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海洋渔业的重要性范文

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海洋渔业的重要性

第1篇

【关键词】海洋渔业 结构 调整 广东

广东是海洋大省,海洋渔业在国民经济中具有重要地位。近年来,广东沿海各地紧紧围绕“渔业增效,渔民增收”这一目标,运用经济、行政、法律等手段,在开拓远洋渔业、发展海水养殖业以及发展渔业内部二、三产业等方面均取得了突破性进展。2005年全省海洋渔业产量达到398万t,其中海洋捕捞和海水养殖产量分别为172.1万t和225.9万t,海洋水产业产值达698亿元,在全省海洋经济总产值中约占23.3%。但海洋渔业在快速发展的同时,随着海洋资源开发向广度和深度的推进和《中越渔业协定》的执行,海洋渔业的资源性、结构性、效益性等深层次性矛盾逐渐显现,在相当程度上制约了广东海洋渔业的发展。因此,系统地研究广东海洋渔业结构调整的重点和方向,对提升广东海洋渔业经济运行质量、争当海洋经济排头兵等方面均具有十分重要的意义。

一、强化海洋渔业内部三产结构调整,实现广东海洋渔业优化升级

党的十一届三中全会以后,广东海洋渔业部门认真贯彻执行“以养为主,养殖、捕捞、加工并举”的方针,按照“以发展养殖为重点,控制捕捞,开拓远洋,深化加工,着力提高水产品质量”的思路,开展海洋渔业结构的战略性调整,有力地促进了渔业内部二、三产业的发展。2005年全省渔业第二、三产业产值分别达145亿元和260亿元,比2000年分别增加了67.2亿元和99.6亿元,年均递增13.3%和14.3%,远快于第一产业的增长速度;三次产业产值比例也由65∶13∶22转变为55∶16∶29。

但是广东渔业第一产业的产值比例仍然偏高,占总产值的55%,而第二产业和第三产业分别只占16%和29%。渔业经济总产值大部分仍然由科技含量相对较低的第一产业创造,而水产品加工比率还不到20%。事实证明,依靠开发初级资源的现有模式不仅不利于提高渔业企业经营利润和附加值,而且很难维持渔业经济的持续高速发展。因此,优化第一产业,提升第二产业,强化第三产业,是广东海洋渔业结构战略性调整和加速渔业转型升级的重点。在第―产业内部,要大力拓展养殖业,压缩近、外海捕捞强度,发展远洋渔业。养殖业要向健康养殖和绿色养殖方向发展;海洋捕捞要通过归并、整合,提高经营规模和效益。第二产业内部,要大力发展加工业,提高产业化水平,延长产业链,提高附加值。重点是从精深加工和保健品、医药品着手,提高科技含量和产品档次。第三产业要突出抓好休闲渔业以及各类服务业。要使广东海洋渔业真正朝着“科学的捕捞业、健康的养殖业、高效的加工业、繁荣的流通业、兴旺的休闲渔业”方向发展。

二、强化海洋捕捞区域结构调整,实现海洋渔业由内海、外海向大洋转移

海洋捕捞业是广东海洋渔业的传统主导产业。为了恢复渔业资源,实施可持续发展,1998年农业部提出近海捕捞产量“零增长”后,广东通过划定禁渔区,实施休渔、人工放流、人工鱼礁建设、调整捕捞结构等措施,取得了明显成效。从1999开始广东已连续多年实现海洋捕捞产量“负增长”。与此同时,按照“巩固近海,发展外海,开拓远洋”的方针,广东大力调整近海作业,开发外海渔场,发展远洋渔业,远洋渔业得到快速发展。2004年全省远洋渔业船数达170艘,产量12.43万t,产值8540万美元。

但是,广东远洋渔业的发展总体上仍未摆脱技术装备落后、规模小,难以大规模开发利用占地球表面50%以上的公海渔业资源的困境。2004年远洋渔业的产量虽然达到12.43万t,但仅占海洋捕捞产量177.9万t的6.99%。加之广东海洋渔业捕捞产量基数大,使得近海渔场资源衰竭等问题未能得到有效缓解。目前虽然在印度洋、西南太平洋、大西洋有广东远洋船队和远洋基地,但开发潜力还很大。因此,在海洋捕捞业结构调整中,应加强对现有渔业捕捞资源的重新配置、整合,扩大其经营规模,积极引导企业参与国际竞争,提升远洋渔船在公海生产的比重和效益,实现海洋捕捞业由内海、外海为主向大洋为主的转移,拓展沿海渔民生存空间,保护近海渔业资源的持续发展。

三、强化海洋养殖种类和品种结构调整,实现海洋渔业品种结构和品质结构优化

统计资料表明,广东海洋渔业从2002年起实现了养殖产量大于捕捞的根本性转变。2005年养殖面积达到22.4万公顷,比1995年增长93.1%,年均递增9.3%;产量225.9万t,比1995年增长了531%,年均递增53.1%。捕捞与养殖产量之比由2000年的53.1∶46.9转变为2005年的43.2∶56.8,养殖业已成为渔业生产发展的主要力量。但从养殖业内部来看,广东海洋渔业养殖种类和品种相对集中单一,“三多三少”(大路货多、优质产品少,低档货多、高档产品少,原产品多、精深加工产品少)的现象仍然存在。从表3可以看出,2003年全省海养产量197.3万t,其中高值虾蟹类及鱼、藻类所占比重仅为20.7%,而低值的贝类则占78%。广东养殖种类名特优种类比例很小、品质较差是广东海洋渔业产品在国际市场上的竞争能力不强的主要原因之一。

因此,广东海洋养殖业结构调整必须从追求产品数量的增长为主,转向在追求产品数量的同时更加注重产品种类、品质的提高,以适应国际国内需求变化和市场竞争的要求,进而提高产品的市场竞争力。从广东养殖海域的比较优势来分析,广东在重点发展对虾、贝类和名贵海水鱼类等生产和经营的基础上,应加大对珍珠、鲍鱼等名特优产品的生产,同时要加强新的养殖品种和养殖模式的引进开发力度,以促进养殖品种结构调整,拓展养殖业的生产空间。

四、强化市场结构的调整,实现海洋渔业由国内市场为主向国内和国外两个市场转移

市场经济条件下,市场是引导资源配置的主体,价格是市场机制发挥作用的杠杆。如果市场体系和信息体系不完善,海洋水产品就不能货畅其流,价格信号就会失真或传递受阻,从而误导渔业产业的结构调整。因此,渔业产业结构的调整必须要有完善的市场体系作为运作平台。虽然广东在对外开放、开拓国外市场上具有得天独厚的优势和条件,但目前仍是以国内市场为主,国外市场的开拓比较薄弱。主要表现在水产品出口比例小、创汇少,与广东海洋大省、渔业大省地位极不相称,如表4所示。因此,广东应进一步强化市场结构的调整,由单一的注重国内市场向既注重国内市场又注重国外市场的开拓转移,近期尤其要把拓展国际市场作为海洋渔业市场结构调整的一个着力点来抓。同时,要充分利用现代信息技术,加大信息市场建设力度,积极发展网上渔业、网上贸易,建立起向外能够与国际渔业产品信息网和国际渔业产品期货市场、拍卖市场连通,向内能与全国各省市区及全国性渔业产品中心批发市场连通,向下能与沿海各市、县以及各重点渔业产品批发市场、生产基地连通的信息流体系。

五、强化渔业的技术结构调整,实现海洋渔业由单纯的数量增长向内涵式增长的转变

科学技术是海洋渔业结构调整的支撑。从总体而言,广东海洋渔业技术力量与山东、上海、天津等兄弟省市还有较大的差距,不能完全为海洋渔业的结构调整提供强有力的技术支撑,如表5所示。同时,长期以来,在海洋渔业技术的研究开发中出现“三多三少”的现象:多注重单一技术的研究开发与应用,而较少开展多种技术的优化集成;多注重养殖技术的研究开发,而较少开展精深加工技术的开发研究;多注重常规普通养殖种类的研究开发而较少开展名特优稀种类的研究。因此,广东海洋渔业技术结构的调整应着重从生产普通型产品向生产名、特、优、新产品调整,发展精品渔业;应着重提高初级产品的精深加工能力,发展具有高附加值的加工渔业;应从单一技术的研究开发向多技术的优化合成,发展化渔业;应从传统养殖向设施养殖调整,发展设施渔业;应大力发展绿色无公害食品生产,发展绿色和生态渔业。

六、强化海洋渔业的功能调整,实现海洋渔业提质增效

“靠山吃山,靠海吃海”。长期以来渔业的主要功能是生产水产品,满足人民日常生活的需要。随着经济社会的发展,渔业不仅具有一般性的生产功能,还具有改善生活质量,为人们提供观光、休闲、度假的生活性等功能。因此,必须对广东渔业功能定位进行调整。根据广东的特点与比较优势,广东渔业的主要功能应从单一的以水产品生产为主,调整为水产品生产和改善生活质量相结合功能转变。其中,休闲观光渔业是广东海洋渔业中极具潜力的朝阳产业。

七、强化渔业劳动力就业结构调整,实现渔民的“转产转业”

强化渔业劳动力就业结构调整,实现渔民的“转产转业”是构建和谐渔业的迫切需要。渔业劳动力就业结构调整,关键是推动从事捕捞业的劳动力向渔业的服务业和非渔产业分流,扩大渔民“转产转业”增收的空间。目前渔民增收困难的根本原因在于渔业劳动生产率低,大量劳动力和人口仍滞留在狭小天地里。因此,无论是从提高渔民收入的角度来看,还是从提高全社会对水产品的消费水平来看,都要求调整渔业劳动力的就业结构。这也是渔业结构调整顺利进行的前提条件。

渔业劳动力就业结构调整除了实行“转产转业”外,要注重在渔业内部挖掘就业潜力。随着现代渔业的发展,渔业所能提供的就业机会越来越表现在产前、产后环节使用的劳动力上。目前渔业产前、产后环节吸纳的劳动力还很少,大部分产中环节的劳动力势必向产前、产后环节转移。建立以渔民为主体的国家、集体、渔民及其合作组织相结合的社会化服务体系,是解决目前剩余劳动力的一条重要途径。

(注:本文系国家海洋局课题“广东省绿色海洋经济发展模式及量化管理应用”的部分内容,基金项目编号0808007。)

【参考文献】

[1] 麦贤杰:中国南海海洋渔业[M].广州:广东经济出版社,2007.

[2] 广东海洋渔业局:广东省渔业发展“十一五”规划[Z].2005年12月.

第2篇

【关键词】山东省;渔业资源;可持续;对策

0 前言

海洋渔业是海洋经济的重要组成部分。只有海洋渔业资源处于可持续利用的状态,海洋经济才可能持续发展。通过对山东省海洋渔业资源开发利用现状进行调查,发现山东省海洋渔业资源利用存在的问题,并探索其合理发展的建议。

1 可持续性的内涵与定义

1972 年罗马俱乐部的第一份报告《增长的极限》提出了“零增长”理论,开始了可持续性内涵的萌芽,自此引发人类对环境问题的严重忧虑。在我国,可持续性的概念也有着悠久的历史。著名思想家孔子反对竭泽而渔、覆巢毁卵的行为,认为对生物的获取要有度[1]。皮尔斯(Pearce)和特纳(Turner)(1990)提出了,所谓可持续性就是:“在维持动态服务和自然质量的约束条件下,它使经济发展净收益的最大化”[2]。直到《我们共同的未来》一书的出版,把可持续性言简意赅的定义为:既满足当代人的需求,又不对后代人满足其自身要求的能力能成危害的发展。综上所述,一是人类要发展,要满足人类的发展要求;二是不损害自然界支持当代人和后代人的生存能力。

2 山东省海洋渔业资源可持续利用存在的问题

通过对现阶段山东省海洋渔业资源开发利用现状调查的基础上,发现山东省海洋渔业资源利用和管理面临诸多问题。第一,海洋渔业资源产权缺乏有效地机制及相关法令;第二,过度捕捞使海洋渔业资源遭到较严重的破坏;第三,近海污染使渔业经济促使严重;第四,海洋灾害对资源危害日趋严重等。

2.1 海洋渔业资源产权缺乏有效地机制及相关法令

从我国现行的关于海洋渔业资源利用的制度来看,产权制度对其具有决定性作用。依据我国法律,海洋资源一般属于国有,国家拥有海洋资源的所有权,管理权归各级海洋行政主管部门和渔业行政主管部门,渔业行政主管部门对海洋渔业实施监督管理。但是,实际情况却是,海洋资源公有,导致的结果却是无人所有,海洋渔业资源所有权产权主体缺位,从而使海洋资源的产权不明晰。

2.2 过度捕捞使海洋渔业资源匮乏

伴随着科学技术的发展,现代渔业技术也突飞猛进的发展,例如,拖网捕捞方法的应用,使得捕鱼量显著提升,直接导致海洋渔业资源总体的过度利用。自20世纪70年代以来,山东省海洋渔业资源下降趋势显著,主要经济鱼虾类难以形成汛期产量。尽管有关部门提出了汛期封海,禁止打捞。但是效果并不明显,渔民长时间经济作业的停顿后的首次出海捕捞,呈现出“掠夺性”的捕捞,直接表现为许多种类主要是幼鱼,低质化、小型化、低龄化现象明显。

2.3 海洋渔业资源管理体制不够健全

山东省在渔政体制上是根据分级管理的原则,采用条块结合的做法,有利于调动省及市(县)积极性,但这种做法不利于公共资源的管理。针对滥捕的非法行为,虽然山东省政府已采取了严格控制渔船数量和渔船马力增加的“双控”措施,但收效甚微。究其原因,目前海洋与海洋渔业管理法律、法规不健全,执法可操作性差,监督上权属不清。管理机构重叠,形不成合力,造成海洋资源的极大浪费。

2.4 近海污染使渔业经济损失严重

随着社会经济的的迅速发展,人们生活水平的不断提高,人类活动所造成的负面影响导致了一系列威胁海洋渔业资源可持续利用的的重大海洋生态环境问题。山东近岸海域污染物浓度明显上升,海洋渔业资源生态环境日趋恶化。由于水域污染等原因,山东近海和内陆水域中主要经济水生生物产卵场和索饵育肥场功能明显退化,海洋渔业资源得不到有效补充,水生生物总量减少。

3 山东省海洋渔业资源可持续利用的相关对策建议

3.1 加强法制建设,抓好管理工作

依法治海,把海洋开发纳入法制化、规范化管理轨道,是促进海洋可持续发展的保障。据了解,山东省根据《中华人民共和国渔业法》已经制定了相关的法律制度。例如:《山东省实施〈渔业法〉办法》、《山东省渔业资源保护办法》、及《渔业捕捞许可管理规定》、《山东省涉外渔业管理暂行办法》等。建议进一步完善细节的规章制度,避免政策出多部门,意见不统一的现象。将渔业立法逐步由简单的单项规定向综合性的各项规定发展,使得山东省海洋渔业资源可持续利用更具有科学性、合理性、规范性。

3.2 加强渔业执法队伍建设

据调查,山东省渔业执法队伍结构比较复杂,存在正式、合同和聘用多种形式。不论聘任方式如何,一定要保证员工较高的责任心和执法能力。伴随着蓝色经济区的建立,渔业行政执法人员更频繁的与外籍渔船交涉,这就对执法人员提出了更高的要求,除了熟悉我国的渔业政策还要掌握国际法律法规。因此,为了提高执法人员的素质,要对他们进行法律、专业知识的培训、教育,以适应渔业执法的需求。军事化的培训不能再流于形式,使渔业执法队伍重拾军人硬朗作风。

3.3 针对过度捕捞的建议

由于海洋渔业生产活动中的外部性和海洋渔业资源的公有性质,市场自由竞争只能导致资源的恶化。建议:第一,建立健全渔民合作组织和制度,避免渔民之间的为了提高产量而造成的“博弈”。第二,积极探索个人可转让配额制度。确定渔业资源总可捕量的基础上,为避免捕捞能力的增加、过度捕捞的出现,而将总可捕量分成若干份渔获配额,分给渔业生产者,允许他在渔获量配额范围之内自由捕捞,当其渔获量达到配额后,禁止该生产者在该年度内从事该鱼种的捕捞,配额作为财产,可以和其他财产一样在市场上进行交换。第三,对渔具、捕捞方式严格监管。避免出现幼鱼,低质化、小型化、低龄化现象。

3.4 加强奖罚制度建设

渔民违规的成本是渔民决策的关键因素。加大处罚力度提高渔民违规的成本,使渔民违规的期望收益较低。地方政府应该对发现的不法行为要严惩不殆,可以采取没收其不法渔具和非法渔获物,并执行罚款,对于屡教不改或者违法情节严重的可以直接吊销其捕捞许可证。渔民们自然会自觉遵守规定采取正常的捕捞行为决策。

3.5 切实改善近海污染问题

加大力度严管近海养殖区,保证近海水质达到一定的标准。近海水域中主要经济水生生物产卵场和索饵育肥场,水质的好坏同时也直接影响到水生物的存活率和生长速度,关系到海洋资源的补给情况。建议可以有效的联合当地的环保部门,在海洋污染处罚的相关制度不够健全的情况下,可以参考当地环保部门的规章制度,对近海存在的污染问题进行较全面的整治。保证水质达标,推动海洋资源的可持续利用。

【参考文献】

[1]张天飞.天人合一[J].儒学与生态环境,四川人们出版社,1995:20.

[2]胡涛,等.中国的可持续发展研究-从概念到行动[M].中国环境科学出版社,1995:9-14.

[3]山东省海洋与渔业厅[J].2012 年山东省海洋环境公报,2013,03.

第3篇

浙江是海洋渔业大省,海洋渔业一直是浙江省沿海4市23个县(特别是6个海岛县)、40多万渔民、110万渔区群众赖以生存的支柱产业,也是浙江海洋经济发展的重要基础性产业。综合考察建国六十年来浙江海洋渔业的发展历史可以发现,其发展历程具有明显的阶段性特征。

(一)恢复与发展阶段(1949~1965)

新中国成立后,浙江省委省政府从组织领导着手,制定渔业发展方针政策,实施体制改革,海洋渔业迅速恢复和发展。1950年,浙江成立了水产局,对于海洋渔业制定了“先恢复,后发展”的指导原则。在制度建设上,浙江先后创新实践了“硬脚制”、生产互助组、渔业合作社、渔业等多种合作体制;在生产方式上,通过渔船动力化和推广机帆船作业,海洋渔业得到恢复和发展的同时也带动了海洋渔业配套产业的兴起。在渔场开拓上,浙江通过嵊山渔场等近海渔场的开发,实现了海洋渔业作业由沿岸渔场向近海渔场和外海渔场拓展。这一期间,浙江海洋渔业占全国海洋渔业总产量的1/4,上调国家的商品鱼占全国总量的50%以上,均居全国首位。

(二)曲折中前行阶段(1966~1977)

十年期间,浙江海洋渔业生产遭受了严重破坏。在“集中力量打歼灭战”、“大鱼小鱼一起捕”等“左”倾思想的影响下,浙江废弃了传统有利于水产资源繁殖保护的流、钓作业,代之以高强度机帆船捕捞,渔业资源受到极为严重的破坏,而水产品全额收购制度也给渔民带来严重的生活困难。即便如此,浙江海洋渔业还是在挫折中继续向前发展,期间浙江成立了嵊山渔场指挥部,加强渔业生产中供、销、补给等环节的协调,解决渔事纠纷,并初步完成了东海渔业资源调查和渔区划分,为之后海洋渔业的科学管理和持续发展奠定了基础。除此之外,浙江舟山等地实验并开展了海带、紫菜以及贻贝养殖,推动了浙江海水养殖事业的发展。

(三)创新与发展阶段(1978~2000)

这一时期浙江海洋渔业大刀阔斧地进行了产权制度、流通体系和生产经营体制的改革。以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的新渔业体制迅速建立;面向市场、放开经营、多渠道、少环节、高效率的水产品流通体系逐步畅通;以“单船核算”、股份合作制为特征的生产经营体制也取得重大突破。此外,浙江还首开全国渔业补偿贸易之先河,成立了全国第一家渔工商联合企业,并参加了我国第一支远洋渔业船队建设。这一时期浙江海洋渔业稳步发展,远洋捕捞位列全国首位,而海水养殖也在“246”工程的基础上,逐步形成了“重点养殖基地”,水产养殖业产值比重迅速上升。

(四)优化与升级阶段(2001~2009)

这一阶段的开始以浙江省加大海洋渔业结构调整力度,实施渔民转产转业战略为重要标志。在海洋渔业结构调整方面,自2001年起,浙江在全国范围内率先实施渔民转产转业,压缩近海捕捞,发展远洋渔业;通过实施渔港标准化、鱼塘标准化和渔船标准化的“三化工程”,发展水产养殖主导产业;拓宽转业渔民就业门路,促进生态渔业和休闲渔业的发展,全省黄金海岸休闲渔业带、都市型休闲渔业带、生态型休闲渔业带等三大特色休闲渔业产业带正在迅速形成,对繁荣渔区经济、提高渔民收入、扩大渔区就业发挥了重要作用。

二、六十年浙江海洋渔业发展道路探索

(一)以机制体制创新为重要保障

早在上世纪50年代,浙江就实施海洋渔业生产组织模式的变革,创新和实践了多种不同的生产经营方式。在的动荡时期,浙江依然在渔业管理制度方面进行创新与设计,通过成立渔场指挥部,探索出一条打破行政区划,共同管理海洋渔业资源、解决渔事争端的有效途径。改革开放以后,浙江开展了以“单船核算”、股份合作制为特征的渔业生产经营体制改革。至90年代,浙江远洋渔业企业在远洋作业与生产方式上进行创新,闯出了一条“捕捞+加工+销售”一体化生产的新路子。新世纪以来,浙江又在渔业保险机制、渔民基本生活保障体系和渔民养老保障体系的建设方面进行深入探索,从制度上保证了海洋渔业的可持续发展。

(二)以内部结构调整为发展导向

从本世纪初开始,浙江逐步加快渔业经济结构调整步伐,逐步建设优质、高效、生态型渔业,渔业经济逐步走上良性发展轨道。坚持贯彻“压缩近海捕捞、发展远洋捕捞、主攻海水养殖”的方针,海水养殖业较快发展,尽管海水养殖占海洋水产品的比重仍偏低,但从纵向比较看,海洋渔业捕养结构日趋合理;海洋渔业产业链条不断延伸,水产品加工、渔业相关服务业快速发展,海洋渔业一二三次产业日趋合理;构建海洋渔业科技支撑体系,以科技化带动产业化发展,树立了一批名优品牌,海洋渔业逐步走向优质高效的发展道路。

(三)以渔业科技创新为内在动力

在渔业科技创新方面,浙江从上世纪90年代以来通过组织实施深水网箱及其产业化、海水增养殖、水产品精深加工、海洋生物资源开发等科技兴海重点项目,使得海洋渔业现代化和高科技水平大大提升。特别是在深水养殖方面,通过“深海抗风浪网箱的研制”等一系列国家863项目的研究,使得浙江深水网箱设备开发、养殖技术和产业化规模均处于全国领先的地位。同时通过“超市海洋食品精深加工技术研究及产业化”等项目的研究及产业化发展,大大提高了浙江海产品精深加工产品在国际、国内市场上的竞争力,推动了海洋渔业向纵深方向发展。

(四)以渔区综合治理为重中之重

在社会主义新农村建设的背景下,浙江省大力推进渔区综合治理,并将其作为一项根本性举措和长期性任务来抓。浙江的海岛地区实施了“小岛迁,大岛建”工程,这是浙江海岛地区渔农村经济和社会发展的一个大战略,为海岛地区经济、社会、生态文明建设创造良好环境;沿海重要渔区还纷纷开展“平安渔区”建设,将其作为“平安浙江”建设的有机组成部分;通过推进标准渔港建设,促进人口转移集聚、资源配置的优化和基础设施的完善,带动了渔区经济的发展和社会的进步。

三、建国六十年来浙江海洋渔业发展的主要成就

(一)海洋捕捞位居全国首位,海水养殖稳步发展

浙江海域具有“中国鱼仓”的美誉。丰富的渔业资源保证了其海洋渔业产量在全国的优势地位。2007年我省的海洋渔业产量达337.62万吨,排在全国第4位,但海洋捕捞产量却一直稳居全国首位。相对于海洋捕捞而言,尽管海水养殖近年来得到较快发展,但与其他沿海养殖大省相比却略显滞后。2007年我省海洋养殖产量占海洋渔业的比重为25.5%,比2001年提高了约三个百分点,但仍低于全国平均水平(见表1)。

(二)渔民转产转业成效显著,海洋渔业结构不断优化

2001年,浙江在全国率先实施渔民转产转业工程,加快渔业结构战略性调整的步伐。2002~2007年间,全省共有4462艘海洋捕捞渔船淘汰报废,涉及捕捞渔民2.2余万人,上交功率指标37.16万千瓦(见表2)。近海渔业捕捞强度得到有效控制,并通过休禁渔、人工渔礁建设等措施,使得渔业资源得到有效恢复。同时,浙江大力发展远洋渔业和海水养殖业,渔业内部结构明显改善。浙江远洋渔业从业规模稳居全国首位,远洋渔业的产量、产值分别占全国的1/5和1/4。海水捕养产量也从2003年的76:24调整为2008年的74:26,水产品加工业逐步向深加工方向发展,海洋渔业的综合经济效益显著提高。至2007年,浙江海洋渔业三次产业产值之比已调整为36:41:23,渔业综合生产能力居全国第四,生态渔业、休闲渔业等新兴渔业也得到快速发展。

(三)推进海洋渔业保障体系建设

上世纪60年代、80年代和90年代,浙江相继进行了三次海洋渔业资源调查,所形成的渔业资源调查报告为浙江海洋渔业发展提供了科学依据。在进行渔业资源调查的基础上,浙江还开展了渔区规划工作,并完成了《浙江省简明渔业区划》。此外,从20世纪六七十年代开始,浙江进行了大规模的渔港建设,从北到南相继建成了大小渔港200多处。2008年,浙江省公布实施《浙江省沿海标准渔港布局与建设规划》,进一步推进标准渔港工程建设。同时浙江加快渔港防灾减灾体系建设,加强对无居民岛季节性避风渔港或港湾的维护工作,保障渔民作业安全。

四、浙江海洋渔业的未来走向

(一)积极推进以海洋捕捞为主向“耕海牧鱼”生产方式的转变

加速从单纯的捕捞的生产方式向“耕海牧鱼”或者说渔业“农牧化”的转变,这对于浙江海洋渔业向现代化、可持续化发展具有极其重要的作用。首先是继续推进一系列举措有效保护海洋渔业资源。继续严格执行休禁渔制度,加大人工渔礁建设力度,推进人工放流和进行海洋自然保护区建设,有效保护海洋渔业资源。其次,大力建设优势养殖品种产业带,全面提升海水养殖整体技术水平。按照产业化、标准化、无公害养殖的要求,建设若干个沿海优势养殖品种产业带,抓好优势特色养殖品种的选育,探索和建立“龙头+基地+渔(农)户”的产业化发展机制,为养殖产业的自我发展和自我完善创造条件。最后,打造深海养殖“牧场”,拓展“耕海牧鱼”的领域与范围。

(二)加速实现传统海洋渔业向现代化渔业产业体系的转变

渔业产业化是渔业新阶段新发展的必然要求,实现浙江海洋渔业由传统相对单一的产业状况向现代渔业产业体系的转变,是未来海洋渔业的一大发展方向。要大力培植优势主导产业,大力发展远洋渔业,积极推进名优水产品养殖、生态渔业、休闲观光渔业区域化发展;通过加大对重点渔业企业的扶持力度,推动海洋渔业企业的产业化经营;推动生产、运销、加工一体化发展,形成龙头带基地、带农户新局面;逐步建立起开放、流动、协作的渔业科研体系,加大对渔业品牌基地建设的支持力度,加强渔政执法和水产品质量安全监管,为渔业产业化发展提供保障。

第4篇

关键词:海洋渔业水域环境;现状;保护;修复

海洋渔业水域环境是海洋渔业资源赖以生存和发展的重要物质基础,为鱼类的生长和繁殖提供了必要的生存空间和适宜的生态条件,其状况和变化更是对渔业生产发展起着决定性的作用。保护海洋渔业水域环境不仅是海洋渔业生产可持续发展的需要,也是确保人民群众身体健康的需要。

当前中国海洋渔业水域环境恶化、渔业资源衰退,严重制约了海洋渔业的健康发展。按照科学发展观的要求,必须加强对海洋渔业水域环境的保护,建立并完善海洋渔业水域环境保护的法律制度,维护海洋渔业水域的生态平衡,防止海洋渔业水域环境的污染,改善海洋渔业生物资源的养护载体,实现海洋渔业的可持续发展[1]。为此,本文以中国海洋渔业水域环境的研究现状为中心,从面临的问题、破坏的原因及保护、修复研究等方面就目前中国海洋渔业水域环境的研究及存在的不足加以综合评述,以期对以后的研究工作有所启示。

1中国海洋渔业水域环境现状

由图1可知,2001~2008年,中国未达到清洁水质标准的海域总面积在上下波动中呈现出一定的下降趋势。但是在未达到清洁水质标准的海域总面积下降的表象下,伴随着的却是较清洁海域面积的大幅下降。

污染海域面积特别是中度及严重污染海域面积的比重持续较高。如: 2008年,中国未达到清洁水质标准的海域总面积约为7·2万km2,比2007年减少约2·2万km2,但中度及严重污染海域面积的比重达到31%,与2007年基本持平。可见,中国海洋环境的质量并未出现明显的好转。

图1 2001 ~ 2008年中国不同污染程度海域面积的变化趋势Fig 1 The trend of sea areawith different levelsofpollution during 2001-2008 in China据《2008年中国海洋环境质量公报》[2]显示, 2008年,中国污染海域面积减少,较清洁海域面积增加,但总体污染程度依然较高。全海域未达到清洁海域水质标准面积约13·7万km2,比2007年减少约0·8万km2。较清洁海域、轻度污染海域、中度污染海域和严重污染海域面积分别约为6·5、2·9、1·7和2·5万km2。

严重污染海域主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。

另外,据《2008年中国近岸海域环境质量公报》[3]显示,中国海洋渔业水域环境状况总体保持稳定,局部渔业水域污染仍比较严重,主要污染物为氮、磷、石油类和铜。中国海洋天然重要渔业水域主要受到无机氮、活性磷酸盐和石油类的污染。无机氮污染以东海区、黄渤海区部分渔业水域和珠江口相对较重;活性磷酸盐污染以东海区、渤海及南海近岸部分渔业水域相对较重;石油类污染以渤海部分渔业水域相对较重。

海水重点养殖区主要受到无机氮、活性磷酸盐和石油类的污染。无机氮污染以东海区和南海区部分养殖水域相对较重;活性磷酸盐污染以东海区部分养殖水域相对较重;石油类污染以南海区和渤海部分养殖水域相对较重。海洋渔业水域沉积物中,主要受到镉、砷、铜和铅的污染。镉、铜污染以东海区和南海区及渤海部分渔业水域相对较重;砷污染以南海区和渤海部分渔业水域相对较重;铅污染以南海区部分渔业水域相对较重。

以上表明,中国海洋渔业水域环境状况总体上保持良好,但局部渔业水域的污染较为严重,海洋渔业水域环境严重受损,海洋渔业经济面临的生态环境十分恶劣(表1)。

2中国海洋渔业水域面临的主要问题及原因2.1中国海洋渔业水域面临的主要问题2. 1. 1渔业水域富营养化,赤潮频发环境污染引起的富营养化使得近年来中国沿海赤潮发生次数增多,发生时间提前或者延长,主要赤潮生物种类增多,总次数和累计影响面积逐年大幅度增加。2008年,中国海域共发生赤潮68次,累计发生面积达到约1·4万km2,造成的直接经济损失约为0·02亿元[4]。赤潮的多发海域北移,已逐渐影响到黄海和渤海海域,且持续的时间呈上升趋势。如:2008年2月,在辽宁省大连湾附近海域就发生了面积达到108 km2的赤潮[4]。赤潮的频繁发生对海洋渔业水域的生态平衡,海洋渔业资源以及人类健康起着巨大的破坏作用。

2.1.2 水产品质量下降,经济损失严重由于海洋渔业水域环境受到污染,一些水产品受到汞、镉、病原体等污染;此外,养殖水体环境恶化,导致病害频繁发生,水产品中的残留污染物出现了致癌物和对人体健康造成严重危害的物质。由渔业水域环境引发的水产品质量问题,已经开始导致中国水产品市场竞争力下降,丧失了部分市场的准入资格,造成了巨大的经济损失。

2.1.3 渔业水域污染事故频繁,渔业损失巨大污染事故主要有溢油污染、化学危险品污染、液化气船重大事故污染等[5]。污染事故对渔业水域环境造成的危害特别大。由此还引发许多社会矛盾,影响渔区的社会稳定。2008年,全国共发生海洋渔业水域污染事故88次,污染面积约1814hm2,造成直接经济损失约3680万元。其中,影响最大的海洋渔业污染事故为: 2008年9月24日,在广东江门川岛以东飞沙州海域,韩国籍货轮“ZEUS”因遭遇台风“黑格比”袭击发生断裂翻沉溢油,造成该海域42家养殖户约4000 m2网箱养殖鱼类受到不同程度的污染,其主要养殖品种芝麻斑、青斑、红鱼、红鱿等大量死亡,经济损失达800万元[4]。

2.1.4 渔业水域生态功能退化,渔业资源衰退海洋渔业资源栖息环境的破坏导致了生物组成结构的变化,生物种群结构趋向单一,生物多样性在不同程度上遭到破坏。监测资料表明:中国海洋生物多样性指数明显降低,生物物种减少;底栖生物生物量下降;传统主要经济鱼类资源先后衰退;水生野生物种、国家保护的水生生物急剧减少和消失[6]。如曾是渤海最重要渔业种类的对虾、小黄鱼、带鱼资源已经严重衰退,而小型中上层鱼类成为渤海的优势种,渤海生物资源结构发生了变化[7]。又如东海传统的渔获物小型化、低龄化和性成熟提早的现象日趋严重,其中小黄鱼和带鱼年渔获量中均以补充群体和幼鱼为主[8]。种类交替、数量下降、渔获个体小型和低质化,严重制约了渔业资源的可持续利用。

2.2中国海洋渔业水域环境破坏原因2.2.1 陆源污染陆源污染是指从陆地向海域排放的对海洋渔业的生长、增殖、索饵造成或者可能造成威胁的污染物,包括工业废水、城镇生活污水、农业废水等点源污染和非点源污染[9]。海洋污染物总量的85%以上来自于陆源污染物[5]。工业废水是渔业水域最严重的污染源,其含有大量的悬浮物、有机物和还原性物质,以及多量的有毒有害物质,工业废水导致的渔业污染事故占总发案率的70%[9]。生活废水来源于人们日常生活中产生的各种混合性污水,其中含无机盐类、有机物及多种致病性微生物,是造成渔业水质有机污染、生物污染和产生富营养化作用的主要来源。

农业废水是指通过大气降水、地表径流的冲刷进入渔业水域的含有大量农药、化肥的废水,其加速水体富营养化进程,该非点源污染对近岸海域的氮、磷污染较大。

2.2.2 养殖业自身污染一方面,海水养殖的生产过程和发展需要清洁、未污染的水质;另一方面,随着近年来养殖产业规模不断扩大,养殖方式由半集约化向高度集约化发展,养殖自身污染问题显露且日渐突出。

养殖区残存的饵料、排泄的废物、施用的化肥等直接影响水体富营养化产生过程,成为诱发局部海域赤潮的原因之一;其次,在养殖的过程中,为预防养殖疾病、清除敌害生物、消毒和抑制有毒有害生物而大量使用化学药品,这些含有不同程度毒物的治疗药物、消毒剂和防腐剂已成为直接影响海洋渔业水域环境的重要因子。

2.2.3 海上事故及不合理的海洋开发由于不可抗力致使船舶触礁、碰撞、搁浅、爆炸等事故,使有害物质进入海洋,对局部海域造成重大污染,这类事故对海洋渔业水域环境造成的危害特别巨大[3]。此外,由于缺乏严格的法规规范和宏观调控,各行业和各类工程建设对海洋水域环境的影响日益加重,尤其是不合理的围涂造地、河口造田、炸岛采石、海底挖砂、海洋倾废排污及违法捕捞,改变了海域的自然地形地貌、底质分布和潮(水)流条件,导致亿万年来自然形成的优越的水产动物产卵场、育肥场和越冬场等逐渐消失,近岸海域生物种类不断减少,海洋和渔业资源日趋衰退,海洋渔业水域环境遭到了不可逆转的损害[9]。例如:中国曾在20世纪50年代和80年代分别掀起了围海造田和发展养虾业两次大规模围海建设热潮,使沿海自然滩涂湿地总面积缩减了约一半。滩涂湿地的自然景观遭到了严重破坏,重要经济鱼、虾、蟹、贝类生息繁衍场所消失,而且大大降低了滩涂湿地调节气候、储水分洪、抵御风暴潮及护岸保田等能力。据不完全统计,中国沿海地区累计已丧失滨海滩涂湿地面积约119万hm2,另因城乡工矿占用湿地约100万hm2,两项之和相当于沿海湿地总面积的50%。对沿海滩涂的破坏面积仍呈逐年上升趋势[5]。

3 海洋渔业水域环境的研究

3.1海洋渔业水域环境保护的研究为维护海洋渔业资源的生态平衡,促进资源、环境的可持续发展,实现海洋渔业水域环境状况的根本好转和渔业经济的健康、快速增长,必须加强对海洋渔业水域环境的保护措施。中国在水域环境污染控制和保护治理方面的研究起步较晚,从目前保护措施的研究成果来看,概况起来主要有如下几点:3.1.1 加强宣传力度,树立可持续发展观念海洋渔业水域环境保护是关系到渔业经济可持续发展的大事,要开展持续的、形式多样的普法宣传教育活动,努力增强全社会的渔业水域环境保护和可持续发展意识,形成全民的懂水、爱水、护水、富水意识,争取社会各界对海洋渔业水域环境保护工作的关注和支持,为海洋渔业经济的可持续发展创造良好的社会环境,在全社会形成人人理解、关心和支持水域环境保护工作的良好氛围。

3.1.2 完善保护法规,加强污染源的控制渔业水域环境是一个有机统一体,渔业水域环境保护方面的法规不应仅限于单项的管理控制,而要考虑引起污染的每一方面。中国现有涉及水域环境保护的法规多为单项法规。因此要加快环境保护综合性法规的制订,以法规的形式规定管理机关的责任与权力,建立完善的监督管理约束机制,加强对污染源的控制,实现对污染事故的事后治理向事前防范的转变。

3.1.3 加强修复技术的研究海洋渔业水域环境的恶化已成为制约中国海洋渔业持续发展的主要因素之一,实施海洋渔业水域环境修复工程,恢复海洋渔业水域环境的正常功能将是中国海洋渔业发展亟待解决的非常关键的问题之一。环境修复技术是近年来伴随着环境污染和环境大规模治理的实施而发展起来的。中国的环境修复技术还刚刚起步,但在许多方面已取得了相当的成绩。

3.2海洋渔业水域环境修复的研究环境修复技术有物理修复、化学修复及生物修复。

其中,生物修复方法是利用微生物、植物及其他生物,将环境中的危险性污染物降解为二氧化碳和水或转化为其他无害物质的工程技术系统。相对于物理和化学修复技术来说,具有费用低廉,处理操作简单以及安全性较高等优点,是一项发展潜力较大、环境友好的处理技术,已成为当前环境修复研究的热点及趋势[10]。根据生物修复的生物类群,目前的生物修复可分为:微生物修复、植物修复、动物修复等其他修复技术。

3.2.1 微生物修复技术微生物修复技术就是利用水中的异养微生物分解有机物质。有机物质在微生物特别是细菌产生的各种酶的作用下,经过好氧或厌氧过程,发生一系列化学反应,被逐步降解,最后转化成无机元素(矿化)而被植物吸收利用的技术。Pritchard等[11]利用微生物进行阿拉斯加石油泄漏后的环境修复,取得很好的效果。有学者在筛选环境微生物的基础上寻找功能基因,对构建超级工程菌进行大尺度生态修复进行研究[12-13]。中国也在该基础上启动了渤海典型海岸带生物环境修复技术。在菌类筛选方面,Chakrabarty[14]使用具有四种降解质粒的“多质粒超级菌”,使海上浮油在几个小时内即可降解。李秋芬等[15]从虾池底泥中筛选到10株有机降解菌, 72h内化学耗氧量(COD)去除率分别达到60%和70%以上。

于明等[16]使用光合细菌在富营养化水体治理中也显示出良好的效果。

微生物修复技术在受污染水域的净化和水生生态系统的恢复中具有巨大的功效和独特的优势,优点明显。不过,微生物修复对磷的处理效果有限,而且微生物处理相对于物理化学方法来说处理速度较慢,受处理环境变化的影响较大[17]。目前,微生物修复技术正逐渐从应用机理和基础研究转向实际应用方面,并取得了明显的效果,但仍未真正大规模、大范围地应用到海洋渔业水域环境修复工程中。

3.2.2 植物修复技术植物修复就是利用植物根系(或茎叶)吸收、富集、降解或固定受污染土壤、水体、空气中的污染物,以实现消除或降低污染环境的污染强度,达到修复环境的目的[18]。在该研究过程中,一些大型海藻因特殊的生理功能而受到关注。与浮游植物和其他清洁生物相比,大型藻类体内的营养贮存机制使其更适合在营养盐波动的水体环境中生长,其不仅能够净化水质,还能与赤潮微藻进行营养竞争,向环境中分泌相生相克类的化合物,抑制赤潮微藻的生长,起到防止赤潮生物爆发性繁殖与增长的作用。Nakai等[19]发现大型海藻海膜(Halymenia floresia)能够持续分泌一种不稳定的、对蓝藻生长具有抑制作用的化合物。Jin等[20]发现石莼(Ulva lactuca)分泌一些化合物,抑制共培养体系中赤潮异湾藻(Heterosigma akashiwo)和塔玛亚历山大藻(Alexandrium tamarense)的生长。Hogetsu等[21]研究发现,大藻(Pistia stratiotes)分泌的相生相克类化合物能够抑制其它藻类的生长,并首次提出利用大藻的克生作用作为微藻生长的控制手段。

植物修复相对于其他修复技术方式有着自身的优点,其适用于大面积、低浓度的污染,成本低,适用范围广,可处理多种污染物和多种环境;是一个自然过程,安全性较高;收获相对容易,而且有相当多的种类可获得额外的经济效益。植物修复的优点让植物修复技术的研究得到不断的加强。但是植物修复过程较慢,营养物质集中在植物体内并没有真正去除,植物的收获需要增加额外的费用,环境因子对植物的生长和去除效率影响较大[17]。

3.2.3 其他生物修复技术除了微生物修复以及植物修复以外,还有动物修复以及一些特殊的生物应用到水域环境中的修复方式,这一类的修复技术主要是通过一些底栖生物或者滤食性生物的摄食习性对水域环境中的有机物利用。已有报道指出[22],滤食性贝类、某些棘皮动物等可以去除富营养化水中的营养物质,进而净化水环境。沈新强等[23]通过投放以巨牡蛎(Crassostrea sp·)为主的底栖动物在长江口水域开展底栖生物修复试验的效果明显。此外,多毛类(Poly-chaetes)在海洋生态系统食物链的能量流动和物质循环中处于关键环节,可很好地利用底质中的有机污染物和一些重金属转化为自身的生产力,其作为海洋食物链中的一个分室且生产单元,能够净化底质,使系统内部的废弃物再利用和循环,增加环境生态效益,是海洋渔业水域环境中原位生物修复的重要生物种类[24]。

相对于微生物和植物修复技术来说,目前此类生物修复技术的研究报道较少,多集中在养殖区水域环境,且使用要求较高,单独使用难度较大。

4 展望

良好的海洋渔业水域环境是中国渔业稳定持续发展的基本保证。事实表明,渔业水域环境恶化已经成为新时期中国海洋渔业发展的最主要、最突出的制约因素;是中国海洋渔业由数量型向质量效益型转变的最大障碍;是中国海洋渔业发展战略调整中最急需解决的关键问题。因此,正确认识中国海洋渔业水域环境现状,加强海洋渔业水域环境的保护、修复及相关领域的研究,是中国渔业发展刻不容缓亟待解决的重大关键问题。

4.1 保护措施的研究

渔业水域环境监测为渔政机构对渔业环境的管理提供科学的数据与评价资料,为执法提供可靠的依据,对海洋渔业水域环境保护具有特别重要的意义。中国海洋渔业水域环境监测网络还有待健全,集中的海洋环境监测管理机构也有待建立。今后的研究工作应主要围绕渔业环境有害物质和有害生物有效监测体系的设计和建立,各类环境样品中痕量污染物质快速分析方法的开发,生态环境影响综合评价方法等。

从海洋渔业水域环境保护出发,重点对需优先控制的污染物(有机氯化合物和其它有机污染物、重金属、石油烃、天然毒素、人工药物、病原菌等)开展研究,掌握其在自然水域中对海洋渔业水域环境结构和功能的不利影响。此外,渔业水域环境质量管理是渔业水域生态环境保护工作的一个重要组成部分。今后可通过对渔业环境质量管理技术和措施两方面的研究,为渔业行政主管部门制定渔业环境质量标准体系和相关的法律、法规提供重要的理论支持。

4.2修复技术的研究

在海洋渔业水域环境修复技术的具体使用上,由于各种修复技术都有一定的缺点,一定要合理选取最适合的应用方法。鉴于生物修复的巨大优势,应着重加强这方面的研究工作。如可以把现代生物技术应用到修复生物的改良中,加快生物修复技术规模化、工程化培育等应用技术以及相关领域的研究。

从海洋渔业水域环境修复出发,今后应重点加强修复作用菌的研究,筛选出高效作用菌或利用现代生物技术构建高效基因工程菌;加强环境因子对修复菌的修复能力影响的研究,提高微生物修复在实际应用中的效率;加强微生物修复技术的应用性和大范围推广的研究以及微生物技术在海洋渔业水域环境修复的应用;选择高效、高适应性植物修复品种或通过现代生物技术研究筛选新型修复植物;加强经济修复植物的研究,降低处理成本;加强修复植物的大规模生产培育技术以及实际应用过程中的工程管理技术的研究和推广;结合各种生物修复技术的优缺点,加强对新的生物修复技术及高效综合生物修复技术的研究等。

参考文献

[1]唐启升.中国专属经济区海洋生物资源与栖息环境[J].北京:科学出版社,2006.

[2]国家海洋局. 2008年中国海洋环境质量公报[R].北京:国家海洋局,2009.

[3]环境保护部. 2008年中国近岸海域环境质量公报[R].北京:环境保护部,2009.

[4]国家海洋局. 2008年中国海洋灾害公报[R].北京:国家海洋局,2009.

[5]王淼,胡本强,辛万光,等.中国海洋环境污染的现状、成因与治理[J].中国海洋大学学报,2006,5,1-6.

[6]唐启升.中国专属经济区海洋生物资源与栖息环境[M].北京:科学出版社,2006.

第5篇

一、开发中远海渔业资源,亟需发展海洋渔船装备

近海渔业资源由于过度开发,日渐枯竭,小型渔船面临入不敷出的境地。南海远海海域、大洋性海域以及极地海域拥有丰富的渔业资源,但因环境恶劣,路途遥远,对渔船装备、配套设施提出了更高的要求。

我国从上世纪90年代渔业企业改制以后,专门从事渔船性能和捕捞技术研究的部门逐渐减少,渔船装备研发处于停滞状态。据业界人士认为,目前我国海洋渔船装备水平与国外相差三、四十年。目前我国海洋渔船以小型、木质、老旧、近岸渔船为主。12米以下的小型渔船占60%以上;木质渔船占70%以上,玻璃钢渔船不足10%,钢质渔船不足15%;10年以上渔船占60%以上。其中,远洋渔船中,45米以上大型远洋渔船仅占远洋渔船总数的15%;10年及以上远洋渔船占近70%,26年及以上占11.75%;专业远洋渔船少,且大多为国外进口。目前,装备先进的大型拖网加工渔船、中大型围网渔船只有十余艘,且全部为国外进口的旧船,船龄均在20年以上。

落后的装备水平导致我国中、远海渔业资源开发严重不足,甚至出现从远海捕获回的高价值渔获物由于保鲜能力弱、渔获物品质下降,价格竟低于近海捕捞的渔获物的现象。因此,发展满足中远海渔业资源开发需要的先进渔船装备,对于保护我国近海资源,促进我国海洋渔业资源可持续发展具有重要意义。

二、满足国际海事公约要求,迫切需要装备的升级改造

海洋捕捞业属于高风险、安全事故多发的高危行业。近年来,尤其是2011年以来,国际社会高度关注渔船安全,极力促使相关国际公约的生效和实施。2012年10月将在南非开普敦召开旨在通过实施《1977年托雷莫利诺斯国际渔船安全公约1993议定书》协定的国际海事组织(IMO)外交大会,该协定将修正1993年议定书的技术规定并使其生效。此外,于2012年9月29日正式生效的国际渔船船员培训、发证和值班标准公约(1995年STCW-F公约)对船长24米及以上的海洋渔船船员发证和最低培训提出了要求。而2009年6月通过的《国际渔业劳工公约》将在第10个国家(至少包括8个沿海国家)批准之日起12个月后生效,该公约涵盖了渔船上工作的最低要求、工作条件、住宿和膳食、医疗、健康保护和社会保障等。这些公约的陆续出台和生效,对我国渔船装备整体性能水平、软硬件条件都提出了更高的要求。

三、发展海洋渔船装备对拉动国民经济发展具有重要意义

渔船装备涉及材料、机械、电子、通讯等多个领域,产业带动性强。以远洋渔船为例,先进的远洋渔船集成了遥感定位、雷达探测、机电液一体化捕捞装备、冷冻保鲜等高端系统,属于先进科技成果的集合,具有较高技术含量。据统计,一艘8000吨级大型远洋拖网渔船价值量超过18万吨级好望角型散货船,而一艘先进的南极磷虾捕捞船价值量则高达1.7亿美元,超过万箱集装箱船,属高技术高附加值船舶。

第6篇

【关键词】国家统管;海洋与渔业执法;建议

一、引言

党的十八明确提出,要建立海洋强国,这为改革海洋与渔业管理体制和依法管海提供了契机。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发〔2013〕15号),设立国家海洋局(副部级),为国土资源部管理的国家局。重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法,接受公安部业务指导,明确了与国土资源部、农业部、海关总署、交通运输部、环境保护部等部门的职责与分工;设立高层次议事协调机构国家海洋委员会,国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。海洋管理机构的改革对提升海洋管理起到了一定的促进作用,但是,从海洋战略角度看,当前海洋管理机构的改革也只是过渡类型的改革,要实现海洋强国的计划,还必须彻底改革海洋管理体制,加快海洋执量整合,完善海洋相关法规。我国应该抓住海洋与渔业管理问题比较突出,外部势力挑战和国家经济实力进一步攀升时机,加快改革海洋与渔业管理体制,整合海洋与渔业执法队伍,大力提升海洋与渔业执法手段,建立海岸警卫队,做到真正的依法管海。

我国政府主张的海洋与渔业面积达300余万平方公里,海岸线长18000公里,涉海行政地区省级有11个,市、地级有50余个,县、区级有150余个。由于诸多海洋与渔业执法管理是以县级行政地区为基本单位,使得海洋与渔业管比较凌乱,因此,实行国家统管海洋与渔业执法十分必要。

1996年,我国加入了《联合国海洋与渔业法公约》,在此基础上先后修改、制定并出台了涉及领海、海洋与渔业环境、海洋与渔业野生动物保护、海洋与渔业可再生能源、海上交通安全、海域使用、港口管理、海洋与渔业物权等14部法律及22部法规和相关的部门规章,这些法律、法规和规章对于加强海洋与渔业管理起到了积极的作用。

但是,执行这些法律、法规和规章的部门有海监、渔政、海事、边防(公安)和海关、环保、国土资源、文物、石油、旅游等十多个①,其各自为政,很难统一。我国海洋与渔业执法船、艇和人员的数量均是世界海洋与渔业大国的数倍,但海洋与渔业管理效果不尽如人意。非法用海、海洋渔业资源萎缩和外国占据我国岛屿掠夺我油、气资源的问题也越来越突出。

针对我国目前在海洋与渔业执法管理方面存在的问题,研究探讨实行国家统管海洋与渔业执法,建立海岸警卫队的可行性和必要性,对于加强海洋与渔业管理,实现建设海洋与渔业强国的目标具有现实意义和长远战略意义。

二、实行国家统管海洋与渔业执法

(一)国家统管海域执法是海洋与渔业管理改革的需要

我国现存的海洋与渔业管理的体制是计划经济时代“条、块结合”的产物。分部门管理的做法对广袤的海洋与渔业来说,使得各部门执法力量渺小,根本不可能全覆盖地完成各自的职责,导致有法难依和有法不依。多部门参与海洋与渔业管理,各自为政与管理重叠,推诿扯皮等削弱了海洋与渔业管理整体行政效能。此外受社会不良风气和选人、用人以及对执法工作缺失监管等因素的影响,有些执法人员的原则性与主动性已经丧失。因此,消除地方各种纷杂因素对海洋与渔业执法的影响,有效地整合海洋与渔业执法队伍,由国家直接统一管理,是海洋与渔业管理体制改革的必然趋势。

(二)国外统管海洋与渔业执法机构借鉴与国家统管的可行性

国家统管海洋与渔业执法,是国际海洋与渔业大国通常的做法:

如俄罗斯联邦是以联邦政府副总理为首的海洋与渔业委员会,作为海洋与渔业行政管理的高层决策协调机构。各涉海部门大部分都有自己的执法力量,比如边防局下设的海上治安与边界管护队伍,海关总署的海上缉私队伍,运输部领导的海上交通管理队伍和污染控制与海上救助队伍,农业部的渔业执法队伍以及自然资源和生态部的环境监察队伍等等。所有海上执法队伍都是联邦预算,公务员编制,其地方政府没有执法队伍。日本由隶属于日本国土基础设施交通省的海上保安厅(简称JCG)负责,其在全国各地下设11个海上管区,下辖海上保安部66个、海上保安署54个。挪威由国家海岸警卫队负责对在本国海域从事作业的国内外渔船负责海洋与渔业和陆地的执法管理。美国海洋与渔业执法主要由4单位共同完成:一是联邦政府相关行业管理部门及下设的五大区域办公室;二是州政府;三是海岸警卫队;四是地方法院。以上4个单位的职责和任务分工明确,互相联系。在海域的管理上,联邦与州政府各有侧重,联邦政府管3~200海里海域,州政府只管3海里以内海域。同上述国家类似,由国家统管海洋与渔业执法的国家还有100余个,均不实行二级以上的执法体制。

我国要实现海洋与渔业强国的目标,在海洋与渔业行政执法方面,必须借鉴发达国家海洋与渔业管理的经验和国家统管的做法。海洋与渔业行政执法必须服从全国海洋与渔业战略大局,把海洋与渔业执法权从地方各级政府收回,有利于涉海法规的贯彻落实。由国家统管海洋与渔业行政执法,由国家统一预算,统一领导,统一管理海洋与渔业执法队伍,对沿海岸线至200海里专属经济区实行区域全覆盖管辖是可行的。

三、组建中国海岸警卫队

(一)中国海洋与渔业管理的现状要求提升海洋与渔业执法力量

海洋与渔业是一个特殊的环境,因为它离开陆地,所以对于海上违规行为必须强制,以往的海洋与渔业行政执法经验告诉我们,绝不能让违法者有对抗的余地,否则违法者很有可能当场逃脱,甚至执法者将面临一定的生命危险。我国涉海作业人员有些素质不高,或法治观念淡薄,或利益至上思想,或“通关系,找门路”,这些人想尽、用尽各种办法与国内(或国外)执法人员相抗衡,逃脱法律制裁。

在与周边毗连海域,还有比较严重海权争议、中国岛屿被非法侵占、中国海域的油气资源被非法开采以及外国渔船进入我领海非法捕捞等诸多问题等亟待解决,此外,近期日本、越南、菲律宾等国为实现长期或从法理上占据我领海或提升管理手段或出台国内海洋法律加剧了争议海域的紧张局势,这些都要求我国大幅度提升海洋与渔业执法的力量。

为了应对我国海洋与渔业管理来自内、外部的各种挑战,建立一支强有力的海洋与渔业执法队伍迫在眉睫。

(二)国外海洋与渔业执法队伍建设借鉴与组建海岸警卫队战略意义

纵观世界多数发达国家的海洋与渔业执法队伍,无不为准军事装备,配有高压水炮、步枪、机枪、炮艇、直升机、大型执法船、高速摩托艇等,且法律授予查扣没收非法船只和拘留暴力抗法者的权力,甚至对严重暴力抗法者有开枪的权力。

目前,世界上有美国、意大利、英国、日本、印度、西班牙、加拿大等一百多个国家以国家领导的海岸警卫队作为海洋与渔业行政执法的主体,海岸警卫队是一个准军事化的执法队伍,主要负责一个国家所有海岸线上的警戒、巡逻、执法等任务,其职能覆盖了相当于中国当今公安边防武警、海监、海事、渔政、海关、环境保护等部门以及海军防卫的行政执法任务。

国外海岸警卫队的做法值得学习借鉴,因为对涉海法律的实施起着至关重要的作用。我国建立国外海岸警卫队,对于海军力量的补充对我国实现海洋与渔业强国的战略同样具有战略意义,因此,我国必须建立海岸警卫队。

(三)中国海岸警卫队的设置、任务和机构的思考

中国海岸警卫队应该以滨海边防部队、国家渔政局、海监总队,海关缉私队伍和海事局等单位为基础进行整合,撤并、整合所有地方海洋与渔业执法船、艇以及海警执法装备,逐渐配齐(升级)所需要的炮艇、直升机、快艇以及相应的海上救援、应对大规模海域污染等突发事件的装备。海岸警卫队分设若干海岸警卫支队,针对东海和南海存在海权争议和领海被侵占的问题,应分别成立海岸特警支队司职维权。支队下设若干大队,大队间以大的河口为分界分段管辖,管辖范围涵盖沿岸港口、河口和200海里专属经济区。参照国外海岸警卫队的任务,结合我国海域管理的现状,中国海岸警卫队职责主要应该包括以下几项:(一)取缔非法渔业作业;(二)保护海上安全,打击海上刑事犯罪、打击走私和偷渡、打击海盗;(三)维护国家海洋与渔业权益,海上巡视、领海警备,防止不明船只侵入;(四)海上交通事故调查;(五)海上防灾预警和海上遇险救助;(六)海域污染处理;(七)海上重要设施和重要物资运送警备;(八)与周边临海国家开展交流与合作,共同维护海上秩序。

海岸警卫队最重要的常规执法是海上巡视,保障海上安全,确保贸易运输船舶的安全。但我国已管控海域目前急需解决的问题,是渔业捕捞秩序、擅自占用海域养殖和擅自填海造地问题,针对这些问题必须加大执法力度,坚决整治。对于此类经常性海上执法工作,检查的方式以简便高效为原则,在禁渔区、禁渔期、休渔期,对禁用渔具、渔法以及作业标识不完整的违规行为可以采取拍照取证与送达处罚通知的办法,记录在案,限期到指定银行缴纳罚款。如对拒不执行处罚决定的,通知相关部门不予年审,不予船检;年内多次违规的要取缔作业许可、没收船只;对于不具备各种作业资格又拒不服从管理或暴力抗法的,应予授权依法扣押、没收船舶和拘留、管理相对人;对于非法设置的海中物体可以无告知拆除;对于非法用海行为又限期不予改正的管理相对人可以拘留或。

为了加强各部门之间的协调行动,提高执法效率,维护海洋与渔业权益,建议国家成立相对独立的海洋与渔业管理委员会,作为海洋与渔业行政管理的高层决策协调机构,其成员包括所有涉海部门的主要领导和海军等相关部门领导。

(四)完善与调整现有的海洋与渔业法律体系

我国现有的涉海法律比较健全,单项涉海法律条文比较细致,但这是计划经济体制时期条块结合管理模式下的产物。实行国家统管海洋与渔业和建立统一的海洋与渔业执法队伍,需要从法律上重新明确海洋与渔业管理的机构和海洋与渔业执法主体的设置,有必要制定一部综合的《中国海洋与渔业管理法》和《中国海岸警卫队条例》,对于现有涉海执法的内容,则需要从有关涉海法律中删除或重新规范,以保证《中国海岸警卫队条例》与各涉海法律的衔接。

四、海岸警卫队与国家、地方职能部门的工作协调

海岸警卫队作为和平时期的海洋与渔业行政执法队伍,为保证执法的公正和严肃性,在行使职权时,必须做到执法与立法相分离,做到处罚与许可相分离,做到决定处罚与收缴罚没款相分离,做到既独立执法又与涉海部门、工作机构相配合。从海岸警卫队的职责范围讲,主要与渔业行政部门、海洋管理部门、海关、航运、陆地公安、以及海军有衔接。

因此,需要向海岸警卫队明确:涉海有关法规的修改,合法船舶的详细资料和许可作业内容以及变动明细,海域使用发包情况,海域规划和用海审批,贸易航运船舶在我领海出入情况,涉海走私、偷渡、运输嫌疑人海上潜逃等涉海刑事问题,海难与船舶碰撞事故、海洋与渔业科考、资源调查、环保活动、海底考古与发掘等。此外,海岸警卫队在处理领海争议问题和查处外国船舶进入中国领海非法作业问题,需要及时向外交部门或海军通报。海洋与渔业执法是海岸警卫队的一项经常性工作,对大型渔船的监管非常重要,对此,国家应该强制国内大、中型远洋船只装备和使用北斗卫星跟踪设备,以便使有关部门和海岸警卫队可以随时监督其活动与掌握其位置。海岸警卫队还需要与相关邻国达成卫星跟踪协定,对在共同管辖海域的作业渔船实行定位跟踪。未来,国家为养护和保护海洋与渔业经济鱼类资源量,需要制定限额捕捞的办法,此项工作的管理应该由海岸警卫队负责海上监察,对严重瞒报产量或其他违规行为将诉诸法庭。对需要拘留的当事人根据情况移交公安机关羁押,对需要的案件直接向法院,依法裁决。

本文对当前的中国海洋与渔业管理的现状与思考,是本人多年来从本职工作出发,结合党的十精神谈到的一些体会。随着中国与周边海域邻国的海域划分的明确、依法管海程度的提升以及海域防卫的扩展,海岸警卫队需要干练与高效,尽职尽责,做好与警卫队的工作协作,我国的海洋与渔业执法工作就会顺畅而有序地进行。

五、结语

海洋与渔业管理不仅涉及到涉海行业的顺畅运营和海洋与渔业资源的可持续开发与利用,对于我国来说还涉及领海和国家安危的大事,根据中国国情和临海周边不断变化的国际形势,海洋与渔业执法有必要由国家统管,有必要由国家整合组建一支强大的海洋与渔业执法队伍,担负起海域执法的重任,这样既符合国际通常做法也符合中国国情,既能消除现有纷杂的海洋与渔业执法管理状况让海洋与渔业执法变得透明,又能强化海洋与渔业执法能力,提高执法的行政效能,走上依法治海的轨道,相信不久的将来,我国建设海洋强国的设想定会实现,我们的海洋也一定会最大限度地为我国人民和社会谋福祉。

参考文献

第7篇

【关键词】海洋渔业;渔业管理;渔业管理优化;《渔业法》;可持续发展;TAC制度;海洋牧场

引言

我查寻了许多资料,了解我国一些渔业管理现状,写出这篇文章,供大家阅读。

1 我国海洋渔业情况

中国海域已鉴定到的海洋生物资源约有20278种[1],海洋生物净生产能力为28亿t,近海年平均生物生产量为3.02t/km[2], 目前海洋水产品产量为1100万t左右,海洋生物资源的利用率是很低的, 有很大的开发潜力。其中近海约有生物种类1万多种,其中鱼类约1500 多种,软体动物3000多种,甲壳动物3000多种。在中国海280万km[2]渔场范围内,支撑了中国海洋渔业90%的渔获量。据估计中国近海和外海鱼类最大持续渔获量约为735万t,其中渤海24.3万t,黄海87.2万t, 东海168.9万t,南海472.5万t。按鱼类栖息类型划分的最大渔获量构成。虾类资源也是中国海的主要渔业资源之一。据考察中国近海虾蟹类约1000多种。其中主要种类分布是:渤海30多种,黄海40多种,东海1000多种,南海130 多种。头足类资源在中国海各海区也有较大数量分布,构成渔业资源的重要组成部分。头足类资源以东海居多,约60多种,南海为37种,黄海、渤海均为20多种。另外中国还有藻类约1000多种,其中包括海带、紫菜等。海水养殖备选的品种较为丰富,主要有230 多种,鱼、虾、贝、藻俱全。全国沿海各省区养殖规模较大的主要有海带、紫菜、贻贝、牡蛎、蛏、蛤、泥蚶、对虾、鱼类等。 目前的海水养殖产量主要是直接利用光合作用或初级生产力(浮游植物)贝藻为主,具有生态转化率高、生产成本低的特点,但同时表明,我国的海水养殖目前处于相对落后阶段,以集约化养殖为代表的现代海水养殖业还处于起步阶段,随着生产力的发展,科技水平的提高,开发种类将逐渐增加,一定会有强劲的增长势头。

2 渔业管理现况

我国是世界渔业大国,从古至今,海洋渔业在我国国民经济中占有重要地位,海洋渔业的发展拓宽了传统农业的范围,为人们提供了食物的来源、增加了农民收入,很大程度上缓和了人多地少的矛盾。新中国成立以来,随着渔业生产关系的变革,渔民生产积极性空前高涨,海洋渔业经济快速发展。尤其是改革开放以来,我国渔业在世界渔业中的地位迅速上升,从 8 年起至今,总产量一直居世界首位[3],并拥有世界上最多的机械渔船和渔业劳动力。然而海洋渔业迅速发展为人类创造巨大财富的同时,同时面临着捕捞强度过大、水域污染严重、资源持续衰退等问题。各种各样的人类活动不间断地向海洋索取有限的渔业资源,带来了捕捞能力的不断膨胀和捕捞总产量的居高不下。

分析制约我国海洋渔业资源可持续利用的因素主要有:由于四大海域受世界主要暖流、寒流的影响很小,无强劲的上升流区,从空间上造成我国资源具有一定的独立性和局限性,同时渔业资源的数量在区域性差异明显、缺乏广布性和生物量巨大的鱼种特征,也在一定程度上制约我国海洋渔业资源可持续利用[4]。

上述因素综合起来,造成了捕捞强度爆发式增长,掠夺性捕捞现象越演越烈。劳动力要素过度增长,资源枯竭,捕捞过度、经济效率降低等生物、社会和经济指标都表现出中国海洋渔业资源利用的可持续发展正面临着极其严重的考验。

3 渔业管理缺陷

3.1 海洋渔业面临的主要问题

我国海洋渔业资源开发面临的最大问题就是近海捕捞强度过大,渔业资源渐趋枯竭。在自然环境良好、自然资源丰富的情况下,捕捞就能增产无疑刺激和推动了单一狩猎的海洋渔业产业增长模式,最终导致海洋渔业资源开发无序,造成结构单一、生产率下降、资源衰退、种群退化,无法实现海洋渔业的持久发展。这种以捕捞为主的海洋渔业资源开发模式,已严重影响到我国沿海一些主要的传统经济鱼类,如渤海湾六、七十年代对虾的产量为1.98万t,最高达4万t, 掠夺性捕捞使捕虾量逐年下降,到1993年仅为0.3万t左右;全国最大的捕鳗基地―江台港(鳗苗年产量占全国年产量的25%),1986年400 多条渔船出海捕鳗苗,每天产量高达100万尾,1994年1500多条船每天产量达10万尾, 而1997年6000多条船每天仅捕获万尾左右;舟山群岛的大、小黄鱼和墨鱼等传统经济鱼类已难形成渔汛,带鱼也趋于小型化、低档化。1996年冬汛结束后,在捕获的带鱼中每尾在100~150克的占一半左右,而渔业总产量中带鱼的比例与1995年相比下降一成多,比上年减少4~5万t[5]。

随着近海环境污染和海洋开发的发展,海洋生态问题严重。渤海、东海、黄海近岸海域都不同程度受到来自三方面的污染,其中陆源污染占整个海洋污染的80%,船舶污染占15%,海水养殖、海洋矿藏开发造成的污染占5%[6]。污染造成的后果是海水富营养化,诱发赤潮。据不完全统计,1980~1997年在我国海域共发生赤潮380余次, 赤潮次数逐年增加,如1972~1979年20次,1989年12次,1996年达32次之多,这些赤潮的发生对海洋生物资源和渔业生产造成了严重损害[6]。 河口、海湾地区污染更为严重,如大连湾沿岸有70多处排污口,每年排放污水3亿多t,污染物质10万多t,海水含油量超过规定标准25倍, 其他污染物质超标7至76倍,海珍品濒于绝迹。上海每年约有20亿t污水排入杭州湾、长江口,其中西区市政综合排污口附近形成宽300~500m、 长7km的黑水带,渔场已彻底破坏,南区海水中的大肠杆菌超过国家标准1万倍。同时由于不合理的围垦、盲目筑坝、乱挖珊瑚礁、滥伐红树林等,使许多沿海地区的生态系统受到破坏,发生海水倒灌,沿海湿地破坏严重,我国原有5万多km[2]红树林,由于大规模围滩造田和肆意砍伐,目前仅存1.6万多km[2];整个海南岛沿岸的珊瑚礁也已被破坏了80%左右。

3.2 渔业生产和资源管理[7]

3.2.1 现行的渔业生产管理,特别是群众渔业管理,欠缺统一协调、交流、管理困难。这导致生产效率降低。建议生产主管部门加强领导和服务,指挥和协调,让渔业生产信息和技术经验共享,提高渔业生产效率。进一步完善渔业股份合作制。

3.2.2 渔政管理方面,除了渔业法规本身不够完善,有待健全外,还存在许多问题,有待解决。

① 渔业立法滞后于社会发展和渔区改革进程。现行的《渔业法》随渔业经济改革的深化,经营体制的转变,越来越显得不够完善,有待修改。

② 渔业执法难,对于违规渔船或生产单位,执法处理常常会碰到各种各样的阻力。另一方面,渔政管理方法有待于改进。例如,对于违规渔船,罚款了事,违规渔船还照常作业,难以根本上解决渔业资源保护问题。再如,我国的渔政执法多数在海上,陆上只有检查冷库之类的执法,对于码头执法检查及水产市场执法检查几乎是空白。建议不但在海上堵住违规源,而且须在水产码头和交易市场里禁止卖违规渔获物,提高渔业资源管理效率。

③ 渔政管理手段落后,不但执法队伍力量不足,而且设备落后,降低渔政管理效率。对于违规罚金,应该提留一定的比例用于改善渔政管理手段,提高效率。

④ 渔政队伍的文化和法律素质相对较低 建议对现有的渔政员进行岗位培训,持证上岗。同时,建议积极任用高等院校相关专业毕业的人才。加强渔业资源的调查和管理,使渔业经济可持续地高效发展。有了渔业资源的连续长期正常的全面调查,我们才能摸清海洋的渔业资源状况,及变化动态,进行生产和管理才能有科学依据。而通过渔业资源有效管理,才能实现渔业生产的可持续发展,才能让我们的渔业经济步人良性的可持续发展轨道。

4 渔业管理优化方向[8]

既然我国目前的渔业管理体制存在着上述不足,那么在海洋渔业发展的转折关头,优化我国海洋渔业资源管理体制就具有非常重要的意义。

通过对影响我国渔业管理效果的因素进行分析,我们发现第一个影响因素与我国海洋捕捞业的特点有关。众所周知,一个国家的资源特点和生产特点是一国的特殊国情,尤其是渔民素质不高、海岸线长、多鱼种并存、单鱼种产量低等问题,在较长的时期内是难以改变,甚至无法改变的。因此无法作为我国当前时期海洋渔业资源管理制度优化的方向。

第二个影响因素与我国目前实施的管理制度相关。我国当前的投入控制制度虽然容易操作,但是该制度是以控制入渔者数量和捕捞努力量为目的,联系到我国众多的渔民、分散的码头,该制度在实施执行中势必需要政府投入巨大的人力、物力和财力,否则效果会大打折扣。为了改进管理效果,国外先进国家走在了创新前沿,在传统的投入控制制度上引入了以资源的可持续利用的基础的产出控制制度,以控制最终的渔获量为目的[9],这种综合管理制度也于2002年被我国新修订的《渔业法》正式确立为渔业基本管理制度。但是产出控制制度要有效实施,有一个最基本的前提是政府能及时快速地掌握资源的利用程度,能详细了解每个渔民的捕捞量,如果渔民太分散,该制度很难贯彻下去,因此需要有相应的渔民合作组织来呼应。但是当前我国渔民组织虽然取得了一些发展,还很弱小。

第三个影响因素与我国经营管理制度变迁过程中组织制度弱化有关,跟第二个因素一样,该因素可以通过人为努力而改变。可以作为我国制度优化的方向。

为了实现海洋渔业的可持续发展,目前在我国渔业生产经营体制和渔区的行政管理制度下,我国渔民的组织化程度比较弱,通过对我国当前的管理制度进行优化,提高我国渔业的组织化程度,是本文认为的比较可行的制度优化之路。

政府应该调动起资源的最终使用者渔民参与管理和养护渔业资源的积极性,通过大力发展地方性海洋渔业合作组织。使渔业资源的最终使用者渔民通过行业自律、自我约束、自我规范,相互监督,转换其思考角度和行为方式,提高渔民自觉遵守法律、法规的程度,自觉减少捕捞强度,保护海洋环境,并分担政府的部分管理负担,达到管理和养护海洋渔业资源的目的。

5 渔业管理优化措施

5.1 加强管理和资源的调整

对渔业资源的管理和调整设立了专门中心来推进工作的实施。根据各海域的特征投放多功能的人工渔礁,结合沿岸地理信息系统(GIS),建立综合信息网络进行管理。实施亲环境的海洋牧场项目计划;为实行总许可渔获量(TAC)制度,增加TAC制度中的对象鱼种,配备专用调查船用于科学调查,并且扩充相关的研究设备。

5.2 改善海洋环境和创造亲环境渔业

对于海洋环境的改善,国家首先考虑消除陆源污染、水质管理政策优先等综合因素,建立健全海洋环境管理体制。渔场净化规模的扩大和养殖水产品疾病控制体系的确立,需要开发高效能的预防和治疗药剂;为防治养殖场的自身污染,要加大复合饲料的供给;建立高效的赤潮应对措施,普及赤潮防治设施。

5.3 调整生产结构加强渔业的竞争力

为恢复和保持渔业的竞争力,需要对近海渔业的结构进行调整。根据各鱼种的数量配置相应的渔船,调整各鱼种的许可渔获量限额;调整养殖渔业的结构,对已开发的渔场规模进行缩减,限制生产养殖过剩品种,限制灾害频发海域的渔场开发;加强专属经济区和公海渔业作业的管理,为解决国内渔场面积缩减的问题,积极开发海外渔场和发展相关支持产业。

5.4 建立良好的渔业秩序和食品安全体系

为建立良好的渔业秩序,对违法渔业行为采取积极的对策,相关机构协同配合,互相提供必要的支援,加强对违法的小型机拖网船的管理, 建立合法的渔业渔具购置融资支援体系。加强水产品认证制度,建立安全卫生的认证标准,改善物流体系,对渔业品流通量进行调整。

5.5 保持渔业发展的动力,提高从业者的福利

为确保渔业发展的动力,扩大对渔业研究、开发的投入,促进新技术的实用化,积极培养渔业专业型人才。建立美好的新渔村环境,吸引周边人口入住渔村,发展休闲渔业,为满足国民多样化的需求,综合开发渔港、渔村建设。

5.6 发展海洋渔业的新思路

随着各国加强对沿海渔业资源的控制, 韩国远洋渔业遇到了不少困难。开辟新渔场是韩国发展海洋渔业的一个思路。建立“海洋牧场”是韩国海洋渔业摆脱困境的一个尝试。2005年韩国远洋水产品捕获量从1992年创纪录的102.4万t下降到55.2万t,在水产品生产总量中所占比例为20%。为此,韩国政府2007年制定了一项以加强国际竞争力为主要内容的远洋渔业发展方案。

6 国外渔业管理现状及经验

中韩两国毗邻而居,在海洋渔业管理方面有着很多相互借鉴的地方,尤其是韩国近年来的一些基于环境保护和渔业增值的海洋渔业管理的成功经验很值得我们借鉴、学习。

6.1 TAC制度是我国渔业管理措施的必然选择

据韩国农村经济研究院的研究报告,目前在黄海和东海渔业资源的渔获压力过度。对这个海域的10个代表鱼种进行资源评价的结果表明,现在的渔获强度远远超过可捕捞量,如果把现在的渔获率降低50%以上,资源才有可能得到恢复。

引进TAC制度的必要性可分为国内原因和国际原因。从国内原因来看,中国目前的海洋渔业资源衰退问题,仅用现行的许可制度很难达到恢复或增殖的目的。从国际原因来看,随着1994年11月《联合国海洋法公约》的生效,1996年日本、韩国和中国都宣布了200海里专属经济区,在专属经济区内,必需实行总允许渔获量制度。特别是日本从1997 年开始对一部分资源实行了TAC制度,韩国也从1998年开始试行TAC制度。在这种背景下,需要研究如何把中国目前的渔业管理制度与TAC制度衔接起来,建立与中国国情相适应的、可行的TAC制度。

6.2 我国应加快建设海洋牧场

发展海洋牧场是我国渔业资源环境现状的迫切要求。随着我国经济社会的发展和人口不断增长,水产品市场需求与资源不足的矛盾日益突出。受诸多因素影响,目前我国水生生物资源严重衰退,水域生态环境不断恶化,部分水域呈现生态荒漠化趋势,增殖和合理利用水生生物资源、保护渔业水域生态环境已经成为一项重要而紧迫的任务。水域污染导致水域生态环境不断恶化,过度捕捞造成渔业资源严重衰退,人类活动致使大量水生生物栖息地遭到破坏,随着中日、中韩、中越渔业协定的相继签订和生效,我国沿海海洋捕捞的空间更狭窄,作为渔业基本生产力的水生生物资源更加宝贵和稀缺。海洋牧场符合当前渔业增长方式的转变。海洋牧场建设正是由粗放型、无序开发利用海洋资源向集约化、综合开发利用海洋资源转变,由掠夺性开发海洋资源的传统渔业向环境友好型、可持续发展的现代渔业转变的重要途径之一,能有效地同时解决渔业资源数量与质量问题,是渔业增长方式转变到当前历史阶段的必然产物。海洋牧场符合全球海洋渔业进入全面科学管理时代的发展趋势。20世纪90年代以来,全世界17个重点渔区中已有13个渔区处于鱼群枯竭或产量急剧下降状态,海洋牧场已经成为世界发达国家发展渔业、保护资源的主攻方向之一。目前,日本、韩国、挪威、美国、英国、加拿大、俄罗斯、瑞典等国均把栽培渔业作为振兴海洋渔业经济的战略对策,投入大量资金,开展人工育苗放流,恢复渔场基础生产力,取得了显著成效。一些发达地区(如日本、美国、挪威等)已开始在适宜的港湾及浅海区域进行海洋农牧化建设,全世界范围内已有115个以上品种的海洋农牧场遍布于20多个国家[10]。尤其是韩国,其海洋区位与我国相似,又处于同一大的黄海生态系,我国发展海洋牧场完全可以借鉴吸收韩国这方面的成功经验。

参考文献:

[1] 国家海洋局.中国海洋21世纪议程[M].北京:海洋出版社,1996,1~7.

[2] 何希吾,姚建华.中国资源态势与开发方略[M].武汉:湖北科学技术出版社,1996.274~307.

[3] 高健. 制度变迁与中国海洋渔业的可持续发展[M]. 上海: 上海科学普及出版社,200 6. 2-4

[4] 罗瑞新. 我国海洋生物资源及其可持续利用[J]. 广东教育学院学报, 2005.6 (5 ):162.

[5] 全国政协科教文卫体委员会.挖掘海洋潜力扩大食物来源[J].中国科技论坛,1998,(3):38~40.

[6] 向友权.我国海洋环境保护面临的问题和对策[J].中国科技论坛.1998,(5):57~59.

[7] 董堑生.加强海洋渔业资源调查和管理.浙江海洋学院舟山316000).

[8] 高 明,高 健.中国海洋渔业管理制度优化研究.

第8篇

一、充分认识新形势下发展远洋渔业的重要意义

实施“走出去”战略,把发展远洋渔业作为渔业产业结构调整的重点,是实现渔业可持续发展的重要途径。近年来,我省远洋渔业发展步入良性循环,有力推动了我省远洋渔业的发展,缓解了近海渔场过度拥挤的局面,增加了就业机会,促进了地方经济发展,维护了渔民生活安定和渔区社会稳定。但我省远洋渔业整体发展质量不高,服务和保障体系不够健全,远洋渔船设施装备水平相对落后,科技含量不高,后勤补给、产品销售运输等综合配套能力不强,基地建设不完善,从业人员素质较低等因素,严重制约了远洋渔业的发展。

发展远洋渔业,不仅是争取海洋渔业权益、参与国际资源分配的需要,而且也是优化我省渔业结构,加速现代渔业进程的必然选择。只有积极参与国际市场竞争与合作,拓宽我省渔业发展空间,才能适应渔业经济国际化的发展趋势,带动加工、贸易、运输、渔需物资等相关产业的发展,对于推动我省渔业从传统渔业向现代渔业的转变具有重要意义。沿海各级政府和有关部门要从全局和战略的高度,充分认识发展远洋渔业的重要性,认真贯彻省委、省政府关于发展海洋经济的决策部署,把推进渔业外向型经济的发展和提升远洋渔业竞争力作为新阶段农业和农村工作的重要任务,不断增强紧迫感和使命感,加快推进远洋渔业的发展。

二、明确远洋渔业发展的总体思路和目标任务

今后一个时期,特别是“*”期间,是我省远洋渔业发展的关键时期,必须坚持以科学发展观为指导,以经济效益为中心,坚持质量、安全、生态并重,重点发展大洋性公海渔业,拉长产业链,走稳步发展、多种经营、龙头带动、完善配套的路子,确保我省远洋渔业持续、健康发展。

努力提高渔船质量,增加远洋渔业科技含量,建设和改造一批符合国际标准、设施先进的远洋渔船和生产辅助船。完善与捕捞业相关的加工、补给、运输业。着力培植远洋渔业龙头企业,推动远洋渔业产业的升级。在战略布局上,要在巩固已有作业渔场的同时,重点开发中西太平洋、西北印度洋、东中大西洋和东南大西洋、西南大西洋等“四大版块”。

到“*”末,全省远洋渔船发展到350艘,远洋渔业产量达到35万吨,产值达到40亿元。

三、整合资源,培植龙头企业,做大做强远洋渔业

积极推进企业间的合作,增强远洋渔业发展的整体优势。鼓励企业在自愿的前提下,“大并小”、“大带小”,以股份联营等多种形式组建经营紧密型的远洋渔业股份有限公司,改变分散经营、各自为战的状况,提高我省渔业的整体实力和抗风险能力。

通过整合资金、人才、技术实力和市场销售网络等资源,逐步建立起若干家规模化生产、集团化经营、社会化服务的现代化远洋渔业企业,建立技术服务、渔需物资供应、产品加工销售等各个环节配套完善、分工协作、互利互惠的产供销一体化和渔工贸一条龙的产业化体系,延长产业链条,增加规模效益,推进我省远洋渔业产业化进程。

鼓励和扶持龙头企业在我省远洋渔船相对集中、渔业资源相对稳定的海域或临近国家和地区,建立产、运、销配套的远洋渔业基地。

四、加大对远洋渔业的投入和政策扶持

各级政府要本着扶大扶强的原则,在资金和政策等方面对远洋渔业龙头企业给予重点扶持。要将远洋渔业龙头企业作为农业产业化龙头企业贴息专项资金的扶持重点,继续对符合条件的远洋渔业企业的远洋渔船建造、购置和改造等方面的贷款给予贴息。采取综合措施,增加对远洋渔业的投入,加快远洋渔船技术改造,推动我省远洋渔业产业升级,增强我省远洋渔业企业在国际市场上的竞争力。在安排工业结构调整专项资金时,统筹考虑远洋渔船技术改造项目,加快我省远洋渔船的更新改造步伐。

积极争取国家对远洋渔业的扶持政策和资金。鼓励社会力量通过股份合作等多种形式,参与远洋渔业发展。鼓励渔民在利益共享、风险共担原则的基础上,联合投资远洋渔业。积极争取外国政府和国际金融组织的优惠贷款,吸引外商投资我省远洋渔业相关产业。支持远洋渔业企业在境内外上市,鼓励远洋渔业企业积极承担我国政府的援外项目。

积极支持远洋渔业企业在境外发展。省政府有关部门应加强协调配合,积极争取中央财政“对外经济技术合作专项资金”支持。鼓励我省渔业企业在境外从事渔业捕捞、加工、销售及相关产业发展。对渔业资源探捕费、资源回运费给予补助。对渔业合作项目建设及运营的境内中长期贷款给予适当贴息。

建立对远洋渔业开发的信贷投入机制,增加银行信贷投入,积极争取增加远洋渔业相关固定资产贷款规模,并适当放宽贷款条件,落实担保措施。金融部门要对符合国家产业政策的远洋渔业项目优先安排贷款。有关部门要加强与金融部门的沟通,积极推荐发展潜力大、生产效益好的远洋渔业项目。沿海各市、县(市、区)在开展阳光培训工程补贴工作时,要将远洋渔业从业人员培训纳入补贴范围,予以统筹考虑。

进一步完善远洋渔业应急风险管理机制,加强远洋渔业应急风险管理,将远洋渔业应急风险管理统一纳入省应急风险管理体系建设,提高规避风险能力和应急救助能力。

五、切实加强对远洋渔业的领导

第9篇

(海南大学,海南 海口 570228)

摘要:因地理环境的不同,南海涉外侵权在案件数量、发生频率、地域范围、侵权后果、侵权方式和手段、侵权强度、解决难度等诸多方面都非比寻常。因此,强化南海行政执法成为保护南海渔民权益的主要途径,然而现行行政保护却明显不足。因此,应改革南海行政管理体制,包括南海分局移设海南、建立综合性南海管理机构、建立中央和海南分级管理机制、推行生态渔业权制度。同时,应创新渔业权行政保护的具体措施,包括实施常态化护渔、加强巡航护渔、建立涉外侵权应急处置机制、加重外国渔民涉外侵权的行政法律责任。

关 键 词:南海;渔业权;涉外侵权;行政保护

中图分类号:D922.13 文献标识码:A 文章编号:1007-8207(2015)08-0080-11

收稿日期:2015-03-09

作者简介:宁清同(1963—),男,湖南攸县人,海南大学法学院教授,法学硕士,研究方向为民法学、环境与资源保护法学。

基金项目:本文系2013年司法部国家法治与法学理论研究项目“涉外侵权中我国南海渔民捕捞权保护制度研究”的阶段性成果,项目编号:13SFB2030。

自20世纪70年代以来,南海某些周边国家为了掠夺南海的渔业和矿产资源,攫取丰厚的政治和经济利益,非法对我国南海海域提出了主权要求,并且强行占领了为数不少的岛屿,同时以多种手段对我国南海传统渔场以及在此从事渔业生产的我国渔民频繁地实施侵权行为。菲越等国在南海持续实施的抓捕我国渔民的事件,不仅严重侵犯了我国南海主权,也给我国渔民的人身权、渔业权以及其他财产权造成了重大损失。如何切实有效地保护我国渔民在南海之渔业权,尤其是强化行政保护,显得特别重要和紧迫。

一、完善行政保护机制的必要性

⒈南海渔业权遭受的涉外侵权较严重。近年来,我国海南省及台湾地区的渔民在南海传统渔场进行捕捞作业时,越来越频繁地遭受越南、菲律宾等国军警人员的袭扰、扣押,甚至受到罚款、监禁等处罚,上述国家渔民在本国政府支持下也越来越猖獗地非法进入我国管辖海域进行捕捞作业,掠夺我国渔业资源。我国渔民在南海的渔业权受到的涉外侵权较严重,主要表现在:第一,我国渔民实际捕鱼区域日趋缩小。我国虽然对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权、管辖权和历史性权利,但由于多方面的原因,南沙众多岛礁自20世纪70年代以后被他国实际占有,我国渔民为躲避侵占国的抓捕,只能暂时退出传统的捕鱼海域。如:南威岛是南沙群岛的第四大岛,自古属于中国,根据《联合国海洋法公约》,我国渔民有权在南威岛200海里专属经济区内捕鱼,但1974年越南占领了南威岛并派驻有两个连的兵力,这是越南在南沙诸岛中最大规模的驻军,从此我国渔民就不能再涉足南威岛捕鱼。[1]第二,南海渔业资源遭受严重破坏。南海是我国的四大渔区之一,具有捕捞价值鱼类2500多种,年可捕量达2000多万吨,其中我国传统断续线内年可捕量有1000多万吨。然而,20世纪80年代以来,南海海域渔业资源出现了迅速萎缩的迹象,其不断枯竭的态势已有目共睹。[2]不仅捕获总量减少,捕获鱼的质量和优质鱼比重也在急剧下降。越菲等国侵占我国南海部分岛礁和海域后,一方面对我国渔民实施抓捕等侵害行为,以阻止其前往我国南海传统渔场捕鱼;另一方面却大力扶持本国渔民在南海从事捕捞作业,甚至鼓励或纵容本国渔民对南海渔业资源进行掠夺性捕捞。这些国家不仅没有采取合理养护措施,其渔民还违反了我国关于休渔期、捕捞工具、捕捞方式等渔业资源养护的相关规定。“南沙海域的大量鱼类资源也遭到一些国家的掠夺,年偷捕量和掠捕量相当于我国的年渔业生产量。”[3]“2011年,越南在南海仅金枪鱼捕捞量就达11万吨左右,创汇3亿美元。而我国南海三省区的金枪鱼捕捞量仅为300吨。”[4]中越两国金枪鱼捕捞量的差距如此之大,固然也有其他原因,但与越南的掠夺性捕捞脱不了干系。越南渔民在捕鱼作业时通常会采取“杀鸡取卵”式的捕捞方式,大小鱼类“一网捞尽”,而且大大超过捕捞限额,过去几年在沿海捕捞的渔业产量将近160万吨,但越南政府允许捕捞的数量却只有60万吨;菲律宾渔民大量使用刺网、钓具、环网、鱼栅、缠刺网、三层刺网、小型拖网、陷阱网等捕捞工具和方法,甚至使用炸药捕鱼,既破坏了生态环境,也损害了渔业资源。[5]第三,侵权国渔民进入我国南海海域非法捕鱼事件增加。近年来,周边国家渔民越来越频繁地非法进入我国南海传统渔场捕鱼,对我国渔民之渔业权构成严重侵害。其主要原因有三:一是越菲等国肆无忌惮地非法扣押、抓捕我国渔民,就是希望我国渔民难以在九段线内的传统渔场从事渔业活动,甚至最终完全退出,以造成事实上控制相关岛礁和海域的事实。这种涉外侵权行为在客观上确实起到了很大的作用。2011年12月20日,羊城晚报记者在农业部南海区渔政局采访时获悉,据北斗卫星监控系统显示,在南沙作业的中国渔船只有21艘,而广东、广西、海南三省区现有渔船9万多艘,南沙渔业的高峰期有900多艘渔船常年作业,仅2011年领取南沙捕捞许可证的渔船约500艘。[6]20世纪70年代以前,台湾地区在南海的年捕捞量最高可达万吨以上,主要为外海金枪鱼类,然而此后由于南海侵渔事件频发,台湾赴南海作业渔船已被迫大幅减少。[7]可见,我国渔民在南海传统渔场能够作业的范围在不断萎缩,依法取得的渔业权在南海涉外侵权高发海域难以正常行使。二是侵权国政府通过扣押、抓捕等手段迫使我国渔民暂时甚至永久退出南海传统渔场后,为其本国渔民非法进入我国南海捕捞作业提供了有利条件。同时侵权国政府还采取了各种措施,直接或间接地鼓励和支持本国渔民进入我国南海非法捕捞。这不仅直接导致侵权国渔民非法捕鱼事件的增加,更造成侵权国实际控制相关海域的假象。三是我国政府长期以来严格遵守“搁置争议,共同开发”的原则和睦邻友好的外交政策,希望通过以德报怨的方式换取侵权国政府的良心发现,对外国渔民的非法捕鱼行为采取了过份宽容的态度,基本上没有依法处罚,甚至听之任之。这在客观上助涨助长了外国渔民非法捕鱼的嚣张气焰。第四,我国渔民的人身和财产安全受到严重威胁。20世纪90年代以来,越菲等国在南沙海域干扰、袭击、抓扣我国生产渔船的行为不断升级。主要表现在:抓扣手段凶狠;袭击海域扩大,遍及整个南沙;追袭时间延长;处罚越来越严厉。如:菲律宾在开发南沙海域渔业资源时,经常干扰我国渔民在南沙海域正常的渔业生产,甚至撞沉中国渔船,逮捕、枪杀中国渔民。我国渔民不仅渔业权受到严重侵害,而且人身和财产安全也很难得到保障。第五,我国渔民的南海渔业权收益和相关产业收益大幅减少。正是由于越菲等国经常性地袭扰、扣押、抓捕我国前往南海传统渔场捕鱼的渔民,迫使我国渔民暂时甚至长久性地退出了相当多的传统渔场,实际捕捞作业的海域面积严重缩减,其渔业权无法行使或者额外成本急剧上升。此外,由于侵权国渔民非法进入我国传统渔场捕鱼,且实施掠夺性捕捞,使得我国渔民的捕获量和优质鱼的比重大幅下降。由此必然直接导致我国渔民以南海传统渔场为作业区域的渔业权收益大幅减少,相关产业大受影响。

⒉南海渔业权行政保护的特殊性。我国渔民在南海之渔业权面临着复杂、频繁、野蛮的涉外侵权,无论是案件数量、发生频率、地域范围,还是侵权后果、侵权方式和手段、侵权强度、解决难度,都远远高于东海、黄海等海域。因此,南海渔业权之行政保护在保护手段、保护力度、保护范围等诸多方面,都必然也需要具有自己的特殊性。首先,保护渔业权与维护主权融为一体。由于我国南海与多个国家相邻,侵害渔业权行为虽然形式上复杂多样,但其共同特征在于侵害渔业权的行为必然同时侵害我国主权,甚至可以说,侵害渔业权只是表面现象,侵占我国南海主权才是侵权行为的真正动机。因此,南海渔业权保护与主权不可分割,渔业权就是主权的重要组成部分,保护渔民的渔业权与维护我国南海主权不仅目标一致,而且已经完全融为一体,保护渔业权即是维护南海主权,维护南海主权就必须保护渔业权。其次,渔业权损害主要来自涉外侵权。在南海海域,侵害我国渔民渔业权的行为主要是周边一些邻国以政府的名义实施的,其目的在本质上也是为了最终侵占我国南海部分岛屿和海域的主权。或者是由于邻国渔民在我国南海非法捕鱼从而侵害了我国渔民的渔业权。此种侵权不同于发生在国内当事人之间的侵权行为,其特殊的涉外性导致处理侵权案件时的难度极大地增加了,尤其是损害赔偿的执行。再次,涉外侵权的行为人主要是代表国家意志的外国国家机关。在实施侵害我国渔民渔业权的行为人中,主要是外国国家机关,包括警察或其他行政机构甚至军队。这就决定发生在南海的渔业权侵害案件具有以下特点:第一,侵权行为所使用的手段不仅是暴力的,而且是国家暴力;第二,侵权行为会披着合法的外衣,即以执法者的身份实施;第三,侵权行为所造成的损害一般会比较严重,通常会涉及人身权、财产权、渔业权等多个方面。最后,涉外侵权来自多个国家。由于我国南海与多国相邻,以越菲为首的多个国家事实上已经侵占了我国南海部分岛屿和海域,为维持其既得利益,这些国家必然会在一定程度上对我国渔民实施抓捕等侵权行为,因此,我国渔民在南海之渔业权所受到的涉外侵害来自菲越马等多个国家,虽然这些国家不是统一行动,但态度和措施基本相同。而且某些国家有统一行动的企图,将来不排除会有统一行动。此外,上述国家的渔民在其本国政府支持下纷纷进入我国南海领域捕鱼,也对我国渔民的渔业权构成了侵害。这些因素交织在一起,无疑增加了处理的复杂性。我国黄海和东海与他国相邻海域,虽然也会发生渔业纠纷甚至侵权案件,但通常不会牵涉主权,且我国与韩、日分别签有渔业协定,对类似事件通常都是按照协议处理。南海渔业权遭受涉外侵权的特殊性和后果之严重性充分表明:我国应强化南海渔业权的维权执法,逐步形成以国家公权力保护为主导的南海渔业权保护机制。因为,南海渔业权涉外侵权事件主要系菲越等国动用公权力实施,包括海洋行政执法部门、边防警察甚至军队,且涉及多个国家,与这些持有外国公权力的侵权人相比,我国渔民处于绝对劣势地位,仅靠渔民自身力量根本无法抗衡外国公权力的侵害,而且仅以常规行政手段或行为也难以有效保护渔民的权益,更谈不上通过保护渔民之渔业权,实现维护我国南海主权之目的。

⒊现有行政保护难以满足实际需要。2013年,国务院在其机构改革中将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等海上执法队伍和职责进行整合,组建新的国家海洋局,国家海洋局以中国海警局名义统一开展海上维权执法,接受公安部业务指导;同时设立高层次议事协调机构——国家海洋委员会,其具体工作由国家海洋局承担。新的国家海洋局成立以来已经加强了南海海域的维权执法活动,渔民之渔业权保护也得到了较大改善,但是相对涉外侵权的实际情况,现有的行政保护措施仍然难以满足客观需要。首先,涉外侵权海域渔业权行政保护的力度明显不够。近年来国家南海政策也在适当调整,保护南海主权和渔民权益的力度、方式、投入等都有很大改善。但相对涉外侵权的强度、频率、手段、后果等来说,目前的保护措施还远不足以保证我国渔民免受涉外侵权,涉外侵权事件也未在根本上得到遏止。如:2014年5月6日上午,“菲律宾海警在南沙群岛半月礁附近抓扣一艘我国渔船及船上的11名渔民”。[8]2014年8月6日,菲律宾巴拉望地区法院宣布,去年4月被捕的12名中国渔民“非法捕鱼”罪名成立,船长被判12年有期徒刑,11名船员被判6年至11年不等的监禁;中国渔民每人还被罚款10万美元,渔船也被没收。[9]其次,对侵害南海渔业资源和渔业权的外国渔民仍然缺少甚至没有行政监管。众所周知,越菲等国渔民在本国政府支持下,纷纷进入我国南海传统渔场进行掠夺性捕捞,严重破坏了南海渔业资源,也侵害了我国渔民之捕捞权,然而我国政府对这些掠夺性捕捞的外国渔民极少依法采取执法措施。偶有执法行为,也仅限于驱离或抓扣一段时间再释放,基本上没有追究其法律责任。而我国司法机关在南海渔业权涉外侵权案件中完全处于缺位状态,这当然不是外国渔民没有违反我国相关法律也不是不应该追究责任。笔者认为,对外国侵权渔民的执法不到位和司法缺位在客观上助长了涉外侵权的加剧,甚至由于放弃行使管辖权的机会可能导致主权宣示的弱化和国际社会对我国南海主权的淡漠。最后,面对涉外侵权的新情况缺乏有效的应对措施。据报道,“越南政府近日签发命令,从9月15日起,越南渔政监管部队管辖下的所有船只都将配备武器。渔政部队人员将配发手枪、冲锋枪和子弹,渔政船只将配备轻机枪、机枪、14.5毫米口径机枪和子弹”。[10]由此可见,越菲等国对我国南海实施的涉外侵权只会越来越严重。可见,如何强化国家海洋维权执法机关对渔业权之保护显得十分紧迫。

二、改革南海渔业权区域管理体制

2013年国务院机构改革后,海洋渔业行政管理主要涉及农业和海洋二类行政机关。依据2013年6月9日国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》,海洋局应当“加强海上维权执法,统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍,规范执法行为,优化执法流程,提高海洋维权执法能力,维护海洋秩序和海洋权益”,海洋局“负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查并组织调查处理渔业生产纠纷”,在与农业行政主管部门的分工中,海洋局主要负责各类渔业执法检查,包括涉外渔业协议、海洋自然保护区等,并“对违法违规行为依法实施行政处罚,认为有必要吊销行政许可的,提请发证机关吊销”。由此可见,目前我国海洋渔业权的维权执法主要由海洋行政部门负责。

上述机构调整更好地适应了我国海洋维权的客观需要,尤其对实现海上统一执法起到了根本性作用。但是在南海海域,仍然有必要结合三沙海域的特殊实际,与时俱进,大胆改革管理体制,否则难以应对南海涉外侵权的复杂形势,也难以维护包括渔业权在内的南海权益。笔者建议,可以考虑在以下几个方面健全南海管理体制。

⒈南海分局管理中心移设海南。国家海洋局南海分局成立于1965年,当时将其主要管理机构设在广州是合适的。因为,第一,海南只是广东的一个地级行政区域,各方面条件很差,尤其是交通和通讯设施落后,若将南海分局设于海南,不利于管理任务的完成;第二,我国南海的行政管理任务远没有今天这样复杂和繁重,我国渔民遭受各种形式侵害、我国南海一些岛礁被他国强占,都是20世纪70年代以后陆续发生的。然而时至今日,将南海分局主要管理机构从广州移设海南海口或三亚,不仅十分必要,而且适逢其时。主要理由如下:第一,海南境内的南海海域面积远大于广东和其他省,也是“中国海洋面积最大的省份,按《联合国海洋法公约》的规定和我国主张,海南省管辖的海域面积约200万平方千米”,而广东的海域面积只有“41.93万平方千米”。[11]海南省的海域面积约为广东的5倍,占全国海洋面积的2/3。可见,南海分局所辖海域大多在海南省境内,仅依一般逻辑,南海管理机构即应设置海南,海域管理虽然实行垂直领导,但在很多方面仍需地方政府协助与配合,管理机构就地设置便于与当地政府协调关系。第二,海南境内之南海海域具有特殊重要性。这表现在多个方面:拥有十分丰富的渔业、油气、可燃冰等自然资源,是我国能源供应和国际贸易的主要通道,海洋管理的任务最为繁重,问题也最为复杂。因此,海南境内之南海海域理应是南海分局管理的重点海域,然而管理机构却远离自己的管辖重心,这自然不是最佳选择,也难以保证管理的质量和效率。第三,海南省是我国唯一享有海洋管辖权的省。1988年4月13日七届全国人民代表大会通过的《关于设立海南省的决定》明确规定,海南省管辖海南岛和西沙、南沙、中沙群岛的岛礁及其海域,从此海南省就成了“全国惟一一个被全国人大授予海洋管辖权的省份”。[12]南海分局之海洋管理权与海南省之海洋管辖权如何科学、合理地分工、协调,有待深入研究,更需要在实践中不断地磨合和检验。为此,南海分局主要管理机构设于海南对于理顺彼此之间的权力关系、提升南海管理的效率无疑能发挥更大的作用。第四,其他海区管理机构所在地的选择可资参考。国家海洋局共设了北海分局、东海分局和南海分局三个海区管理机构,北海分局和东海分局管理机构所在地分别是青岛和宁波,它们都设置在与其所辖海域最接近的沿海城市,天津、上海虽然也十分临近二个海区所辖海域,但并没有成为海区管理机构所在地。这至少说明,海区主要管理机构设于何处,首先要考虑的因素是最有利于提高管理效率,完成管理任务,实现管理目标;此外,管理机构设于天津、上海、广州之外的沿海城市,不仅可行,而且可能更合适。第五,海南省已经具备南海分局入驻的条件。海南自1988年独立建省后,交通、通讯、能源等基础设施条件得到了极大改善,连接岛内外的交通和通讯完全畅通,岛内港口众多且条件优越,经济和社会发展取得了长足进步。即便在某些方面还不是很成熟,也可以通过短时期的建设达到入驻的要求。总之,南海分局作为负责南海行政管理的主要机构,如果能够移设海南,将产生多方面的积极效应。如:可以更好地体现国家对南海的重视程度;便于管理机关更加及时、全面地了解南海的各种突发情况,尽快采取合理的应对措施;有利于维权执法机关与当地政府机关分工协作,提升南海管理的整体效益。

⒉率先试行综合性海洋管理体制。2013年国务院机构改革方案虽然整合了原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等海上执法队伍和职责,并以中国海警局的名义统一负责海上维权执法,很大程度上结束了多龙闹海的局面。但是海洋行政管理不限于维权执法,维权执法的统一不代表海洋行政执法的统一,海洋局并不能对海洋实施集中管理。依据《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》,海洋局需要与公安、农业、海关、环保、交通等部门共同完成相关海洋行政管理任务。可见,我国的海洋管理仍然是农业、环境资源、海关等多家行政主管部门负责,仍然“是一种分散型的管理体制,没有统一协调的机制和机构。由于多头管理,自成体系,往往会造成管理上的重复和空缺。”[13]新国家海洋局的设立在一定程度上集中了海洋行政管理权,但仍有明显的分类管理弊端。第一,中国海警局与公安部并无隶属关系,但其开展海上维权执法活动却须“接受公安部业务指导”。另外,海警局在行政上隶属于海洋局,但其维权执法却以“中国海警局名义”,既非公安部门,亦非海洋主管部门,海警局似与海洋局貌合神离。第二,海洋局在行政上隶属于国土资源部,但二者之间却有着明确的职责分工,有并行机构之嫌,且职责亦有重叠之处,如“国土资源部负责海洋资源的保护”、“国家海洋局负责海洋矿产资源勘探开发的执法检查,对违法违规行为依法实施行政处罚”,执法检查难道不是保护吗?第三,农业行政部门主要负责“组织拟订渔业政策、规划和标准,制定伏季休渔制度,发布禁渔令”,政府间渔业协议的谈判,“拟订海洋渔业水域生态环境的政策制度”,颁发或吊销海洋渔业行政许可等,但海洋局参与政策制定,并负责机动渔船底拖网禁渔区线外侧和特定渔业资源渔场的渔业执法检查,以及涉外渔业执法检查、海洋渔业水域环境保护执法,那么海洋局参与政策制定的程度和方式如何?机动渔船底拖网禁渔区线外侧和内侧的渔业执法如何衔接?此外,海洋局负责“海域使用行政许可并承担相应责任”,它与农业部门海洋渔业许可的冲突如何解决?第四,海洋局与海关总署之间存在着职责不清之处,对“发生在海上及沿海非设关地的重大走私活动,海关和中国海警可组织开展联合打私行动,统一部署,统一组织”,这是否意味着二者对海上走私都有管辖权,同时也就可能都不管?另外,海警局开展海上缉私,须按管辖权向海关办理案件移交,这是否影响行政效率、增加行政成本?第五,交通运输部门负责水上交通安全监督管理、防治船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责,负责海上交通事故、船舶及相关水上设施污染事故的应急处置,但其中的“海上维权执法行动”却由海洋局负责。同时,中国海警在维权巡航执法中发现船舶及其作业造成海洋环境污染的,应立即采取措施予以制止并现场调查取证,但处罚却由相关主管部门负责。此种职责分工将同一项任务(如防治船舶污染)硬生生地分成了两个部分:维权执法与行政管理和执法,其合理性和行政效率值得商榷,行政机关的维权执法不是行政执法和行政管理吗?第六,海洋局与环境主管部门之间职责分工的科学性亦有可商榷的地方。一方面,“环境保护部指导、协调和监督海洋生态环境保护工作”,而“国家海洋局负责海洋生态环境的监督管理”,这很容易产生上下级关系的联想,即环境保护部监督国家海洋局的海洋环境保护工作;但另一方面,“两部门建立海洋生态环境保护数据共享机制”,“加强海洋生态环境保护联合执法检查”,这似乎表明,二者是平行的主管部门,且具有海洋环境管理的同等职责和权限,环境保护部此时又不只是监督海洋环境保护而已。此外,陆源污染是导致海洋污染的主要原因之一,但“负责海洋生态环境的监督管理”的海洋局却无权管辖,而是由环境保护部“负责防治陆源污染物”的环境保护工作,这不禁让人怀疑海洋局能否保证海洋生态环境的质量?环境保护部负责的“防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作”,在很大程度上决定了海洋生态环境质量,因此由它“监督海洋生态环境保护工作”,似有运动员兼裁判员之嫌。随着海洋资源和海洋经济在各国地位的日益上升,沿海国为强化管理、提高效率,早已开始采取综合性的海洋管理模式。韩国于1996年设立海洋水产部对海洋事务实施集中管理,这“是直属于国务总理的部级单位,相当于中国直属国务院的正部级单位,对海洋事务享有最高领导权和统一管理权”、“大大提高了海洋管理的效率”。[14]美国于2004年“正式成立新的内阁级海洋政策委员会,以协调美国各部门的海洋活动,全面负责美国海洋政策的实施”,[15]从此美国的海洋管理走上了综合管理之路。“进入2l世纪以后,日本的海洋管理体制逐渐向综合型转变,通过制定综合性海洋开发战略,维护日本的海洋权益,力求在国际海洋事务及国际海洋纠纷中占据主动。”[16]我国应当尝试建立综合性海洋行政管理体制,即由一个主管部门统一、集中地管理各项海洋行政事务,南海因其在资源和战略上的重要性、涉外侵权的高发性和复杂性、海域面积和管理任务的特殊性等,尤其需要提高包括维权执法、行政执法在内的行政管理的效率和质量,理应是实验综合海洋管理模式的最佳区域。

⒊率先建立健全中央统一管理和地方分级管理相结合的海洋管理体制。早在1988年海南建省之初,国家就明确赋予了海南对海南岛及三沙海域的海洋行政管理权。事实上,自1991年7月以来,国家海洋局先后授予河北、辽宁、天津和广西等地海洋行政监察权,初步改变了海洋管理中的单一垂直领导体制,但与建立完善的中央和地方分级管理仍相距甚远。即便海南省的海洋管辖权是由全国人大在《关于设立海南省的决定》中正式授予的,但迄今为止,海南省的海洋管辖权仍然更多地停留于形式,海南究竟享有哪些具体的海洋管理权限并不是很明确。“但是重视地方级政府参与海洋管理也是绝大多数沿海国家的普遍做法。因此,强化南海区域海洋管理必须充分发挥海南省在海洋管理中的职责和作用。”[17]当务之急是,尽快通过相关立法,明确国家海洋局及南海分局与海南省之间在南海管理上的分工,包括职责、权限、海域范围等。可以考虑,涉外海洋事务、涉及国防和外交等全局性事务以及资源开发、生态保护、交通安全等领域的重大事务由中央管辖,而类似海洋环境监测和预报、海洋灾害预警、海上作业后勤保障、近海养殖和捕捞等由海南管辖。

⒋率先建立生态化渔业权机制。生态渔业是世界海洋渔业未来发展的必然选择,发达的海洋渔业国家通常已经通过建立生态化的渔业权制度,实现了渔业资源的可持续利用,这也应当是我国海洋渔业权改革的方向。南海海域可率先实施渔业权的生态化机制,初期宜采取“总许可捕捞量(TAC)制度”,即“通过对渔业资源的科学研究,明确生物种群的存量状态,在保护渔业资源可持续开发的基础上,确定每年的最大捕捞量”。[18]利用现代卫星导航技术对捕捞渔船出海、归航进行定位,并监测其捕捞量,大体是可行的,但对三沙海域等远海目前宜实行宽松的总许可量和捕捞量监管,而在近海则需适当从严控制。南海之所以应当先行建立生态化的渔业权制度,主要基于以下考虑:首先,为确定总的捕捞量,需要对南海渔业资源进行调查研究,明确存量状态,此种调研活动可强化我国对三沙海域传统渔场的管理,起到宣示我国南海主权之作用。其次,随着生态渔业制度的完善,我国可对外国渔民建立一道类似“绿色壁垒”的生态屏障,并据此行使管辖权。再次,生态渔业权能够培育南海渔民的生态理念和可持续利用渔业资源的习惯,最终顺应世界海洋渔业的发展潮流,也为其他海域提供参考经验。最后,南海尤其是三沙等远海海域目前渔业资源相对丰富,符合建立生态渔业制度之初总许可捕捞量宜宽松确定的要求,如一开始就推出较严格的许可捕捞量,必将增加实施的难度,而在东海、黄海等海域因渔业资源已经严重衰竭,若许可捕捞量较为宽松,无疑会雪上加霜。

三、创新南海涉外侵权海域的

渔业权行政保护措施

鉴于南海三沙海域频频发生涉外侵权、我国渔民常常遭受严重损害的特殊情况,我国政府已经采取了许多相关措施,全面强化了海洋主管部门在侵权易发海域的维权执法以及其他行政执法活动,我国渔民渔业权益保护状况得到了很大的改善。但是,相对越菲等国的侵权强度、频度以及渔民受损害的实际情况,仍有必要大胆创新渔业权的行政保护措施,以强化行政保护的力度和效果。

⒈实施常态化的随行护渔机制。目前我国维权执法机关已经开始对赴侵权易发海域作业渔民采取随船护渔的保护措施,以防止外国侵权人员扣押、抓捕或袭扰我国渔民,护渔行动取得了较好的效果。但是现行之护渔维权活动仍存在明显不足:第一,护渔活动并未制度化,包括如何启动护渔程序、维权执法机关采取护渔措施的条件是什么、护渔的方式有哪些等,都没有具体可行的法律依据;第二,护渔只是选择性地对部分捕捞作业实施,仍有很多渔业作业未能享受此等保护;第三,护渔只是临时性措施,并非常态性维权行动;第四,护渔活动具有较强的被动性,而且护渔力量较弱,更多限于宣示性作用。“对于存在大片争议区域的南海海域,涉外渔业管理更加复杂,渔业执法更是心有余而力不足。近几年来的渔政部门巡航护渔是形式上的宣誓意义大于实际管辖和维护海洋渔业资源的意义,这明显是在被动形势下的次优选择。”[19]因此,维权执法机关的现行护渔活动可以考虑从以下几个方面加以完善:第一,转变观念、提高认识,护渔不能只计算经济成本,更应重视其在政治、法律、主权等方面的无形收益。第二,护渔应当法制化,相关立法机关宜颁布维权护渔的规范性法律文件,为护渔提供明确、详细的法律依据。第三,护渔应当常态化、主动化、全面化,即凡达到南海护渔条件的渔业作业,维权执法机关应当采取适宜的随行保护措施,但出海渔民应提前将航行路线、目的海域等告知维权执法部门;虽未告知,但维权机关知道渔民作业活动的,也应当实施保护。第四,维权执法机关有重大过失,应当保护而没有保护或保护措施明显不当,导致渔民遭受重大人身或财产损害的,应追究相关人员法律责任。

⒉加强对侵权易发海域的巡航护渔力度。仅仅依靠随行护渔自然还无法对渔民之渔业权实施完全的保护,因为,有些未达到护渔条件但去涉外侵权易发海域作业的渔民仍然可能遭受外国工作人员的侵害,同时外国渔民非法进入我国三沙海域捕捞或破坏渔业资源的侵权行为,在随行护渔行动中可能也难以发现。因此,维权执法部门还应当采取定期或不定期的巡航执法,“开展常态化巡航护渔,强化国家行政管辖,保护中国渔船渔民的生产安全”,[20]以便及时发现随行护渔无法顾及的涉外侵权行为,并在尽可能短的时间内实施有效的管控或保护。为了强化我国巡航护渔的力度,首先需要健全相关的制度,包括对外国渔民非法捕捞行为的管控、防范制度,如抓捕违法人员、扣押违法船舶及相关设备、强行制止捕捞等,以及发现我国渔民遭受涉外侵权时的应对措施。其次,必须大力更新和升级维权执法的船舶、设备、武器、技术等,这是保证护渔效果的物质基础。最后,还要增强护渔队伍,包括扩编护渔人员,提高护渔人员的能力和素质等,可以考虑从渔民尤其是参加预备役的渔民中招收一批聘用制护渔人员,类似目前交警队伍中的协警,甚至可采取出海渔民兼职护渔人员的形式,即无涉外侵权时进行捕捞作业,遇涉外侵权时即以护渔人员身份,在维权执法机关统一指挥下实施护渔。

⒊建立涉外侵权应急处置机制。维权执法部门无论在随行护渔还是巡航执法活动中,都有可能遭遇来自不同国家、形式多样、程度不一的涉外侵权行为,此时执法人员可以或应当采取什么措施,须遵循哪些程序和步骤、执法人员之间的职责分工和权限分配如何等,维权执法部门都需要先有预案,即胸中有数。否则情急之下,执法人员可能惊慌失措、处置失当,最终导致渔民渔业权甚至国家主权及其他利益遭受不应有的损失。因此,我国南海维权执法部门必须建立周密、可行的应急处置机制,以便一旦发生涉外侵权的紧急事件,能够及时采取适当、高效的执法措施,最大限度地保护我国渔民的渔业权益。为了尽量提高应急处置的速度和效率,最大限度地减少我国渔民的损失,对紧急涉外侵权事件的行政执法不能要求适用一般的行政程序。“面对海洋执法的偏远性、复杂性、高成本以及涉外性等特点,为实现行政执法的灵活性以及效率性,有必要制定南海行政执法简易程序,以实现公正和效率的统一。”[21]

⒋加重外国渔民非法捕捞的行政法律责任。外国渔民非法进入我国三沙海域捕捞作业之行为,不仅破坏了我国渔业资源和海域使用的管理秩序,而且损害了我国渔民在相应海域享有之渔业权,直接影响到渔民在相应海域之捕捞收益。因此,非法捕捞行为在性质上既是违反我国行政法律规范、侵害行政管理秩序的行为,也是侵犯我国渔民民事权益之涉外侵权行为。因此,我国应当“建立健全涉外渔政执法处罚处理机制。对于我渔政执法部门抓扣的外国违法作业的渔船和渔民,建议有关主管部门建立健全涉外渔政执法处罚处理机制”。[22]

我国《渔业法》及其实施细则、《渔业行政处罚规定》等法律法规已经规定了一些可适用于外国渔民非法捕捞行为的条款。如:依据《渔业行政处罚规定》第6条,外国渔民在我国南海海域如有毒鱼炸鱼、敲古作业、使用电力捕鱼、擅自捕捞国家规定禁止捕捞的珍贵、濒危水生动物、使用小于规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞、违反禁渔期(休渔期、保护期)或禁渔区(休渔区、保护区)规定进行捕捞等侵权行为,没收渔获物和违法所得,处以罚款,并可没收渔具,罚款数额依据情节从500元至5万元不等;第8条规定,对未取得捕捞许可证擅自进行捕捞的,没收渔获物和违法所得,可并处罚款,情节严重的可没收渔具;海洋机动渔船,按主机功率处罚。但是,现行法律关于外国渔民涉外侵权的行政法律责任存在明显缺陷,这主要表现在两个方面:首先,外国渔民非法捕捞之行政法律责任畸轻。依据我国《渔业行政处罚规定》第6条、第8条等相关规定,可对非法捕捞之外国渔民适用的罚款,通常只有500元到1万元,从重处罚最多也是5万元。这一标准与前文所述菲对我渔民每人罚款10万美元相比,简直是天壤之别,即使按照我国最高罚款标准计算,菲之罚款也高出我国10倍以上。更何况我国渔民同时还被判处6年至11年不等的监禁、没收渔船等。此外,对国内国外渔民适用同一处罚标准不妥。这虽然维持了形式上的公平,却违反了实质上的正义。因为外国渔民在我国三沙海域实施的非法捕捞行为,在社会危害性上远超过国内渔民的同类行为。外国渔民之非法捕捞行为通常存在三个方面的危害:损害了我国相关渔民在上述海域依法享有之渔业权;其掠夺性捕捞破坏了上述海域的渔业资源,损害了我国的公共利益;非法进入三沙捕捞更侵犯了我国南海主权。而我国渔民在三沙海域违反了上述法律规定,主要是损害渔业资源,通常不会侵害其他渔民之渔业权,更不会损及国家主权。既然社会危害性不同,法律责任岂能相等?因此,我国应当修法,加重外国渔民非法进入三沙海域捕捞作业的法律责任。就行政法律责任而言须从三个方面着力:首先是大幅提高处罚标准。对外国渔民非法捕捞行为之罚款至少应在现行标准基础上增加10倍,如原为罚款“5万元”的修改为罚款“50万元”甚至更高。其次是增加没收渔船的处罚。目前除规定应当没收渔获物和违法所得外,仅可没收渔具,这对非法捕捞者来说其威慑力和打击力都远远不够,因渔具价值太小,不足以让违法行为人伤筋断骨,只要渔船还在,非法捕捞者就能在很短时间内卷土重来,所以对那些两次或两次以上非法进入我国三沙海域捕捞的外国渔民,或者虽为初次但情节恶劣、后果严重的,应当没收其渔船和渔具。最后,强化对外国渔民非法捕捞行为的行政执法,决不能采取放任不管、听之任之的态度,既要增加执法检查的频率和力量,更要坚决依法追究违法外国渔民的相关法律责任。

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[21]熊勇先.南海权益的行政法保护[J].中国海商法研究,2012,(04).

第10篇

主要目标:全市主要海洋产业总产值增长12%,海洋产业增加值增长12%,渔业经济总产值增长10%,水产品产值增长8%,渔民人均纯收入增长12%。

一、加强海域综合管理,服务全市蓝色经济发展

1.提高重点涉海项目服务水平。重点抓好董家口港、邮轮母港、丁字湾、凤凰岛旅游文化聚集区、西海岸中心区、水产品交易中心及冷链物流等重点建设项目的用海规划、用海指标、用海审批,助力海洋经济发展。加快推进国家深海基地建设,积极协调解决建设进展中遇到的困难和问题,确保项目早日开工建设。

2.加强海域使用规划建设。搞好《市海洋功能区划》的修编工作。完成《海洋重要资源勘探专项规划》《市滩涂保护和利用规划》编制,做好近海海洋重要资源勘探、调查及评价工作,为我市海洋资源的可持续利用、保护提供科学依据。完善海岛规划,科学有序推进海岛开发和保护。

3.强化海域使用综合管理。完善行政审批程序,对重大用海项目实行绿色专属审批通道,将局项目审批时限压缩到10天,审批效率提高50%。加强重点海湾、海岸带、海域、湿地、海岛环境整治与生态修复。严格控制海岸线,落实市人大《环胶州湾保护控制线划定与岸线整理规划方案》及市政府相关工作责任分工,切实搞好环胶州湾岸线整理。6月份完成三浴重点岸线整治。

二、创建海洋生态文明示范区,提高海洋生态环境保护水平

4.积极创建海洋生态文明示范区。加强海洋保护区建设和管理,提高胶州湾滨海湿地海洋特别保护区建设水平。依据蓝色经济区规划和海洋保护区规划,加快推进各区市新海洋保护区选划。积极申报省、国家级海洋生态文明示范区。推进海洋经济创新发展区域示范,做好海洋公益性专项项目申报等工作。

5.加强各种海洋灾害的监测、预防、处置。加强海洋环保能力建设。推进海洋环境监测基础建设,启动仰口环境监测站建设。重点抓好浒苔处置工作,确保四月份前完成应急处置工作方案、计量办法等一系列前期工作。及时开展浒苔监视监测和预警预报,根据浒苔发生发展态势做好应急处置,最大程度降低浒苔灾害影响。

三、转变渔业发展方式,加快发展现代渔业

6.抓好渔业调结构、转方式。优化渔业产业布局,推进现代渔业园区建设。加快建设省级以上水产良种场,重点培育1万立方米水体以上的水产良种繁育基地。深入推进十大水产良种、十大水产健康养殖技术的“双十工程”,全市水产良种覆盖率达到85%。抓好池塘标准化改造园区建设,提升海参养殖池塘标准。扩大渔业增殖放流规模,不断深化渔业资源修复,全年放流优质水产苗种8亿单位,加快推进斋堂岛、石岭子等6处增殖性海洋牧场项目建设,抓好__湾公益性海洋牧场建设试点。加强水产品质量安全监管,全市水产品综合合格率达到99%以上。

7.大力发展远洋渔业。实施远洋渔业发展工程,积极开展招商引资,力争落户__的远洋公司达到10家以上,争取新建船指标30艘,建成下水远洋渔船20艘,全市远洋渔船总数达到60艘以上。加快推进鲁海丰与印尼的远洋渔业合作,实现__远洋渔业质的发展。

8.提高渔业生产安全水平。深化渔船专项整治,加强涉外渔船监管,抓好休渔期渔船管理。加快渔港建设,提高规范化管理水平。加快渔业安全生产短信信息平台建设,组织安装第二批北斗卫星船载终端设备,提高岸基和船载导航通信设施装备水平。推进政策性渔业互保工作,提高渔民风险保障水平。

四、加强海洋执法力度,提高依法行政水平

9.加强执法基础建设。重点抓好维权执法基地建设,力争9月底完工,12月全面达到国家验收标准。积极推进海监船的建设、交付、使用。

10.加强海上执法工作力度。深入开展整治非法盗采海砂联合执法行动,严厉打击盗采海砂违法行为。强化联合执法监督检查,依法维护休渔秩序。组织开展“海盾”“碧海”“护岛”“护渔”专项执法行动,加强专属经济区巡航及北纬35度线执法管理。严格查处非法围填海、占海等一切侵海行为。

五、加强干部队伍建设,促进机关建设上新台阶

第11篇

【关键词】 海洋渔业保护 管理制度 评析

1 绪论

我国是海洋大国,党的十提出建设海洋强国的战略目标。发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑,而近海捕捞、远洋渔业等海洋传统产业是海洋经济的重要组成部分。但随着海洋捕捞能力不断提高,近海的很多重要鱼类资源开始不断衰退有些甚至即将枯竭。为能促进海洋渔业可持续发展,渔业行政管理部门陆续颁布并制定了大量的管理制度、措施,然而并没有取得很好的效果。所以对于上述问题如何进行有效解决,进而使渔业得以可持续发展,已成为我国向海洋强国发展路上的当务之急。

2 中国海洋渔业保护管理制度的发展历程

中国的海洋渔业保护管理制度建设最早可追溯到20世纪50年代,国家开始颁布一些渔业法规,其中比较有代表性的是在1955年颁布的《关于渤海、黄海和东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》等。

1966年以后,因为国内特殊的政治环境的影响,中国的海洋渔业保护管理几乎处于停留甚至后退的状态。直至1979年《水产资源繁殖保护条例》的颁布,中国的渔业管理体系步入了一个新的发展阶段。之后随着1986年《渔业法》的制定,80年代末《渔业捕捞许可证管理办法》、《渔业法实施细则》和《渔业资源增殖保护费征收使用办法》等法规的颁布,明确了中国渔业保护管理的基本原则,并建立、实施了捕捞许可制度、禁渔期和禁渔区制度、渔业增殖保护费制度等一系列的渔业保护管理制度和措施,中国的渔业保护管理体系得以初步建立,此阶段捕捞生产能力得到很大提高,1985年全国的捕捞总产量从1951年的130.3万吨上升至439.1万吨。然而一些重要的传统渔业资源衰退严重的状况仍未得到控制,像东海区的大黄鱼从20世纪50年代到70年代的平均年产量都超过10万吨,然而从20世纪80年代后,捕捞能力过大使资源的衰退更加严重,1987年的产量居然下降到0.2万吨。[1]

为了更好地适应新时期中国的渔业保护发展形势,促进对渔业资源的养护及管理,中国在1995年开始陆续实施海洋伏季休渔制度、海洋捕捞产量“零增长”、“负增长”政策、海洋渔船“双控”制度等管理措施,这些制度、措施也成为目前中国海洋渔业保护管理制度的主要内容。另在2000年修订的《渔业法》中对内水和近海渔业保护管理的基本原则进行修改,需要在可捕捞量的控制下去安排内水和近海捕捞力量,并提出新的管理措施:对我国的海洋渔业保护实施捕捞限额制度。

3 现有保护制度及存在问题

目前中国实施的渔业保护管理制度主要是从20世纪80年代开始形成,到了20世纪90年代中后期,由于大规模的渔船经营制度的改革,中国的捕捞能力迅速增强,因此,对渔业保护管理的要求也变得更高,中国也形成了较为完善的渔业保护管理制度,但也存在一定问题。

3.1 渔业捕捞许可制度

渔业捕捞许可制度是为了渔业的可持续发展,养护和合理开发利用渔业资源,控制总的捕捞努力量,使渔业生产结构合理化,渔业生产秩序保持高效,同时对渔民和生产组织的合法权益进行保障,由满足条件的公民、法人或其他组织自行申请,渔业行政主管机构对符合法定条件的申请者赋予从事捕捞的权利和资格的许可制度。

在中国正式建立捕捞许可制度之前,渔业保护管理一直属于自由入渔状态。1986年颁布实施的《渔业法》中规定:“任何打算从事内陆或近海渔业的单位或个人都必须先向渔业行政主管部门申请捕捞许可证。”这也意味着中国正式制定了渔业捕捞许可制度。1989年农业部下发了《捕捞许可证条例》,并在1997年进行修订,制定了捕捞许可制度的实施措施。2002年,为了加强对渔业捕捞许可制度的管理,农业部了《渔业捕捞许可证管理条例》,这个条例对取得捕捞许可证的资格、捕捞区域、允许的渔具数量等做出了具体规定,并规定了相应的违反条例行为的处罚办法。

存在问题:中国的捕捞许可制度规定在捕捞许可证上只标明渔船的渔具数量、渔船主机功率大小、作业区域、作业类型、捕捞品种等内容,并没有明确规定允许捕捞的总量。这种状况下,虽然没有捕捞许可证的人被有效排除在外了,但是,由于存在大量的持证人,渔业资源对他们而言,仍然是事实上的自由准入,很多渔民和生产单位在经济利益的驱使下,开始钻政策的漏洞,通过延长生产时间、改进捕捞生产的技术等,进行长时间的捕捞来实现产量的增加,甚至有些渔船可能一年都在海上捕捞作业,增加了中国的捕捞努力量,进一步导致资源枯竭。

3.2 海洋捕捞渔船控制制度

海洋捕捞渔船控制制度即对海洋捕捞渔船的数量和主机功率实施总量控制制度,也可以简称为“双控”制度,是为有效缓解持续衰退的海洋渔业资源和日益增强的海洋捕捞强度之间的矛盾而产生的。中国在1987年颁布的《关于近海捕捞机动渔船控制指标的意见》,标志着正式开始实施渔船“双控”制度。

存在问题:从“双控”制度实施以来,中国虽然不断颁布措施进行管理,但总体来说,“双控”制度还没有达到它的目标。有些当地政府为了发展地方经济和保障渔民的收入,对于渔船和主机功率的检查都不严格,尤其是主机功率。有时小功率发动机已被替换成大功率发动机,然而为了船厂和发动机制造商的共同利益,铭牌却显示出较小的功率,这种现象已成为行业内公开的秘密。从1986年到2002年海洋捕捞渔船的数量增长超过6万艘,他们的主机功率增加了一倍多。

另外目前我国存在大量的非法渔船,增加了执法部门实施“双控”制度的难度。在2000-2003年,中国在全国范围内开展海洋渔船的普查,2001年时对“三无”渔船和“三证不齐”渔船进行整顿,全部都登记上报,并纳入正常管理。这项非法渔船合法化措施过后,“三无”渔船和“三证不齐”渔船基本没有了。但之后,政府渔业主管部门并没有对新增的“三无”渔船进行违法捕捞作业的行为加以严格管控,一些渔民或者渔业组织,自行非法造小船,而有些造船厂为了经济利益,擅自帮助这些人承造未经批准的船舶,还帮助他们逃避执法部门的检查,导致“三无”渔船的数量快速增长,加大了海洋捕捞强度。

3.3 禁渔区和禁渔期制度

禁渔区和禁渔期制度是根据海洋渔业资源开发利用现状、鱼类繁殖、生长发育的规律等,设定一定范围的海域、规定某个时间段,全面或者部分禁止某些渔具进行生产作业的一系列规章制度和措施。

为了保护海洋渔业资源的可持续性发展,早在1955年中国就颁布了《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》,这意味着我国正式开始实施禁渔区制度。1979年,国务院颁布了《水产资源繁殖保护条例》,当中明确规定了禁渔期和禁渔区。

存在问题:制度在实施的二十年来,无论是休渔范围、时间安排还是作业类型上都是逐步进行完善的,在休渔期间保护海洋渔业资源的效果是很好的,但这样的效果却是短暂的。每年休渔成效总是在短时间内消耗殆尽,一般在2-3个月就会消失,导致休渔的养护效果不能持久。另外,由于海洋物种在中国的高度多样性,不同品种的产卵时间和产卵期不同,一年四季都有鱼类进行产卵,而且产卵场的分布也是错综复杂。但现行的伏季休渔制度缺乏特异性,未能充分覆盖不同种类的产卵季节。

3.4 最小网目尺寸制度

在中国,最小网目尺寸的研究开始于20世纪七十年代,这个概念的初次提出是在1986年制定的《渔业法》,然而,对最小网目尺寸的管理到很久以后才实施。2000年修订的《渔业法》制定规定,同时明确了违反该项规定的法律责任。2003年,农业部《关于实施海洋捕捞网具最小网目尺寸制度的通告》,开始贯彻落实最小网目尺寸的管理,其中网目尺寸的最小值取决于渔具类型和捕捞海域。

存在问题:最小网目尺寸的管理对于中国渔业资源的保护具有重要意义。但由于在中国海域至少有40种主要的经济鱼种和超过10种的渔具,现有的最小网目尺寸标准使很多渔具和鱼种都在监管之外。另外目前最小网目尺寸的管理基本是建立在20世纪80年代的渔业调查基础之上,但是,中国渔业资源的状况在过去的30年里已经发生了巨大的变化,所以现行的标准需要进行更新。

3.5 捕捞限额制度

20世纪90年代末中国政府为了减轻捕捞努力量给渔业保护带来的压力,开始考虑使用渔获量限制制度来控制海洋渔业的总渔获量,不再将高渔获量作为地方政府的政绩。1999年农业部提出了“零增长”的政策,也就是1999年海洋捕捞总量应不高于1998年的海洋捕捞总量。在2000年,农业部提出了“负增长”的政策。“零增长”和“负增长”的政策是有一定效果的,我国海洋捕捞总产量从1999年开始结束了长期持续且快速的增长,出现下降并趋于稳定,基本维持在1400万吨的水平[2]。

存在问题:未形成可靠的捕捞统计制度。目前我国尚缺乏专门针对捕捞数据统计的立法,主要依靠传统的报表统计法,统计指标主要是宏观数据,侧重于产量。而像一些基本数据如具体的作业天数、船位、捕捞努力量、实时渔获量等统计缺乏,导致统计数据为分析捕捞生产和渔业资源状况提供不了特别有效的依据。而且我国没有数据监督与核实制度,导致无法确保我国渔业统计数据的真实性和准确性[3],也让我国的捕捞统计数据不能够成为渔业资源评估和管理决策的依据,从而无法支撑渔业监督执法。因此,鉴于缺乏制度上的规定性、约束性,我国渔业保护管理实际上还是缺乏捕捞产出控制。

4 对中国海洋渔业保护管理制度的建议

4.1 改进现有的捕捞许可制度

首先应在该制度的基础上建立起明晰的捕捞权制度,切实保护渔民的权力,保护渔业资源。否则渔业作为一种公共资源,其资源共享性的特点容易导致恶性竞争,最终产生“公地的悲剧”式结局。其次,还需要更加科学细致地对捕捞许可证进行分类,并在许可证上规定总的渔获量,预防因此产生额外的捕捞努力量。最后我们可以结合实际,通过试点实施可流转的捕捞许可证制度,在试点实施期间针对存在的问题要及时总结、改进,希望能让市场这只“ 看不见的手” 来帮助我国实现渔业的现代化及捕捞权人进人或者退出渔业。但因为垄断、经济的负外部性等原因也许会造成市场失灵,所以应提前针对捕捞权的流转设置前置性的审批制度,以防因交易而造成捕捞权过分集中,而损害渔民利益[4]。

4.2 完善我国渔业保护主要管理制度的配套立法

我国渔业保护主要管理制度的配套立法一直都做的不好,其中有些配套立法可能是随着时间的流逝已经不适用于目前的管理状况,甚至有的根本就没有设置相应的配套立法。针对这种情况,我国的渔业保护管理部门应与时俱进的改进那些落后的配套立法,比如更新《渔业法》的配套实施细则。同时也可以借鉴国外发达渔业国家的经验,尽快完善中国目前渔业保护主要管理制度的配套立法,使各项制度措施能够得到有效实施,切实对我国的渔业保护管理起到应有的作用。

4.3 针对“三无”渔船的综合治理

首先用正确的舆论作为引导,合理制定网络舆论的应对预案,用正确的舆论使广大民众都了解到“三无”渔船对海洋资源、环境及社会的稳定所带来的危害。

其次要发挥海防监控系统的作用,加强信息资源的共享。通过海防基础设施,海事、海关等部门对监管水域进行监控,掌握“三无”渔船的流动情况,各部门之间应进行信息交流,做好实行资源的共享,联合执法加以取缔,更好地发挥监控系统的作用。[5]

4.4 建立可靠的捕捞统计制度,严格渔获量的统计

成立一支高效、专业的统计队伍,改革现有的依靠传统的报表统计法,通过捕捞日志、渔船信息传输系统、上岸的渔获量登记等方式,将渔业生产者船位、捕捞努力量、具体的作业天数、实时渔获量等基本数据进行归纳总结。同时建立起数据监督和核实制度,相关的一些数据,尤其是渔获量数据要细分到各渔村和渔业公司,对于大型渔船的渔获量数据进行单独的统计。这一过程至少要持续三至五年,通过每年的实际实施效果对数据加以调整,终会得到一个比较准确的渔获量数据,统计出来的渔获量数据与将来实施捕捞限额制度时各自配额持有量息息相关,也可以为我国实施的捕捞限额制度提供科学的依据[6]。

4.5 贯彻落实捕捞限额制度

结合目前我国渔业生产的现状及各方学者的研究结果,我国的海洋渔业保护实施的捕捞限额管理制度可以采用如下模式[7]。该模式的基本思路为:在国家确定总可捕量后,根据一定的标准将其分为黄渤海区、东海区和黄海区的可捕量,再让各自海区结合自己当地渔业的实际情况,将海区的总可捕量配额向下分成个别市县的配额及商业捕捞配额。当地渔业行政主管部门可以让有条件的一些市县将自身所得的配额再细分成为个别渔村可捕量和总休闲渔业可捕量;而针对总商业可捕量和总休闲渔业可捕量,政府可以通过竞拍的方式确定归属权,并且规定这些配额是可以进行流转的。最终可形成三种可转让配额制度,分别是个别渔村可转让配额、个别商业可转让配额和个别休闲渔业公司配额。

5 结语

我国的渔业保护管理制度建设起步较晚,政策实施效果也不明显,这对我国在目前该如何科学、合理的维持和保护渔业资源更是提出了很大的挑战。我国现在在建设海洋强国,就必须让海洋渔业资源得到有效的保护和管理,进而逐步走上可持续的发展之路,但是任何的渔业保护管理制度的发展和逐步完善都需要一个漫长的过程,我国在这方面要走的路还很长。我们需要在不断总结过往经验的基础上,与时俱进的调整或者改变当前的一些渔业保护管理制度。

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第12篇

传统国家除介入盐业等特定涉海行业外,没有能力全面介入海洋社会治理,往往采取“无为而治”。海洋渔业资源均衡方面,在国家权力不能有力地管理时,涉海人群形成了“自治”,借助习俗维持海洋渔业资源的均衡。海洋渔业资源的捕捞业是一个季节作业鲜明的行业。海洋捕捞渔民严格遵守“春捞秋捕,夏养冬斗”的作业方法。不仅捕捞作业的渔民遵守着习俗,而且近海“赶海”或潜海作业的渔民也有类似习俗。如采集海珍品的潜水作业,渔民是不准拣拾小海参的。即使潜水渔民疏忽,把小海参拣到船上,负责制参的渔民还是会把它随手扔还海里。即使已经刨开参肚,也要扔回去。对于其他海物,如小栉孔扇贝,即使拣上来,渔行也不计产量。

涉海人群形成的均衡渔业资源的习俗,进而被神圣化,转化为一种具有神秘色彩的心灵世界的规则。“谢洋”即是这种习俗神圣化的结果之一。渔民谢洋,是沿海渔民崇拜和信仰海龙王及海上诸神的一种祭祀方式,其参与性之广、影响之大、延续历史之长,是我国涉海人群海洋文化积淀的一种呈现。

二、整合:现代国家的海洋社会渗透

现代国家在西欧的形成过程,是一个国家向基层社会的侵入过程。分散的、多中心的、割据性的权威体系,逐渐转变为一个以现代民族国家为中心的结构。个人从传统的家庭、家族、地域或宗教认同的阴影下独立出来,成为社会构成的基本单位。“国家”从众多的社会控制制度中脱颖而出,成为社会的权力中心。

中国的现代国家建设,始于晚清。就晚清和民国而言,现代国家通过“经纪体制”以正规化、科层化方式向基层社会渗透,却意外导致保护型经纪的退出和赢利型经纪的掠夺,危及了现代国家赖以存在的社会基础。这一问题直到中国共产党取得全国胜利才被克服。

渔业体制是中国现代国家向海洋社会渗透的主要途径之一。建国前,渔业经济体制以分散的一家一户个体经营为主。沿江沿海农村还有一些渔农兼业的农户,从事讨小海和渔业养殖。建国初期,沿海渔业互助合作就有了较大力度的推行,在沿海渔区成立了季节性互助组或常年性互助组。在初级社期间,渔民的船网工具作价入社归集体所有,有较完整的生产组织、生产计划和管理制度。直至其后的渔业高级社以及在体制下渔业生产大队,劳力、物资、渔产、财务由生产大队管理,收益统一分配,逐步建立计划管理、财务管理、物资管理、劳动管理和收益分配等规章制度。

现代国家同时介入到流通领域,在沿海渔区取消或接管了旧式鱼行、兴建了一批新型的水产交易市场,扩大产销范围,相继创建了国营水产商业企业和渔业供销合作社,以“留”、“转”、“包”三种方法改造海洋渔业的加工商、运输商和部分坐商,引导渔业小商小贩进入互助合作组织。

渔业体制的集体化进程和集体制运作,是现代国家建设的一次尝试。通过体制变革,现代国家触及涉海的生产、流通和分配,通过其者建立了与涉海人群直接关联。这一尝试,结束了自晚清以来国家政权建设中的“赢利型经纪”问题,进而渗透到海洋社会,改变了海洋渔业资源均衡的基本方式。

曾维系海洋渔业资源均衡的诸种习俗,在现代国家的基层渗透中,悄然逝去了其发挥功能的合法性基础。谢洋、祭海等海洋渔业习俗被斥为封建迷信活动加以禁绝,失去了均衡渔业资源、约束涉海行为的功能。这些习俗蛰伏在渔村生活和渔民行为中,但海洋渔业的生产活动不得不服务于缓解粮食需求压力和提高人民健康素质国家战略需要。中国渔业管理为缓解短缺状态而追求产量,强调“增船增网、多捞多捕”,尚未过多考虑资源保护问题。渔业经济以“产量论英雄”,重数量轻质量。临海各级政府和渔业主管部门将提高产量作为工作重点。1978年海产品总量达到536万吨,比1949年的52万吨增长了约10倍,这是世界渔业史上罕见的。当渔业经营体制转化,致富的冲动就会轻易突破尚未恢复的渔业习俗,出现均衡渔业资源的真空阶段。

三、制度化:现代国家海洋渔业资源均衡的治理

渔业经营在80年代中后期引入了市场机制,却造成了海洋渔业资源的“公地灾难”。为追求产量和利益最大化,沿海各地扩大捕捞能力,渔场作业由季节性生产转向常年追捕,产卵和越冬鱼群被大量捕捞,造成渔业资源枯竭,危及渔业生产循环。

为保护海洋渔业资源,临海各级政府和渔业行政主管部门采取了许多措施,对保护渔业资源发挥了重要作用,但由于多种原因,其执行效果并不理想,以至于90年代中后期渔业资源均衡成为一个十分突出的问题。

鉴于沿海渔业资源的“公地灾难”,现代国家尝试以伏季休渔制度强力实施渔业资源保护,规定每年的一定时间、一定水域不得从事捕捞作业。伏季休渔制度,传承了传统的海洋渔业习俗,是其制度化的转换。

现代国家传承了渔业习俗,并通过强大的组织动员能力,全面实施该项制度。为确保伏休制度实施,农业部向沿海各省发出伏季休渔管理的相关通知,要求严格执行伏休制度。伏休制度自上而下经“压力型体制”延伸到海洋社会的基层组织。许多渔区组织加强动员,落实管理责任,建立了渔业、宣传、边防、工商等有关职能部门负责人为成员的伏休工作群体,并抽调人员检查、督促各渔村的伏休工作。海洋与渔业组织,核实渔船数量及作业类型,编印了渔船老大通讯录,从人员上加以控制。伏休期间实行休渔的渔船,必须做到“船进港、网封存、证(捕捞许可证)集中”。

作业海洋区域,渔政部门及其所属的渔政渔港监督管理机构也加强休渔期间的执法检查,并对所有停港渔船全面检查,监管渔船的供油、供冰及收购、运销、代冻、储藏鱼货等事项,提高休渔质量和效果。

现代国家还通过复兴渔业习俗以求落实伏休制度。山东青岛、浙江岱山、广东湛江等临海县市的地方政府借助国家伏季休渔制度和渔业传统习俗,举办仿古的“谢海”仪式,“千帆归港,休渔养海,落篷挂橹,祭海谢洋”。期间有放养、传统习俗等互动活动,以求文化搭台,经济唱戏。

四、 结语

第13篇

20*年全市海洋与渔业预期目标是:渔业总产量121.3吨,其中国内捕捞产量91万吨,远洋渔业产量18.5万吨,海水养殖产量11.8万吨,渔业总产出72.42亿元,渔民人均收入6909元。根据上述工作总体要求和预期目标,20*年我市海洋与渔业重点要抓好八个方面工作:

(一)继续压缩捕捞强度,积极推进渔民转产转业。渔民转产转业是渔业结构调整的重中之重工作,仍是当前及今后一段时期我市海洋与渔业的重要任务,必须坚持不懈地抓紧抓好。工作重点要从以“*”时期的以报废淘汰渔船为主转向以分流转移渔民上来,继续做好木质渔船的报废拆解,积极推动老旧小钢质渔船报废拆解,在坚持堵住非法增船的源头的同时,有计划地改造一批近远洋捕捞船只,努力做精海洋捕捞业。20*年计划拆解报废渔船200艘,分流捕捞渔民1000人。加强政策扶持力度,争取各级政府、社会各界的广泛支持,调整出台覆盖面广、渔民受益大、操作性强的扶持政策,牢牢把握项目这一抓手,推进“双转”工作的深入开展。继续组织开展远洋渔业、海水养殖、休闲渔业、“渔转港”等方面的渔民技能培训项目,着力提高渔民的整体素质,20*年计划培训转产转业渔民3000人。并引导渔民跳出渔业从事二、三产业,进一步拓展就业门路。

(二)坚持科技为支撑,全面提升渔业的产业素质。要按照建设全国一流的现代化渔业基地确定的目标任务,着力开展各项工作。国内捕捞业在减船减人的同时,大力引导渔民发展资源节约型渔业,限制资源破坏性生产工具,改革传统渔具、渔法,推进资源环保型作业,大力开展渔船节能降耗行动,千方百计提高经济效益。积极稳妥发展远洋渔业,着力巩固北太鱿钓业,继续搞好印度洋鱿鱼探捕项目,积极开拓中南太平洋的智利公海项目和北朝鲜项目,探索密罗尼西业等国南太平洋冰鲜金枪鱼项目开发。加快更新改造北太渔船,建造经济型鱿钓船,争取已经在建的两艘超低温金枪鱼船投入使用,逐步形成一支装备先进结构合理的远洋渔业船队,20*年全市地方远洋渔船达到210艘。并要加强远洋渔业从业人员的法律法规和技术培训,提高从业人员的业务和技术素质。海水养殖要以做精做强特色优势水产品养殖产业带示范基地为重点,加快实施养殖塘的标准化改造,全市力争改造面积达到2500亩,使全市海水养殖面积保持17万亩。积极推进水产养殖种苗工程建设,继续抓好梭子蟹、对虾、大黄鱼、贻贝等优势水产品的人工育苗,提高梭子蟹人工育苗技术水平,积极开展厚壳贻贝的生产性育苗,继续组织开展黑?、本地牙鲆、石鲷等品种的技术攻关。进一步推进水产养殖的标准化示范基地建设,争取再实施省级标准化示范项目3项,全市养殖标准化养殖示范面积争取达到2万亩,大力推广先进的养殖新技术,适度发展高位池生态养殖、工厂化集约养殖、浅海贝藻类养殖,推进养殖产业化、标准化。要大力发展休闲渔业。休闲渔业是渔业产业转型的重要方面,也是建设社会主义新渔村的有效切实点和结合点,必须把休闲渔业发展放到重要位置抓实抓好。要继续扶持休闲渔业示范基地,使全市有2家列入省级休闲渔业示范基地,5家列入市级休闲渔业示范基地,不断提升休闲渔业的投资和质量。积极开展具有鲜明渔文化内涵的特色渔村建设,要求各县(区)都选定一个渔村开展试点,积累经验,逐步推开。认真抓好海上游钓业的发展,不断规范作业行为,逐步提升产业规模和档次。要进一步发展水产品加工精深加工,搞活水产品流通,扩大水产品出口贸易,使我市水产品出口继续保持在全省全国的领先地位。

(三)加大渔业基础设施投入力度,积极推进渔港经济区建设。抓紧做好*中心渔港二期、高亭中心渔港等国家级中心渔港项目建设工程,高亭中心渔港要加快建设进度,*中心渔港二期建设项目的扩初设计争取20*年上半年通过农业部论证。岑港渔港建设项目要求20*年开工,沈家门中心渔港建设项目和长涂二级升一级渔港建设项目争取国家及早立项批复。*中心渔港、岱山高亭中心渔港、西码头渔港的陆域配套设施建设项目“工可报告”争取通过省海洋与渔业局论证。大衢渔港、台门渔港、嵊泗渔港(二期)争取列入全省渔港建设计划。西码头渔港(一期、二期)建设工程争取通过省局竣工验收,并积极申报西码头国家级中心渔港建设项目,争取列入20*年农业部渔港建设计划。虾峙渔港建设工程争取年底完成。通过努力,逐步构筑我市渔港新格局。即初步形成两港一带(*中心渔港、沈家门中心渔港及沿港水产品加工贸易带)为基础的*中心渔港经济区,以高亭中心渔港为轴心的岱山渔港经济区,以菜园渔港为轴心的嵊泗渔港经济区,以西码头为轴心的定海北部渔港经济区。要继续加强海水养殖基础设施建设,改善和提高海水养殖的育苗养成水平。大力发展设施渔业,不断改善渔业生产装备,完善基础设施,优化渔业发展的环境和渔民生活条件,努力提高城乡一体化水平。

(四)坚持以改革为动力,不断创新渔业体制和机制。要加强渔业体制调查研究,鼓励引导渔民群众对现行渔业经营体制中的消极因素进行改革和创新,对渔民群众在经营体制方面的创新性实践,要总结经验教训,帮助完善提高。要积极探索对捕捞渔船实施企业法人制度建设,根据渔业生产的实际和渔民意愿,适应市场化、法制化取向,本着尊重群众,分类指导的原则,对有条件的地方逐步将捕捞渔船进行法人化改制,可改为有限责任公司(一人公司),也可改建为渔民专业合作经济组织,突破渔业发展体制性、机制。要支持和促进新型社区建设,抓紧研究落实新型社区建立后渔业管理和服务措施。要继续加大渔区社会保障制度的建设,努力实施捕捞渔民的养老保障制度,加强舆论引导和宣法教育,不断增强渔业自觉参与和社会保障的舆论氛围。在此基础上,逐步探索渔民社会养老、医疗、失业等保障机制。

(五)进一步强化渔业管理,着力加强“平安渔业”建设。重点抓好以下四个方面:一是要强化渔业安全生产工作。进一步抓好渔业安全生产责任制的落实,完善渔业安全责任事故追究制度。深化渔船安全专项整治,重点落实并常抓不懈蟹笼渔船、帆张网渔船、休闲渔船和渔业辅助船的安全专项整治工作,对十人以上的渔船实行重点监管。继续抓好渔船安全值班制度和渔船动态报告制度,进一步完善渔船编制生产、通讯联络制度。加强渔业船舶的安全监督检查,通过严查、严管,消除渔业船舶的事故隐患。继续完善乡镇(街道)船舶管理站的建设,完善制度和网络体系。通过努力,使渔业事故发生率严格控制在省控指标内。二是要强化渔业的涉外管理。进一步加强宣传教育,突出宣传教育的警示性,提高广大渔民的知法、守法意识。进一步明确责任,一级抓一级,加强对本地区渔业企业、渔船所有人和渔业船员的监督管理工作,重点监管敏感海域的作业渔船,防止涉外事件发生,并要加大责任追究力度,严格执行渔业法律法规,坚决查处违规违法案件。三是严厉打击非法捕捞,维护渔场治安秩序。针对船多海小矛盾日益突出的局面,要组织力量,建立快速灵敏的反映机制,加强渔场秩序的综合治理,尤其是要加强浙中、浙北渔场的协调机制,严厉打击非法捕捞行为,及时有效化解矛盾,平息冲突。四是高度重视水产品质量安全管理,建立完善水产品质量安全的综合管理制度,加强水产品质量安全检测体系建设,强化对水产品生产、流通、粗加工等环节的质量安全监督检查,大力推行无公害食品行动计划,继续组织无公害养殖产地、产品认定、认证,进一步扩大无公害养殖产地面积和无公害产品的数量,争取全市无公害产地面积达到5万亩,不断提高*水产品质量安全水平,增强*水产品在国内外市场的知名度和竞争力。

(六)继续强化海洋管理,切实提高海域综合利用水平。要紧紧围绕建设*海洋经济强市这一主线,重点抓好以下八个方面:一是加强市、县海洋功能区划的修编和实施、监督管理工作,通过海洋功能区划,来宏观调控海域空间资源,最大限度地发挥海域的潜在功能,并确保重大涉海工程项目的用海需求。二是及时完成海域勘界的各项任务,积极做好勘界成果的应用,及时调整行政管理区域,明确海域管理的范围。三是进一步规范海域使用管理程序,不断完善海洋管理信息系统,逐步实现海域管理工作的规范化和管理水平的现代化。四是抓好将原用海项目管理,将交通运输码头等公用设施、养殖用海项目纳入管理。五是突破围填海项目的管理。要根据省政府的有关文件精神,正确处理好《海域使用管理法》和《浙江省滩涂围垦管理条例》的关系,力争将围垦项目纳入管理。六是积极参与908专项调查工作,摸清海域使用的家底,为政府客观决策和海域使用管理提供科学依据。七是抓好全国县级海域使用管理示范区建设工作。通过3年时间的努力,使县级海域使用管理水平和能力有较大的提高。八是完善市级无居民海岛开发利用与保护规划,强化无居民海岛的管理工作。

第14篇

关键词:海洋渔业 海洋生态系统 影响分析 管理措施

海洋渔业对海洋生态系统所产生的影响已经受到了人们的广泛关注。且对于海洋渔业管理来说,所采用的生态系统方法应成为了海洋渔业管理的未来发展必然。在海洋渔业活动的影响下,就会造成海洋物种品质出现下降的现象,从而也就影响到了海洋生物的数量,对海洋生物赖以生存的环境也产生出了相应的影响。因此,在实际中就要做好分析与研究工作,提高管理的效果,促进海洋生态系统的发展。

一、海洋渔业对海洋生态系统所造成的影响

世界上的渔船总数已经超过了400万以上,从而也就出现了大规模的捕捞活动,但是在这种大规模捕捞活动的影响下,对海洋生态系统产生出了一系列的影响。如对渔业资源的栖息地等造成破坏、降低海洋生物的多样性等。也正是在这种现象的影响下,使得海洋生态系统的自我调节能力不断下降,最终也就造成了海洋生态系统出现了不均衡的现象。

(一)对目标种造成的影响

捕捞活动会对目标种的资源量产生出直接影响。且在商业性捕捞的影响下,一些目标种的资源量开始不断下降,甚至还出现了枯竭的现象。在调查中可以看出,在商业捕鱼活动开展以来,世界上的大型鱼类资源已经减少到了90%左右,在资源量不断下降的影响下,对海洋生物资源的群落结构等方面也产生出了一定的影响,尤其是对于渔获种类的结构来说,也发生了一定的变化,并向着逐渐下降的趋势不断发展。

(二)对非目标种所造成的影响

首先,是捕食与竞食关系对非目标种所造成的影响。在海洋生物中存在着捕食与竞食关系,如果对目标中资源进行捕捞,势必会对其他生物资源产生出直接的影响。一旦出现过渡捕捞,就要造成某一目标种资源出现大幅度变化,且一旦资源量下降到不能实现自我恢复,就会对群落的稳定性产生出直接的影响,从而也就出现了生态系统出现失衡的现象。

其次,是兼捕与弃鱼对非目标种所造成的影响。在一些海洋捕捞作业中,存在着较为严重的兼捕现象,如对金枪鱼进行延绳钓作业中很容易对海鸟等进行兼捕等。对于海洋哺乳动物与鸟类来说,大多处于海洋生物系统中食物链的最顶端,加之数量相对较少,使得在直接捕捞或是兼捕影响下,对海洋生物的多样性与生态系统等方面产生出了直接的影响。在分析中还可以发现,每年在渔获量中存在着大量鱼获兼捕后备丢弃的现象。所以可以说,兼捕与弃鱼对非目标种有着极为严重的影响。

二、生态系统海洋渔业的管理现状

首先,就国际上的管理来说,在八十年代以前,往往采取了传统的管理方法,也就是说,对单一的物种进行管理,并将目标种独立于生态系统中。由于海洋渔业对生态系统有着较大的影响,因此,促使了渔业管理采取了生态系统的方法。

其次,对于我国的管理情况来说,现阶段中依然采用了传统的渔业管理方法,虽然制定出了相应的法律法规,但是却并没有落实到实际中去。在传统的管理模式中,海洋伏季休渔与海洋自然保护区制度等都成为了生态系统范畴中的一部分,其他措施如炸鱼、毒鱼等也是严格禁止的,这样在一定程度上也可以保护好渔业资源与生态环境。但是由于我国海洋渔业资源不断的退化与衰退,使得兼捕弃鱼等问题对生态系统还有着严重的影响。

三、海洋渔业管理措施

虽然在海洋渔业管理上还存在着一定的不足,发展与实施等方面也依然处于早期的阶段中,但是不可否认的是完善生态系统方法已经成为了海洋渔业管理应用中的必然发展趋势。我国也要从传统的管理模式中进行创新,实现生态系统的海洋渔业管理。

(一)做好海洋生态系统的基础科学研究工作

在实际中要对生态系统的渔业管理进行不断的创新与研究,在此基础上离开促进渔业与生态系统的发展。且对于渔业与生他系统来说,存在着相互影响与相互制约的关系。因此,在实际中就要不断做好研究与发展工作,其中也就包含了对生态结构以及成分等方面进行研究,同时还要对渔业与生态系统间存在的影响进行分析。在实际中还要从生态系统的参考点上出发,建立出可持续的指标。我国在发展的过程中也开始进行了基础性的科研工作,但是由于受到科学研究与信息资源不足等方面的限制,使得生态系统的方法也受到了影响。因此,在实际中就要不断获取最佳的信息资源,完善科学调查工作。

(二)将生态系统方法的理论与实践结合在一起

在实际中要加强对生态系统的研究与分析工作,其中也就包含了对基本概念以及原则等方面的研究,通过掌握好生态系统的方法与内涵,来促进海洋渔业的发展。同时还要对我国运用生态系统方法的必要性与可行性进行你分析,以实际应用为基础理论。通过对实践进行研究,找出可以真正促进生态系统的方法,在我国的海洋渔业管理上实现更好的运用。

(三)积极开展多个部门之间的合作

在对生态系统进行实践的过程中,存在着管理边界与生态边界不一致的现象。因此,在实际工作中要加强各个部门之间的合作,同时还要提提高国际上的合作效果,以此来为实施生态系统方法创造出条件。对于部门之间的合作来说,其中包含了渔业管理部门与海洋管理部门等方面的合作,所以就要不断探索方法,加强合作的效果。

四、结束语

综上所述可以看出,对海洋生态系统实现科学化的管理是促进海洋生态发展的重要方法之一。因此,在实际中就要实现多元化的管理,满足海洋生态系统发展的需求,促进人类实现可持续发展。同时还要实行监测管理计划,完善管理体制。

参考文献:

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[2]赵淑江.朱爱意.吴常文等.海洋渔业对海洋生态系统的影响[J].海洋开发与管理,2006

第15篇

一、我国远洋渔业合作的现状

根据生产要素禀赋的理论,与渔业资源丰富的国家进行远洋渔业合作,是我国主动参与国际分工和对外经济合作的重要手段,也是我国发展远洋渔业实施“走出去”战略的重要组成部分。自从国务院于80年代初提出“尽快组建我国的远洋渔业船队,放眼世界渔业资源,发展远洋渔业”的要求后,中国渔船队从沿海走向了远洋。1985年3月,中国水产联合总公司等派出由13艘渔船、223名船员组成的我国第一支远洋渔业船队起航开赴西非海岸,开辟了我国与几内亚比绍、塞内加尔、塞拉利昂等国的渔业合作领域,揭开了我国远洋渔业历史的第一页。经过20多年的艰辛努力,远洋渔业从无到有,从小到大,取得了长足的发展。目前我国从事远洋作业渔场涉及太平洋、印度洋、大西洋公海及欧洲、美洲、非洲附近海域30多个国家和地区管辖水域,中国水产总量和水产总值多年来一直名列世界之首。

随着我国远洋渔业合作的深入发展,中国已先后同合作国家签署了10多个双边渔业合作协定。如:中美渔业协定、中俄渔业协定、中俄两江渔业资源管理议定书、中国-巴布亚新几内亚渔业协定、中国-毛里塔尼亚渔业协定、中国-几内亚渔业协定、中国也门渔业协定、中日渔业协定和中韩渔业协定。我国在渔业国际合作方面主要涉及近距离周边国家的国际渔业合作和远洋渔业合作两个方面。主要的渔业合作对象和区域有:

1. 中俄渔业合作

太平洋北部和远东地区所在的海域属于世界海洋中的一个渔业高产区,其特点是捕捞的主要地区距港口和加工综合体近,拥有大量的海洋生物资源潜力,生物资源种类构成独一无二,发展鱼产品加工的条件良好。1988年中俄两国政府签订的《中苏渔业合作协定》规定在捕鱼管辖海域内组织捕捞生产,在共同渔场相互提供渔船和鱼产品运输方面的服务,发展水产养殖业,在修船及造船方面进行合作,研究海产品的加工技术等。双方还成立了渔业合作混合委员会。2006年的《中俄联合声明》还指出:“双方将扩大海产品深加工合作。”尽管如此,由于种种原因,当前中俄渔业合作尚未形成规模,仍未成为双方的主要合作领域。

2. 中日韩渔业合作

上世纪90年代后期,为了适应国际海洋新秩序的建立,中国、日本和韩国三国政府都分别批准了1982年《联合国海洋法公约》(以下称《公约》),并宣布要建立他们的专属经济区和大陆架区域,从而拉开了中、日、韩三国国际海洋边界划定的序幕。1982年《公约》和东北亚的专属经济区制度还产生了三个渔业协定:日韩渔业协定、中韩渔业协定和中日渔业协定,1998年12月11日和1999年1月6日,日本国会和韩国国会先后通过了新的中日韩渔业协定。2003年11月17日,中国农业部渔业局还与日本渔业海外协力财团联合签署了“于中国金枪鱼市场开拓项目合作协议书” 。规定由日方提供关键保鲜技术、设备帮助,中方提供相应的配套资金和场地,以此解决目前我国金枪鱼水产品市场中生产-加工-销售一体化问题。

3. 中越渔业合作

中国和越南共同签署的《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业协定》以及两国《关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》于2004年6月30日同时生效。《中越北部湾渔业合作协定》和《中越北部湾划界协定》是两国在进行北部湾划界的同时,对北部湾渔业活动作出的过渡性安排。协定通过设立共同渔区、过渡性安排水域和小型渔船缓冲区等形式,一定程度上减轻了北部湾对双方现有渔业活动的影响。协定的生效和实施,对中越两国共同养护和合理利用北部湾渔业资源、实现北部湾沿岸地区的长治久安以及可持续发展,具有重大和深远的意义。

4. 西非渔场的合作

西非渔场是我国国际渔业合作的传统渔场。西非塞内加尔渔场是我国在1985年远洋渔业起步之时的第一站,以此为起点至今已与非洲其他国家形成了我国重要的渔业生产场地。20多年来,我国还先后与非洲地区十几个发展中国家发展平等互利、灵活多样的国际渔业合作关系,建立起互利互补的合作格局。相继签订了中国-毛里塔尼亚渔业协定、中国-几内亚渔业协定等合作条约。不仅帮助这些国家开发利用渔业资源,还为他们提供了大量劳动就业机会,深受当地国家和人民的称赞。由于远洋渔业投资大、生产周期长,我国企业大多采取与外商合资、合作或补偿贸易的方式,就地捕捞、加工和销售,保持了较高的生产效益。

5. 南太平洋渔业合作

南太平洋远洋渔业合作涉及过洋性远洋拖网渔业、大洋性大型拖网渔业、远洋光诱鱿鱼钓渔业、金枪鱼延绳钓渔业等众多领域。我国近几年的鱿鱼钓船主要作业渔场是在南美的阿根廷、秘鲁渔场。金枪鱼钓船主要部署在南太平洋的斐济;其中,秘鲁渔场是世界四大渔场之一,拥有丰富的渔业资源。秘鲁沿岸海域是世界著名渔场,水产资源十分丰富,目前在秘鲁周边公海海域仍有100多艘中国渔船在捕鱼。

二、我国远洋渔业合作风险分析

1. 忽视国际渔业协定引起的涉外渔事违规风险

由于签订的国家及合作背景的不同,我国与各个国家所签订的国际渔业协定的具体内容必然有较大差别。我国远洋渔业作业单位对不同的国际渔业协定重视不够,忽视我国与邻近国家达成的渔业协定的具体规定。一些渔业单位的渔船无证作业或者不按规定操作,引起合作方的扣留而造成涉外渔事扣船事件。如,在韩国专属经济海域作业时,许多渔船由于产量等记录不实,被韩国方面扣留。据统计,仅在2004年,我国就有40艘渔船因涉嫌在韩国海域违规作业被韩国扣留。

2. 远洋渔业管理机制不健全造成利益驱使性违规偷捕行为的风险

目前,我国境外作业的渔业单位,有国营的、有民营的,企业性质复杂。渔业企业因利益驱使,往往不顾相关国家的管理规定,各自为战,进行违规偷捕,造成涉外渔业事件。而相应的我国涉外渔业管理人员比较匮乏,管理相对薄弱。比如,2004年11月19日,秘鲁海军出动了2艘潜艇、3艘导弹驱逐舰和多架军用直升机,将涉嫌非法进入秘鲁海域进行捕捞作业的9艘中国渔船全部扣押,接受海岸警备队24小时监控。后经多方交涉、协调,在缴纳了巨额罚款后,9艘中国渔船才得以释放。秘鲁方面称,已多次发现中国渔船在夜间闯入秘鲁领海进行捕捞作业。

3. 渔业船员素质较低增大涉外渔业违规的风险

由于近几年渔业资源的萎缩,企业效益降低,造成渔业人员的工资与远洋渔业这项艰苦的工作不相适应,挫伤了远洋渔业人员的积极性,出国从事远洋渔业的船员中科班出身人员的比例大大减少,其中季节性农民工占有一定比例。船员不懂国际海洋法和沿海国家渔业规定,很难严格遵守沿海国法律,加上我国渔船航海仪器有偏差,渔船船员不懂语言,交流困难,也是造成涉外渔事的原因之一。在秘鲁扣船案中,被扣渔船船长在接受秘方调查人员询问时解释说,中国渔船根本无意侵犯秘鲁,因漂流作业方式、海图不准、定位仪偏差加上语言沟通困难等原因导致误会。

4. 不适应国际海洋管理制度严格规范的要求而引起的违规风险

最近10年,一些国际区域性和专业性渔业保护组织相继成立,一些沿海国家对海洋环境、入渔条件各方面管理更规范、要求更严格。沿海各国逐步建立了海洋专属经济区,采取措施保护海洋资源,对外国船只入渔设置限制条件,对捕捞总量、作业方式、海域、捕捞品种、规格等都做出了详细要求。无论从事过洋性渔业,还是从事大洋性渔业,都要求各远洋渔业单位严格遵守国际海洋渔业法规和当地国家法律政策,在合法条件下参加全球渔业资源的合理开发。例如,秘鲁允许外国渔船进入其海域进行捕捞作业,但必须缴纳一定数额的款项,办理许可手续。

三、我国远洋渔业合作规避风险对策

为减少涉外渔船事件的发生,提升远洋渔业竞争力和抗风险能力,我国远洋渔业合作在风险规避方面应采取以下对策:

1. 坚持互利互惠,建立与国外合作方的双赢合作关系。远洋渔业企业的外部环境,对远洋渔业企业的发展十分重要,远洋企业要与当地政府和社会建立起一种和谐的关系,要尽可能同所在国的企业建立一些生产和经营方面的合作,在互惠互利的基础上密切双方的关系。要经常同所在国的政府保持接触,争取更为宽松的入渔政策,做好改善外部环境这篇文章。例如,俄罗斯政府为了鼓励水产业的发展,规定从海产养殖业获利起若干年内减少对其利润税的征收,对海产养殖业免征土地税及其他有关税种。因此,中方企业可以通过承包俄方渔场、渔船,增加鱼产品进口,减少税款支出的方式与俄方合作,达到双方互利共赢。

2. 增设涉外渔业管理机构,延伸涉外渔业管理。建议各级政府有计划地在世界各大渔场沿海国建立涉外渔业管理机构,派出人员可从国内渔业行政主管部门骨干队伍中抽调,统一组织培训,转变观念,跟上国际渔业管理形势,提高管理能力和水平。要求派出人员到我国驻外使(领)馆登记,自觉接受驻外使(领)馆的领导和监督。涉外渔业管理机构,相当于国内渔业主管部门在国外的延伸和拓展,对涉外渔业、渔船实施综合管理服务。

3. 大力发展职业教育,为远洋渔业合作输送高技能型人才。沿海各地应设立航海专业的职业院校,或者航海企业办学的海洋渔业类职业院校,创新人才培养模式,制定科学合理的课程体系,积极开展涉外渔业职业教育和培训工作。尤其对涉外渔业船员和管理人员进行国际海洋渔业法律法规、外语、涉外知识等方面的继续教育培训,强化遵守我国与相关国家签署的具有法律效力的渔业协定的职业素质,从而提高我国远洋渔业船员文化素质和法律意识,增强涉外管理人员交涉能力和管理水平。

4. 建立严格的奖惩机制,强化远洋渔业单位的企业文化建设。