或问题,由参会代表现场投票或提出个人的建设性意见。充分利用互联网新媒体资源网络征求覆盖区域内社区居民的意见,并通过召开记者会的方式,将统计结果和决策公之于众,保障整个过程公开公正。与此同时,接受公众监督,开放举报电话、举报信箱,接到举报信息后,第一时间进行核实,经由社区核实的生态环境治理问题可通过新闻曝光的形式公布解决方案和处理惩治结果。

第9篇

关键词:农村生态环境;治理主体;多元主体治理模式;制度供给力;互动

中图分类号:F323.22 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2011)12-0065-03

农村生态环境是在消费使用上具有竞争性而不具有排他性的公共资源,对其使用和保护容易产生外部性和搭便车行为。在保障我国农业生产安全、促进农民增收的同时,要加快探索农村生态环境保护的新路径、新模式,以实现人与自然以及代际间的可持续发展。

一、城郊农村生态环境污染源分析

1.来自农业生产的污染。城市近郊农村生态环境越来越受到关注和重视,它不仅影响着农业生产,也影响着城市居民的生活质量。通过对廊坊市近郊农村生态环境的考察,发现农业生产过程中的污染是造成农村生态环境污染的主要原因之一。城市近郊农村生态环境污染类型虽然具有普遍性,但其主要污染原因并不同于远郊农村。

首先,随着城市外扩带来需求的增长,越来越多的外来人口聚居在城市近郊。这些外来人口从当地租来土地,建大棚栽种蔬菜。通过对廊坊市近郊农村的实地观察和对租用者的随机访问发现,大多数外来农户的土地租约在3-5年,属于土地的临时租用者,他们对土地和周边资源的保护意识不强,只是追求在租约内盈利最大化。对于“购买农膜时都会注意什么问题”的询问,几乎没有租用者考虑过农膜的降解问题,他们只关心农膜的透光度、防雾度等会对生产产生直接影响的因素。而且除了降解问题,农膜回收也很困难,统一处理的不足十分之一,已经成为农地的白色污染。

其次,出于盈利的需要,农民栽种的多为反季节蔬菜,为保证产量,防治病虫害是必须的。从栽种前的大棚内部杀菌到蔬菜成熟、罢园,平均每亩土地需要使用农药总量在5.25公斤左右,而能够被植物吸收利用的不足30%,其余几乎都残留在土地中。由于气候原因,一年只能栽种两季,年平均净收入每亩不足五千元,出于成本与收益间的权衡,虽然知道市场上现有的价格昂贵但低毒高效的农药对保护农地产能有利,但这种农药并不会成为农户的首选。

最后,虽然农户的租约一般在3-5年,但调查中发现在同一块土地上栽种同种类型蔬菜的年限大多超过五年,由于同品种连作加上不倒茬、不休耕因而导致土壤板结。虽然农家肥有利于保持土壤生产能力,但是见效慢,所以农户在选用农家肥的同时会更多的投入化肥的使用量,以期在最短的时间内见效。农家肥与化肥的使用比例大约在1:3,然而化肥的平均吸收率不足十分之五,残留在土壤中的重金属等化学元素间产生的拮抗作用会影响农作物产量,农户为了增产又会使用化学肥料,这样就进入到一个恶性循环的怪圈中。

2. 来自工业生产的污染。随着城市化和城市经济的发展,城市近郊农村成为工业发展的重要区域,工业废水废气是城市近郊农村生态环境污染源之一。由于地域原因,这些工厂布局分散,进行科学统一管理不便,工业排放的废水废气污染了农村周边的生态环境。据统计,乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接排放,其中废水排放量30亿吨,固体废弃物排放量达到3000万吨。同时这些企业并不关心农村的基础设施建设,大吨位卡车的进进出出破坏了农村道路等,导致村民生活环境日益恶化。

除了工业污染外,城郊农村面临的一个新污染源就是城市外扩过程中的建筑残留物污染。因为后续资金不到位和市场需求等原因,城市近郊有些村庄只是进行了拆迁便闲置下来,大量的砖头瓦块堆积在村庄,这些建筑残留物严重影响了村民的生产环境和生活环境。

3.来自生活方面的污染。生活垃圾是城市近郊生态环境的另一个主要污染源。导致城市近郊农村生态环境恶化的生活垃圾一方面来自于农民们自身的生活,另一方面来自于城市的转移。以廊坊市为例,居民生活垃圾排放量逐年增加,并且包装物等化学制品固体垃圾比例逐年上升,生活垃圾处理能力明显不足。考察中发现,城市近郊农村几乎没有生活废水集中收集排放设施,90%的生活污水被直接泼洒在院外的马路上或者屋后田地里。含有洗衣粉等化学制剂的生活污水渗入地下,污染了地下水,影响村民的饮用水质量。

近几年,我国新农村建设取得了一定的成效,但考察中发现农村垃圾回收站或回收池的建设量不足三分之一,一般一个村庄只有一个回收点,这些回收站或池的使用率不足30%,大多数生活固体垃圾仍然堆放在田间地头,夏天恶臭难闻,雨天就顺着雨水流到路上,严重堵塞道路,污染生产环境的同时又进一步污染了村民的生活环境。

二、城郊农村生态环境治理不足的制度经济学分析

1.传统市场为中心治理模式的缺陷。生态环境治理者求助于科斯的产权交易理论,希冀市场这只“看不见的手”可以有效保护人类赖以生存的生态环境。然而,事实证明农村生态环境治理的市场手段并没有产生预期的效果,市场的本质是逐利,以市场为中心的生态环境治理必然走向失灵。

首先,在市场环境下,农民个体不会自主采取行动保护他们的生产和生活环境。在存在竞争的市场上,产品或服务被生产和交易的原因在于其生产者能够从中获得收益,即成本小于收益,然而农村生态环境治理是具有正外部性的行为,其成果能够被所有村民分享。农民是简单的个体,在保护农村生产和生活环境的活动中,自己和他人之间存在替代效应。环境保护产生的正外部性的成果会为居住村庄内的所有居民享受,但是成本却是由实施者自己承担,在成本不能由全社会或者居住领域内的所有居民分担而收益却可以共享的情况下,奥尔森的结论又一次被验证:个体理性导致集体非理性,集体行动困境出现。另一方面他们无法自主的采取措施保护自己生活环境的原因还在于,农民个体的力量对于整个村庄而言是微薄的,影响力不大。其次,科斯的产权理论――“在产权明晰,交易费用为零的情况下,不管权力在最初是如何分配,都会带来有效的资源配置和财富最大化”[2]中包括“产权明晰”和“交易费用为零”两个严厉的假设,将产权理论应用到农村生态环境治理中必然存在严重的局限性。我国农村分散化经营的特性,使得农村生态环境治理无法在交易成本很低的情况下实现明晰的产权界定,更不要说交易成本为零。因此无法应用市场实现生态环境的有效治理。

集体不作为加上农村生态环境无法有效实现明晰的产权界定,简单的以市场为中心的治理方式不能有效解决农村生态环境保护问题。

2.传统政府为中心治理模式的缺陷。在市场无法有效解决农村生态环境保护问题时,政府回归到治理的中心,然而,以政府为中心的农村生态环境治理模式自然地把其他主体排除在治理体系之外,政府由于有限理性、政策滞后性和寻租等亦被证明无法有效解决这个问题。

首先,我国政府的考核体制决定农村生态环境无法得到有效保护。在我国现行的行政管理体制下,经济增长是上级政府对下级政府的主要考核指标。地方政府将农用耕地征用外租给企业办厂或者卖给开发商建楼获得的收益远远高于农业生产所得,同时,由于农村生态环境保护周期长,收益具有滞后性,结果不易定量分析,所以地方政府对于农村生态环境保护的积极性并不高,有些甚至为了发展经济不惜破坏环境,环境成了发展经济的牺牲品。其次,我国农村生态环境保护缺乏基层政府间和农村村委会间的协调。导致农村生态环境保护工作达不到规模经济效应,收效甚微。最后,政府也无法解决信息不完全问题。“没有准确可靠的信息,中央机构可能犯各种各样的错误,其中包括主观确定资源负载能力,罚金太高或太低,制裁了合作的牧人或放过了背叛者等。”[3]政府并不是万能的,在信息不对称情况下,政府也无法解决农村生态环境保护的搭便车行为。

无论是以市场为中心的产权交易治理模式,还是以政府为中心的治理模式,都无法提供有效的农村生态环境治理制度和措施。农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择,构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式是十分必要的。

三、城郊农村生态环境多元主体治理的制度供给条件

“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范的说它们是一些人为设计的型塑人们互动关系的约束。”[4]构建生态环境治理的多元主体互动治理模式能否实现,需要考虑制度供给的动力能否推动现存农村生态环境治理路径的转变:只有当制度供给的动力大于阻力时才能实现农村生态环境治理模式的转变。

农村生态环境保护涉及四个行为主体:政府、农村自治组织、企业和村民。考虑生态环境多元主体治理制度供给必然要考察这四个主体的制度变迁力,即考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本:只有当制度供给的预期收益大于预期成本时,各个主体才有动力去推动制度的变迁,如公式①。

制度供给力=制度供给预期收益-制度供给预期成本>0……①

其中制度供给预期成本包含直接成本和放弃该行动所得到的正、负收益,所以:

制度供给力=制度供给预期收益-(制度供给直接成本+制度供给贴现率)>0……②

1.政府对农村生态环境治理的制度供给力分析。农村生态环境治理过程中所涉及到的政府包括中央一级政府、省市级政府和乡镇政府,其制度供给力如公式③。

政府制度供给动力=N(g)=F(cg,lg,mg)=N(cg)+N(lg)+N(mg)……③

其中,g为政府,cg为中央政府,lg为省市级政府,mg为乡镇政府。

首先,考察中央政府对农村生态环境治理的制度供给力。农业是我国的基础产业,农村生态环境是农民和城镇居民赖以生存的物质环境和生产资源,农村生态环境的恶化会直接影响我国粮食生产,会对我国的长期发展、综合国力产生深远影响,所以中央政府极为重视农村生态环境的改善。农村生态环境的改善不仅能够提高中央政府的社会形象,还能够稳定社会,夯实执政基础。同时保护生态环境也是政府的重要职能之一,所以中央政府长期以来并且会在以后的发展中不断加大对农村生态环境保护的力度和政策倾斜度。而在农村生态环境治理过程中,中央政府在农村生态环境治理中投入的金钱和人力成本很少,主要负责生态环境治理规则的建构。因此,由公式②可以得出:中央政府对于农村生态环境多中心治理制度供给动力N(cg)趋向于无穷大。

其次,考察省市级政府对农村生态环境多元主体治理的制度供给力。根据我国现行的财政税收制度,省市级政府在农村生态环境治理中付出的人力、物力等直接成本较高,同时,农村生态环境治理意味着要调整农村经济发展结构,甚至关停一些利润丰厚但对生态环境破坏较大的企业,会减少本地财税收入,在加重了地方政府负担的同时也影响地方政府的工作绩效。不明显的收益与实实在在的成本之间形成明显的反差,因此,省市级政府对于农村生态环境治理的制度供给力N(lg)并不确定,很多情况下走向消极应对。

最后,考察乡镇政府对农村生态环境治理的制度供给力。乡镇政府是我国基层行政组织,其主要职能在于辅助上级政府完成政策的执行、中央精神的下达和民意的上传,其决策影响力极低。因此在农村生态环境治理中虽然他们最了解生态环境的具体情况,最清楚哪里需要治理,但不能影响上级决策,其制度供给力主要取决于上级政府的政策供给力。

根据公式③,中央政府的制度供给动力远远大于0,而省市级政府和地方乡镇政府的供给动力不确定,因此政府能否有效推进生态环境多元主体治理的制度供给,主要还取决于如何调动基层政府的工作积极性。

2.农村自治组织对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。农村自治组织包括农民自治委员会和农民自发组建的、有组织、有目的的生态环境保护组织。农民自治组织同政府和市场相比具有信息获取更加通畅的优势,对于自己居住地生态环境的保护内在需求力极强,对推进生态环境治理模式转变的积极性很高,他们需要付出的成本主要集中在体力方面,对于资金的付出很少,所以根据公式②,农村自治组织对于农村生态环境多中心治理的制度供给力大于0。

3.企业对农村生态环境多中心治理的制度供给力分析。企业对于农村生态环境多中心治理制度供给预期直接成本包含治理污染的直接费用、减少资源使用量而寻找替代生产要素的成本、由于转变生产要素所需要的技术革新等。企业采取保护环境的贴现率较低而保有现存的开发使用量的贴现率较高,减少自然资源的使用虽然有利于企业形象的提升和企业的长远发展,但是不能满足企业对经济利益最大化的追求。因此,由公式②可知:企业进行多中心治理制度供给的动力小于0,并且有趋向于负无穷的可能。

4. 村民对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。分析村民对维持自己生存的生产和生活环境治理模式的制度供给力就必须要考虑农民群体特性和他们的耕种经营模式。土地是农民收入的主要甚至唯一来源。在此基础上,农村生态环境改善的直接受益者便是农民自身。农村土壤、水质等生产生活资源的改善,有利于农民生产的顺利开展、生病率减少和生活质量的提高。但调查中也发现农民的环保意识很低,被调查地区仅有34%的农民会主动采取措施保护自己生存的环境。虽然对自己居住的生态环境治理的预期收益较大,但由于预期成本是由居民自己承担,而治理生态环境带来的收益却可以为村民集体共享,所以出于自己利益得失的权衡,他们对生态环境治理的期望虽然大,但具体制度供给的动力却较小。

由以上对四个主体的制度供给动力分析可见,只有中央政府的生态环境多中心治理的制度供给积极性极强,而地方政府、企业和村民要有中央的激励政策或者强制性措施才能有效的参与到环境的治理中。

四、实现城郊农村生态环境多元主体治理的建议

如何在市场和政府间寻求一个平衡点,实现治理成本和产权划分间的平衡是当前解决农村生态环境治理不足的途径之一,因此,要构建多元主体互动治理模式,实现市场和政府间的平衡。多元主体互动的特点在于他们在形式上是相互独立的,这样能够实现决策上和执行上的多个中心点,能够分级、分层、分段地处理农村生态环境面临的各种问题。

1.构建适当、有效的激励机制。除了市场和政府治理缺陷外,激励措施的缺乏也是导致治理不足的一个原因。外部强制性和选择性激励都在一定程度上促成环境治理行为,但强制行为往往容易进入一种恶性博弈,所以构建政府、市场和社会多元互动的治理路径需要构建适当、有效的激励机制。中央政府可以将农村生态环境保护评价指标纳入新农村建设绩效考评体系中,将物质奖励与非物质奖励结合起来,设立生态环境治理专项资金,并根据实际情况逐年调整,激发地方政府,尤其是乡镇政府对农村生态环境治理的积极性;加大对农村生态环境治理行为的财政补贴,运用税收手段、行政手段引导、调节市场,规范企业等环境污染源行为,创造良好的多元主体互动体制。

2.加强政府与市场间横向协作,形成农村生态环境治理的规模经济。农村生态环境具有很强的区域性,治理具有明显地方化倾向,致使成本增加而收效甚微。因此,地方政府要从农村自然和文化发展的角度出发,根据具体生态资源的特征和治理的外部性、成本收益比,在经费使用、治理方法上合作创新,通过组建包含市场、社会和政府的农村生态环境治理机构等方式以减少成本,增大效益,实现生态系统的跨域管理和治理行为的有序进行。同时,减少中央政府对地方政府及其他生态环境治理主体的管制和控制,调动全社会的积极性,形成生态环境治理的规模经济。要努力填补城市和乡村之间的断裂层,合理规划城市发展路径,不要让农村来承担城市发展的痛苦。

3. 加强农村生态环境治理意识培养和技能培训。政府要建立清晰的环境报告体系和生态环境保护预警机制,并且辅助于一定的执行措施。具体可以根据实际情况,每季度召开一到两次生态环境治理总结和学会,及时披露本地区该季度内生态环境治理情况,奖励做出贡献的企业,批评未达标企业,增强企业社会责任感和生态环境治理意识;充分发挥公民间既有的社会资本和异质性资源,增大彼此互动信息量,及时发现生态环境治理过程中的显性问题和隐性危机,防患于未然;建立农村生态环境治理信息沟通平台,利用社会资本实现农村生态环境的有效治理。同时政府要发挥掌舵者作用,依据市场形势,制定适宜的产业政策,引领企业转变生产观念,开发绿色农业,发展绿色经济,从源头上保护生态环境。

参考文献:

[1]E.S・萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,译.北京:中国人民大学出版社,1983:30.

[2]高鸿业.西方经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2003:127.

第10篇

【关键词】生态文明建设;环境污染;社会主义新农村

一、农村生态文明建设中治理环境污染的重要性

一方面,治理好环境污染能有效促进农业可持续发展。随着改革开放进程的深入,河南豫东农村的经济不断向前发展,2013年河南省粮食产量第十年连续增长,粮食总产量位居全国第一。然而在产量不断加大的同时,环境污染也渐渐成为制约农业生态文明建设的主要因素。环境污染会对农业生态造成负面影响,不利于生态环境的健康发展。另一方面,治理好环境污染有助于科学地利用农业自然资源。作为我国农业大省之一的河南省,开展实施耕地的“占补平衡”政策,能有效地对耕地进行保护。因此,治理好农村的环境污染问题,有助于保护生态环境,使农业资源得到充分有效地利用,从而缓解农产品供需间的矛盾、维持物价水平、确保农业安全。

二、治理农村生态文明建设中环境污染问题的措施

(一)强化农业从业者的环境保护意识

第一,提升农业从业者的环境保护意识和法律观念。从增强农业从业者的环境保护意识入手,加强对《环保法》相关条例的科普教育,充分利用好各种多媒体资源对农业第一线工作者进行宣传教育,在宣传教育的过程中应当充分体现当前严峻的环境形势,还要着重突出环境保护的紧迫性,通过这些举措帮助农民树立环境资源的忧患观念,加强对先进农业技术的推广,强化农业管理:第二,提升农业从业者对农业环境保护知识、技术的认知,可以通过多种类型的教育宣传协助群众了解环境保护知识,运用先进的技术,避免对环境造成破坏;第三,改进工作方法。将环境保护纳入日常的工作内容中,建立环保机制,定期实施环保监察,通过树立优秀的环境保护榜样、对未完成环境保护目标的相关责任人进行处罚。加大对环境保护的投入力度,保证定期举行会议探讨相关环保问题。

(二)确立环保法规,完善环保制度

第一,对河南豫东农村的实际情况进行调查,依据调查结果制定相关环保政策。制定环境污染治理年度目标,有计划、有层次地完成环境污染治理工作。强化治理污染相关组织队伍的建设,各级应当有相应的环境监察人员,及时地对农村环境污染的情况进行监察,确立环境污染的治理办法和环境污染的惩处制度等等,从法律的角度,把农村环境污染的治理落到实处。加大环境监察的执法力度,从而确保农村环境污染治理的法制化。第二,健全农村环境污染治理管理体系。要对农村的环境污染治理工作进行科学的规划,确保管理体系健全完善。在城乡发展规划中体现农村环境保护的相关内容,规划既应当全面系统,也要做到科学实用,环境污染治理的相关规划应当与农村的实际情况相适应。环境污染治理的相关规划要具备一定的先行性,确保城乡环境保护的互动,共同完成区域内环境保护的任务,形成城乡一体化的环境污染治理模式。第三,建立明确的环境污染奖惩制度。一方面,确立环境污染治理相关责任考核体系,确保环境保护制度的逐级落实,及时对污染环境的相关企业和个人进行处罚,及时对重度污染环境的企业进行查处。另一方面,对农村环境污染治理做出贡献的企业或个人予以表彰,在政策上对落实环境保护的企业予以偏斜,以鼓励农业企业参与到农村环境污染的治理之中。

(三)加大对农村环境污染治理的投入,多渠道融资

第一,各级财政要加大对环境污染治理工作的补贴。一方面,不论是中央还是地方,都应当向农村环境保护项目倾斜。农村的财政资金往往分配于新农村的建设之中,导致了建设与资金的矛盾。要想缓解这一矛盾,保护农村的生态环境,就应当重视加大农业资金投入,完善相关环境污染治理的补贴政策。第二,要确保农村环境污染治理的收支平衡。通过拓展环境保护收入渠道,强化农村市场的生产资料建设,提高农业生产力,从而有利于农业环境保护收入的增加。对于充分落实环境保护工作要求的企业,降低相关税收,从政策上对企业和个人进行引导,促进农业生态重点工程的建设。增加对生态农业企业的贷款支持,扶植重大农业环境保护工程的建设。第三,开展多渠道融资,发挥市场经济的优越性。农村的环境污染治理涉及范围较广,开展环境污染治理需要农业、水利、工程、卫生等各个部门的合作。要从河南豫东农村的实际情况入手,整合个人、社会和国家的资源,多角度。多渠道地进行农业污染治理的资金募集。多渠道的资金募集方式主要包括群众自己筹措的资金、外资、国营或民营企业筹措的资金、政府的财政补贴资金等等。政府要从政策上对环境污染治理的行为进行鼓励,以促进社会各界人士投入于农村环境污染的治理之中,为农村环境污染治理贡献知识和力量。

(四)加强环境污染治理技术革新,确保先进技术应用于污染治理

农村环境污染的治理要结合河南豫东农村的实际生态环境,由于各地的生态环境存在差异,当前在环境污染治理的技术还需要提高。要想解决当前农村生态中存在的各项问题,就需要具备科学的环境治理视野,了解出现环境污染问题的深层原因,才能提高农业的生态环境质量。一方面,要注重农业环境治理相关科技的创新,及时对先进、环保、科学的农业技术进行普及,以农业龙头企业为榜样,推广各项农业知识和技术。鼓励民营农业企业进行环保科技的创新,在促进农业产业化发展的同时,确保农业生态环保工作的落实。另一方面,加大对农业环保科研单位的扶持力度,不断钻研新的环保技术,研发和推广环保农产品,从而为农村的环境污染治理打下坚实的技术基础。

此外水利要积极配合农业全面推行绿色环保生产新技术,结合地区实际做好秋翻晒田、配方施肥、浅灌深施等灌溉、施肥耕作流程的用水研究和技术服务,加强灌后排放的水质监测工作和引、排控制手段。随着集约化畜禽养殖业的发展,畜牧小区、规模化畜禽养殖场及其周边环境问题日益突出。要加强畜禽养殖影响河流水质及人居环境问题的评估与监管工作,保障人、畜健康,促进畜牧业的可持续发展。畜禽养殖场选址、场区布局规划要充分考虑水质安全问题,严格畜禽粪便贮存、污水处理、固体粪肥的处理利用等生产技术规范,禁止粪便贮存池混入雨水流入河道。其他养殖生产严格执行养殖许可制度,加强监察,推行无公害养殖,扶持养殖大户综合开发水土资源,通过对养殖水体的后续利用化解自源性污染问题。重点要在水资源优化配置、废污水治理、推进环保型农业用水、中小河道综合整治、水源涵养区域生态封育保护等方面下大功夫。

第11篇

[关键词] 玉米秸秆 综合利用 保障措施

[中图分类号] S38 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650(2016)08-0043-01

当前,农村垃圾主要来源为生活垃圾和农作物废弃物。生活垃圾可以通过设立垃圾点,实行定点定时投放和收集加以解决;农作物废弃物主要是农作物秸秆。我县年产农作物秸秆约 80万吨左右,现在人们的生活质量和水平得到了提高,农作物秸秆已经退出了生活燃料的主导地位,被电、液化石油气和煤炭等生活用品逐步取代,单就存放就成问题。如果堆在房前屋后、场院,不仅影响村容村貌,而且易造成不安全因素。因此,搞好农村环境治理,如何处理秸秆给我们提出了一个新课题。只有利用机械发展秸秆综合利用,才能解决秸秆出路,达到标本兼治的目的。

1 制约秸秆综合利用的主要因素

1.1 合理利用的渠道不多

目前我县秸秆利用除农民自家需用外,以秸秆还田、菌类种植、饲料为主。秸秆资源的利用价值还不为众人所知,往往看不到秸秆综合利用的广阔前景,这种观念和认识上的差距,严重影响了秸秆综合利用水平的发展。

1.2 政策资金扶持不够

秸秆综合利用各级财政虽然安排一定的资金用于示范,对接受秸秆还田的农户由于作业成本增加,又没有资金对农户进行补贴,农户的积极性受挫;机手作业收入低,购机热情也难以升温。

1.3 受传统的耕作模式的束缚

一方面,习惯于精耕细作的农民对机械化保护性耕作技术接受起来还需要有一个过程。另一方面,一家一户的生产方式使秸秆粉碎直接还田的成本较高,有些农民还是认为秸秆在地里直接焚烧最省事。

1.4 对秸秆综合利用重视程度不够,长效机制尚不完善

2 机械化是解决秸秆综合利用的有效途径。

我县农村秸秆主要来源于小麦、玉米、水稻三大作物。近年来,微山县农机部门采取措施,加快秸秆综合利用新技术、新机具的推广应用,提高三大作物秸秆综合利用率。在小麦秸秆的利用上,主要采取小麦联合收获机出草口加装二次切碎装置,粉碎后的秸秆抛撒地表,实施玉米直播机械化技术,该项技术应用在我县已基本普及。其次,推广应用小麦秸秆打捆机,打捆后的小麦秸秆易存放、搬运,主要用畜牧养殖。在玉米秸秆的处理上,重点推广玉米联合收获秸秆还田机械化技术。玉米秸秆经切碎后抛撒地表,采取深耕(松)掩埋或还田后旋耕两遍就可达到下茬作物种植农艺要求。近年来,我县重点推广实施了保护性耕作机械化技术,就是在秸秆覆盖的地块,用小麦免耕播种机直接播种冬小麦,节本增效显著。其次,发展玉米青贮机械化,青贮后玉米秸秆用于发展食草动物养殖。水稻主产区重点推广半喂入水稻联合收获机,该机型只对果穗脱粒,秸秆不进入脱离系统,故秸秆保持原状用于发展编织业,增加农民收入;也可直接切碎还田,培肥地力。因此,秸秆还田是最经济、最有效、最实用的方法,投入少,见效快。不仅解决农村污染问题,而且增加土壤有机质含量,增加粮食产量,是发展可持续农业的重要技术支撑。

3 保障措施

3.1 搞好宣传发动

农作物秸秆及综合利用工作涉及千家万户,搞好宣传教育,转变干群观念是重要环节。要充分发挥新闻媒体的舆论导向作用多形式、多途径开展宣传活动,将秸秆综合利用技术送到农民手中,使秸秆综合利用家喻户晓,深入人心。要认真总结经验,宣传典型,引导群众主动进行综合利用。大力宣传近几年来在秸秆综合利用工作中涌现出的先进典型,宣传介绍外地的成功经验,促进秸秆综合利用工作顺利开展。

3.2 加大投入力度

各级政府要加大对秸秆综合利用的投入。县级财政要拿出专项资金,用于秸秆综合利用机械补贴,扶持农机大户。由秸秆利用大户牵头组织农民专业合作社,制定优惠政策,鼓励经济实体开发秸秆综合利用,调动集体和农民的投资积极性。

3.3 农机、农艺等相关部门要做好秸秆还田的试验示范和技术服务工作,指导科学种田,节约成本。

第12篇

【关键词】农村生态环境;环境法制;环境立法;环境政策

【正文】

随着农村经济的发展与新农村建设的加快,农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村,出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够,农村生态环境保护落后于城市速度,对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度,农村生态环境保护工作取得了较大进展,但由于农村的点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,工业及城市污染向农村转移,使农村环境形势仍然十分严峻,并危及农村饮水安全和农产品安全,严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会,就要加强农村生态环境保护,切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。

一、农村生态环境问题的表现

(一)水体污染严重,水生态系统破坏

农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”,未经处理的废水直接污染饮用水源,无法满足农田灌溉;同时近几年农村旱涝灾害频发,河流断流,湖泊萎缩,鱼虾绝迹,天然绿洲消失,水库蓄水减少,地下水位下降严重。

(二)基础设施建设落后,固体垃圾污染严重

长期以来,村庄建设规划差,基础设施少,道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收,固体垃圾随意堆放。

(三)农业生产不当,环境资源破坏严重

农民环保意识比较薄弱,滥施农药、化肥,恳荒围湖造田,乱挖乱采,不仅农业产品受到严重污染,也逐渐污染了土壤、空气、水源,对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少,再加上自然灾害多发,土地退化、沙化、碱化严重,进—步加剧了人地矛盾。

(四)集体林权改革滞后,林业生态系统破坏

集体林权改革滞后,经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理,严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当,盲目开发山区,发展果业,加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后,农民伐木为柴,乱砍滥伐现象屡禁不止,结果是森林生态系统的破坏,使生物多样性环境遭受了破坏,并造成了大量水土流失,土地蓄水量下降。

(五)工业向农村的转移,加剧了农村的工业污染

乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱,造成污染后缺乏治理技术与资金,治理困难,使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区,或者直接将城市垃圾运往农村,造成城市工业污染“上山下乡”。

二、农村生态环境问题法制成因与对策

农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因,这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够,立法是从过去的经济发展为重,环境保护为轻出发,“环境立法缺位,农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和统计工作体系” 。①所以,要健全和完善我国农村环境法制建设,以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。

(一)环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策,只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议,才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》,才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比,城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施,而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全,在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策,即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处,尚需完善。无论是政策体系,还是工作力度,农村环保工作都还在起步阶段,其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此,要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状,加强农村生态环境政策支持工作,在政策上倾斜,在经济上扶持,在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段,推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市, 但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。” ②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础,农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施,优化农村生态环境,是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是扎实推进社会主义新农村建设的关键。

(二)立法原因

立法原因主要是指农村生态环境立法缺位,已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早,受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护,对农村生态环境保护方面关注不够,仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规,如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等,对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范,并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来,农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位,本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形,却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白,如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白” 。 ③各地方即使有相关地方法规,在规定上也不尽相同,比较混乱,并且是条块分割,形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作,主要是保护和管理农业环境,控制农药、化肥、农膜对环境的污染,推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作,各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门,内容和规定都存在差异。因此,加强立法工作,完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护,并制定农村生态环境单行法;相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规,逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中,修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规,做到有法可依,责权清晰,有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染,防止农村生态遭到破坏。

(三)法律制度原因在农村生态环境保护制度方面,考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度,会发现现有的制度比较零散、不全面,缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定,无法满足生态环境建设的实际需要,从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度,但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象,至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下,诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次,尽管在有些方面建立了制度,但由于制度执行不力,致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看,如排污收费制度,资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用,但在实施中存在着一定问题。此外,生态环境保护和建设是一项系统工程,涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门,管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节,造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立,将城市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上,对农村环境保护制度的建立提供依据”, ④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容,对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括:除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外,还应建立如下制度:农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度,生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度,畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。

(四)政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突,无手段和措施来达到政策目标;农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为,长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失,企业地处偏远、点多面广,排污主体具有不确定性,监管主体很难界定,难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足,农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路,要创新工作方法,增强服务意识,变监督管理为预防管理,变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围,实行行政问责制的工作体制,形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局,落实工作人员与经费,探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次,制订农村生态环境建设规划及年度实施意见,根据年度工作重点,将各项整治和建设任务分别落实到相关部门,并建立农村环境保护责任制,设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标,专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次,要强化农村环境服务与执法力度。在服务上,要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建,重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度,落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施,做好农村环保项目申报,积极争取中央和省里的专项资金,加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义,积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度,加大农村环境执法力度。

(五)生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强,对环境保护的认识尚不足,对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出,农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来,农民缺乏环保理念,而政府在农村环境保护中主导作用不足,农民缺少科学规范来保护环境,也缺乏科技与资金,导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩,基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持,也无法开展农业技术推广,从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题,从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程,基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍,在农村中大力普及环保法律法规和科技知识,提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感;要大力推广绿色植保和环保防治技术,引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题;要发展生态农业,控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作,加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点,采取符合农村实际、贴近农民群众的形式,制订简单易懂的安全控害技术规程,把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册,把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中,使环保科技知识与法律法规深入人心。

三、结论

环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施,因此针对农村的生态环境保护问题,要加大政策扶持力度,推动农村可持续发展。

【注释】

[1]李建平,《农村环境污染防治对策研究》,《安徽农业科学》2007第3期35页。

[2]林真、李卫华、丁洪,《我国新农村建设中的环境污染问题及其治理措施》,《农业环境与发展》,2007年第1期32页。

第13篇

【摘要】生态环境法制建设是事关农村生态环境保护的重要措施,要加大政策扶持力度,推动农村可持续发展;要完善立法,达到环境法制的科学化,可行化,用法律手段治理农村生态环境问题。

【关键词】农村生态环境;环境法制;环境立法;环境政策

【正文】

随着农村经济的发展与新农村建设的加快,农村生态环境保护与农村社会经济发展相比较存在着明显的不同步。昔日的山青水秀土肥村美的秀丽乡村,出现了水体大面积污染、土壤肥力下降、垃圾随意堆放、工业污染加剧的情况。长期以来由于国家政策、资金和技术支持力度不够,农村生态环境保护落后于城市速度,对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。尽管近期国家加大了农村生态环境治理政策力度,农村生态环境保护工作取得了较大进展,但由于农村的点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,工业及城市污染向农村转移,使农村环境形势仍然十分严峻,并危及农村饮水安全和农产品安全,严重制约了农村经济社会的可持续发展。因此要落实科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会,就要加强农村生态环境保护,切实解决危害农民群众身体健康、威胁城乡居民食品安全、影响农村可持续发展的突出生态环境问题。而解决这一问题关键在于是否建立健全农村环境保护的有效政策、法规与制度体系。

一、农村生态环境问题的表现

(一)水体污染严重,水生态系统破坏

农村水体污染主要表现是工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”,未经处理的废水直接污染饮用水源,无法满足农田灌溉;同时近几年农村旱涝灾害频发,河流断流,湖泊萎缩,鱼虾绝迹,天然绿洲消失,水库蓄水减少,地下水位下降严重。

(二)基础设施建设落后,固体垃圾污染严重

长期以来,村庄建设规划差,基础设施少,道路无硬化、无公厕、人畜居住混杂、不可降解农膜使用量急剧增加却无法回收,固体垃圾随意堆放。

(三)农业生产不当,环境资源破坏严重

农民环保意识比较薄弱,滥施农药、化肥,恳荒围湖造田,乱挖乱采,不仅农业产品受到严重污染,也逐渐污染了土壤、空气、水源,对农业生态系统造成极大威胁。另一方面由于人多地少,再加上自然灾害多发,土地退化、沙化、碱化严重,进—步加剧了人地矛盾。

(四)集体林权改革滞后,林业生态系统破坏

集体林权改革滞后,经营主体不明确、经营机制不灵活、利益分配不合理,严重影响了农民发展林业的积极性。其次地方政府决策不当,盲目开发山区,发展果业,加剧了森林植被破坏。再由于农村经济落后,农民伐木为柴,乱砍滥伐现象屡禁不止,结果是森林生态系统的破坏,使生物多样性环境遭受了破坏,并造成了大量水土流失,土地蓄水量下降。

(五)工业向农村的转移,加剧了农村的工业污染

乡镇企业大多是一种以低技术含量、布局不合理、无集聚效应、粗放经营为特征的工业化。由于其生存环境、基础条件及管理水平的相对薄弱,造成污染后缺乏治理技术与资金,治理困难,使农村生态环境产生工业化污染问题。同时大量污染严重的城市工业企业搬迁到城郊或农村地区,或者直接将城市垃圾运往农村,造成城市工业污染“上山下乡”。

二、农村生态环境问题法制成因与对策

农村生态环境问题的产生有着自然、历史、经济与社会等诸多方面原因,这里只对其法制成因与对策进行分析。现行法制状况对环境的保护力度不够,立法是从过去的经济发展为重,环境保护为轻出发,“环境立法缺位,农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成环境监测和统计工作体系”。①所以,要健全和完善我国农村环境法制建设,以新的角度和新的观念完善环境法治建设是统筹城乡发展、统筹人与自然和谐发展的重要举措。下面对影响农村生态环境法制建设成因逐一进行分析。

(一)环境政策原因环境政策原因主要表现是环境政策失灵。环境政策失灵是指国家在农村生态环境保护方面的宏观政策失灵和微观政策失灵。宏观政策失灵集中表现为政府在宏观经济政策制定过程中忽视农村生态环境保护和缺乏必要的环境问题保护对策,只到07年国务院专门召开的全国农村环境保护工作会议,才出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》,才将农村环境保护工作提到了新的高度。与城市相比,城市早已在这些方面如生活污水集中处理、环境噪声和烟尘控治、工业企业污染物达标排放、循环经济与节能及减排、综合利用等方面有一套行之有效的政策与措施。同时还有“创建环境模范城市”的鼓励政策以及有“飞行监测、限期治理、关停企业”等强制措施,而农村在这些方面几乎是空白。微观政策失灵是指具体的环境保护政策的缺陷而导致的环境问题。一方面是政策不够健全,在农村生态环境保护方面缺乏实效性强的政策,即使有政策但因原则性太强缺乏可操作性而没有起到应有的作用。另一方面是已有的环境保护政策存在着不一致和不协调之处,尚需完善。无论是政策体系,还是工作力度,农村环保工作都还在起步阶段,其中农村生活污染治理、规模化畜禽及水产养殖污染治理、农业废弃物综合利用、土壤污染防治技术、农药和化肥面源污染防治等政策几乎是空白。因此,要根据农村环境问题量多面广、监督对象复杂的内在特点和工作基础薄弱的实际现状,加强农村生态环境政策支持工作,在政策上倾斜,在经济上扶持,在技术上支持。要多出台农村环保财政补助、污染减排财政奖励等政策手段,推动实施农业可持续发展战略。“尽管中国农村环境与经济的矛盾有别于城市,但城市环境保护积累的经验和各项管理制度足以供农村环境管理借鉴。”②环境问题的出现与经济发展密不可分。资源、环境是农业可持续发展的核心和基础,农业可持续发展需要生态环境支撑。所以加大政策保障措施,优化农村生态环境,是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是扎实推进社会主义新农村建设的关键。

(二)立法原因

立法原因主要是指农村生态环境立法缺位,已有立法对农村生态环境保护力度不够。《环境保护法》立法时间较早,受时代影响侧重于工业污染控制和城市环境保护,对农村生态环境保护方面关注不够,仅有几个条文很简单。我国目前的诸多其他有关的生态环境法规,如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等,对农村生态环境管理和污染治理的具体措施与制度规定不足。二是农业自然资源利用与生态保护缺乏统一规范,并且未能将农村环境、农村自然资源和农村生态的保护统一起来,农民的环境权益无法得到有效保障。三是行政法规不到位,本应弥补农村生态环境的上位立法的过于原则性和不足这种情形,却未能出台一部农村生态环境保护的综合性行政法规。“一些重要环境领域还存在立法空白,如土壤污染防治、农用塑料薄膜污染、农村噪声污染、农村生活污水污染、农村环境基础设施建设等方面的立法基本是空白”。③各地方即使有相关地方法规,在规定上也不尽相同,比较混乱,并且是条块分割,形不成完整统一制度体系。如农业部负责农业环境保护工作,主要是保护和管理农业环境,控制农药、化肥、农膜对环境的污染,推广植物病虫害的综合防治。国家环保总局负责农村村镇环境保护工作,各个地方政府所颁布的农业生态环境保护条例涉及到渔业、水利、林业多个部门,内容和规定都存在差异。因此,加强立法工作,完善农村环保的地方性法规体系是农村生态环境保护的基础。将来的《环境保护法》的修改应强调农村生态环境保护,并制定农村生态环境单行法;相关法律法规的立法也要关注农业生态环境的保护。同时尽快制定《土壤污染防治办法》等专项法规,逐步把农村环境保护纳入法制化管理体系之中,修订原有涉及农村环境保护而不适宜的法律法规,做到有法可依,责权清晰,有效防止农村地区种植业、养殖业、工业、生活以及外来污水和废弃物的污染,防止农村生态遭到破坏。

(三)法律制度原因在农村生态环境保护制度方面,考察现有的有关生态环境建设的基本法律制度,会发现现有的制度比较零散、不全面,缺乏对农村生态环境建设的基本法律制度系统而明确的规定,无法满足生态环境建设的实际需要,从而导致制度缺位、制度执行和监督不力的情况。目前相关法律法规虽已建立了环境影响评价制度、排污收费制度、污染集中控制制度、限期治理污染制度等一系列生态环境管理制度,但这些制度主要应用于城市环境污染的治理方面。同时在农村生态保护方面仍存在制度缺位现象,至今仍没有一套治理农村生态环境问题的制度具体安排。在这种制度缺位的情况下,诸如土地退化、水土流失、水资源浪费与污染严重等重大生态环境问题难以得到有效治理。再次,尽管在有些方面建立了制度,但由于制度执行不力,致使制度功能不能有效发挥。从环境污染的治理制度来看,如排污收费制度,资源收费制度虽然对控制环境污染有积极的作用,但在实施中存在着一定问题。此外,生态环境保护和建设是一项系统工程,涉及计划、农业、林业、畜牧、水利和科技等多个部门,管理体制与环节多、各项治理措施相互脱节,造成制度执行和监督不力。因此要尽快建立起农村生态环境保护的基础制度。“农村环境保护制度和考核体系建设要尽快建立,将城市环保和农村环保置于平等位置,从法律、法规体系上,对农村环境保护制度的建立提供依据”,④它是构成农村生态环境建设法律的基本内容,对于实现生态环境建设法律的目的与任务具有极为重要的意义。这些制度应当包括:除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度在农村环境保护工作中切实可行外,还应建立如下制度:农村生态环境建设规划制度、农村清洁生产促进实施制度,生态环境建设问责制度、农村环保责任制度和农村生态环境考核制度,畜禽养殖污染防治管理制度、生态环境监测制度、农村生态环境信息公开制度、农村生态环境补偿制度、农村生态环境建设财政转移支付制度、生态环境破坏事故防范与预警制度、农村环境纠纷法律援助和公益诉讼制度等。

(四)政府管理原因农村生态环境问题形成的重要原因之一是环境管理不当。主观上来看农村生态环境管理是有政策但政策在部门之间协调不足或冲突,无手段和措施来达到政策目标;农村环境管理机构匮乏,环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配,基本没有形成有效行政管理工作体系和管理措施。客观上是农村生产与生活中不科学的行为,长期形成的一些生活陋习和农村环保基础设施的缺失,企业地处偏远、点多面广,排污主体具有不确定性,监管主体很难界定,难以用城市的监管的手段与用行政执法的手段来治理。因此要克服以上不足,农村环境治理要走与城市环境治理不同的工作思路,要创新工作方法,增强服务意识,变监督管理为预防管理,变单纯的依法行政为服务与执法相结合。具体工作中要将农村环境污染防治纳入年度考核范围,实行行政问责制的工作体制,形成党委领导、政府推动、部门联动的工作格局,落实工作人员与经费,探索多元化、市场化、专业化的农村环保治理社会化管理模式和机制。其次,制订农村生态环境建设规划及年度实施意见,根据年度工作重点,将各项整治和建设任务分别落实到相关部门,并建立农村环境保护责任制,设立环境指标作为对乡镇考核的重要指标,专门出台年度生态任务和环保专项行动考核办法。再次,要强化农村环境服务与执法力度。在服务上,要象创建国家环保城市一样大力开展生态乡村示范创建,重点开展农村工业点源污染防治、生活污水与垃圾治理、农村畜禽养殖业的管理、土壤污染防治、流域河道整治、生态产业实施等关键工程。加大农村农业污染控制与治理技术的推广运用力度,落实好“以奖促治”和“以奖代补”的政策措施,做好农村环保项目申报,积极争取中央和省里的专项资金,加快推进农村环境保护基础设施建设。在执法上各执法单位要切实克服地方保护主义,积极配合有关部门加强对乡镇企业的监管和对违法排污企业的打击力度,加大农村环境执法力度。

(五)生态环境技术规范制定与推广原因现阶段农民的环境保护意识还不强,对环境保护的认识尚不足,对环境保护的知识很欠缺。滥用化肥与农药、秸杆随意焚烧、家禽粪便污染水源等问题日益突出,农民却对破坏环境的行为及其产生的后果浑然不知。长期以来,农民缺乏环保理念,而政府在农村环境保护中主导作用不足,农民缺少科学规范来保护环境,也缺乏科技与资金,导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。过去的农业技术推广体系随着各乡镇精简与压缩,基本处于瘫痪与失灵状态。既是尚存的农技推广系统由于缺少财政支持,也无法开展农业技术推广,从而切断了农民获取环保措施的最重要渠道。农村的环境污染治理正是由于存在着政策、技术、经济等方面问题,从而使农村污染治理体系滞后于农村现代化进程,基本没有形成有效防控与治理机制。因此要组织农业科技服务专家队伍,在农村中大力普及环保法律法规和科技知识,提高农村干部群众保护环境、防治污染和维护生态平衡的自觉性和责任感;要大力推广绿色植保和环保防治技术,引导农民发展节约型、环境友好型生态畜牧业、改善农村环境质量、地表水环境等环境问题;要发展生态农业,控制农药、化肥、农膜等对农田和水源的污染。积极推进农村环境的监测工作,加强农村环境质量监测。要针对农村环境保护工作现状和农民群众的特点,采取符合农村实际、贴近农民群众的形式,制订简单易懂的安全控害技术规程,把农产品安全生产安全与监控、农村生活污染防治、畜禽养殖业污染防治、秸秆综合利用、水产养殖污染防治、农药化肥面源污染防治、土壤污染防治等技术编发成切合实际的农村生态环境保护技术手册,把生活与生产活动的科学规范以及环境保护法律法规送到农民身边、农户家中,使环保科技知识与法律法规深入人心。

三、结论

环境法制建设是事关农村生态环境问题的重要措施,因此针对农村的生态环境保护问题,要加大政策扶持力度,推动农村可持续发展。

【注释】

[1]李建平,《农村环境污染防治对策研究》,《安徽农业科学》2007第3期35页。

[2]林真、李卫华、丁洪,《我国新农村建设中的环境污染问题及其治理措施》,《农业环境与发展》,2007年第1期32页。

第14篇

我区农业及农村环境保护现状与对策初探

建设社会主义新农村,构建更加和谐的生态家园,农村的发展任重道远。长期的二元结构模式,使农村的公共设施建设和城市差了一大截,农村环境难尽人意。我区是老少边穷地区,虽然随着旅游业的发展,我区的经济逐渐取得了一定的成绩,但我区的农村涉及面广,一些边远小村依然非常落后。为了改善农村的居住环境,提高农民的生活质量,促进农业及农村经济社会全面协调可持续发展。现就我区在社会主义新农村建设过程中,如何保护农村生态环境、防治农业面源污染,作出初步研究和探讨。

一、当前我区农业及农村环境保护现状

(一)当前我区农业及农村环境保护取得的成绩。

我区农业及农村环境保护取得了一定成绩。改革开放以来,区委区政府高度重视农业及农村环境保护工作,采取了一系列保护和改善农业生态环境的重大举措,加大了农业及农村生态环境建设力度,使全区农业及农村生态环境得到了有效保护和改善。主要表现在植树造林、水土保持、小流域治理、水库加固、国土整治、矿山整顿、改水改厕、、改灶改路、能源建设等方面;重点区域天然林资源保护和退耕还林工程开始启动;建立了一批不同类型的自然保护区、风景名胜区和森林公园;生态农业试点示范、绿色有机食品基地建设稳步发展。近几年来,政府花了大力气,加大和环境治理力度,综合整治农村畜禽污染,推行无公害的农业种养方式,尤其是在农村沼气建设工程方面,“生态示范村(镇)创建工程”、“环境优美村镇创建工程”、“农村废弃物综合利用示范工程”等先后在全区铺开。

(二)当前我区农业及农村环境保护仍然存在的问题

我区农业及农村环境状况仍面临严峻形势。目前,我区广大农村地区生态环境恶化的趋势和农业面源污染还没有得到有效遏制,生态环境破坏和面源污染的范围在扩大,程度在加剧,危害在加重。突出表现在:澧水流域永定段及其支流生态环境恶化呈加速趋势,辖区重要水库、湿地日趋萎缩,一些乡镇和区域河水断流、地下水位下降严重,加剧了干旱、洪涝灾害的危害和植被退化、山地石漠化;有林地、多林区的乱砍滥伐,致使林草植被遭到破坏,生态功能衰退,水土流失加剧;矿产资源的乱采滥挖,尤其是沿河、沿坡的开发不当,导致崩塌、滑波、泥石流、地面塌陷、沉降等地质灾害频繁发生;全区野生动植物物种丰富区的面积不断减少,栖息地环境恶化,珍贵药用野生植物数量锐减,生物资源总量下降;河(库)污染严重,渔业资源衰遏,河岸侵蚀问题严重;农药、化肥和农用薄膜的大量不合理使用,导致土质降低,农业面源污染加剧;生活污水、垃圾的随意倾倒、堆放,导致农村人居环境质量下降。农业和农村生态环境继续恶化将严重制约我区的社会主义新农村建设。

(三)当前我区农业及农村污染加剧与生态环境恶化的原因分析。

1、目前环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。我区的农村现代化进程有两个明显的特点:一是工业优先增长和依托工业的现代化农业逐渐发展,二是居民在空间分布上逐渐集中。这使我区农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型,农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏,原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。不仅如此,近几年来,我区农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽,排污随机、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理存在成本过高,因此存在着只能对受害地监测,很难监控排污源的现状。我区的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的,对农村污染及其特点重视不够,加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程,导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。另外,农业技术的选择缺乏环境政策制约机制,农业技术推广体系几乎失效:以前农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款,农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入,包括卖化肥和农药等。由于激励不相容,导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性,以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。

2、财政渠道的资金来源不够,导致污染治理不力。我区在环境保护建设中,严重存在着城乡获取资源、利益与承担环保责任上的不协调问题。长期以来,我区污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散,而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金,也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村土地等资源产权关系不明晰,致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”,造成几乎没有有效的经济手段,对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿,对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用,实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业,属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域,对社会资金缺乏吸引力,政府必须发挥主导投资作用。另外,目前我区在实施农业和农村环境保护建设项目上,还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。例如,面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门,导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动,自然效果不佳;由于采用“自上而下”的决策机制,在政治目标最大化的激励下,对于能增加政绩的公共服务,呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务,即便农民已经有了需求,也很难提到地方政府的操作层面上来。

3、扶持措施不力,导致农村污染治理的市场化机制难以建立。我区对城市和规模以上的工业企业污染治理,制定了许多优惠政策,而对农村各类环境污染治理,却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏,建立收费机制困难,又缺少扶持政策,导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

4、治理模式不适,导致农村污染治理效率不高。农村的三类环境污染,套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段——末端治理——都存在技术、经济障碍。除了面源污染难以收集污染物外,其它类污染用末端治理常会出现既治不起,也治不净的情况:规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点,末端治理方法在多数情况下是适用的甚至惟一的。而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染,采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。

5.农村环保法制不健全,使我区环境保护缺乏有利保障。主要表现在三个方面:一、农村环保立法滞后,法律体系不健全。改革开放20多年来,我国的环境保护立法,初步形成了一个以1989年12月通过实施的{中华人民共和国环境保护法}为主体的法律法规体系川,诸多环境法虽都涉及了农业环境保护,并对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的建立,这一法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。不仅未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起来。而且,一些重要环境领域还存在立法空白,如程序法方面的有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等。二、环境管理体制不完善,监督力度不足。现行的环境管理体制仍是按辅原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制,这样形成了执法主体势力割据的局面,致使权责不明,权力过于分散,从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益,甚至乡、镇领导认为只要经济上去了,自然一切就都会搞好的,而对环保法置之不理,造成了地方保护主义极为严重。三、农村干部和农民环保法律意识淡薄。我区大部分农村干部,政策性意识浓厚,法律性意识较淡薄,致使许多法律法规在农村实施过程中给以政策化,以政策的原则性`实践性、灵活性代替了法律法规的强制性、规范性、稳定性,造成农村市场经济法治建设障碍重重。再由于农村环保法在我区大多农村干部群众头脑中仍是一个未知数。从而出现了一些农村干部为了本乡经济利益而置环保法不顾,采取“杀鸡取卵`竭泽而渔”的策略采发展经济。同时,一些农民缺乏接近环保法、了解环保法,认识不清环保法的内在经济动因,而为了自己一时的经济利益滥伐林木,大肆捕获珍稀动植物,过度放牧,加剧了自然生态环境的恶化。

二、我区农业及农村环境保护主要内容与目标任务

(一)改善农村人居环境质量

1.调整农村能源结构,推广使用电、水能、太阳能、沼气等清洁能源,“十一五”期间,使农村生活用能中新能源所占比例达到20%以上。

2.结合生态区创建,大力推进环境优美乡镇、生态村建设。“十一五”期间,使全区农村空气、水、声环境质量达到国家标准要求,村镇生活垃圾无害化处理率达到50%,饮用水合格率达到90%,农村卫生厕所普及率达到50%,秸杆综合利用率达到90%以上。

3.实施生态移民工程。对严重缺水、无路、少田地等居住条件恶劣地区及生态环境敏感地区的农村居民实施搬迁,向集镇或农村居民点集中,改善农民生活条件。

(二)防治农业及农村生态环境污染

1.加强农村环境保护。严格控制污染企业向农村转移,禁止向农业生产基地超标排放工业废水、生活污水、倾倒处置工业固体废物和城镇生活垃圾,控制工业、生活“三废”对农业环境的污染。

2.开展农林病虫害综合防治,大力发展生态农业。在全区推广农林病虫害生物、物理防治技术,开展农业有机废物和规模化畜禽养殖场粪便的综合利用,全面推行无公害农产品生产,大力开展绿色有机农产品基地建设。“十一五”期间力争使全区农药使用强度控制在6.0公斤/公顷以下,化肥施用强度控制在260公斤/公顷以下,绿色有机农产品比重达到15%以上。

(三)保护、合理利用与增殖自然资源

1.切实加强水、土地、森林、矿产等重要自然资源的环境管理,严格资源开发利用中的生态环境保护工作,遵守相关法律法规,履行生态环境影响评价手续,对资源开发重点建设项目,要求编报水土保持方案。

2.建立生态功能保护区,保护生物多样性。在河(库)源头区、水土保持重点治理区及生物多样性丰富典型地区,抓紧新建、扩建一批生态功能保护区和自然保护小区,使农村生态环境得到有效保护。

三、我区农业及农村环境保护的对策与措施

(一)加强领导和协调,建立农业和农村环境保护综合决策机制。

1.建立和完善农村生态环境保护责任制。要把地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制落到实处。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任。实行严格的考核、奖罚制度。要把生态环境保护和建设规划纳入各级政府经济和社会发展的长远规划和年度计划,保证各级政府对农业和农村生态环境保护的投入。建立农村生态环境保护与建设的审计制度,确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。

2.积极协调和配合,建立行之有效的农业及农村生态环境保护监管体系。区直各有关部门应各司其职、密切配合、齐心协力,共同推进全区农村生态环境保护工作。环保部门应做好综合协调与监督工作,计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门应加强自然资源开发的规划与管理,做好农村生态环境保护与恢复治理工作。

(二)财政倾斜,市场化运作,为农业及农村生态环境建设提供投入保障

1.调整财政投入结构和方式,建立政府引导资金,通过政府投入、股权收益适当让利、财政贴息、前期活动补助等,引导社会资本对农村生态、公益事业的投入。探索水权转让、矿业权招标、水域有偿开发等,建立和完善多元化投融资渠道。

2.积极争取上级环保部门的资金支持。一是争取本级排污费资金的征缴返回,保证每年拿出50万元用于农业及农村环境保护基础设施的建设;二是争取国家、省、市环保专项资金的投入,要在污染源专项治理、区域开发生态环境保护、农村改水改厕、能源建设等方面有所作为。

(三)完善政策法规、标准制度,加大政策扶持力度

1.加强我区农村环保法的保障作用。(1)、扭转人治化,加强法治化,推动我区农村环保产业市场化进程。加强法治化是我区农村由以人治为特征的计划经济体制向以法治为特征的市场经济体制转变的客观需要,是我区农村法治建设的关键,由此,转变农村环保法制建设中出现的以-人治”为核心,忽视环境效益,社会效益而片面发展经济效益的思想意识,树立可持续发展的战略思想,就显得尤为重要。(2)、完善农村环保法律体系,使之统一化、规范化和高效化。(3)、规范我区农村环保管理体制,促使此体系高效实施。为了在我区农村有效实施环保法,必须提供一套强有力的管理体制作保障:基于目前的管理体制,除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等外,还应建立实施清洁生产促进制度,农业环保责任制度和农村生态环境综合治理定量考核制度,兽禽养殖污染防治管理制度等。(4)、健全执法机构,强化执法队伍,不断提高执法水平。要不断提高我区基层执法队伍人员的政治觉悟,使其能抵制各种腐败现象的侵蚀,严格依法办事,作到执法必严,违法必究。五、在全区范围内,加强环保法制宣传,提高干部和农民的环保法律意识。

2.在农业产业结构调整、重点生态环境建设工程布局、工程立项,土地征用流转、生态移民、资源有偿使用、生态补偿等方面提供政策扶持。

(四)加强舆论引导,重视科技创新

第15篇

建设社会主义新农村,构建更加和谐的生态家园,农村的发展任重道远。长期的二元结构模式,使农村的公共设施建设和城市差了一大截,农村环境难尽人意。我区是老少边穷地区,虽然随着旅游业的发展,我区的经济逐渐取得了一定的成绩,但我区的农村涉及面广,一些边远小村依然非常落后。为了改善农村的居住环境,提高农民的生活质量,促进农业及农村经济社会全面协调可持续发展。现就我区在社会主义新农村建设过程中,如何保护农村生态环境、防治农业面源污染,作出初步研究和探讨。一、当前我区农业及农村环境保护现状

(一)当前我区农业及农村环境保护取得的成绩。

我区农业及农村环境保护取得了一定成绩。改革开放以来,区委区政府高度重视农业及农村环境保护工作,采取了一系列保护和改善农业生态环境的重大举措,加大了农业及农村生态环境建设力度,使全区农业及农村生态环境得到了有效保护和改善。主要表现在植树造林、水土保持、小流域治理、水库加固、国土整治、矿山整顿、改水改厕、、改灶改路、能源建设等方面;重点区域天然林资源保护和退耕还林工程开始启动;建立了一批不同类型的自然保护区、风景名胜区和森林公园;生态农业试点示范、绿色有机食品基地建设稳步发展。近几年来,政府花了大力气,加大和环境治理力度,综合整治农村畜禽污染,推行无公害的农业种养方式,尤其是在农村沼气建设工程方面,“生态示范村(镇)创建工程”、“环境优美村镇创建工程”、“农村废弃物综合利用示范工程”等先后在全区铺开。

(二)当前我区农业及农村环境保护仍然存在的问题

我区农业及农村环境状况仍面临严峻形势。目前,我区广大农村地区生态环境恶化的趋势和农业面源污染还没有得到有效遏制,生态环境破坏和面源污染的范围在扩大,程度在加剧,危害在加重。突出表现在:澧水流域永定段及其支流生态环境恶化呈加速趋势,辖区重要水库、湿地日趋萎缩,一些乡镇和区域河水断流、地下水位下降严重,加剧了干旱、洪涝灾害的危害和植被退化、山地石漠化;有林地、多林区的乱砍滥伐,致使林草植被遭到破坏,生态功能衰退,水土流失加剧;矿产资源的乱采滥挖,尤其是沿河、沿坡的开发不当,导致崩塌、滑波、泥石流、地面塌陷、沉降等地质灾害频繁发生;全区野生动植物物种丰富区的面积不断减少,栖息地环境恶化,珍贵药用野生植物数量锐减,生物资源总量下降;河(库)污染严重,渔业资源衰遏,河岸侵蚀问题严重;农药、化肥和农用薄膜的大量不合理使用,导致土质降低,农业面源污染加剧;生活污水、垃圾的随意倾倒、堆放,导致农村人居环境质量下降。农业和农村生态环境继续恶化将严重制约我区的社会主义新农村建设。

(三)当前我区农业及农村污染加剧与生态环境恶化的原因分析。

1、目前环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。我区的农村现代化进程有两个明显的特点:一是工业优先增长和依托工业的现代化农业逐渐发展,二是居民在空间分布上逐渐集中。这使我区农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型,农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏,原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。不仅如此,近几年来,我区农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽,排污随机、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理存在成本过高,因此存在着只能对受害地监测,很难监控排污源的现状。我区的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的,对农村污染及其特点重视不够,加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程,导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。另外,农业技术的选择缺乏环境政策制约机制,农业技术推广体系几乎失效:以前农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款,农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入,包括卖化肥和农药等。由于激励不相容,导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性,以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。

2、财政渠道的资金来源不够,导致污染治理不力。我区在环境保护建设中,严重存在着城乡获取资源、利益与承担环保责任上的不协调问题。长期以来,我区污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散,而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金,也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村土地等资源产权关系不明晰,致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”,造成几乎没有有效的经济手段,对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿,对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用,实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业,属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域,对社会资金缺乏吸引力,政府必须发挥主导投资作用。另外,目前我区在实施农业和农村环境保护建设项目上,还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。例如,面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门,导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动,自然效果不佳;由于采用“自上而下”的决策机制,在政治目标最大化的激励下,对于能增加政绩的公共服务,呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务,即便农民已经有了需求,也很难提到地方政府的操作层面上来。

3、扶持措施不力,导致农村污染治理的市场化机制难以建立。我区对城市和规模以上的工业企业污染治理,制定了许多优惠政策,而对农村各类环境污染治理,却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏,建立收费机制困难,又缺少扶持政策, 导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

4、治理模式不适,导致农村污染治理效率不高。农村的三类环境污染,套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段——末端治理——都存在技术、经济障碍。除了面源污染难以收集污染物外,其它类污染用末端治理常会出现既治不起,也治不净的情况:规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点,末端治理方法在多数情况下是适用的甚至惟一的。而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染,采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。

5.农村环保法制不健全,使我区环境保护缺乏有利保障。主要表现在三个方面:一、农村环保立法滞后,法律体系不健全。改革开放20多年来,我国的环境保护立法,初步形成了一个以1989年12月通过实施的{中华人民共和国环境保护法}为主体的法律法规体系川,诸多环境法虽都涉及了农业环境保护,并对农村环保事业的发展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的建立,这一法律法规体系远不能适应市场经济发展的需要。不仅未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起来。而且,一些重要环境领域还存在立法空白,如程序法方面的有关环境评价法、排污费征收使用管理条例、农药使用造成环境污染法等。二、环境管理体制不完善,监督力度不足。现行的环境管理体制仍是按辅原则为依据的统分结合的多部门、多层次的执法管理体制,这样形成了执法主体势力割据的局面,致使权责不明,权力过于分散,从而使一些省、市级环境保护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益,甚至乡、镇领导认为只要经济上去了,自然一切就都会搞好的,而对环保法置之不理,造成了地方保护主义极为严重。三、农村干部和农民环保法律意识淡薄。我区大部分农村干部,政策性意识浓厚,法律性意识较淡薄,致使许多法律法规在农村实施过程中给以政策化,以政策的原则性`实践性、灵活性代替了法律法规的强制性、规范性、稳定性,造成农村市场经济法治建设障碍重重。再由于农村环保法在我区大多农村干部群众头脑中仍是一个未知数。从而出现了一些农村干部为了本乡经济利益而置环保法不顾,采取“杀鸡取卵`竭泽而渔”的策略采发展经济。同时,一些农民缺乏接近环保法、了解环保法,认识不清环保法的内在经济动因,而为了自己一时的经济利益滥伐林木,大肆捕获珍稀动植物,过度放牧,加剧了自然生态环境的恶化。

二、我区农业及农村环境保护主要内容与目标任务

(一)改善农村人居环境质量

1.调整农村能源结构,推广使用电、水能、太阳能、沼气等清洁能源,“十一五”期间,使农村生活用能中新能源所占比例达到20以上。

2.结合生态区创建,大力推进环境优美乡镇、生态村建设。“十一五”期间,使全区农村空气、水、声环境质量达到国家标准要求,村镇生活垃圾无害化处理率达到50,饮用水合格率达到90,农村卫生厕所普及率达到50,秸杆综合利用率达到90以上。

3.实施生态移民工程。对严重缺水、无路、少田地等居住条件恶劣地区及生态环境敏感地区的农村居民实施搬迁,向集镇或农村居民点集中,改善农民生活条件。

(二)防治农业及农村生态环境污染

1.加强农村环境保护。严格控制污染企业向农村转移,禁止向农业生产基地超标排放工业废水、生活污水、倾倒处置工业固体废物和城镇生活垃圾,控制工业、生活“三废”对农业环境的污染。

2.开展农林病虫害综合防治,大力发展生态农业。在全区推广农林病虫害生物、物理防治技术,开展农业有机废物和规模化畜禽养殖场粪便的综合利用,全面推行无公害农产品生产,大力开展绿色有机农产品基地建设。“十一五”期间力争使全区农药使用强度控制在6.0公斤/公顷以下,化肥施用强度控制在260公斤/公顷以下,绿色有机农产品比重达到15以上。

(三)保护、合理利用与增殖自然资源

1.切实加强水、土地、森林、矿产等重要自然资源的环境管理,严格资源开发利用中的生态环境保护工作,遵守相关法律法规,履行生态环境影响评价手续,对资源开发重点建设项目,要求编报水土保持方案。

2.建立生态功能保护区,保护生物多样性。在河(库)源头区、水土保持重点治理区及生物多样性丰富典型地区,抓紧新建、扩建一批生态功能保护区和自然保护小区,使农村生态环境得到有效保护。

三、我区农业及农村环境保护的对策与措施

(一)加强领导和协调,建立农业和农村环境保护综合决策机制。

1.建立和完善农村生态环境保护责任制。要把地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制落到实处。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任。实行严格的考核、奖罚制度。要把生态环境保护和建设规划纳入各级政府经济和社会发展的长远规划和年度计划,保证各级政府对农业和农村生态环境保护的投入。建立农村生态环境保护与建设的审计制度,确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。

2.积极协调和配合,建立行之有效的农业及农村生态环境保护监管体系。区直各有关部门应各司其职、密切配合、齐心协力,共同推进全区农村生态环境保护工作。环保部门应做好综合协调与监督工作,计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门应加强自然资源开发的规划与管理,做好农村生态环境保护与恢复治理工作。

(二)财政倾斜,市场化运作,为农业及农村生态环境建设提供投入保障

1.调整财政投入结构和方式,建立政府引导资金,通过政府投入、股权收益适当让利、财政贴息、前期活动补助等,引导社会资本对农村生态、公益事业的投入。探索水权转让、矿业权招标、水域有偿开发等,建立和完善多元化投融资渠道。

2.积极争取上级环保部门的资金支持。一是争取本级排污费资金的征缴返回,保证每年拿出50万元用于农业及农村环境保护基础设施的建设;二是争取国家、省、市环保专项资金的投入,要在污染源专项治理、区域开发生态环境保护、农村改水改厕、能源建设等方面有所作为。

(三)完善政策法规、标准制度,加大政策扶持力度

1.加强我区农村环保法的保障作用。(1)、扭转人治化,加强法治化,推动我区农村环保产业市场化进程。加强法治化是我区农村由以人治为特征的计划经济体制向以法治为特征的市场经济体制转变的客观需要,是我区 农村法治建设的关键,由此,转变农村环保法制建设中出现的以-人治”为核心,忽视环境效益,社会效益而片面发展经济效益的思想意识,树立可持续发展的战略思想,就显得尤为重要。(2)、完善农村环保法律体系,使之统一化、规范化和高效化。(3)、规范我区农村环保管理体制,促使此体系高效实施。为了在我区农村有效实施环保法,必须提供一套强有力的管理体制作保障:基于目前的管理体制,除继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等外,还应建立实施清洁生产促进制度,农业环保责任制度和农村生态环境综合治理定量考核制度,兽禽养殖污染防治管理制度等。(4)、健全执法机构,强化执法队伍,不断提高执法水平。要不断提高我区基层执法队伍人员的政治觉悟,使其能抵制各种腐败现象的侵蚀,严格依法办事,作到执法必严,违法必究。五、在全区范围内,加强环保法制宣传,提高干部和农民的环保法律意识。

2.在农业产业结构调整、重点生态环境建设工程布局、工程立项,土地征用流转、生态移民、资源有偿使用、生态补偿等方面提供政策扶持。