预算绩效管理论文范文

预算绩效管理论文范文第1篇

1.通过在预算编制中嵌入绩效目标管理的环节，逐步扩大绩效目标申报范围，增强部门单位财政支出预算编制、执行的绩效观念和责任意识。2.抓过程，探索建立绩效运行跟踪机制。要求各级财政部门和预算部门加强对预算执行过程中绩效目标实现情况的监督和控制，建立绩效运行监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，及时掌握情况并进行跟踪监督，督促纠正。3.抓结果，初步建立支出绩效评价机制。从支出项目着手，采取“部门单位自评和财政重点评价”相结合的方式，通过成立评价工作组或委托中介机构和专家的力量，做好具体项目评价工作，探索建立了第三方评价机制。4.抓反馈，探索构建评价结果应用机制。通过采取反馈部门单位整改、报告决策层参考、提供预算审核管理参考、落实责任督促整改、将绩效结果纳入考核等措施将绩效评价结果与预算安排及结余资金管理相结合，作为完善政策、预算安排的重要依据。虽然取得了一些成效，但毕竟是一项全新业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，昆明市预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。主要表现为：一是绩效理念尚未全面牢固树立；二是预算绩效管理制度体系不够完善；三是绩效评价指标体系不够科学和完善；四是预算绩效管理结果应用水平不高；五是缺少专业的预算绩效管理队伍。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素；既有体制机制原因，也有政策技术原因。针对存在问题，笔者结合工作实际，提出了政策建议。

二、完善昆明市财政预算绩效管理的措施及建议

为进一步推进预算绩效管理工作，提高财政管理水平，确保财政资金使用的安全性、规范性和有效性，更好地发挥财政职能作用，全面促昆明市经济社会改革发展。对上述存在问题提出一些解决措施：

（一）牢固树立预算绩效管理理念

1.不断强化预算绩效理念。昆明市各级财政部门必须把推进预算绩效管理作为履行职能、强化财政管理、深化财政改革的重要内容，纳入重点工作日程；把绩效理念、绩效要求贯穿到财政管理各个环节和财政工作方方面面，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。2.加强预算绩效管理宣传。充分利用各类媒体和各种方式广泛宣传预算绩效管理的成功经验和典型做法，倡导预算绩效管理理念，切实加强舆论引导，积极培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的社会影响，营造讲绩效、重绩效的良好的社会氛围。

（二）逐步完善预算绩效管理制度体系

1.推进政府层面预算绩效管理立法。对地方政府来说，首先，建议向财政部呼吁在相关法律的修订中，增加对各级政府预算绩效管理的有关规定。其次，应在中央政府的立法框架内，制定适合本地区实际的预算绩效管理地方性法规。2.构建科学合理的预算绩效管理制度框架。（1）制定和完善组织2015年第2期下旬刊（总第580期）时代金融TimesFinanceNO.2，2015（CumulativetyNO.580）实施制度。建立起包括部门预算单位、部门基层预算单位、财政部门、权力机关、审计部门、中介机构、社会公众在内的职责分工明确、协调配合、透明开放、运转有序的综合组织实施制度，包括政府层面预算绩效管理联席会议制度、联席会议工作职责和工作程序、财政内部工作协调机制等。（2）制定和完善流程设计制度。预算绩效管理流程设计制度的重点是有针对性和可操作性，具体要求包括：一是明确预算绩效管理统一范式；二是绩效目标编制要与部门预算编制“二上二下”同步进行；三是绩效跟踪与预算执行要有效衔接，动态地了解和掌握项目绩效目标实现程度、资金支出进度和项目实施进程，并加以绩效拨款控制；四是绩效评价报告撰写与提交应在部门决算时，或下一年度部门预算编制开始之前完成；五是结果反馈与应用阶段应早于准备和预算编制阶段，并与其紧密衔接。（3）制定和完善支撑体系制度。这里的支撑体系主要指技术支撑体系，包括绩效评价指标的设计和标准的确定、借用专家和中介机构力量、以及信息系统、数据库、绩效等级库的建设。在专家和中介机构制度规范方面，需要强调专家和中介机构的独立性，明确其须履行的义务和承担的责任，规定专家和中介机构选取的方法、合同订立要求、保密要求、淘汰机制，以及违反规定所受的处罚。在绩效评价指标和标准制度规范方面，必须明确制定和设计绩效评价指标、确定绩效评价标准的责任主体，以及建立区域性指标和标准定期汇编、评审制度。

（三）建立完善绩效评价指标体系

1.明确绩效评价指标设计的原则。深刻理解相关性原则、可比性原则、重要性原则、经济性原则、科学性原则和稳定性原则等主要原则，严格依据这六项原则进行指标设计。2.合理应用不同性质的绩效评价指标。运用指标时，结合绩效管理对象特点，一是选择定量分析和定性分析相结合，必要时还可以利用分层分类定性的方法，将定性指标定量化；二是选择共性指标和个性指标结合使用，针对不同管理对象之间相同地方和独自特点，既兼顾自身特点，又强调共性的一面；三是选择短期绩效指标和长期绩效指标综合应用，适应不同绩效管理对象对经济的当期或将来影响和效果；四是可设立关键指标、辅助指标、修正指标三个层面的绩效评价指标配合使用，有利于全面、综合地反映绩效。3.科学确定绩效评价指标权重。首先，要处理好各项指标之间的关系，遵循系统优化原则，充分考虑每个指标对系统不同的作用、贡献和重要性，合理分配它们的权重，把整体最优化作为出发点和追求的目标；其次，要坚持管理者主观意图与客观情况相结合原则，当管理者主观意图觉得某项指标很重要，需要突出它的作用时，就必然给该指标以较大的权数；再次，要坚持民主与集中相结合的原则，实行群体决策，集中相关人员的意见互相补充，形成统一的方案。4.扩展绩效评价指标研究设计范围。随着预算绩效管理应用面的扩大，应统筹研究一般性转移支付和专项转移支付，部门整体支出、基本支出和项目支出，产业、区域等财税政策的绩效指标体系。5.科学采集绩效评价指标数据源。为提高绩效评价指标值的准确性，应从财税库银横向联网系统、统计信息系统、部门预算系统、预算执行系统等多个权威渠道采集数据，同时加大数据核查力度，提高绩效评价数据源的准确性。

（四）逐步拓展财政支出绩效评价范围

1.拓展重点项目绩效评价范围。针对社会各界对豪华办公楼、豪华装修、出国考察热、公款消费过度等问题的关注，绩效评价对象重点之一应界定为经费支出，主要包括人员经费和办公经费。探索实践对基本支出进行绩效评价，并将基本支出内容和绩效评价结果对外公开。鉴于对“面子工程”“、半拉子工程”“、短命工程”“、低劣工程”等问题的关注，绩效评价对象重点之二应界定为投资性支出，应重点引入：(1)决策评价，主要评价提供项目立项的合理性；(2)经济效益评价，主要:评价项目的获利能力、成本效益情况等；(3)社会效益评价，主要评价对地区、行业的经济发展，项目周边自然环境及相关社会环境的影响。鉴于纳税人对民生问题的关注，绩效评价对象重点之三应界定为民生性支出，主要包括教育、医疗、社会保障及调节收入分配等，重点放在支出的合理性、支出的针对性、支出的覆盖面、支出的有效性、服务对象的满意度等方面。2.探索开展部门(单位)财政支出整体评价。部门(单位)财政支出整体评价的主体通常是各级人民代表大会、财政部门和主管部门，评价对象是部门及其所属二级和基层预算单位的财政支出效益。部门(单位)财政支出整体评价形式可以是自我评价或由财政部门评价，主要是对各部门(单位)年初设定目标与其实现情况的对比进行评价，并要做出具体分析和说明。部门(单位)财政支出整体评价的重点是部门(单位)绩效目标的合理性、绩效目标完成情况，以及绩效管理制度、绩效管理流程情况。3.探索开展财政支出综合绩效评价。综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门(单位)财政支出绩效的综合反映。财政支出综合绩效评价的基本出发点是从多角度来评价支出活动的业绩与成效，可以是财政部门对重点性的预算资金的绩效进行综合评价，也可以是对所有财政资金的绩效状况作出综合评价，并在预算执行过程中对各部门的预算执行情况进行抽查，以保障各项计划目标的及时、顺利地实现，更好地配合下一年度的预算分配工作。

（五）完善预算绩效评价结果应用机制

1.健全财政绩效评价结果与预算编审、资金分配相衔接机制。将绩效评价与预算编审相结合，绩效管理处、预算处和各业务处室都参与绩效评价，在评价工作中相互衔接，使绩效结果在预算编制中得到充分合理的体现。一是将绩效目标管理与预算审核时点相衔接，绩效前评价结果（绩效目标申报）要作为每年项目预算申报的前置条件和安排部门预算的重要依据；二是将绩效跟踪评价结果列入年中预算调整计划的考量因素；三是建立绩效后评价结果上报与预算安排挂钩制度，使评价结果在预算分配中得到及时应用。2.健全绩效评价结果应用的反馈机制。应建全财政部门与预算单位的双向反馈机制，一是财政部门对评价结果反馈以及预算单位对整改落实情况反馈，均通过正式发文的形式，以增强绩效评价结果的约束力；二是建立绩效评价结果二次评价机制。财政部门根据评价结果要求预算单位在限定期限内针对问题进行改进，再对改进情况进行二次评价；三是积极探索建立绩效评价结果责任追究制度。把绩效评价结果与经济责任审计、财政监察相结合，对反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的违法违规问题，依法进行处理，严肃财经纪律，确保财政资金的规范高效使用。3.健全预算绩效评价结果的公开机制。一是建立绩效评价结果通报机制。首先，绩效评价结果要及时报送市委、市政府和人大批准，为审议财政预算等提供决策依据。其次，在每年公布的绩效评价结果通报文件中将各项目按照绩效评价等级档次和分数排名通报给各预算单位负责人，引起其重视；二是拓宽结果公开的渠道，将绩效评价结果在报纸或网络等媒体上进行公布；在财政局门户网站建立专门的“财政支出绩效评价”板块，开设政策法规、政策咨询、评价结果、培训资料等栏目；三是分步骤公开绩效评价信息，逐步提高评价结果披露的深度和广度。

（六）建立完善预算绩效管理配套机制

预算绩效管理论文范文第2篇

手边恰好有一份2001年3月一些国外机构对全球15家跨国公司的高层管理人员，与30家投资银行的高级分析师进行的关于预算管理的调查访问。在调查中，许多受访者都谈到了预算的正面作用，但同时也都在抱怨：“预算没有很好地支持公司的战略，甚至与之产生冲突”、“预算更多地注重成本的减少，而不够注重价值的增加”、“预算管理中只是强调上下级的垂直命令与控制”、“预算管理缺乏弹性，对市场变化反应迟钝”等。

“环球同此凉热”，国内管理界中存在的问题恐怕更为突出。有些企业的工作安排中根本未曾考虑过编制预算，更谈不上用预算管理来作为优化业绩的有效手段了。

一些企业管理者虽然认识到预算管理的重要，却并没有真正理解预算管理与绩效管理的关系，不知道如何实现预算管理与绩效管理的有效整合，这必然导致事倍功半，甚至带来与预期相悖的反效果。

预算是什么？

根据安达信公司“全球最佳实务数据库”(G7oba7BestPractice)中的定义：“预算是一种系统的方法，用来分配企业的财务、实物及人力等资源，以实现企业既定的战略目标。企业可以通过预算来监控战略目标的实施进度，有助于控制开支，并预测企业的现金流量与利润。”

上述定义阐述的重点在于：预算本身并不是最终目的，更多的是充当一种在公司战略与经营绩效之间联系的工具。预算体系在分配资源的基础上，主要用于衡量与监控企业及各部门的经营绩效，以确保最终实现公司的战略目标。

传统认识误区1：“全面预算就是指一套涵盖所有会计科目的表格，最终得出公司明年的损益表、资产负债表和现金流量表的具体预测结果。”

曾经有这样一家企业，在布置预算工作的会议上，公司总裁要求财务总监和在场的财务部人员运用财务报表的勾稽关系，结合上一年度的实际经营数据，出具一整套预算表格，最终的交付成果就是“财务三张表”。在那位老总的心目中，这就是通过“科学定量方法”得出的公司全面预算体系。财务部人员在得到总裁的指示后，如期完成了工作，却在预算审批会议上受到其他业务部门的质疑，认为没有反映公司与部门的工作重点，仅仅追求财务数据上的严密性，根本不切合业务实际。

迫于压力，财务部门不得不就事论事地对某些数据做了调整。尽管如此，各个部门依旧各行其是，那一整套表面上逻辑严密的预算表格最终还是被束之高阁、无人问津。

在我们看来，这种传统认识的最大问题在于：企业的经营管理是一个复杂系统，期望仅仅通过数据勾稽作一番“表面文章”来得出全面预算，只能是徒劳无功的尝试。预算真正要发挥其辅助战略目标实现的作用，不但要考虑所有直接影响公司经营绩效的因素（这才是“全面”二字的正确含义，而并非是指涵盖所有的会计科目或财务报表），而且更为重要的是要与企业绩效管理体系相结合，形成一个完整的、广义上的企业业绩控制系统，预算才能够名副其实地扮演起战略监控的角色。

从推行全面预算管理的角度，我们认为应当由以下几个部分组成：

1企业首先应具备明确的战略规划，即公司发展战略与年度战略行动计划；

2根据战略规划，公司和部门编制各自的年度运作计划，运作计划中至少应该涵盖收入、成本费用、资源投入、业务活动安排等多方面内容，这一切都有助于生成公司关键绩效指标和部门非财务类的关键绩效指标；

3根据年度动作计划，各业务部门编制收入预算和成本费用预算。管理部门编制费用预算，同时生成各部门财务类关键绩效指标，财务部门在汇总各部门动作计划和预算后，形成公司资金预算和利润预算；

4企业各级管理层利用管理报告定期对预算执行情况进行分析、监控及决策之用。其中，管理报告的主要内容包括定期的财务分析与平衡分数卡的实施现状；

5在经营目标执行的过程中，管理者可以借助于各种层次、不同频度的管理报告来监控经营进度，并通过高效的管理评估机制迅速采取相应的行动方案，及时解决出现的问题。若有必要，甚至可以对原有的全面预算体系和关键绩效指标体系做出必要的调整，使之更好地适应公司实际经营情况和市场环境不断变化的需要，实现公司既定的战略目标。

可见一方面，全面预算与以前传统意义上的预算是不可混为一谈的两个概念。我们认为，全面预算不仅包含传统意义上预算的各个方面，而且还包含公司与部门的年度运作计划，共同构成公司战略规划细化及量化的具体表现，也从真正意义上实现与战略规划的紧密联系。

另一方面，全面预算也是形成公司及部门关键绩效指标的主要来源，是整个绩效管理的基础和依据。通过预算与绩效管理相结合，使部门和员工的绩效考核真正拥有明确、可行的目标，促进企业的各项经营活动更好地符合战略规划的要求。企业的战略、预算和绩效三者真正形成闭环，是一个密不可分的有机整体。只有通过三者的高效互动，企业才可能达成其既定的战略目标。而在此过程中，预算正是起到了承前启后的重要作用。

怎样编制预算？

在明确了预算的含义以及预算在企业业绩管理系统中的地位之后，如何编制预算便成为我们关注的重点。在以往的项目经验中，我们经常会发现企业往往由于忽略预算编制的方法论，错误地认为只要能得出最终结果，就可以不择手段。由此带来的后果不外乎：

1预算编制耗时、耗力，操作成本居高不下；

2预算管理过程中，常常会伴随某些不正当的利益纠纷；

3预算编制的成果并没有得到员工的认同；

4预算体系僵化，难以适应多变的经营环境。

传统认识误区2：预算就是应该体现公司投资者与经营层的想法，从上往下地推进编制工作。”

某家民营企业集团的老总在编制预算过程中，屡次强调没有必要听取部门的广泛意见，只要经理层讨论、董事会通过就可以了，这样就可以迅速见效。但事实是，许多业务部门对于最后通过的预算中大部分目标值感到难以操作，最终抵制预算的执行，也不认同公司根据这些预算结果对部门业绩所作的评价。

传统认识误区3：“预算工作只要在年初的时候开始就可以了，完成之后可以用来指导整个年度的工作。”

某家国有企业在第年3月中旬左右，都会召开年度工作会议，因此传统上一直习惯于在该会议召开期间，提交全面预算的讨论稿作为议程之一。但是，预算无法用来控制第一季度的实际经营绩效，而且由于没有根据金融市场的变化对预算进行调整，很少能被真正用于考核与监控。

传统认识误区4：“预算编制主要是财务部的工作，其他部门只需要了解和知晓，必要时给予财务部一定的协助就可以了。”

许多企业总是将预算编制工作全部交给财务部，而且一般是作为财务人员的例行职责。其他部门很少直接参与预算编制工作，往往只是对财务部所提交的具体结果进行确认，在某些极端

的情况下，业务部门是在公司预算正式公布的时候才获得信息，根本不了解预算编制的原则与假设前提。因此这样的预算虽然往往缺乏可操作性，业务部门却苦于无法提出改进建议。

以上这些都是目前国内企业在预算编制过程中容易产生的一些通病。究其病因，关键在于企业管理者们尚未形成对于预算管理的正确认识，导致在实际操作过程中顾此失彼、疲于应付。

我们认为，在管理实践中无法找出一种适合于任何行业及企业的预算体系。一般而言，决定或者影响一家企业采取何种具体预算编制方法的因素主要有以下几点：

·企业的行业性质、业务特点；

·企业的组织架构与决策程序；

·企业的财务会计体系；

·企业的管理文化等。

这是我们建议中国企业可以考虑的年度预算编制流程示例（如图一）。从图中可以看到与传统做法相比，以下几个方面得到了优化：

图一：中国企业年度预算编制流程示例

附图

1预算编制不再只是编制财务预测报表，各部门还需要根据公司战略规划编制相应的运作计划和预算；

2预算编制不再只是从上往下的单向压制过程，它需要公司上下各部门的双向沟通与协调，并在调整中达成一致目标；

3预算编制不再只是年初的工作，它应当起始于上年度的年中。从6月初编制下年度公司战略规划及战略行动方案，至12月底对预算方案达成一致，这些工作都属于预算编制。为了能对下一年度的经营进行及时监控，整个预算编制的工作应该在年底前完成；

4预算编制是整个公司战略规划执行的一部分，绝不应该局限于财务部门，而应涉及公司内部几乎所有的机构与主要人员；

5预算不再是僵化的、一成不变的事物，企业应该在一年中适当的时候进行调整（有些企业采取月度滚动的做法，有些则采取半年度调整，调整的频率应该视业务性质而定）。这样，就可以将当初预算确定时未能预见到的市场或内部环境的变化因素及时纳入考虑范围。

预算如何应用？

附图

如前所述，预算本身并不是一种终极目的，而是一种有效的企业业绩管理工具。企业管理者可以通过预算管理的实际应用，在如下方面得到改进效果：

1战略管理

预算作为一种在公司战略与经营绩效之间联系的工具，可以将既定战略通过预算的形式加以固化与量化，以确保最终实现公司的战略目标。最佳实践企业将制定、执行预算同公司的战略结合起来，有助于调整公司策略，得到有关机遇和挑战的反馈，最终提高公司战略管理的水平。

戴尔电脑公司董事长兼首席执行官迈克·戴尔每年都要举行几次会议向公司员工传达公司当前的战略，以此作为公司编制预算的基础。

几年前，公司财务部进行了为期15个月的公司全员培训，内容为资本收益率等战略指标，公司员工能够通过内部网络随时进入这些课程学习。在所有员工对公司战略都有所了解的基础上，公司预算的制定与推行进程与效果显著改进，并且在推行预算的过程中，不断有员工提出对于战略实施进度甚至战略方向的检讨建议。

2绩效考核

预算是绩效考核的基础，科学的预算目标值可以成为公司与部门绩效考核指标的比较标杆。预算管理在为绩效考核提供参照值的同时，管理者也可以根据预算的实际执行结果去不断修正、优化绩效考核体系，确保考核结果更加符合实际，真正发挥评价与激励的作用。

美孚石油公司将奖金、利润分享及股票期权计划同业绩目标的达成相联系，而业绩目标正是来自于公司及部门预算中的数据。例如，为使某些利润中心的激励机制同扣除资本成本后的资本回报率相联系，公司一般会在年度预算中就计算出预计的资金成本及资本回报率。

3资源分配

全面预算体系中有一部分数据会直接衡量下一年度企业财务、实物与人力资源的规模，可以用来作为调度与分配资源的重要依据之一。

美国默克公司在编制投资预算的过程中，利用其过去调研项目所收集的数据资源，实施按照选择性定价原理为基准的资源分配方法。此系统整合了经济、财务、统计和电脑方面的预测来为默克公司制定出适用于高风险、高投资调研和项目发展的评估标准。

险控制

全面预算体系可以初步揭示企业下一年度的预计经营情况，根据所反映出的预算结果，预测其中的风险点所在，并预先采取某些风险控制的防范措施，从而达到规避与化解风险的目的。

在1980年左右，美国施乐公司专门设立了技术风险基金来为核心业务之外的项目提供投资资金，并在公司的投资预算中事先加以考虑，在执行过程中根据预算执行结果与风险状况进行日常监控与决策。当项目开始盈利后，施乐出售主控部分，其他买主将接手此业务。

5收入提升与成本节约

全面预算体系中包括有关企业收入、成本、费用的部分。我们通过对于这些因素的预测，并配合以管理报告与绩效奖惩措施，可以对下一年度的实际经营水平进行日常监控与决策。当公司的收入、成本费用水平偏离预算时，企业决策者就可以根据管理报告中所反映的问题采取必要的管理措施，加以改进。而且考虑到收入与成本费用间的配比关系，全面预算体系可以为收入水平增长情况下的成本节约提供较为精确的估计。

预算绩效管理论文范文第3篇

关键词：部门预算；绩效管理；部门预算编制；部门预算支出评价；部门预算监督

Abstract:Budgetperformancemanagementideahasbeenrecognizedbyfinancialandpublicdepartments,therelatedregulationshavebeenmade,departmentbudgetexpenditureperformanceevaluationsystemisinitiallysetup,anddepartmentbudgetsupervisionhasbeenconsolidated.However,governmentbudgetperformancemanagementsystemhasnotbeenbasicallyreformedbecausereformtheoryresearchneedstobeenhanced,reformrestrictionfactorsaretoomany,reformorganizationandinsuranceabilityisnotenoughandreformexaminationsystemneedstobecompleted.Overallandsystematicdepartmentbudgetperformancemanagementsystemshouldbesetupbytakingbudgetoutputandresultascore,bytakingdepartmentbudgetandoutputitemsasinitialpoints,andbyincludingdepartmentbudgetestablishment,expenditureevaluation,organizationandsupervisionandsoon.

Keywords:departmentbudget;performancemanagement;departmentbudgetestablishment;departmentbudgetexpenditureevaluation;departmentbudgetsupervision

一、我国部门预算改革及其绩效管理制度创新

20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的逐步确立，政府预算管理制度也经历了一系列重大改革。改革的一个重要出发点是尽快实现政府预算管理活动的科学化，提高预算管理的绩效。主要的改革内容包括：部门预算改革、复式预算改革、预算收支分类改革以及公共支出管理改革等。其中，部门预算改革作为其他预算管理改革的具体制度载体及其追求绩效的改革方向与创新理念逐渐得到各级政府的重视，并已不同程度地付诸实践。

1．我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映；开始向全国人大报送部门预算等。之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。［1］此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容都在不断完善和推进之中。

然而，我国部门预算管理改革尚处于初始阶段，目前的改革仍只是主要以对预算资金投入的控制为导向。随着公共财政体制改革的推进，部门预算绩效管理改革的滞后必将制约公共财政体制框架总体效能的发挥。因此，作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，部门预算绩效管理制度的构建已经成为确保我国政府预算制度适应社会发展与财政体制制度改革新形势并高效科学运行的重要管理措施。

2．部门预算绩效管理改革的探索孙克竞：我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。［2］［3］同时，将绩效管理与部门预算改革相结合的理论研究与国外借鉴也正逐步深入。

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。这些实践工作在一定程度上加强了对部门预算支出效果的管理，提高了财政资金使用效益，促进了绩效管理理念的普及。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2007年，财政部选择了教育部“高校建设节约型社会”等6个项目继续进行绩效考评试点。此外，地方各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。［2］［3］同时，近年来，无论中央政府还是地方政府，无论财政部门还是各部门预算单位以及相关研究机构和学者，都对部门预算绩效管理改革制度创新等相关问题进行了各自深入的理论研究。

二、部门预算绩效管理改革的总体评价

通过近几年中央预算部门和各地方政府围绕预算支出绩效评价展开试点工作，我国部门预算绩效管理改革实践已经初步取得了一些成效，但改革中存在的问题更为突出，建立健全具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系仍然任重而道远。

1．改革取得的主要成效

首先，预算绩效管理理念已经得到各级财政和公共部门的广泛认同。党的“十六届三中全会”明确提出建立预算绩效评价体系，此体系的建立可使公共财政框架下的预算支出范围更加具体化、准确化，有利于我国预算管理水平的提高，也是提高我国政府决策水平、转变政府治理模式和建立高效廉洁政府的客观需要。经过近几年的理论研究、经验学习和改革试点，越来越多的政府部门，无论是出自部门自身利益考虑，还是遵循统一的改革安排，都对部门预算绩效管理理念有了必要的认识，并取得了广泛的改革共识，这为改革的进一步推进奠定了良好的思想基础。

其次，建立了部门预算绩效管理的有关制度。开展改革试点工作以来，许多试点部门和地方相继制定了部门预算绩效管理或支出绩效评价实施办法、专家咨询组工作规则、中介机构参与部门预算绩效管理或支出评价工作管理办法、自评报告撰写规则与上报复核程序以及评价结果审核标准等一系列工作规范。同时，初步形成了职责明确、分工合理的试点工作组织体系，加强了财政部门、试点部门、中介机构及有关专家的协调配合，目前，基本形成了财政部门统一领导、部门具体组织实施的改革分工体系。以上工作成果，为规范今后我国部门预算绩效管理改革行为和程序提供了必要的制度保障和框架基础。

再次，部门预算支出绩效评价体系初步建立，财政资金使用效益有所提高。当前，我国部门预算绩效管理改革是以部门预算支出绩效评价体系建设为主要内容，现已摸索出一套较为合理的工作流程，并初步确定了评价指标体系构成和绩效评价方法。指标评价体系主要分为共性评价指标和个性评价指标，共性指标又可分为绩效目标完成程度、预算执行情况、财务管理状况、经济和社会效益、资产配置和使用情况等。同时，采用长期效益评价和短期效益评价相结合、定量和定性相结合、统一指标和专门指标相结合的评价办法。绩效评价体系的建立对提高部门预算资源配置效率、促进试点部门增强“成本—效益”观念、及时发现项目管理中存在的问题起到了积极作用，并为今后进一步深化部门预算绩效管理改革奠定了技术基础。

最后，部门预算监督得到加强，透明度有所提高。通过改革试点，部门加强了对预算资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量、财务管理状况等的绩效管理与考评，更加清楚地掌握了预算资金的使用情况和流向，加强了对项目资金使用环节的监督。同时，一些部门在试点中将考评结果在部门内部公开，增强了部门预算管理的透明度。

2．改革中存在的主要问题

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，这就急需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践，让改革者客观理性地认识到我国部门预算绩效管理改革的必要性及其改革目标与内容；同时，指导制定出现实可行的改革规划，不但要避免人们对改革不切实际的过高期望，更应坚定信心，在改革困难面前消除悲观情绪。

第二，当前的部门预算绩效管理改革探索与创新，仍未实现我国政府预算管理制度的根本变革，仍是传统预算管理制度本身的调整与转换，是形式与细节方面的变化，而并没有改变或是脱离投入控制型的预算管理模式。一方面，部门预算的编制至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，预算编制带有较重的经验决策色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，即没有明确的部门预算产出和结果的要求。另一方面，部门预算管理重视对预算资金投入的控制，而对预算支出效果的评价与考核则较为薄弱，结果往往是只管投放进度、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不考核项目的执行效率与质量，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。这样的预算管理水平显然不能适应我国社会经济发展的需要，也成为公共财政框架建立中的重要制约因素。

第三，改革的基础条件尚不健全，制约因素较多。［4］一是仍需进一步树立科学的部门预算绩效管理观念，转变一些人内心深处认为部门预算资金和公共资源是“非排他性”的“公共产品”以及支出编制与耗费使用只要合乎规定而不必考虑结果的错误观念。二是财政体制改革还不到位，公共部门事权划分仍不明确，制约了部门预算绩效管理的目标选择与考核体系的建立。三是部门预算编制更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示，而不是部门的绩效战略目标和项目及资金运行的绩效，预算编制的自主性和可预见性较差。四是在部门预算执行与监督上，真正追求和尊重预算产出与结果的制度、机制仍未建立起来，部门预算“只能做加法，不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变。五是技术基础与管理手段还需进一步完善。目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定。同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立。

第四，改革的组织保障力度还需进一步加大。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些。但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距。部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的。

第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善。现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收。绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高。

三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路

部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤。通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系。同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路。

1．基本原则

一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求。只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障。

二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则。政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效。

四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施。应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式。

五是此项改革应坚持前瞻性的原则。部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一。虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机。

2．范围与内容界定

目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能分类，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成。目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象。公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法。从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关。但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展。［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感。其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系。例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择。目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力。部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责。而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托—关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束。所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题。

3．改革步骤设想

我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划。目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋。在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。此外，还要尽快夯实改革的技术基础。一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系。最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系。

在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任。要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中。同时，应注意各项配套措施的完善。一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等。最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新。

最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革。

参考文献：

［1］财政部预算司.中央部门预算编制指南（2008）［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

［2］刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

［3］过剑飞.绩效预算：浦东政府治理模式的新视角［M］.北京：中国财政经济出版社，2008.

预算绩效管理论文范文第4篇

(一)提升预算管理水准的重要方式

预算管理工作中的内容为预算活动中所涉及到的执行、控制及考核等，在相关执行活动中，企业通常是将整个管理目标进行一一细分，将各个小目标落实于各部门及员工身上。对预算指标进行分析研究，对工作人员的业绩状况进行科学评定及调控，尽可能地缩小预算目标与实际达成间存在的差距。预算管理考核能够在对预算目标执行状况正确评判的同时，为后期改进完善工作的进行提供基础帮助。

(二)资源优化配置的需要

预算管理活动主要是对企业内部存在资源进行科学分配及协调，从而实现最大化的资源利用。而绩效考核则是指对相关职责权限进行明确，对各项活动的流程环节逐一进行分解，对重要指标进行量化，通过对员工业绩评价状况及时反馈的方式，对企业资源利用效果进行科学衡量评定，及时找出其中存在偏差及问题，进一步改进完善。

(三)促进企业可持续发展的重要方式

企业中的预算管理活动进行的基础为先前所制定的战略发展目标，而绩效考核则是在目标及战略均确保一致的基础上进行的。预算管理活动可以说是战略目标的具有化实施。绩效考核是站在全局整体的角度上对企业员工的业绩表现状况进行总体性的评判，对其过程与结果，整体与局部利益之间的存在关系科学平衡，进一步促进企业自身的良好健康发展。

二、企业预算管理及绩效考核效率的提升策略

(一)实现预算管理与绩效考核的两相结合

第一，企业经营资金的预算管理。每个企业的总资金预算是由各指标细化资金预算所组成的，各承包单位依照资金预算目标进行业务收支活动，并统一到达财务部进行业务的结算。在企业的资金预算管理中，相关财务部门需在结算业务进行中，务必做到严格规范。对于一些未办理预算或是无余额的收支业务拒绝办理。第二，标准化预算方式的制定明确。财务部依照市场销售预测资料进行企业预算管理目标的制定明确，之后将其上报给上级管理部门进行审核通过。标准化预算方式的明确制定能够帮助企业对其内部的预算及绩效管理机制实行较为科学全面的改进完善，进一步促进企业在未来的良好发展。第三，依照流程进行相关预算管理工作。对相关凭证记录、制度进一步的改进完善。对企业的相关运行规划及成本明确标准进一步的落实执行，在必要情况下还需进行监控。企业的相关管理部门需对预算工作中存在的不足进行较为科学及全面的分析研究，及时发现处理其中存在的不足之处，有效增强预算工作的科学、合理及正确性，不断修正季度管理目标。

(二)健全完善预算管理绩效考核体系

企业绩效考核体系的健全完善需将预算管理作为核心重点。预算管理目标的制定是一个重复循环的过程，多次由上至下，由下至上。在预算目标制定中需做到从实际状况出发，量力而行，避免出现过于夸大或是过于局限化的预算，从而有效确保预算与企业发展状况相符，为促进企业良好发展提供帮助。预算管理工作进行中，需时刻依照分析企业实际状况进行相关目标的调整，尽可能地缩小预算与实际发展状况之间存在的差距。预算管理活动中的各项财务数据信息应作为绩效考核中的一部分主要内容，对其进行科学考核，分析最终结果，对考核中存在的问题不足进行改善。

(三)绩效考核信息反馈平台的建立完善

为了进一步促进企业的良好运行，需在其中进行员工与部门、部门与部门之间信息沟通交流机制的有效建立，从而更好地实现相关信息的横、纵向全面通畅。进一步确保预算、绩效管理工作中存在的不足之处能够得到较为及时、及妥善的处理。与此同时还可进一步激发企业职工绩效考核参与积极性，提出考核体系内部存在问题、缺陷不足，督促相关管理部门对存在问题及时妥善的解决，真正将绩效考核考核落实到底。

(四)建立以绩效为基础的评价体系

建立一个以绩效为基础，极富企业适应性的评价体系具有极为重要的意义。在相关制度制定中，企业需将自身实际发展状况作为出发点，进行内部绩效考核系统的建立，对其进行科学有效的诊断考评。对企业员工日常工作绩效状况进行科学评定，并将其具体情况信息进行有效反馈，能够帮助进一步激发企业职工的工作积极性，更为快速的培养出专业化的优良工作团队，为企业未来发展提供助力。

(五)健全完善奖惩制度，增强考核效果

预算绩效管理论文范文第5篇

虽然对行政事业单位进行预算绩效管理将会在很大程度上推动我国的财政预算进步，但是因为预算绩效管理自身的理论发展，还有我国目前的实际状况，这仍然会对行政事业单位进行预算绩效管理的运用带来一些难度：

(1)绩效指标的设计具备一定的难度。

(2)对预算绩效评价的实行比较难。

(3)对预算绩效评价的结果进行应用很难。绩效考核的机制欠缺系统性。当前的许多企业进行的绩效考核都是只有员工的绩效考核，但是欠缺对部门的绩效以及组织的绩效进行考核，这样不能够促进部门绩效的提升以及战略组织目标的达成。欠缺对工作分析的重视。进行工作分析是整个绩效考核体制之中极其关键的环节，对其进行科学有效的工作分析才可以保证绩效考评能够更好地发展。在整个绩效考核的体制之中若是缺乏对工作的分析，就会在一定程度上丧失考核的工作基础。进行绩效考评的人较为单一，自身的信息面又比较窄。进行绩效考评的人一直都是全部员工的直接主管，但是因为单人无法完成对象信息的获取，就需要在在信息存在不对称的状况之下，那些单个的考核者无法找到客观靠谱的结果。与此同时，也会造成绩效考核丧失最初的出发点。

二、对行政事业单位的预算绩效管理进行运用的一些建议

(一)在预算进行编制的阶段

在预算的编制阶段，不仅仅要对预算的资金进行较为合理科学的安排，还要对整个绩效指标的评价体系进行确定，同时对绩效评价指标的要求则要越详细越好。因为预算的编制阶段是整个预算绩效管理工作的开始，较为传统的预算管理工作就会特别关注每一项资金的金额以及它的去向，同时也要对每一项的成本以及费用进行合理详细的计划。对行政事业单位的预算绩效管理则要重视对绩效及其目标的管理，即为通过对评价指标体系进行设定去确保预算每一个阶段的评价与反馈，促使有关的单位能够做出有效的改善。在对绩效评价指标进行确定的整个工作过程之中一定要先去设定几个比较大的考评内容，再对每一个内容下设出比较详实的评价指标。故而在进行绩效指标的设计过程之时一定要遵循下面的“四原则”：对于每一个指标都需要用在评价每一项内容的不同方面上，而预算绩效评价体系则是对这一些评价指标进行总的概括。这些指标一旦构成了一个完整的个体之后，必须要确保能对预算的工作进行全面的评价，而且一定要确保每一项指标相互不会重复，不互相矛盾。在对评价指标的数据进行设置之时一定要保证能够统一。这也就意味着要确保每一个指标都可以转换成为一种加总求和，能够互相进行比较的数值格式。故而在对这些数据进行搜集之时，这些数据在开始能够使用分数、小数或是对数的格式，但是在进行指标的比较之时，一定要对该数据实行归一化的处理。在对权值进行设置之时一定要确保它的合理科学。指标值一直是指的该行政事业单位在那一项指标之下所得到的分数，而权值则是指的在全部的指标体系之中这一项的指标占据了较大的比重。故而在进行权值的设计时一定要确保每一项的指标权值都是1，指标要比重要的权值大。必须设置一定的标杆，并且要对其进行比较。只是单纯的对一些行政事业单位的预算实行考核但是不去比较其标准，这是十分不科学的。故而对该绩效评价指标进行设置的时候，一定要将每一指标的最优值都计算出来，抑或将该行业里面最优的水平作为它的标杆。

(二)在预算进行执行的阶段

在预算的执行阶段一定要建立一个较完善的绩效运行跟踪监控制度，而且要确保对绩效的运行信息以及数据及时地采集搜索，同时要对其进行分类、整理、加以分析，对于绩效目标目前的运行状况也要实行跟踪管理以及督促检查，要确保绩效目标能够顺利地实现。在传统的预算执行过程之中，一直都是严格地依照预算的编制对资金进行分配的。但是预算是具备一定风险的，故而在预算的编制阶段只能对每一项的活动时间以及资金需求进行处理，确保有一个较为科学的数据信息，但由于现实的工作环境一直都是在变化的，这使得在预算的执行过程之中十分有可能会发生各种各样的问题，导致原来的编制存在一些偏差。因此对行政事业单位进行预算绩效管理就必须要对预算的执行阶段进行监督与有效控制。对预算的绩效进行跟踪监控主要有下面几点：由于对绩效进行跟踪监控属于事中控制，但是这将对风险的控制与管理提前了一步，但这是整个执行过程之中的一手数据，一定要尽早对这一部分的数据进行整理并加以分析，进一步了解该预算执行之中的实际效果，并将结果反映给有关的责任部门。在进行数据的采集时一定要确保数据的真实可靠。数据要源于现实，预算资金花费的账物与原始数据必须保持一致。在进行跟踪监控的工作时，一定要有合理的工作流程以及制度，要遵从工作的原则。同时要确保跟踪监控的工作职责以及目的。

(三)在预算进行评价的阶段

在预算的评价阶段一定要与绩效的评价工作相互结合，要对绩效评价的内容进行强化，确保发挥出绩效评价在整个预算绩效管理的工作中最为基础的作用，同时要将绩效评价结果的应用到对下一年预算管理工作的指导之中。需要确保双方的意见与建议一致，这样预算绩效评价的工作才会顺利的进展，才可以进一步确保该预算绩效评价的工作比较准确、比较安全。此外，还需要把对预算评价的结果真实地向被评价单位反映。这样被评价的单位才可以依据真实的数据，对与实际运用中不相适应的问题进行及时调整。

三、结束语

预算绩效管理论文范文第6篇

（1）地方先行。

部分地方政府在预算绩效评价事项中，体现出较强的地方先行的特点，寄望于以此促进财政预算管理改革的制度变迁模式的发展。但由于部分试点地区的预算管理基础以及阳光财政理念已经较为完备，致使改革措施在推广中受到当地制度的制约，从而使相关工作的开展存在一定程度的困难和障碍。

（2）阻力较大。

绩效预算管理是中国预算改革进入瓶颈期时所采取的措施。绩效预算管理制度的改革和创新需要稳定的内部和外部环境，在这种情况下，相关事项才能顺利开展。自2002年至今，国家实施了一系列税费改革举措，使地方政府对财政体制演进的政策预期受到一定程度地干扰，也使地方政府以及企业在预算管理的改革和创新过程中遇到阻力和障碍。2014年9月，国家相关部门对预算法进行了修订，新预算法实施全口径预算管理，有效避免了地方政府债务脱离预算和监督的状况，并实现了对地方政府债务的有效管理，降低了相关风险。同时，对于征收“过头税”的现象也起到了规避作用，强化了国家的调控效果。

二、目前绩效评价试点中存在的弊病

1.绩效管理流于形式，难以切实落到实处。

2005年，财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，该项制度明确了制定绩效考评规章制度以及实施该项制度的责任人，前者由财政部负责，后者由中央部门负责。简言之，使用预算资金的部门同时成了考评预算资金使用效果的责任人。因为相比财政部门，使用预算资金的部门更加了解自己的实际情况，在此基础之上，可以更好地开展绩效考评工作。然而，这种方式也存在一定弊端，最显著的一点就是，方便了考评者和被考评者的同流合污，并使绩效管理流于形式。通过《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，不难看出我国相关部门预算绩效改革可能面临的困难与障碍。为此，国家相关部门一定要引起重视。

2.不重视预算资金最终使用效果。

在绩效评价指标中，有两项非常重要的指标：一是业务指标；二是财务指标。前者以结果为导向，重视最终产出，这一理念与我国现代预算管理变革的宗旨以及原则非常相符。现阶段，绩效管理中的绩效指标并不完全是政府的“最终产品”，从某种程度上，宜把相关活动、受益结果或是产出紧密结合。但部门绩效考评试点仍将财务遵从性指标以及业务合规性指标视作重点，不够重视预算资金使用的效果，且缺少相关分析以及考核机制。

3.预算绩效改革缺乏参照借鉴体系。

当代预算管理有多种模式，现阶段，应用较广泛的是英美模式以及欧洲模式。这两种模式在公共支出受托责任方面，有着截然不同的侧重点。英美模式更侧重于能充分体现公众满意度的绩效预算管理。而欧洲模式却对于制定相应的绩效管理体制不甚重视，并未形成相应的体系。目前阶段，我国的绩效评价改革试点主要参照的是澳大利亚以及新西等英美法系国家的模式。然而，综合我国的实际情况，在法律体系以及组织架构、基本国情等方面，与欧洲大陆法系较为相近。在这种情况下，单纯移植英美国家在预算管理方面的经验，是否能够收到预期的效果是一个未知数。国家相关部门宜尽早采取措施改善这一局面。

三、阳光财政视野中的公共预算绩效管理研究

建设高绩效公共支出体系近中期目标的策略。

1.建设相关法律法规，推进预算绩效改革。

1994年，我国《中华人民共和国预算法》，届时我国仍存在一定程度的计划经济的理念，致使该项法规的制定也较为保守、滞后。现阶段，该项法规已经明显落后于新时期的发展需要。综合西方发达国家的公共预算绩效管理的发展情况，想使绩效管理改革取得突破性进展，必须基于一个前提：建设和完善相关法律法规。然而，我国财政支出绩效评价工作方面的法律一直处于缺失状态，致使绩效评价工作由于缺少相关法律支持而遇到诸多困难和障碍。因此，我国相关部门一定要对此引起重视，积极建设公共预算绩效评价法律，以此为相关工作提供以“阳光财政”理念为基础的科学合理的规则。

2.实施复式预算管理模式。

复式预算制度的优点非常显著，其可以使纳税人提高自身权利意识，并对消耗性支出的非效率扩张进行有效控制。复式预算制度的基本制度构架已确立，却并未在当下的预算改革中取得预期进展，且缺少操作性强的管理模式。为此，宜全力推广复式预算管理体系，其对于我国的“阳光财政”建设有着非常深远的影响和意义，且对于预算绩效改革也有着重要价值和作用。

3.推动地方绩效管理制度创新。

近年来，我国财经改革取得了多项成就。这种良好局面的形成，离不开地方政府的支持和努力。在预算支出方面，地方政府的相关信息更丰富，在此基础之上，若能建立和完善评价激励机制以及奖惩机制，可以使地方政府的积极性得到显著提高，积极探索创新性的绩效管理制度，使预算资金的使用效率得到提高。简言之，通过地方政府在绩效管理制度方面的创新，可以对我国预算绩效改革起到良好的推动作用。

4.坚持“三步走”的绩效预算改革模式。

在“阳光财政”视野下对我国绩效预算管理体制进行探索的过程中，一定要坚持“三步走”的绩效预算改革模式：首先，要推进公共预算体系的构建和完善，致力于将预算外收支并入到预算管理中，建设一个将所有相关收支项目囊括在内的公共预算体系。其次，建设完善相关法律法规，并使预算管理事项更具透明度。最后，要注重权责发生制的预算原则以及绩效预算的相关制度的合理化应用，并建设和完善相关制约、激励机制，以此增强信息的可靠性，提升信息的透明度。同时，还应注重政府业绩考核等事项，以此真实、精准地反应出政府的绩效。现阶段，我国宜对会计预算引起重视，并引进权责发生制预算原则，使部门预算的绩效水平得到显著提高。以上是我国现阶段应坚持的“三步走”的绩效预算改革模式。其对于推进预算绩效改革以及建设高绩效公共支出体系近中期目标的策略有着非常重要的现实意义。

四、结语

预算绩效管理论文范文第7篇

关键词：预算；绩效管理；管理机制

中图分类号：F812.3

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2012）05-0108-03

财政部“十二五”规划提出要“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”，并于2011年7月下发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。据笔者了解，一年多来，全国预算绩效管理工作在制度建设、组织保障、管理模式等方面取得了阶段性的改革成效。但肯定成绩的同时，要看到基于不同的理念、视角、价值取向、方法选择等因素，在预算绩效管理理论层面呈现名目繁多、功能各异、内涵交错、概念模糊、众说不一的局面，致使实践部门在选择模式上出现了概念模糊、引证混乱的问题，对深化改革所带来阻碍十分明显。本文试将以科学发展的视野，对预算绩效管理机制的基本内涵和相关理论予以探讨，旨在提出建立健全适合我国预算绩效管理新机制方面的几点思考。

一、预算绩效管理机制基本内涵与框架

要实现和完善全过程预算绩效管理体系，就必须先将绩效管理这一思想、工具“打破揉碎”，并使其进入到预算管理部门的理念中，融入到预算管理工作的各个细节，才能保证预算绩效管理各个子系统和谐运转。笔者就先将“预算绩效管理机制”分解为“绩效管理+预算+机制”，并逐步分析其各自内涵，并为下文提供理论支撑。

（一）绩效管理的内涵与框架

“绩效管理”这一概念在20世纪70年代美国管理学家Au—brey Daniels提出后，人们展开了系统、全面的研究。所谓“绩效管理”是特定行为主体管理者与被管理者为了达到组织目标，减少中间层次，双方共同参与制定业绩成就、成绩、实现、完成、履行等计划目标，达到持续提升个人、部门和组织绩效的目的管理模式。如图1，也可以理解是一个动（绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效反馈）静（绩效目标、指标体系、考核纪律、评价制度合称）结合循环驾驭管理实践的过程。

众所周知，学科之间的相互交叉已是科学发展的大趋势。绩效管理成为一种管理思想、工具，不论从管理的“组织”还是“个体”维度理解分析，严格地说都应属于管理科学，而管理学科本身是一个交叉学科。从一般基础理论看其整合了控制论、系统论、信息论、行为科学、管理学等；从边缘学科理论看其应用了目标管理理论、管理控制理论、成本效益理论、权变理论、激励理论等。这启示：对绩效管理理解，需要更广泛、更深入地引进和吸收其他学科的理论和方法。

（二）预算绩效管理的发展与实践

将绩效管理理念用于预算管理实践，就产生了预算绩效管理。预算管理是政府管理的重要组成部分，代表了政府改善民生和加强社会建设的一种理念。为从宏观、中观和微观层面，加深领悟和理解绩效管理和预算管理的切入点和体现方式，要把预算绩效管理放在政府改革实践独特的历史背景下去考研，助于新机制的解读。

基于罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起，“效率政府”行政理论影响，1949年美国胡佛委员会提出了“绩效预算”概念，开创了预算管理的新时代，其后美国政府又相继出台计划一规划预算、目标管理和零基预算等措施。1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。目前，绩效管理这一理念、工具不仅在发达国家之间盛行，同时也推广到了发展中国家。世界各国政府的政治、经济、社会和文化背景不同，将绩效理念引入其政府改革层面也存在差异。但从代表性或者公认性的视角看，英国财政部提出政府绩效3E（经济性、效率性和有效性综合判断）内容框架；美国最初绩效预算是按照运作和方案来组织，企图将运作和方案的绩效水平与具体的预算数额予以联系，如今发展到将效率和资源相结合。这些基本凸显出预算绩效管理一个粗略框架，即给部门一个目标，基于完成任务的工作量拨付预算资金，并通过衡量目标完成情况达到对预算执行全过程的监督，强调以结果为导向，部门同时有较大自决策具体的资金运用。

对预算绩效管理理解同样需要吸收其他学科理念，再结合上述预算绩效管理发展溯源概况，学者们研究认为，预算绩效管理的发展实践融入了“二重理论”主线。一条围绕“公共产品”、“公共需求”配置和生产效率理论体系；一条涉及政治理论（公平）和行政理论（效率）体系。对于涉及具体理论的知识笔者不再累述，本文主要梳理和探究在这些理论背后，映射了哪些与预算绩效管理改革相关联的问题。总体看：公共产品配置效率理论不直接关联预算绩效管理主题，但政治制度制定通过公共选择实践，促使公共产品配置效率不断向帕罗托最优靠近，影射出实施预算绩效管理的复杂背景；公共产品生产效率理论揭示了政府部门在公共产品供给中的低效率、高成本现象，究其原因是缺乏激励机制，预算绩效管理模式正是树立“协约”精神以解决激励机制的手段，暗示了实施预算绩效管理改革的重要性；政治理论与行政理论之间存在繁杂渗透制约关系，致使政策导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。同时还要看到，预算绩效管理改革不是全盘否认传统预算管理模式，而是不断整合社会发展新理念，对其进行改造和逐步完善，企图设计出一个理想的管理模式，彰显了科学性和强大的生命力，预示着预算管理改革的方向。

（三）预算绩效管理机制的运行张力界定

“机制”一词源于希腊文，原意指机械、机械装置、机械机构及其运行原理，后来这个词移植到生物学、医学等领域，用于指代有机生命体各个器官之间的相互关系、相互作用的客观运行过程。机制一词被引入管理领域后形成了管理机制的概念，主要是指管理系统内的诸要素相互作用、自动耦合的原理。按照这个描述，那么预算绩效管理机制应该具有两个特征：一是预算绩效管理张力是否能适应环境，即管理成为强化预算工作目标实现的“理性机制”；二是预算绩效管理是否按既定程序运行，即管理是隐藏在有效与合理的工具选择、技术体系中，结果可以观察与衡量，也可以区分优秀与普通。

预算绩效管理是政府行使公共权力一项制度，落实制度衍生机制内容。机制本身可以不拘场合，可以灵活执行，但要根植于中国特色社会主义的实践特色、理论特色、时代特色的土壤中，必然有一个“中国化”的转变。笔者认为转变应在通用游戏规则之内，有明确的价值导向。或者说绩效管理不仅仅将成为为政府服务的工具，也是要将不同群体的利益博弈机制纳入政府决策，建立起民众表达——政府回应公共资金管理的机制，政府部门之间也应有良好的遵循协约精神，并且每个环节都严格受到法律的保护。

预算绩效管理是一个舶来的理念，加工具、方法、技术为特征形成的机制。从国内外预算绩效管理发展实践看，基本上是理念、制度（法规）、组织（含专业的人力资源）、技术（工具和信息、标准）、规程（系统运行完整）作基本支撑，形成“五位一体”的管理合力，再达到管理目的的一个漫长过程，忌讳急功近利。或者说新机制相对传统预算管理机制，须从立法、规划、组织、控制内容、责任方式多方面实施改革创新。同时，必须考虑政府内外以及部门在基础工具选择等风险。

总之，预算绩效管理机制要解决最根本的问题，就是预算绩效管理理论上的研究与实践部门怎么有机的结合，并引导其发展。

二、建立适合我国预算绩效管理新机制的路径

从以上理论梳理和分析，我们可以知道，预算绩效管理背后有深厚的理论依据，也存在着更高价值根据。绩效管理原理也启示，有效的管理始于准确希望达到的目标。因此，建立适合我国预算绩效管理机制的路径，就是正确运用绩效管理这一理念、工具，并科学贯穿于预算管理全过程。绝非在预算管理中玩弄绩效抽象的概念，也不是突出管理的一个环节，或者与传统的预算执行监督、审计混为一谈。

（一）更新理念，将预算绩效管理纳入社会治理范畴

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，如图2，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。而传统预算管理模式是在传统工业化时展起来的中央集权政府，致力于建立各种规章制度和层叠的指挥系统。二者同时揭示，管理理念源于政治体制的思想意识、权力结构，那么实施预算绩效管理必须先从管理理念重塑着手。

先放下马克思主义理论分析，在全球化和国际竞争日益剧增的大环境下，西方国家面对政府高额财政赤字、低效率、管理失控，引起社会公众对政府提供高质量服务能力失去信心的问题，“倒逼”政府行政管理改革不得不顺势而变，并先后从政府预算管理着手。无论怎么改，现代政府的改革基本上是沿着无限政府到有限政府，由管制政府到责任政府再到服务政府的路线推行。按照新公共管理理论精髓一企业家政府理论解读，就是将管理主义者边缘化的公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回公共管理话语的中心，探索以公共服务为依归建立了绩效体系。我国政府向来有集中力量办大事的执行力，中央近期要求要牢牢把握重要战略机遇期这一重大机遇，沉着应对挑战，坚持把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，特别是发展更加广泛、更加充分的人民民主，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，最终目标就是建设服务性政府。这里有异曲同工之妙，即政府统治职能逐步弱化而社会管理和服务职能日益强化。

因此，实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政部门的独角戏，应该纳入中国特色社会主义社会管理体系。即政府先要更新理念（有改革的思想意识或者改革共识），根据理念来决策和设计顶层政策，再进行政策的执行。一方面要加快政府职能转变，另一方面要在培育社会组织、加强社会建设、加强法制建设等方面有突破，调动社会群体、政府内部不同机构、不同利益代表的积极性，不断改善预算绩效管理的生态体系。本着平等协商和协约精神，以公共服务为切入点构建预算绩效管理体系。遏制行政管理的随意性以及貌似型绩效评估的军令状、末位淘汰等单向式考核，拓展公众知情、参与、表达和监督财政资金资源分配的渠道。

（二）构建平台，以绩效管理系统性协调政府部门管理体系

近年来，我国预算管理的科学化、民主化水平不断提高，预算公开也有了明确的时间表，但预算编制、执行、监督严重脱节的问题没有从根本上得到改善。一方面《预算法》中对预算管理只有相对原则规定；另一方面我国政府内部权力相对分散，预算分配与职权不够统一的问题没有有效制约。当然，我国政治制度有其自身的优势，前面分析也得出，预算绩效管理导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。这启示我们，实施预算绩效管理，不但要在做好法律制定、公共预算、问责机制，以及相应的财务及审计控制制度等方面下工功夫，更重要的是把核心问题转到政府管理上来，并关注制度细节和系统性。政府应当对总体价值追求、管理工具进行整合，使目前预算项目绩效评估回归到绩效管理主题，实现公共服务为依归的绩效管理系统总目标。

现代社会的政府组织基本上建立于“政治与行政、决策与执行”两分的专业分工基础上。在监督方式上，西方国家普遍采取异体制衡，但也是不是演变成为“互相否决”制度；我国基本可以理解为同体制衡，往往左右手不协同。加之，传统预算管理中，预算部门仅“回答”预算支出后是否符合财务规则。这些问题不同程度掣肘绩效新机制建立和完善。笔者认为，实施预算绩效管理，不应纠结于机构改革与体制改革，或者简单地复制新建（精简机构）组织形式。树立绩效管理理念后，与传统预算管理比较，在管理主体、管理对象、责任方式上自然会发生根本性改变，要求部门在预算支出实施前后，不但要给纳税人“回答”提供多少产品和服务，还要“回答”将这些产品和服务完成何种程度，这是一个系统性的工程，循环的管理过程。其中翔实的目标和评价尺度体系，必将改进各个机构互相矛盾、互相扯皮、互相推卸责任的局面，也就是说部门不单一对有利于自身的规则负责，还要对政府绩效管理体系负责。

同时，基于我国当前高度集权的管理体制，应由各级政府建立预算管理部门联席制度，围绕政府战略目标细化部门目标，并将预算绩效管理结果纳入纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对公务员的监督考核内容。同时，借助人大的权威利益平衡机构的作用，加强人大财经委对预算管理的审查，才能确保预算绩效管理实践的系统性，防止预算绩效管理改革出现“伪改革”。

（三）发展创新，以丰富绩效管理理论提升部门实践水平、

预算绩效管理理念形成并演变为政府管理的一项制度，再到预算绩效管理实证校验，凸显了预算绩效管理本质，即对资源分配绩效信息的一个环状结构、多层次获取、分析、应用过程，应遵循管理控制的一般规律。从世界绩效管理发展趋势看，有三个鲜明阶段：从目标导向到过程管理；从结果导向到发展导向；从单向评价到系统评价。这些也给实践留下了无限发挥或钻营的空间。造成各地实践良莠不齐。笔者认为，预算绩效管理理论研究应当走在经济社会发展之前，并引导其发展，否则，将是充满盲目和风险的预算绩效管理改革实践。也就是说预算绩效管理纳入政府管理过程中，不能回避更具体的组织行为学相关理论以及一些新型边缘学科成就，来促使系统环节修复完善，并不断优化程序。

预算绩效管理论文范文第8篇

【关键词】 高校； 经费； 绩效管理； 研究

一个重要科学概念的形成，是一门学科成熟的标志。目前在高校经费管理绩效的研究中，注重绩效评价指标的研究，忽略了基础理论和基本概念的研究，导致在相当一部分论著中对“高校财务绩效”、“高校预算绩效”、“高校绩效预算”与“高校预算绩效管理”等的混用。

一、高校经费绩效管理

（一）绩效管理与绩效评估的关系

牛成■、李秀芬的研究显示：“Niekols（1991）认为，绩效评估到绩效管理依赖于以下四个原则：必须设定目标，目标必须为管理者和员工双方所认同；测量员工是否成功达到目标的尺度必须被清晰地表述出来；目标本身应该是灵活的，能够反映经济和工作场所环境的变化；员工应该把管理者不仅仅当作评价者，而应该当作指导者，帮助他们获得成功。Jenkins则认为从绩效评估到绩效管理应该是组织整体文化的变化，包括指导、反馈、薪酬和晋升决定以及法律上的阐述。这其实包括了现在绩效管理系统的大部分内容。综上可知，绩效评估是绩效管理的一个重要的部分，但绩效管理决不等于绩效评估。”

2011年4月21日，财政部廖晓军副部长在全国预算绩效管理工作会议上的讲话指出：“绩效评价是预算绩效管理的核心。”但两者并不相同，王丽萍等人发表文章的标题为：“高校新绩效预算管理的组合评价方法研究”，而实际正如她们自己说的：“本文介绍了一种适合高校新绩效预算的组合评价方法。”这里显然将“绩效预算管理”与“绩效预算评价”等同了。

（二）“高校财务绩效”与“高校经费绩效”

1.关于“高校财务绩效”提法的论著①

笔者分析了这些论著，他们所指的高校财务绩效或高校财务绩效评价的范围是指高校的整个财务活动――财务状况、经营状况和盈利水平。

2.笔者认为，可以用“高校经费绩效”替代“高校财务绩效”的提法，理由有二

一是中央最近的提法强调“经费管理”。

2010年6月21日，中共中央政治局审议并通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》第五十八条的标题为：“加强经费管理”。其中规定：“建立经费使用绩效评价制度”。

2011年6月29日，国务院的《关于进一步加大财政教育投入的意见》第四条第二款指出：“全面推进教育经费的科学化精细化管理。……建立健全教育经费绩效评价制度。”

二是财务绩效可用于企事业单位，经费绩效专指行政事业单位，如高校中的人员经费、公用经费、教学经费、科研经费等。

（三）高校经费绩效管理

戴维・奥斯本，彼得・普拉斯特里克认为：“绩效管理的内容一般包括：1.绩效奖励；2.精神补偿；3.奖金；4.增益分析；5.共享节余；6.绩效工资；7.绩效合同与协议；8.效率红利；9.绩效预算。从上述定义看，绩效管理具有以下几个方面的特征：1.绩效管理是以‘关注结果’为导向的管理；2.将公共资金的管理分为绩效目标设定、拨款和评价三个环节；3.强调以效率为核心，强调以‘顾客’为对象。”

张庆余认为，高校财务预算绩效管理包括：增强前期预算绩效编制；实行中期预算执行绩效控制；确保后期预算绩效考核。

刘玉光认为绩效管理包括：“1.绩效管理是一种目标管理；2.绩效管理是一种责任管理；3.绩效管理是一种以财务管理为核心的管理模式；4.绩效管理是一种以定量分析为特征的数量化管理。”

贾康指出：“瑞典的决策部门认为：绩效管理并不是单纯的一些措施或方法，而是一个非常广义的概念。绩效管理的目的就是要实现成效和效率，成效是指应该做的事，效率是指要合理、高效地做事。”

姚荣的研究显示：“美国洛克菲勒基金会将高等教育绩效经费政策分为三大类：绩效预算、绩效拨款和绩效报告。绩效预算是指州政府将高校绩效指标的表现作为影响高校财政预算的综合因素之一；绩效拨款是指州政府直接根据高校绩效指标的表现分配指定的财政经费；绩效报告是对州高等教育或高校绩效指标的表现的定期报道。绩效报告对高等教育经费的分配没有正式的影响，本质上不属于绩效经费分配方式；但是作为政策杠杆，它仍然被视为绩效政策之一。”

张晓岚、吴勋的研究显示：“大规模的问责行动促进了三种绩效项目的出现，即绩效报告、绩效拨款和绩效预算。绩效报告建立在‘绩效改进的回报仅仅是公开效果’的假定上，并没有显示出与拨款的任何联系。应用绩效作为高校预算中的一项因素主要采取绩效拨款和绩效预算这两种形式，其容纳了以下因素：项目目标，确定外部责任性、改进机构绩效、满足既定的绩效指标标准；绩效指标，确定预期成果的范围和具体的评价方法。对预算执行与决算阶段绩效评价的研究相对单薄。有学者已经认识到绩效信息不应仅仅局限在预算分配阶段，应重视绩效信息在预算管理其他环节的应用，但是对此方面的研究目前还基本停留在局部的、一般性的理论探讨，缺乏以高校为具体研究对象的预算执行和预算结果的绩效评价机制、具体内容和方法的系统的理论研究与应用推广。”

姜媛媛指出：“以绩效评价、绩效审计来推动绩效预算：在预算执行审计时，开展绩效审计。可以有重点地先从专项资金和政府投资项目开始，并借助社会审计力量，逐步将绩效审计延伸到预算的所有领域。”

刘丽认为：“预算评估与审计是现代预算管理的关键性步骤，是对预算准备和预算执行结果的评估与审计。”

综上所述，绩效管理内涵为：设定绩效目标；制定绩效计划（预算）；确定评价绩效的标准；绩效考核和评估；激励或奖励等。高校经费绩效管理应包括：绩效预算、绩效评价和考核、绩效拨款、绩效报告和绩效审计等。

二、“高校预算绩效管理”与“高校绩效预算管理”提法的评述

（一）“高校预算绩效管理”与“高校绩效预算管理”的提法

1.高校预算绩效管理的提法

2011年7月5日，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制。……预算绩效管理的主要内容：（1）绩效目标管理；（2）绩效运行跟踪监控管理；（3）绩效评价实施管理；（4）绩效评价结果反馈和应用管理。”

2.高校绩效预算管理的表述

戴晓燕认为：“高校财务预算绩效管理是指在财务预算的编制、审批、执行、调整以及预算执行结果的分析报告中，树立以绩效为目标的思想，实现预算和绩效的匹配。”

王丽萍、郭岚、张勇：“高校绩效预算管理是以新绩效预算相关理论为基础，结合高校管理实际情况而提出的。高校绩效预算管理强调效益为宗旨，财随事走、事因财定。以目标管理和部门预算为支柱，畅通的信息传导与反馈渠道为保障，协调发展的内生制度与外生制度为条件，构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。”

（二）“高校预算绩效管理”与“高校绩效预算管理”的评述

“预算绩效管理”与“绩效预算管理”是同一提法

1.谢旭人原来是“绩效预算管理”的提法

2010年4月1日，财政部部长谢旭人在《求是》发表署名文章表示：“积极推进绩效预算管理。”

2005年，河北省财政厅在石家庄举办了“绩效预算管理国际研讨会”，来自世界银行、财政部及江苏省的领导和专家，就如何编制好绩效预算、建立科学合理的绩效评价体系等问题进行了深入研讨。此次研讨会，学习借鉴了国外开展绩效预算管理的做法和经验，对近年来河北绩效预算试点的情况作了总结，进一步明确了河北绩效预算改革的工作方向。

2.谢旭人后改为“预算绩效管理”的提法

2010年11月18日，财政部部长谢旭人在“十二五”时期加快财税体制改革的主要任务时指出：“建立健全预算绩效管理制度”。

2010年12月27日，谢旭人在全国财政工作会议上指出：“逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。”

2011年6月27日，财政部部长谢旭人向全国人大常委会作关于2010年中央决算的报告时表示：“要逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用’的预算绩效管理模式。”

2011年7月5日，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》。

三、“高校预算绩效”与“高校绩效预算”提法的评述

（一）“高校预算绩效”与“高校绩效预算”的提法

1.关于“高校预算绩效”提法的论著②。

2.关于“高校绩效预算”提法的论著③。

3.还有“教育财政支出绩效评价”、“高校预算支出绩效管理”、“高等教育财政支出绩效评价”等提法④。

（二）“高校预算绩效”与“高校绩效预算”提法的评述

1.高校预算绩效的含义

（1）预算绩效的规定

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条规定：“凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”

2004年12月23日，财政部《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》（财建［2004］729号）。

（2）预算绩效的研究

李淑宁认为：“定义预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出‘结果’和‘追踪问效’为导向，以定性分析与定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。”

陈纪瑜、张宇蕊认为：“预算绩效评价界定为以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量与定性对比分析，对预算决策、配置、使用过程中的单位产出水平所作出的综合评价。”

张克友认为：“高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：第一，高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价；第二，高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价；第三，高校预算绩效评价主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。”

张建新认为：“高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等作出的综合评价。高校预算绩效评价的主要目的是通过推进高校绩效预算制度建设和绩效管理，进一步提高办学水平和办学效益。”

从上可归纳出三点：其一，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向（如李淑宁）；其二，其客体是“对预算决策、配置、使用等作出的综合评价”（如陈纪瑜、张克友、张建新）；其三，“高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价”（如张克友），它包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地联结起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系。

几乎所有学者设计的高校预算绩效评价都是“预算绩效执行结果的指标”，没有“预算绩效执行过程的指标”。只有张晓岚和吴勋等少数学者的研究成果注意到这一点。如他们在“预算管理绩效（A）”下设10个指标：预算与事业计划一致性（A1）；预算编制规范性（A2）；预算管理制度完备性（A3）；加强预算管理措施有效性（A4）；预算完成率（A5）；预算调整率（A6）；当年预算结余率（A7）；累计预算结余率（A8）；专项经费完成率（A9）；完工专项经费结余率（A10）。

综上所述，笔者认为，所谓高校预算绩效评价是指评价主体运用特定的指标体系和科学方法对预算编制、执行及其结果中的绩效进行评价，使之达到高校财务目标的活动。

2.高校绩效预算的含义

（1）高校绩效预算的表述

财政部预算司认为：“绩效预算是一种以目标为导向的预算，它以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

1950年美国总统预算办公室所下的定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”。世界银行专家沙利文认为，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。

刘继东认为：“绩效预算是经济合作与发展组织（OECD）成员国家在新公共管理的理念和民主化的背景之下，采用的一种追求效率的预算管理方式。它要求预算过程充分利用关于政府活动产出与成果的数量化信息，把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来，是‘为结果而预算’。”

陈旭东认为：“绩效预算的本质是新型的预算分配理念。绩效预算是这样一种预算――它阐述请求拨款是为了实现目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算的最终目标是工作的‘成果’，而不是政府机构的‘产出’。传统的预算仅仅关注产出，至于这些产出对社会和公众产生何种影响（即成果）则不在考虑范围之内。”

刘玉光认为：“高等学校绩效预算是为达到绩效管理所确定的项目或活动的绩效目标而需要耗费资源的一种财务计划。……绩效预算可以从以下四个角度进行解释。绩效预算首先是一种理念，‘绩效预算不仅是预算方法的一种创新，而且是政府管理理念的一次革命’。”

朱红认为：“新绩效预算是指通过重新构造公共预算和财政管理体制使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值的一种预算。传统的绩效预算强调预算支出所导致的产出，新绩效预算则强调支出的最终结果，正是由于这一区别，它才被称为新绩效预算。”

董振海认为：“绩效预算是通过确定政府职能和政府中长期战略规划和年度绩效目标，根据完成绩效目标工作量和绩效评价信息的反馈以最高效地分配预算资源，并改善组织预算管理的以结果为导向的预算管理模式，其目的是最有效率地满足公共产品的需求，提高公众满意度。”

（2）高校绩效预算的评述

从上可归纳为：1）绩效预算是“预算”（美国总统预算办公室、陈旭东、朱红）；是“财务计划”（刘玉光）；是“预算管理模式”（财政部预算司）；是“预算管理方式”（刘继东）；是“编制和管理预算的一种新的理念、新的方法”（刘玉光）。2）“绩效预算的最终目标是‘成果’而不是‘产出’”（董振海、陈旭东）。

综上所述，笔者认为，第一，高校绩效预算首先是“预算、财务计划”，是用绩效理念和新的方法的预算管理模式；第二，绩效预算将结果――绩效设定为目标，因此，以“目标为导向”；第三， 绩效预算的最终目标是“成果”而不是“产出”，因为“产出”的不一定是经济的、有效率的、有效益的。

（3）绩效预算与预算绩效的关系

黄思平认为：“绩效预算是财政评价的前提和基础，没有建立起绩效预算制度就很难建立财政支出评价的机制和体系。”

张甫香等指出：“我们认为，预算绩效与绩效预算不是简单的称呼变化，而是两个完全不同的概念。预算绩效是建立在预算分配、预算执行、决算编报等基础性工作完成上的绩效考核，是对预算目标、预算资源的考核，而非所有财务目标、财务资源的评价。绩效预算是强调以绩效拨款为导向编制的预算，是对预算编制模式的定义，而非预算的最后绩效，即决算结果。”

从上分析，“高校预算绩效”与“高校绩效预算”有严格区别，不可混用；“高校预算绩效”与“高校绩效预算”是“高校财务绩效”的组成部分，不可等同。

四、高校绩效评价与高校财务绩效评价

（一）高校绩效评价

英国副院长和校长协会和大学拨款委员会联合工作小组编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系》将绩效评价指标体系划分为另外三类，即：输入指标、过程指标和输出指标。其中输入指标主要是指高校可利用的资源、人力和经费情况，是对高校现有办学条件的客观反映；过程指标主要是指高校可利用的资源的使用率、管理行为和组织行为情况；输出指标是指高校通过办学科研等活动，最终取得的成绩与产出。1986年为41个指标，1987年为39个指标。

美国肯塔基州的高等教育绩效指标体系，共包括教育质量、教育培养、机会均等、经济发展和生活质量、协调与倡议精神等5大类25个指标。

中央教育科学研究所高等教育研究中心在《中国高等学校绩效评价报告》中指出：“专家讨论筛选出最初的14项投入指标和16项产出指标，充分反映高校办学在人力、财力、物力三方面的投入以及高校在人才培养、科学研究与社会服务三方面的职能。”除此以外，还有武书连、吕嘉的《中国大学评价研究报告》、《中国大学排行榜》等。

从上可知，上述评价指标分为财务指标和非财务指标，且非财务指标居多。

（二）高校财务绩效评价

1.高校绩效评价与高校财务绩效评价相关

张晓岚、吴勋的研究显示：“研究背景的分析表明高校预算绩效评价与高校绩效评价密切相关。”

2009年12月9日，中央教育科学研究所高等教育研究中心了《中国高等学校绩效评价报告》。该报告采用国际通行的惯例，组织专家研究筛选出投入的评价指标14项、产出的指标16项对教育部直属的72所高校中的69所进行的绩效评估。记者彭德倩、徐敏报道：“中央教育科学研究所高等教育研究中心日前《中国高等学校绩效评价报告》，对教育部直属69所高校投入产出比进行评价与排序。结果显示，近半数高校在2006―2008年3年间呈现出‘高投入低产出’的特点，仅有29所高校呈现出‘产出大于投入’的较高效益。”

2.高校财务绩效的含义与评述已阐述，不再赘述。

五、预算绩效管理目标“以产出为导向”与“以成果为导向”提法的评述

有些学者在设定预算绩效管理目标时“以产出为导向”。如张思强认为：“高等学校应当建立以产出为龙头，部门预算和项目预算为基础的绩效预算管理模式。”但“产出”与“成果”是不同的。

余小平等对“成果”与“产出”的区别举了两个实例。他们指出：“美国爱荷华州的‘绩效预算手册’中举了一个修桥的例子，某市有一条河，河上需要建一座桥，以解决交通拥堵的问题。但有关部门将建桥本身作为项目目标。从建桥的方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。这样虽然他们很好地完成了‘产出’，工作量完全符合要求，桥按时完工，质量也符合标准，但绩效评估却只得到很差的结果。再以职业培训为例，各国政府都比较重视对失业人员的职业培训，通常的做法是，政府自办或者委托其他机构对失业人员进行培训，财政按参加培训的人数进行拨款，但经常有人经过数次培训仍不能再就业。澳大利亚政府实行绩效预算后，改变了原来的做法，首先劳工部通过公开招标，选择一批信誉好的私营职业介绍所作为政府特约服务商，与其签订购买就业服务成果的协议。由他们对那些年龄偏大、缺乏专业技术的就职困难者提供培训、职业介绍等服务。每成功就业一个人，可以从政府领到相应的报酬。没有就业成功就不付酬。为了防止‘水分’，他们还对‘成功就业’制定了严格的标准，将服务费用分几次支付，从而使职业培训的工作效率大大提高，政府不再花冤枉钱，有效地减少了财政支出。”

卢洪友、龚锋认为“产出导向”与“成果导向”是新旧绩效预算的区别。他们指出：“国际上新旧绩效预算的区别是绩效考核指标的差异。旧绩效预算以产出指标衡量政府部门活动的绩效，强调部门或项目的直接产出，具有指标简单、可操作性强、能量化的优点，但其缺陷也很明显，主要是仅仅衡量产出量，忽略了产出的社会价值与效果。如果一项活动的产出并不能带来有用的社会成果，则产出越大，资源使用的浪费程度也就越高，活动的效率反而越低。新绩效预算更倾向于使用绩效测量的高级指标，主要关注政府活动产生的社会效果，或者说，新绩效预算更强调预算投入的产出成果所带来的社会、经济方面的影响。旧绩效预算关注的焦点则是组织内部的运作效率，而新绩效预算则将焦点转移到资源配置效率与使用效益方面，考察一项预算投入的机会成本是否最小。正是对公共部门效率的两个不同侧面的强调不同，才有了新旧绩效预算的本质差别。”

六、逐步建立的预算绩效管理

2011年7月5日，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制”。

（一）我国的预算绩效管理整体上还处于起步阶段

2011年4月21日，财政部廖晓军副部长在全国预算绩效管理工作会议上的讲话指出：“我国的预算绩效管理整体上还处于起步阶段。”苟燕楠、王海认为：“预算改革是一个长期渐进的过程。美国的基本预算模式从分项排列预算演进到新绩效预算经历了约 80年时间，其间计划项目预算、零基预算、从上到下预算等改革失败者多，成功者少。即使是备受赞誉的新绩效预算，历十余年改革，在其核心目标‘整合绩效与预算’上的成效也并不明显。这足以说明预算改革的艰难，绝非旦夕之功。与美国相比，我国的预算管理制度改革在时间跨度和深入程度上都刚刚起步。”

（二）高校预算绩效管理是一个系统

财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条指出：“逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制。”

1.推动高校绩效预算

高校绩效预算是高校绩效指标评价的基础，更是高校预算绩效管理的基础。

2.推动高校绩效指标评价

首先要建立健全科学完善的高校绩效评价指标；其次要实施高校绩效指标的评价。

3.高校预算绩效管理与高校资产管理要同步进行、有机结合，因为高校资产管理影响高校预算绩效管理。

4.高校会计制度要实行权责发生制，只有实行权责发生制高校预算绩效的“结果”才真实。

5.高校财务应公开透明，便于推动高校预算绩效管理的问责机制。

6.重视高校经费绩效管理人才建设。

（三）高校预算绩效管理应先推动项目和专项资金的绩效管理

2003年6月10日，江苏省财政厅印发的《江苏省省级部门预算财政专项资金管理办法（试行）》第二十一条第五款规定：“省财政厅对于年度预算安排的专项资金支出预算完成情况以及实施效果建立绩效评价体系，实行绩效评价制度。”

2003年8月1日，江苏省财政厅、江苏省教育厅印发的《“211工程”及重点高校建设专项资金管理办法》（苏财教［2003］63号）第十三条规定：“省财政厅、省教育厅按照财政专项资金管理的有关规定，对专项资金的使用管理实施事中、事后的监督检查和绩效考核。”

2006年3月31日，江苏省教育厅、江苏省财政厅印发的《江苏省省属高校重点实验室建设专项资金管理办法》（苏教财［2006］11号）（苏财教［2006］31号）第十三条规定：“专项资金实行绩效考评制度。在学校自评的基础上，省教育厅、省财政厅组织专家进行绩效评估，并将评估结果作为确定学校以后年度专项资金项目和预算的重要依据。”

建议应先从项目和专项资金的绩效管理取得经验，逐步推动高校预算绩效管理和高校经费绩效管理。

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预算绩效管理论文范文第9篇

［关键词］ 绩效预算；部门预算；关系

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 018

［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）11- 0029- 02

为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，从编制2000年预算起，我国开始实行部门预算改革。部门预算，是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。通俗地讲，就是一个部门一本账。近些年，为提高预算资金使用的绩效，我国开始了绩效评价和绩效预算的试点和探索。但部门预算和绩效预算之间的关系，在预算改革的理论和实际工作中，仍存在很多模糊认识。因此，理清两者的关系，对顺利推行绩效预算意义重大。

1概述

1.1 我国部门预算改革进程

2000年是我国部门预算改革的起始之年，改革的主要内容包括：提前编制预算，延长预算编制时间，按照法定时间批复预算；将以往自上而下的代编方式转变为自下而上的汇总方式，从基层预算单位开始编制预算；采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算；实现“一个部门一本预算”的统筹安排，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。

之后，我国部门预算改革逐步深入。2002年，正式按照新的方法编制部门基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制；正式编制政府采购预算；加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理。2005年，部门基本支出预算定员定额标准体系进一步完善，并扩大管理范围；加强项目支出预算管理的基础工作；研究制定部门预算绩效考评管理办法。2007年，全面实施政府收支分类改革，积极进行项目支出经济分类试点。此外，项目支出预算滚动管理、国库集中收付制度、政府采购制度、“金财工程”、财政拨款结余资金管理、加强资产管理与预算管理的有机结合等改革内容也在不断完善和推进之中。

1.2部门预算绩效管理改革的探索

我国推行部门预算改革后不久，部门预算绩效管理改革的实践探索也随之展开，各级财政部门与部门预算单位也制定了一系列绩效考评工作规范，并逐步扩大改革试点范围。从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展部门预算支出绩效考评试点工作。2005年，财政部研究制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》；2006年，财政部选定了农业部“农业科技跨越计划”等4个项目进行绩效考评试点；2010年共批复确定115个中央部门的200个绩效评价项目，绝大多数中央一级部门已纳入绩效评价的范围。目前，我国部门预算绩效管理改革的相关探索主要表现在以部门预算支出绩效评价为代表的改革实践。

2部门预算与绩效预算之间的关系

2.1 部门预算是绩效预算的前提和基础，为绩效预算的开展提供平台

部门预算改革对绩效预算改革意义重大，如果没有10年来部门预算改革的基础，绩效预算改革可能就无从谈起。部门预算改革为绩效预算改革建立了一个平台，只有在这个平台之上，绩效预算改革才可能顺利进行。

绩效预算需要比较部门的产出和预算资金投入进行成本效益分析，以更好地进行资源配置。这个前提就是部门的收入要有一本总账。这在过去传统预算中是无法实现的。传统预算编制将预算支出按行政经费、事业经费、基本建设经费等不同性质分成若干类，分别由财政部的不同司局管理，对于一个部门来说，究竟已经安排了多少预算资金是搞不清的。而且在传统预算制度下，部门的大量预算外支出游离于预算监管之下，预算也无法搞清部门的实际资金拥有量。经过部门预算改革，采取综合预算编制方法，要求部门将所有收支统一纳入部门预算，实现“一个部门一本预算”，将一个部门所有的收支都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映。加大预算外资金纳入预算管理的力度，试行“收支两条线”管理，将预算外资金逐步纳入了预算的监管和控制中。编制部门基本支出预算和项目支出预算，对预算部门的支出进行了分类，摸清了预算部门的各种支出的方向和用途。按照新的政府预算收支科目细化部门预算编制，对预算部门的各种支出能够进行多维的定位。这些改革都为预算的绩效评价提供了数据信息支持，大大方便了预算绩效评价的进行。因此，可以说如果没有部门预算改革，绩效预算改革就没有一个坚实的基础，绩效预算就成了无本之木，无源之水。

2.2 绩效预算是部门预算的深化和升华，是部门预算改革的方向

部门预算虽然加强对预算的监管和控制，但预算的编制和资金的分配仍缺乏明确的导向。由于缺乏目标的设定和产出的考核，预算编制带有较重的经验决策色彩。由于缺少绩效方面的考核，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，同时也限制了部门预算功能的发挥。

在预算的执行阶段，主要是强调对合规性的遵从，预算执行中只管投放进度、不问投入效果；只管使用合规、不问效益大小；部门预算“只能做加法，不能做减法”；只强调支出的财务责任，不考虑支出的实际结果责任，从而造成部门预算资金浪费和效益较低等问题。

绩效预算改革的滞后必将制约公共财政预算体制总体效能的发挥。作为部门预算改革的延续、提升，乃至制度变革，绩效预算改革需要在部门预算的基础上逐步引入绩效管理的要素，逐步将投入控制型的部门预算改造成以结果为导向的绩效预算，是在部门预算的基础上进行改进，是部门预算长期改革的方向。

2.3 在部门预算基础上进行绩效预算改革

我国的部门预算已经推行了近10年，各级政府已基本熟悉部门预算的工作流程，可以在部门预算的基础上推行绩效预算的改革。实行绩效预算，首先必须明确财政支出所要达到的目标，因此绩效计划目标的制定是实行绩效预算评价的前提和基础。在编制部门预算的同时，需要一并制订年度绩效计划。绩效计划的制订应与部门战略发展规划相结合，以部门的战略规划为依据，进一步细化为年度绩效计划，保证预算年度之间的相互衔接，实现经济发展的中长期目标。

应继续完善部门预算，严格按目标、功能、绩效要求来细化预算编制，制定科学合理的支出标准和预算定额。绩效预算改革可以先以项目支出绩效改革为突破口，逐步扩大到部门人员和公用经费。人员和公用经费在部门预算中按定额管理，通过对部门的绩效结果的考评，合理修订人员和公用经费定额，提高基本支出使用效益。根据考核结果做出奖惩与预算调整。根据绩效预算按效果拨款的原则，财政部门按照各机构的计划制订情况以及工作绩效的考核结果调整下一年度财政预算，根据内外部评价结果对于绩效好的部门给予奖励，对于目标完成不好的部门则予以公告削减直到取消这项预算。

部门预算改革在改革措施的进一步落实和深化方面仍有很多工作要做。因此，部门预算改革绝对不能放松，需要在投入控制等方面继续完善。同时，在部门预算改革中逐步将绩效管理的各要素引入部门预算中，向管理导向型预算转变。

3结语

尽管目前部门预算绩效管理改革的相关工作取得了一定成绩，在部门预算管理中引入了绩效理念，但由于将绩效管理与部门预算相融合是一项全新的工作，无论在中央层面还是地方层面仍处于初步探索阶段。在总结实践成效的同时，也应看到我国部门预算绩效管理改革在理论研究、制度建设、基础条件、组织实施、技术手段等方面存在的问题。

第一，改革的理论研究亟待加强。目前，我国预算绩效管理理论研究以借鉴国外经验居多，适合我国国情的理论创新较少，特别是与我国现行政府预算管理制度改革紧密结合的预算绩效管理理论研究不够。理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍存在不足之处，亟需用有中国特色的部门预算绩效管理理论指导我国的改革实践。

预算绩效管理论文范文第10篇

关键词:部门预算;绩效预算;预算绩效评价

abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

一、问题的提出

绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表?①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。

遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。

二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。

第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](national performance review,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。

美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。

从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。

第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。

schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。

三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合

基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。

面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。

绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。

预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。

四、中央部门与基层单位试点的双向推进

传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。

《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。

进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”?②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。

部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。

综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。

注释:

① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。

② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.

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[11]财政部.财政预算报告解读(2005)[eb/ol]./news/20050307_1601_5841.htm.

预算绩效管理论文范文第11篇

关键词：绩效预算；功能取向；部门预算；预算绩效评价；理论导向

中图分类号：FS10.3　文献标识码：A　文章编号：1002－2848－2007(05)－0087－07

一、问题的提出

新旧世纪之交的公共预算改革呈现出从投入转向产出与成果的渐进趋势，以绩效为重心的预算管理改革在许多OECD成员国风起云涌的浮现。英国1988年推出的《改进政府的管理：续阶改革方案》、新西兰1989年制订的《公共财政法》、美国1993年颁布的《政府绩效与成果法》等，都是著名的例证。综合看来，这些绩效预算改革试图将一种理性的抉择工具注入一个被视为高度政治性的预算过程。

基于党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系的近期部署和财政部关于绩效预算改革的远期规划，国内关于绩效预算的研究大致分为两类。一类是对预算绩效评价体系的研究，旨在为我国建立绩效预算体系夯实基础。陈纪瑜等、王明秀等分别以公共事业单位支出管理和财务绩效为视角，初步构想了预算绩效评价的理论框架和部分指标；茆英娥探讨了我国建立预算绩效评价体系的必要性；张晓岚梳理评述了国外对高校预算绩效评价研究的背景、现状、趋势，设计了高校内部预算绩效评价指标。另一类则是对绩效预算改革的探索，主要是对西方绩效预算改革经验的引进、绩效预算本质的争鸣、绩效预算实施条件的分析等。如马骏明确了西方新绩效预算改革的特征、优点及对我国的借鉴意义；陈工介绍了英、美、澳、新等国家绩效预算改革的状况；马蔡琛提出了绩效预算改革路径的三步走模式；乔彬彬比较了绩效预算的实施条件等。

但是，正如马骏所指出的“中国的公共预算与财政管理研究缺乏理论化的努力”，当前我国对绩效预算研究同样缺乏具有中国特色的理论化的规划：关注对国外已有研究现状的推介，缺乏对我国实施绩效预算改革的理论研究；在现阶段不具备实施绩效预算条件，而要全力推进预算绩效评价的国家对预算绩效评价的研究与实践又缺少评价理论的科学支持；在国家已明确绩效预算改革目标的背景下，对面向绩效预算的预算绩效评价理论的研究思路并没有引起充分的关注；进而导致研究成果平平，疑惑、误区尤存。

“绩效预算改革与当前部门预算的关系是变革抑或调整?预算绩效评价的理论和体系的建立能否直接移植于绩效预算的结果评价?”解决这些疑问的关键即是面向绩效预算的预算绩效评价理论导向问题。本文以著名公共预算专家Schiek与Rubin的经典预算功能取向分析范式为契合点，深度整理美国预算管理改革的轨迹，从中国部门预算的实际框架出发，演绎提出部门预算管理蕴含的“控制核心、绩效导向”的混合功能取向。基于这种价值取向，引申确立面向绩效预算的预算绩效评价理论导向：源于实际的理论起点、面向未来与着眼现实的理论构架、过程控制和结果评价融合的实现体系。

二、预算功能取向分析范式：美国预算改革实践的理念透视

Schick(1966)基于对美国1920－1966期间预算改革实践三阶段的划分，率先提出了公共预算的三种功能取向――控制、管理和计划。他认为任何预算体制均容纳了计划、管理与控制过程，但却很少能够并重，总有某种功能取向在特定的预算改革阶段占据主导地位。1920－1935年的分项预算(Line-item budget)阶段代表了控制取向主导时期，强调收支控制，中心目标是防止资金滥用和管理失控。管理取向从罗斯福新政开始逐渐替代控制取向，对应早期绩效预算(Performance budgeting)阶段，由单纯的收支控制核心预算趋向于管理促进与产出测评，基本理念是辅助管理层评估预算单元的经济效率。第三个阶段是以计划取向为特征的项目――计划预算(Planning，Programming，budgeting system)时期，主要目标是将传统的年度预算准备转变为着眼政府远期的政策目标。早期绩效预算文化中的“预算”是一项管理工具和工作项目，聚焦于公共部门以往的工作产出；而项目－划预算文化中的“预算”是一项分配过程与政策声明，集中于公共项目的未来影响。尽管Axelrod质疑了三种预算功能的互斥性与历史发展时序，并引发了Friedman尝试运用Ken．dall等级相关检验、Guttman量表和散点图等方法对其质疑的统计检验以及Lewis对Friedman选取统计方法不恰当性的驳斥，Schiek的预算功能取向论点仍然得到广泛认同，而且Schick本人强调的也是预算取向在特定时期的主导而不是排斥。Lynch(1995)同样认可预算行为有三个主要的目标：控制、管理、计划。如果控制是主要目标，那么预算模式将被设计得确保资金根据已通过的政策使用；如果以管理为目标，那么预算过程便强调管理机构中的人员以便在项目中实现效率和经济；如果以计划为目标，那么该过程便强调加强政治决策过程。这三个方面并非相互排斥，它们存在于大多数预算过程，但三种目标的区分在概念上是有用的：不同时代的改革者试着强调其中的某一个目标，但其他目标并未因此而消失。

考虑到Schick的经典于60年代的时间局限性，Rubin(1996)结合美国20世纪70－90年代的预算改革实践，提出三种预算功能取向理应延展为涵盖“优先性和责任性”的五种取向。七八十年代零基预算(Zero－Based budgeting)改革的重心在于依据公共项目的重要性确定预算分配的优先性，被设计用以改进管理的效率和效果(Taylor，1977)。之后的平衡基本预算(Balance-base-budget)、目标基础预算(Target-Based budgeting)和行为基础预算(Activity-Based budgeting)皆是零基预算的衍生形式(Tyer & Willand，1997；Go-ertz，1993；Wilhelmi&Kleier，1995)。1993年，美国《政府绩效与结果法案》的颁布标志着强调预算责任性(Rubin，1996；Martin，1997)的新绩效预算(New Performance budgeting)冲向了改革的前沿，其宗旨在于将美国联邦预算管理进程由投入和产出定位转向效率和成果定位。Rubin认为面向责任性的预算意味着对当年预算成果的衡量并作为下一财政

年度预算建议的参考，Martin指出责任性导向的成果预算聚焦于对成果的测评。新绩效预算试图评价政府工作的成果(outcome)而不是集中于工作的直接产出(output)，这也是新旧绩效预算的最重要区别(Wang，1999)。

基于对Schick(1966)和Rubin(1996)研究贡献的继承，Tyer和Willand(1997)详细回顾了20世纪的美国政府预算制度，进一步明确预算系统的演进过程即是五种功能取向的日趋完善过程，对应于预算改革的五个阶段。Thurmaier和Willoughby(2001)将预算功能取向分析范式延伸至预算机构职能，指出主要有四种取向的中央预算机构：控制、管理、计划和政策。Bartle(2001)同样利用Schick的分析范式探讨了预算、政策与管理的关系。牛美丽认为美国预算改革的演进始终围绕着预算的三个功能――控制、管理和计划而转换。遗憾的是，国内学者的相关成果局限在对前三种功能取向的理解，对优先性和责任性的忽略可能会影响研究结论的可靠性。

综上，经典预算功能取向分析范式实质上可以解释源自不同时期预算改革实践的核心理念，结合Schick、Rubin以及Tyer和Willand的研究基础，比较不同预算功能取向下的预算改革实践的主要特征，简要归纳为表1。

对上述实践的整理与凝练发现：五种预算功能取向的形成具有明显的时序特征；五种预算理念是部门预算发展不同时期的预算思想的彰显；五种预算的信息目标是不同功能取向下的预算理念的体现。尽管如此，按不同功能的上述划分是相对的，它们之间具有不同程度的并存与并重。

三、绩效预算改革与部门预算框架：变革抑或调整

绩效预算不仅是预算方法的一种创新，也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是产出与成果导向，或者说强调的是管理和责任，从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向，预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下，有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题：“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”。笔者认为，我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整，旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合，理由在于以下两方面。

一方面，部门预算与绩效预算的预算管理角色的差异性。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过，反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件，是国家对原有功能预算的改革，旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式；绩效预算是使命驱动、结果定位的预算(National PerformanceReview，1993)，本原是改革支出机构动机的预算编制模式。美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革：预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程度改革与减少赤字改革；预算制度和程度改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架，改变了政府制定预算的治理结构，以便使预算权力逐渐平衡，这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因；绩效预算与项目一计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴，它建立在基本预算纪律的基础上。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据，无论早期的分项预算、绩效预算、项目―计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架，都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时，自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来，各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性，例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划一项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看，几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用。可见，部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色，绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力，是基于部门预算框架的预算编制管理理念调整的结果。Keuy(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异，“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目一计划预算、目标管理以及零基预算)一样，都属于过程导向型，而且对于将政治因素排除在政府预算编制之外的承诺，最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”。

另一方面，部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上，决定将一定数量的资金分配给A行为而不是B行为?”，这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践，Key的时期正是分项预算的盛行时期，控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目，各项支出被明确归属到各个政府单位，每个项目所需资金按年来确定。追溯分项预算的起源，几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的，自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。而且Sehiek(1966)介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类，这也与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处，中国现阶段的预算改革内容与美国19世纪初部门预算框架的分项预算极其类似，这也和马骏(2005)基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划－项目预算，还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算，都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向性下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式，只不过是追求的重点不同而已。因此，美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

简而言之，预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革，预算功能取向的变更也是部门预算框架下的预算编制管理理念革新的表现。

四、我国部门预算框架下的预算功能取向：控制核心、绩效导向

每一项预算改革的实践都伴随着预算功能取向的变更，既然绩效预算改革是部门预算框架下的编

制理念革新，那么政策层面预算绩效评价的近期导向和绩效预算的远景规划就必须建立在对我国目前部门预算功能取向的判别之上。部门预算是全面反映部门所有收支活动的预算，其基本框架由部门收入预算和部门支出预算构成，核心内涵在于预算编制管理。预算编制管理实质上是以预算编制原则为指引，预算编制流程为主线，预算编制方法为实务的有机结合体，部门预算框架下的预算功能取向分析也理应围绕预算编制管理展开。结合上述对管理、计划、优先性与责任取向下蕴含的绩效理念的诠释，五种预算功能取向同样可以理解为控制与绩效两种观念，这也是本文将我国部门预算框架下的预算功能取向提炼为“控制核心、绩效导向”的出发点。

(一)预算编制原则的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

为了科学、合理的编制部门预算，中央部门预算编制指南(2007)明确了预算过程中应遵循八项基本原则。合法性、真实性、完整性、稳妥性和重点性等五项一般原则体现的是控制取向。合法性原则的基本要求是收入要合法合规，支出要符合财政宏观调控的目标、遵守现行的各项财务规章制度，其控制取向主要表现在人员经费支出和日常公用经费支出均有既定的支出标准。此类支出标准实质上是一种支出控制上限，作为被控制对象的预算编制机构必须严格保障预算需求按照支出标准测算，影响此类预算经费获取的因素无非是机构的规模而非产出的成果。真实性原则下的控制取向强调收支数据填报的置信度以及开支标准的严肃性，是合法性控制的延伸。完整性原则的核心是要体现综合预算的思想，是针对预算编制的范围控制，所有收支全部纳入部门预算。稳妥性原则规范部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算，是对预算收入支出关系的控制。重点性原则指出部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。很显然，重点性原则阐明了对预算支出的结构控制。

综合看来，部门预算编制原则容纳了控制、管理、优先性和责任性四种预算功能取向，囿于绩效理念起步阶段的不完善性和实施范围的局限性以及部门预算原则整体重视控制取向的客观表现，预算编制原则的混合功能取向可以概括为“控制核心、绩效导向”。

(二)预算编制流程的“控制核心”功能取向

部门预算编制程度是以“二上二下”为核心的链条式管理机构，整个预算编制过程清晰的划分为四个阶段：第一阶段，各部门编报年度预算建议数。各部门自下而上逐层汇总基层预算单位预算，形成部门年度预算建议数，编制部门预算报送财政部。第二阶段，财政部下达预算控制数。对各部门上报的预算建议数，由财政部审核汇总成预算测算方案报国务院经批准后向各部门下达预算控制限额。第三阶段，部门上报预算。各部门将财政部下达的预算控制限额层层分解到基层预算单位，由基层预算单位根据预算限额编制本单位的年度预算逐级汇总上报，各部门审核汇总后形成本部门年度预算草案，在规定的时间内报送财政部。第四阶段，财政部批复预算。财政部在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成政府年度预算草案和部门预算，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，在人代会批准预算草案后由财政部正式批复部门预算。

依据Schick(1966)对控制取向预算改革的重心是支出控制的精辟界定，不难看出预算控制数的下达是一种典型的控制功能取向。在“一下阶段”，财政部根据已经确定的部门分类归档情况，按照相应的定员定额标准结合部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，并下达基本支出控制数；按照项目管理办法审核下达部门项目支出预算控制数。这种控制取向的内涵实质是上级预算机构针对下级设置的支出上限，要求各个预算机构以控制数为上限编制预算，如果预算机构的预算数超过控制数，显然在“二上阶段”会被退回直到按照控制数编制预算。因此，“二上二下”基本管理程序下的部门预算功能取向体现了一种核心控制观，既包括了中央预算机构对部门的预算总额控制，又涵盖了部门对基层预算单位的总额分解控制。

(三)预算编制方法的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

部门预算编制方法是预算制度的关键组成部分，包括收入预算、基本支出和项目支出预算的编制。尽管有学者指出零基预算法是我国部门预算改革选择的预算编制方法(李萍、刘尚希，2003)，某些政府部门也注明部门预算按零基预算法的要求编制，增量预算法仍然在部门预算中占据相当的角色。中央部门收入预算编制要求指出“财政拨款数要严格按照财政部下达的财政拨款控制数填列，预算外资金收入和纳入预算管理的政府性基金收入应参照上年和当年收入数、依据下年的政府变化及其他收入增减因素测算”，即是典型的增量预算理念。针对预算编制部门而言，收入预算中的财政拨款部分按照预算控制数为准，是一种被动的控制取向；预算外资金和政府性基金收入以部门上年情况为基数预算，有限的波动部分表现为一种主动的控制取向。

基本支出预算的编制以定员定额为核心测算，其中定额标准的确定过程仍是增量预算理念的延伸。《中央部门预算编制指南》指出“人员经费定额的测算参考以前年度的人员经费定额标准，日常公用经费定额的测算根据分类事业单位日常公用经费支出的历史变动趋势。”显然，基本支出预算的编制同样要考虑往年基数的影响，部门的事业成果无法影响这部分预算经费的分配，同样是一种控制取向的表现。相对而言，项目支出预算的编制施行的是零基预算，项目经费的优先排序和项目库的滚动管理旨在提高预算资金使用效益，体现的是一种优先取向。因此，预算编制方法的混合功能取向同样概括为“控制核心、绩效导向”。

经过以上的分析，我们认为部门预算的功能取向总结为预算编制原则、流程、方法三方面的框架，具体见表2。

五、我国部门预算绩效评价理论导向：基于预算功能取向的推演

在近期建立预算绩效评价体系，为远期绩效预算改革夯实基础的政策基调下，迫切需要具有中国特色的面向绩效预算的预算绩效评价理论支持，而这种理论导向务必立足于部门预算的现实。

(一)源于实际的理论起点

经典预算功能取向分析范式剖析了相伴预算改革的功能取向变迁，也蕴含了预算功能取向与预算改革实践的互动关系。既然预算绩效评价制度是适应未来绩效预算改革的基础，那么指导制度安排的理论起点必须基于部门预算框架的现实功能取向，而不是直接跨越早期绩效预算的管理取向和新绩效预算时代的责任性取向。以我国部门预算的实际功能取向(“控制核心、绩效导向”)作为预算绩效评价的理论起点，而非盲目照搬西方的绩效预算理论，符合理论源于实践的科学逻辑。

(二)面向未来与着眼现实的理论构架

绩效预算改革是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。预算绩效评价的理论构架理应具备前瞻性和现实性，切合渐进式改革的切实需求。前瞻性要求预算绩效评价理论面向未来绩效预算改革的管理和责任取向，实质上是面向未来的基础理论：以公共财政和预算管理理论为基础、目标管理与投入产出理论为导向、绩效管理理论(效率理论)为核心，涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次绩效预算管理理论框架。现实性要求预算绩效评价理论考虑部门预算“控制核心、绩效导向”的客观功能取向。实质上是着眼现实的实现理论：以基础理论为导向，从实践操作角度确立预算绩效评价的实现框架――控制与结果绩效适当融合的评价目标与评价理念，预算绩效的评价系统，双向推进的实现路径(整合中央部门预算改革与基层单位预算改革级次、绩效预算改革与部门预算改革目标、远期绩效预算管理与近期预算绩效评价方案)。

预算绩效管理论文范文第12篇

关键词:部门预算;绩效预算;预算绩效评价

abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.

key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation

一、问题的提出

绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。

遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。

二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。

第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](national performance review,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。

美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。

从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。

第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。

schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。

三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合

基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。

面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。

绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。

预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。

四、中央部门与基层单位试点的双向推进

传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。

《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。

进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。

部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。

综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。

注释:

① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。

② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.

参考文献:

[1] 沈春丽.论绩效预算[eb/ol].[2006-11-03]..cn/0416show.asp?art_id=859.

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[9] 马骏.中国公共预算改革理性化与民主化[m].北京:中央编译出版社,2005:52.

[10]财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[j].预算管理与会计,2004(11):9-11.

[11]财政部.财政预算报告解读(2005)[eb/ol]./news/20050307_1601_5841.htm.

预算绩效管理论文范文第13篇

关键词：政府预算；绩效管理；绩效评价体系；财政效率；公共财政

中图分类号：F812.3　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2010)04―0035-07

一、引言

20世纪80年代以来，一场以政府绩效管理为基础、以流程再造为特点的政府改革运动在西方国家兴起。由于绩效管理直指传统公共管理的、浪费和腐败三大难题，引入财政效率和绩效概念，以追求卓越目标，注重公共支出与效果的匹配性，触动了传统政府管理中的深层问题。 绩效管理是指政府依据“花钱买服务，买效果”的公共价值观，应用绩效预算、绩效评价等手段，对公共服务实行以业绩和效果为导向的科学管理模式。绩效管理是我国政府改革的方向。2003年，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“建立预算绩效评价体系”；2005年，国务院总理在《政府工作报告》中指出，要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；2006年9月，在国务院工作会议上指出： “绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础……要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。”

政府绩效管理也推动了财政改革。近几年来，在推进公共财政建设问题上，我国进行了一系列的改革，取得了一些成绩，但就是否在我国推行绩效预算的问题上，仍存在较大的争议。从西方国家实行绩效预算的情况来看，其发达的市场经济和较高的财政公共化程度是重要的改革背景，而政府“再造”则成为绩效预算的强大推动力。从这一角度来看，我国总体上不具备西方国家的这些条件。因此，绩效预算整体推进没有时间表，但围绕绩效预算改革的步伐并没有停止过。例如，上海市、江苏省、广东省、浙江省、湖北省等地方政府都开展了以绩效评价为突破口的绩效预算改革试点。目前，这些改革的影响力正在逐步扩大。虽然这些试点有待于进一步完善，但也为今后深化绩效预算改革积累了一定的经验。

二、相关文献综述

政府绩效预算改革始于政府部门的绩效评价。从现有研究文献来看，国外对绩效预算的研究可以归纳为以下几个方面：一是对绩效、绩效预算基本内涵的探索。这形成了以英国财政部的绩效定义为代表的基本认识，即认为“绩效”应包括对经济性、效率性和有效性的综合判断，以及以美国预算管理办公室(OMB)的绩效预算定义为代表的基本认识，即绩效预算是这样一种预算，它阐述请示拨款是为了达到什么样的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。二是对绩效评价的研究。20世纪60年代，西方国家开始尝试对财政支出项目的有效性进行评价。如美国的国防部实行了计划一项目一预算系统(PPBS)，1973年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”。1979年，英国撒切尔夫人推行了“雷纳评审”。20世纪80年代和90年代，随着新公共管理运动的兴起，财政资金绩效评价进入了一个新的高潮。与此同时，西方学者也相应进行了大量的研究。如Berman和Wang(2000)、Julnes和Holzer(2001)、Behn(2003)、Sean(2006)等学者的研究成果。对当前的绩效预算理论和实践具有较强的指导意义。三是用实证研究方法研究绩效预算的实践效果，如Mdke～和Willoughby(2001)，Crain和Brain(2004)，Teresa、Zsuzsanna和Isabelle(2007)等学者分别对实践中的绩效预算效果进行了研究，并得出绩效预算发展不乐观的结论。四是绩效预算所面临的制度难题。如Frank A，Schimidtlein(1999)、DongSung Kong(2005)等许多学者和机构从不同角度分析了绩效预算所面临的制度难题。这些制度约束基本上涵盖了政治、预算文化和观念、传统预算制度、考评技术和方法等多个方面，从而使人们对绩效预算所面临的困境有―个更清醒的认识，也为未来绩效预算改革提供了线索。

国内对绩效预算的研究主要是围绕介绍国外相关成果和经验，包括如何构建科学合理的绩效评价体系、建立绩效预算制度的必要性和可行性以及绩效预算理论探讨等方面。例如，马骏(2004)、马国贤(2005)、张维平(2005)、李燕和王宇龙(2005)、韩洁(2006)、马蔡琛和童晓晴(2006)等来自高校的学者，以及董大胜(2005)、贾康和白景明(2005)、孔志(2007)、罗辉(2006，2007)、王棋扬(2006)等来自政府部门的学者都有比较突出的研究成果，这为我国深入推进绩效预算改革提供了重要参考。而政府绩效预算的实践是从绩效评价开始，2001年我国开始在湖北、湖南、河北等地进行财政资金绩效评价工作的小规模试点，2005年5月财政部颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》，同年9月又下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》。与此同时，一些地区如广东、江苏、浙江、上海等省市财政部门还成立了专门的绩效评价处，建立了相应的组织机制。经过多年的实践，我国绩效预算已经取得了一些经验。例如，广东佛山市南海区的项目绩效预算改革、上海浦东新区和闵行区的全面绩效预算改革等。2009年10月30日，在上海召开了“第一届中国地方政府绩效预算改革研讨会”，对我国绩效预算改革进行了总结，为今后深入推进绩效预算改革建言献策。

上述国内外研究文献表明，对政府绩效预算的研究取得了长足发展，极大地促进了绩效预算的实践。本文正是在此基础上，结合政府绩效预算的实践，通过分析当前政府预算绩效管理改革所面临的问题，提出进一步推动政府绩效预算改革进的路径。

三、当前政府预算管理存在的问题

(一)从现实理财要求看，“财政悖论”现象仍然十分突出

财政悖论是指当前财政存在的“财政收入越增长，收支矛盾就越突出”的矛盾现象。在我国，部门预算来自“基数法预算”，采用基本支出预算和项目支出预算分开编制的办法。虽然它对基本支出预算按各部门人员和标准编制，在一定程度上起到抑制人员经费增长的作用，但是，由于部门预算未

解决财政拨款与效果脱节的缺陷，因此，无法控制项目支出增长，这突出地表现在财政项目支出的部门扩张冲动和“财政资金不要白不要”上。由于项目支出五花八门，很难形成统一的评价标准，因此，这已成为当前财政管理中的“软肋”，即普遍存在着部门“多报项目，报大项目”的现象。这是造成“财政悖论”的基本原因。

为克服这种现象，作为变通，一些财政部门采用了事前核定各部门预算控制数的办法。但是，这也带来了两个问题：一是预算控制数实际上成为了部门的“支出基数”。这就违背了部门预算试图通过取消基数，引入公平竞争机制来优选项目，借以提高项目支出效率的本意。二是在项目支出上，既然赋予了部门预算控制数，它们就不会关心基数部分的支出效果，精心设计项目，而是将重点放在基数以外资金的争取上，这就陷入了新的“争项目、争资金”之中。总之，这将使公共财政改革陷入两难境地。

(二)从理财效果看，财政支出效率亟待提高

总体说，一些地区财政支出效率不高的表现为：一是随着财政收入的增长，单位花钱大手大脚，建设上追求奢侈豪华，不切实际的“政绩工程”时有发生。二是虽然某些政府部门的行政机构改革比较成功，但由于各部门仍沿用“过程管理”模式，导致工作量并未减少，并派生出一批行政事业单位。它们不仅抵消了行政机构改革的成果，而且增加了管理层次，提高了公务成本，使行政性经费支出年年增加。三是事业单位超编问题比较突出，人事改革十分困难。这一问题在某些部门更加严重。四是部分项目的效果“说不清”。尽管政府对一些财政支出项目实施了绩效评价，但从实际情况看，由于绩效评价经验不足，评价结果的公信力有待于提高。例如，在某地区2006年确定的21个绩效评价试点项目中，有60％的项目没有绩效目标或绩效目标不可测量。这些连实施者都说不清效果的项目，又何谈公共支出效率呢?

(三)现行的预算办法不符合建立绩效预算要求

主要表现在：一是财政资金分配不规范，尤其是项目预算仍然沿袭“基数法”，分配主观意识较强。在预算控制数制度下，存在着前景好的项目得不到财政资金，而前景差的项目又不得不承认的“苦乐不均”现象。二是项目预算资金分配与部门的战略目标相脱节，导致项目支出预算缺乏计划性、严肃性，“拍脑袋”现象比较突出。三是项目预算管理不规范。这主要包括：第一，专项资金的项目名称不规范，往往可以向多个部门申请拨款。第二，缺乏评价程序。由于在预算控制数制度下缺乏科学的立项程序，导致不少项目缺乏精心设计和科学论证，通常是草率立项，公共支出的效果较差。四是项目支出的业绩目标不明确。部门往往关心的是定额标准，至于为什么要做，钱花出去将会达到什么效果，无从谈起。

(四)绩效评价机制有待于进一步完善

一些地方政府在以绩效评价为突破口的绩效预算改革中努力探索，取得了一定的进展。但是，必须清醒地看到，绩效预算改革是一项系统工程。除了思想上需要进一步提高认识、加强培训和学习外，完善绩效评价机制应成为今后绩效预算改革的一项重要内容。当前，在评价试点工作中还存在一些问题和困难，主要有：一是项目前期论证有待加强。由于大部分项目前期基础工作较为薄弱，导致目标不够明确，定性目标较多，定量目标较少，致使评价困难。二是评价结果的公信力有待提高。实践证明，评价结果的公信力取决于两个方面：第一，绩效指标和绩效评价方法的科学性和合理性。第二，评价程序上的合规性。对于项目性支出，必须有前期评价和后评价两个环节。前期评价应当结合立项进行，而后评价应当在项目完成，投入使用后进行。此外，虽然建立了第三方评价机制，但这是单位出钱请人来评价，无论从评价指标，还是从程序的合法性看，都影响了绩效指标设计和评价结果的公信力。三是评价结果的运用有待强化。例如，建立绩效评价的跟踪制度；对评价结果不合格的项目，建立行政问责和在三年内不得申报项目的制度等。四是绩效评价信息数据库有待完善。如专家库、指标库、绩效评价的各项指标、标准的信息库等以上工作，需要从制度、机制上加以完善。

(五)绩效评价与人事考核、行风评议、审计的资源整合有待于加强

随着绩效预算改革工作的逐步推进，一些地方政府由财政部门牵头，探索建立各种工作的联动机制，加强多部门协调，共同推进绩效预算改革。如对政府财力投资项目，要建立财政、发改委之间的联合评价机制，建立财政部门的绩效评价与审计部门的绩效审计联动。此外，财政部门的绩效评价还需要与人事部门的年度目标管理考核、行风评议联动，以整合资源，提高效率。但从实际情况看，由于缺乏强有力的组织机构，联动并没有实质性进展，导致一些地区成立的绩效评价预算改革联席会议只是一个协调机构，难以真正促进财政与其他政府部门之间的联动。

总之。上述问题在我国各地区都带有普遍性，需要加以改革。实践表明，绩效预算改革不仅是财政问题，更是政府改革的重要突破口。

四、完善政府预算绩效管理改革的政策建议

(一)完善政府预算绩效管理改革的思路

绩效预算是政府绩效管理的核心制度，也是公共管理制度创新的核心。其政策性和科学性强，操作难度大。本文认为，搞好这项改革，必须坚持“流程再造，整体设计，积极试点，分步实施”的思路进行。

“流程再造”指按绩效预算的要求，对部门预算支出进行重新分类，并在此基础上，重新设计财政资金管理的环节和部门预算的编制、审议和审查流程。将专家前期评审、立项、拨款、运行和管理、绩效评价等环节，纳入财政流程。分为经常性支出和绩效项目支出。

“整体设计”就是要将全部公共资金按绩效预算要求全部纳入绩效管理，并分类设计出绩效管理的办法。在方法上，应当将当前政府推行的行风评议进行改造，并纳入绩效评价体系，从而形成绩效项目评价、经常性支出绩效评价和行风评价三种绩效管理方式。

“积极试点”是指按规划的要求和“先易后难、逐步推广”的工作原则，对那些易于实施的支出先进行试点，取得经验后逐步扩大范围，最终实现全面覆盖。

“分步实施”就是要按资金管理的轻重缓急和难易程度进行排队，建立改革时间表，渐进地完成部门绩效预算改革。

与此同时，一些有条件的地方政府可以遵循以下思路，继续推进绩效预算改革：一是全面规划绩效预算，构建绩效预算改革的总体框架，进行适应部门预算的政府流程再造。二是以项目支出预算为突破口，作为绩效预算改革的第一步，建立项目支出的绩效预算体系，并将绩效评价覆盖到所有项目绩效预算。三是搞好绩效评价。将它延伸到经常性支出上，为绩效预算的下一步扩大创造条件。

(二)完善政府预算绩效管理改革的政策建议

我国的绩效预算改革尚处于探索阶段，且各地区的这项工作的起步差异较大，没有较为成熟的改革模式。为了深入有效地推进这项改革，本文提出如下的政策建议。

1、进一步做好预算资金编制环节的绩效管理工作

主要包括：一是强化在预算编制环节的绩效理念，要求预算单位在编制预算时订立绩效目标，制

定绩效目标实施计划，做实前期基础工作。二是根据绩效预算改革的需要，完善评价指标体系，指导资金预算单位科学地设立绩效目标。三是制定用于项目资金申报的操作范本，建立项目资金申报的绩效管理流程。

2、对财政支出进行流程再造

政府流程再造就是要按绩效管理要求，重新构造政府行政的流程。一是将传统的公共管理“开放型流程”变成以公共委托为基础，以管理环节为特征的“环节型流程”，从而形成决策、实施和评估监督的责任机制。二是将传统的“供给型财政流程”变成绩效目标、绩效拨款、绩效监督为基本环节的“绩效预算流程”。在财政支出中存在的“财政悖论”和效率不高等问题，也反映出政府行政和预算管理流程上的缺陷。为此，要引进绩效预算，就必须进行财政支出的流程再造。

(1)按绩效预算要求重新对财政支出进行分类

将现有的部门预算的基本支出预算和项目支出预算进行分类，改造成适合绩效管理的“绩效项目支出”和“经常性政府支出”两类(如图1)。

(2)制定战略目标

战略目标是指经政府批准的、部门在今后若干年内所应达到的目标。通常分为一次性战略目标(如五年规划)和滚动性战略目标两类。滚动性战略目标通常每年或每两年修订一次。

战略目标要求各部门从长期战略要求出发，规划本部门工作，以避免“面多了加水，水多了加面”的被动和浪费。战略目标既是部门年度工作依据，也是建立绩效预算的依据。这就是说，只有列入战略目标的项目，财政才能予以保证。而且，战略目标一旦确定，并经政府批准，就必须保证实施。原则上，对那些未列入战略目标的支出，财政不予拨款。在目前启动阶段，建议部门在“十一五”规划的基础上进行修订，形成各部门的战略目标。

(3)确立财政支出绩效管理流程

绩效管理流程就是要明确绩效预算与其他预算制度之间的关系。必须指出，绩效预算是部门预算的深化，政府采购、国库集中收付、审计、财政监察等制度仍然有效，但需要重新整合。整合后的流程见图2。

3、建立绩效预算总体框架，全面规划财政资金的绩效管理

要使部门预算转为绩效预算，就必须建立一个全面的绩效预算框架，将各类预算资金纳入该框架，在此基础上分步实施。绩效预算框架如图3所示。

按这一框架的要求，应做好两个方面的工作：

(1)对绩效项目支出按绩效目标拨款，并按项目申报时的绩效目标对项目的实施结果进行绩效评价。

(2)对部门的经常性支出，分两种情况处理：凡是可以进行绩效评价的部门，应当建立按绩效目标拨款的指标体系，并对其结果进行绩效评价。然后，按评价结果，即绩效的改善状况来计算年度奖金。凡是一时无法进行绩效评价的部门，可以作为过渡，对行风评议进行绩效化改造，形成“以行风为基础的绩效预算”，并纳入绩效评价体系。

4、以重点项目预算为突破口，建立规范的项目绩效预算

项目支出预算绩效化管理除了要进行支出的科学分类外，还必须建立合理的绩效评价程序，要借助竞争机制，促使业务部门精心设计项目，主动列出各自的业绩目标。由于项目支出占各级财政支出中的比重较大，且易发生浪费和腐败等问题，因此，无论从哪个方面讲，它都应当作为绩效预算改革的重点。

项目支出预算管理的关键是建立申报、审议和评价程序，即“分类申报一综合部门初审一专家审议和听证(前期评价)一立项一拨款和实施一绩效项目评价(后评价)”。建议在编制预算时，各地方政府应根据自身实际规定列入专家评审程序的项目性支出标准。对于确实需要，但专家评审却未通过的，可以启用行政救急程序。

5、切实整合政府资源，提高评价结果的公信力

主要包括：一是加强财政部门与人事、发改委、监察、审计部门的沟通与协作，建立联合评价机制和委托评价机制。对本级层面重点项目的评价，邀请本级人大、政协参与；对于街道层面贴近民生民计、实事工程及社区管理服务项目，让老百姓参与评价。二是加强各部门协调，加大改革力度，减少改革阻力。例如，对项目的初审工作可以由发改委和财政进行；在专家评审中，应当发挥监察等部门的作用；将一部分项目的绩效评价工作委托审计部门进行。三是建议一些地方政府在已组建的绩效预算联席会议的基础上，成立政府层面的绩效评价委员会，并将行风评议等纳入其中，全面部署绩效管理各项工作。

预算绩效管理论文范文第14篇

关键词：预算绩效；财政资金；体制；管理；成效

一、水利部推进财政资金预算绩效管理的主要做法

加强财政资金预算绩效管理的意义重大，通过预算绩效可有效快速地提高个人和组织的效益，也会使项目完成或工作进展更加高效。财政资金合理的预算、严格的执行以及对其过程的监督是财政资金预算的关键。那么，绩效管理的关键是什么呢？绩效管理的核心包括目标管理、过程监督以及结果评价。财政资金预算管理秉着“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的原则。从2005年起水利部开展财政资金预算绩效管理研究，争取做到事前预算、事中监督、事后评价，再总结经验促进部门的发展。1.完善管理体制制定完善的管理体制，是一项涉及范围很广、涉及领域很宽的工作，具有一定难度，需要一定的支撑与保障。水利部从2009年开始对财政资金预算绩效相关课题展开研究，争取完善现有体制、寻求适用方法，也为财政资金绩效管理提供理论支撑。随后，水利部制定出台了《关于推进水利预算绩效管理的意见》《水利部预算支出绩效评价工作规程》等一系列制度。2012年专门成立分管财务的工作小组，加强水利预算绩效管理工作，对绩效管理工作中的问题进行研究，并及时解决这些问题，形成了强有力的组织保障。2.健全工作机制“规划先行，目标储备，专家评审”是水利部财政资金绩效管理的工作机制。规划先行表明编制预算是重中之重，目标储备表明合适的目标是工作的基础，专家评审指工作过程必须依靠专业人士的指导和监督。“自下而上、自上而下相结合”是水利部绩效目标管理的模式，这种模式体现出了各方监督把控的严格与相辅相成的管理体系。2010年，水利部《关于进一步深化水利部门预算改革的意见》，增强了绩效目标的科学性。除此之外，《关于进一步深化水利部门预算改革的意见》将水资源节约与保护等九大项目纳入规划管理，要求制定项目规划等。2012年，水利部印发《水利部预算项目储备管理暂行办法》，该规定要求预算项目要在预算编制的前一年将相关论证上缴入库。这样做的目的是保证项目立项的可行性，及早判断项目的必要性以及项目完成后的效益大小。这样不仅是对项目负责，也是对项目工作人员负责，更是保障了部门的合理利益。项目储备时，项目承担单位负责对绩效目标、指标进行申报。在项目绩效论证未入库前，由专家进行专业判断，得出该项目评估价值。如若项目完成后实际意义不大，该项目的申报将会被中止。在该工作基础上建立的“自下而上、自上而下相结合”的管理模式强调预算项目的环环相扣，“自下而上”是指项目单位申报项目，在水利部汇总后再上报给财政部；“自上而下”则是财政部对其上报的项目进行评估分析得出相关的评价建议后下达到水利部，然后再对相关项目申报单位反馈。通过这个模式，水利部得到上下两方面的信息后结合财政资金的支持力度、工作目标、项目工作量等一系列因素提出最佳的项目绩效目标、绩效指标，再提交上级领导审核，通过后开始项目执行，不通过则继续改进方案或取消项目申报。这种工作流程使预算绩效管理目标更加贴合实际，项目指标更加科学。3.形成保障格局水利部一直坚持财务管理部门牵头，多部门参与资金预算绩效管理工作，同时借助一些专家的帮助，使预算绩效管理时效显著。财务管理部门的工作内容是确定绩效管理试点范围、监督执行过程并对预算绩效结果分析评价。相关部门则是参与项目绩效目标的制定、审核过程以及绩效评价工作。相关专家的任务是运用专业知识认真分析项目绩效的合理性、必要性和效益性。各个部分相辅相成，形成一个体系，提供强有力的保障，有助于各部门及时掌握相关信息，迅速开展工作并落实工作。

二、主要成效

1.预算绩效理念深入人心加强预算绩效管理工作，全过程监督管理，促进单位科学的设置绩效目标和指标，制定确保预算执行的有效办法，思考预算绩效的不足，全面整理和汇总各项信息，得出相关结论，并将其有效利用。从而使财政管理部门更好地了解项目经费的使用过程，总结经验，有助于下个项目的开展，并提出指导性的建议。2.预算绩效管理范围扩大到2012年，根据财政部相关要求，很多水利部项目归入绩效管理范围内，在《水利部预算项目储备管理暂行办法》颁布之后更多扩展性的项目也归入其中。水利部也从这些项目中选择几个实践价值较高的项目进行重点规划，纳入水利部重点预算绩效评价试点项目。这样一来，预算绩效的范围越来越大，投入资金越来越多。3.执行力提升预算绩效管理的推进使得执行管理水平进一步提高，预算编制和项目发展更加贴合，不仅提升了工作计划的实施效果，还促进了各个单位部门自身体质的完善和。

三、优化建议

1.加强宣传通过多元化方式加强绩效理念宣传，深入贯彻落实财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》的主要精神，使项目单位意识到预算绩效的有效性以及重要性，从而将理论、观念转变成实际行动，达到一定的实际效果。2.强化绩效指标评价体系为了提高绩效指标的质量，强化绩效指标评价体系是很必要的。通过对大量有效数据的运用，指定评价体系，合理利用各方资源，优化指标的评价，提高绩效目标管理的科学性。3.注重理论与实践相结合预算管理中有很多理论性依据，但更要注重理论和实践的结合。项目的实施开展严格按照预算管理进行。在执行预算的时候做到实际绩效与预算管理的同步、绩效评价和财政资金监控的同步。不能使预算与实际脱离，那样预算绩效就没有意义和价值了。4.信息化管理巧妙地运用信息平台，建立信息化模板，整合已有信息和数据，对不同的对象建立相应的数据库，之后可以及时从相关数据库中提取有效信息。这样，不仅可以提高工作效率，还可以避免财政项目绩效执行中的低效、无效行为发生。

参考文献

1.宋樾.水利部预算执行中心.中国水利，2014.

预算绩效管理论文范文第15篇

关键词：财政预算；X-低效率；绩效管理

中图分类号：G642.0；F81 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）05-0015-02

一、引言

近年来我国在全面构建公共财政体系中采用了部门预算法、政府采购法和国库集中收付制度。并于2007年进行了政府收支分类科目的预算管理改革，随着公共预算改革的不断推进，公共预算管理更加要求公开透明和实效性，同时要加大监督力度。因此构建稳定的公共财政体制还离不开政府预算绩效管理改革。近年来，许多经济学家以及公共职能部门通过对国外政府预算绩效管理进行研究与学习，对我国相关试点改革积累一定经验，但同时还存在许多不足。X-低效率理论则从改革的根源出发，为改革提供了理论依据以及在的实践前提下，从政府部门自身存在的问题着手来分析政府部门低效率问题，为改革提供了可靠性和必然性依据。

二、政府预算绩效管理改革中的X-低效率理论

1.X-低效率理论的内涵。X-低效率主要是指一种组织或动机的低效率，也被称作是一种来历不明的非配置低效率，其中X代表造成配置（低）效率的一切客观存在的因素。从经济学的角度讲，如果厂商要素投入量既定，要素投入变化可以使得某些产品的产出增加但并没有使其他产品产出减少，这说明厂商不存在低效率，反之则被认为存在低效率。可以将经济学角度的这种效率理论推广到政府部门，如果政府投入资金在某一部门不能充分利用，或政府行政部门没能充分利用资源，从而导致政府部门X-低效率。

2.X-低效率的成因及表现。与经济学中的资源配置效率不同，政府预算的X-低效率是在社会经济活动中世纪存在的各种“非配置性低效率”问题。其产生的原因主要是部门与主管机构之间存在委托―关系，实施和管理成本过高或合同规定缺乏科学设计，激励与监督手段不合理。在低效率条件下，追求预算最大化的官僚们在行使职权的过程中受到更少的限制，会获得更大的职权空间为自身谋利。同时政府组织机构的激励机制和约束机制会排斥这种低效率的产生。我国现在公共部门“X-低效率”的主要表现为政府行政成本费用高昂、行政产出不均衡以及政府寻租行为。

三、政府预算管理改革中存在的X-低效率问题

1.预算管理改革中政府使用财政资金不合理。我国政府预算管理的发展历程是从计划经济到市场经济的不断发展中进步的，预算管理的改革目标是建立与市场经济体制相适应的预算管理模式。但在目前我国的宏观和微观预算管理过程中还残留着传统的预算管理理念，例如在对预算资金的管理过程中仍然存在着重投入轻结果的观念。对资金的使用结果没有有效的监督，造成资金的严重浪费等问题仍存在。没有预算的政府是“看不见的政府”、是不负责任的政府，因此要用预算来对政府的行为进行控制，使政府行为在合法的范围内发挥最大的作用。通过预算可以为政府行为事前提供一个参考依据，也是政府行为发挥最大效力的重要因素，预算可以从根源上防治腐败问题，同时对于X-低效率也是有一定的预防作用。对预算政府资金的合理使用，缩减不必要支出，进行有效监督。

2.预算管理改革中预算执行目标不到位。无论是从预算的编制、审批再到执行，这一过程中预算并没有真正达到公开、透明的原则，预算编制不科学、不合理，最终导致预算的准确性不高。审批环节不严谨也会导致预算编制所规划的预算资源流向不完整。政府预算约束不强，存在预算软约束的前提下，政府部门根据职权任意使用预算资金，甚至动用历年结余资金、项目资金等、未经批准擅自调整预算或自行安排预算支出、未按规定及时解缴规费收入等。政府预算管理中的执行环节不到位，正是X-低效率理论中的偏离成本原则，政府部门的预算与设定的并不相符合，导致在执行时支出成本远远大于政府的预算，预算编制人员中的低效率问题也会导致编制出的预算报表失真，在接下来的审批执行环节中仍然存在着预算失真，有违初衷的表现存在。

3.政府预算公开透明度不强。在制定财政支出时，支出的规模和结构偏好与原计划目标明显偏离。在预算管理中，委托人将预算资源委托给政府相关部门去执行，这种委托关系在信息不对称的条件下，委托人不能掌握全部的真实信息而不能明确了解人的行为选择的效率。因此人及时公开信息是完全必要的。此外，这种委托关系的形成一个完整的合约需要以下几个条件：委托人希望通过合约得到自身效率的最大化，即达到自身利益的最大化；人从该合约中获得的期望值要大于不接受该合约的最大期望绩效；人在此合约云逊的范围内可以自行选择能够使自身获得最大效益的行为。在存在委托―关系的情况下，这为X-低效率的产生提供了较好的条件，当存在第三方人的情况下，不仅会加大政府部门的成本增加，同时也会存在暗箱操作的几率的加大。同时在预算透明度加强的情况下，对政府预算的公开程度上并不会使公众可以轻易的读懂我国这本预算的账本。

四、绩效预算管理改革可以有效解决政府预算管理改革中的X-效率问题

1.加强政府预算绩效管理的制度建设，避免出现X-低效率。首先应实行部门预算为主体的管理体系，从源头上控制低效率的发生。同时财政、审计、人大作为监督控制主体应该从内部加强人员培训，积极探索专业评价或咨询中介机构的介入模式。其次在充分调查研究基础上，制定政府部门的预算绩效规划。从制度体系上预防低效率发生。根据不同公共部门职责、社会发展客观需要，以及预算约束等选择科学、合理的部门绩效目标，制定公共部门的近期年度预算绩效计划和中远期预算绩效战略规划，精确完成政府部门工作，将绩效目标与部门预算科目相结合的信息进行合理分类与管理。最后要合理编制预算报告，结合预算绩效管理成果，加大绩效管理信息的披露与公示制度，制定科学、有效的奖惩问责制度，最大限度的发挥预算配置优化调整的积极作用。

2.完善政府预算绩效管理的技术手段，确保X-低效率零发生。首先制定科学、合理的公共部门绩效产出和结果指标。公共部门对这一指标设计应有充分考虑其对支出效率与效益的合理规划，将产出结果指标作为考核控制的因素，根据不同的效益类型及时调整预算绩效管理重点。建立综合绩效标准，如部门间横向比较标杆、自身纵向的历史标杆，以及部门绩效目标责任标杆。其次加强公共部门运用预算绩效管理的能力建设。公共部门要加大自身的管理建设，通过运用有效的管理来改进自身的预算管理系统，与预算绩效管理相联系的会计制度可以考虑从收付实现制到采取权责发生制的转变，适时调整我国传统的收付实现制会计制度，应向权责发生制靠拢。最后要调整部门预算支出分类科目的设置，政府预算支出功能分类与支出经济分类相结合的方式来应对政府预算管理改革，及时解决好现行政府预算科目设置中存在的不合理问题。通过对项目不同阶段的不同方法评价，形成一个开放的评价系统，保证资金的使用效率。

3.充分发挥群众监督作用，防止政府X-低效率的产生。政府预算体制的透明化可以加强责任的落实，对政府部门来说，政府的财政支出是否达到了预算的目标，或是说是否真正实现了委托人的委托意愿，以及最终的结果是否是委托人最初的愿望，这一系列过程都离不开群众的监督，群众是最具有发言权的。通过加大群众的公共监督力度可以推进政府机构改革的顺利进行。政府绩效预算管理改革中的外部监督的舆论导向是不可或缺的，只有发挥出第三方的监督权力，从本质上杜绝委托―关系形成中的一些不透明原则，也可以加强政府预算软约束的一些不合理的规则。公众作为监督者，更容易发现问题。政府可以及时调整方法来预防X-低效率的出现，从公众的角度来解决政府的低效率行为则更具有说服力。

五、结语

根据公共经济学的理论分析，同时结合我国市场经济体制改革实践，我国政府预算绩效管理改革应本着真实、透明、公开的原则，采用渐进式、多样化的方式，同时具有前瞻性的改革眼光去面对遇到的一系列问题，要以部门预算为主体和基础，以项目支出为改革重点，同时关注支出的产出与结果是否一致，加大理论指导和事后监督，在明确改革的基本思路下，建立我国政府预算绩效管理的改革框架。X-低效率理论为我国政府预算绩效管理改革奠定了坚实的理论基础，在理论指导下进行的，同时也是根据我国经济发展的客观规律来展开的预算管理改革，在改革中运用新的思维和方法，同时发挥出广大群众的监督作用，这也是推进我国公共财政建设与改革的客观需要，有着重大的理论和现实意义。最后还应正视我国预算管理制度的现状和存在的问题，本着现有的客观条件来正确认识改革的实质性局限，坚持扎实推进、目标长远的改革精神，加强预算机构与职能部门的相互配合，避免出现将改革演变成新的部门利益争夺手段或产生消极面对改革的不利影响因素。

参考文献：

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