应急管理制度范文

应急管理制度范文第1篇

各乡镇、街道年内要全部成立或明确应急管理领导机构和办事机构，相应调整充实工作人员，严格做到有领导管事、有机构办事、有人员干事、有经费保障。乡镇和街道的党政办公室可加挂应急办牌子，确定相关责任人员。居委会、村委会等基层群众自治组织，要成立社区、村应急管理办公室，落实应急管理工作责任人。各社会团体、企事业单位也要根据实际情况建立应急管理组织体系，接受属地政府的统一领导。

二、加强基层应急预案编制管理

首先，扩大预案覆盖面。到年底，所有街道、社区、乡村和各类企事业单位基本完成应急预案编制工作，实现应急预案全覆盖。其次，提高预案质量。努力做好职责清晰、简明扼要、便于操作，注重征求群众意见，让群众参与编制。第三，加强预案管理。建立健全管理办法，科学规范应急预案制定、审批、备案、修订程序，明确关联单位预案之间的关系、衔接、配套工作。

三、加强应急预案日常演练工作

各专项预案、部门预案原则上每年要演练一次，能够实战演练的要实战演练，不能实战的要进行桌面推演。各单位预案3年左右要修订一次，特别是消防、卫生、安全等涉及民生问题的预案，应不断调整充实新的内容和手段。各预案牵头部门要将演练计划及时报区政府应急管理办公室，区应急办负责做好督查推进工作。各乡镇、街道，各有关部门和单位，要高度重视，切实组织好、落实好应急演练，在演练中检验预案、锻炼队伍、磨合机制、教育群众。同时，根据应急实践中暴露出的问题，及时修订完善应急预案，增强基层预案的针对性、操作性和实用性。

四、加强基层风险防范建设

一要开展隐患排查。对各类危险源、危险区域、危险因素以及矛盾纠纷定期进行全面排查，不留死角，不留空白，切实掌握各类隐患情况，并实行分类管理。二要切实加强整改。坚持边查边改，短期内能整改的，立即采取措施消除隐患；情况复杂短期难以完成的，要制订可行方案限期整改；自身难以完成整改的，要及时向上级政府或有关部门报告。三要加强监管力度。各基层组织和单位要认真履行安全管理主体责任，对重点部位特别是自然灾害多发地区、危险品仓库、“城中村”、“棚户区”以及“多合一”建筑等，要加强监管，及时发现和解决苗头性问题，及早消除风险隐患。四要加强信息报告和预警。突发公共事件发生后，基层单位要按要求及时向上级政府、有关单位和救援机构报告。街道办事处和乡镇政府要建立和完善24小时值班制度，居（村）委员会及社区物业管理企业要加强值班工作，确保信息报送送渠道畅通。要建立完善预警信息通报与制度，构建覆盖全面的预警信息网络，及时预警信息。

五、加强应急处置和善后工作

基层组织和单位作为突发事件的第一处置者，要着力抓好三个关键环节工作。一是抓好先期处置，做到快速高效。突发事件发生后，基层组织和单位要立即组织应急队伍，以营救遇险人员为重点，开展先期处置工作。见事早、行动快，做好先期处置，将事件解决在萌芽状态，为整个事件的成功处置赢得宝贵时间，从而控制事态发展，防止发生次生、衍生事件。二是抓好协助处置，做到配合有力。先期处置未能有效控制事态时，基层组织和单位要组织好自身应急队伍和群众，在现场指挥部领导下，积极配合专业救援队伍做好协助处置工作。基层要发挥人熟地熟的优势，帮助做好现场取证、道路引领、后勤保障、秩序维护等大量力所能及的工作。三是做好突发事件后的新闻宣传工作，统一扎口，规范报道程序。四是抓好恢复重建，做到秩序井然。应急处置结束后，基层组织和单位要在当地政府统一领导下，协助有关方面做好物资发放、救助抚恤、心理疏导、环境整治、保险理赔、事件调查和重建规划等善后处置工作。在遭受较大灾害后，要组织群众自力更生、重建家园。

六、加强基层应急保障能力建设

一是加快推进基础设施建设。在农村，要结合新农村建设，搞好村镇规划，合理避让隐患区域，做好病险水库及河堤海堤的除险加固，加强抗御本地区常发突发事件的基础设施、设备及应急避难场所建设。在社区，要重点加强消防基础设施建设。在学校，重点做好教室宿舍等安全加固和疏散通道畅通工作，确保食堂、宿舍等设施达到安全和卫生要求。二是加强基层综合应急队伍建设。整合现有力量，以基层警务人员、医务人员、物业保安和企事业单位应急队伍为主要依托，吸收卫生、城建、国土、水利、林业管理等基层人员和有救援经验的志愿者参加，组建基层综合应急队伍，配备必要装备，强化培训演练，提高综合应对能力。三是加快推进技术平台建设。通过公用通信网络推进应急管理信息系统向街道、社区、乡村延伸，努力构建全覆盖的应急管理信息网络。进一步完善传染病和突发公共卫生事件网络直报系统，为及时开展应急处置提供信息支持。四是加强应急救援装备建设。按照“先急后缓、注重实用、资源共享”的原则，建立政府投入为引导、企业投入为主体、互为补充良性互动的应急装备投入机制，切实提高我区应急救援装备水平。公安、消防、农林水、卫生等队伍作为我区应急救援的主要力量，要根据需要，进一步加强专业抢险救援设备建设，全面提高我区急救救援工作水平。

七、切实加强对基层应急管理工作的组织领导

基层应急管理工作涉及众多部门，任务艰巨，各地各有关部门要切实加强领导，明确责任，狠抓落实。一要建立奖惩严明的工作责任制。各乡镇、街道要按照属地管理原则，全面负责辖区内各类突发事件的预防应对工作，整合应急资源，明确应急管理各个环节的主管部门、协作部门、参与单位职责，真正实现预案、队伍、信息、物资、防范处置“五联动”。要建立奖惩严明的工作责任制，制定科学规范的评价评估指标体系，加强督查考核。

应急管理制度范文第2篇

1目的：为保障应急救援装备、物品、药品处于良好状态，为发生突发事故救援时提供物质保障，制定本制度。

2范围：应急救援装备为消防器材和设施、标识或图标、呼吸器、防毒面具等。物资包括抢险时所需的物品。药品包括因中毒或灼伤等治疗时所需的药品。

3职责：

3.1安全环保部负责消防设施和器材、防毒面具、呼吸器、标识和图标等的日常管理。

3.2行政部负责药品的日常监督管理。卫生室为具体负责单位。

4检查与维护管理

4.1管理要求

4.1.1非火灾或事故下，任何部门和个人都不准使用、试用和玩耍消防器材、消防设施和安全标示、物资。特殊情况(非事故)确需使用时，需经安全环保部门许可。药品类必须保证在有效期内，并定期更换。

4.1.2严禁占用消防通道，堵塞安全出口;严禁圈占、堵塞消火栓、灭火器等消防器材和消防设施，保证通道出口畅通，消防器材处于随时可用状态。

4.1.3严禁擅自挪用、拆除、停用消防设施和器材，对破坏消防设施、器材和标示的行为予以严肃处理，造成严重后果的送交公安部门处理，并号召全体员工检举破坏消防器材、设施和标示的行为。

4.1.4按有关规范配备消防器材和消防设施。按照治疗要求合理配备应急药品。

4.1.5由安全环保部对消防器材和设施、防毒面具等的使用情况进行定期巡检，按照消防器材和设施的性能要求，每月或每年进行一次检查，对达不到标准的消防器材和消防设施及时更换或维修。

4.2维护管理：

4.2.1日常检查

1)设备或设施、防护器材的每日应检查由所在岗位执行，工段长为直接责任人,所在车间主任为主要负责人。检查器材或设备特别是气体泄漏报警仪的功能是否正常。如发现不正常，应在日登记表中记录并及时处理。

2) 电工定期对备用电源进行1—2次充放电试验，1—3次主电源和备用电源自动转换试验，检查其功能是否正常。看是否自动转换，再检查一下备用电源是否正常充电。

3)仪表组每周要对消防通信设备的检查,应进行控制室与所设置的所有电话通话试验，电话插孔通话试验，通话应畅通，语音应清楚。

4)安全环保部每周检查备品备件、专用工具等是否齐备，并处于安全无损和适当保护状态。

4.2.2报警仪年度检查试验

每年对报警系统的功能应作全面检查试验，并填写年检登记表。

4.2.3消火栓系统定期检查

消火栓箱应经常保持清洁、干燥，防止锈蚀、碰伤和其它损坏。每半年至少进行一次全面检查维修。检查要求为

1)消火栓和消防卷盘供水闸阀不应有渗漏现象。

2)消防水枪、水带、消防卷盘及全部附件应齐全良好，卷盘转动灵活。

3)消火栓箱及箱内配装的消防部件的外观无破损、涂层无脱落，箱门玻璃完好无缺。

4)消火栓、供水阀门及消防卷盘等所有转动部位应定期加注润滑油。

4.2.4灭火器材的定期检查

每周应对灭火器进行检查，确保其始终处于完好状态

4.2.4.1外观检查

1)检查灭火器铅封是否完好。灭火器已经开启后即使喷出不多，也必须按规定要求在充装。充装后应作密封试验并牢固铅封

2)检查压力表指针是否在绿色区域，如指针在红色区域，应查明原因，检修后重新灌装

3)检查可见部位防腐层的完好程度，轻度脱落的应及时补好，明显腐蚀的应送消防专业维修部门进行耐压试验，合格者再进行防腐处理

4)检查灭火器可见零件是否完整;有无变形、松动、锈蚀(如压杆)和损坏，装配是否合理

5)检查喷嘴是否通畅，如有堵塞应及时疏通

4.2.4.2定期检查

1)每半年应对灭火器的重量和压力进行一次彻底检查，并应及时充填

2)对干粉灭火器每年检查一次出粉管、进气管、喷管、喷嘴和喷枪等部分有无干粉堵塞，出粉管防潮堵、膜是否破裂。筒体内干粉是否结块。

3)灭火器应进行水压试验，一般5年一次。化学泡沫灭火器充装灭火剂两年后，每年一次。加压试验合格方可继续使用，并标注检查日期

4)检查灭火器放置环境及放置位置是否符合设计要求，灭火器的保护措施是否正常。

4.2.5防护器材的定期检查

防毒面具及滤毒罐应经常保持清洁、干燥，防止锈蚀、剐伤和其它损坏。每半月至少进行一次全面检查维修。检查要求为

1)防毒面具有无破碎及剐伤，看是否老化。

2)检查滤毒罐体有无锈蚀，是否失效。

3)对空气呼吸器的检查，应检查压力表指示是否在规定范围内，。

应急管理制度范文第3篇

2范围：应急救援装备为消防器材和设施、标识或图标、呼吸器、防毒面具等。物资包括抢险时所需的物品。药品包括因中毒或灼伤等治疗时所需的药品。

3职责：

3.1安全环保部负责消防设施和器材、防毒面具、呼吸器、标识和图标等的日常管理。

3.2行政部负责药品的日常监督管理。卫生室为具体负责单位。

4检查与维护管理

4.1管理要求

4.1.1非火灾或事故下，任何部门和个人都不准使用、试用和玩耍消防器材、消防设施和安全标示、物资。特殊情况(非事故)确需使用时，需经安全环保部门许可。药品类必须保证在有效期内，并定期更换。

4.1.2严禁占用消防通道，堵塞安全出口;严禁圈占、堵塞消火栓、灭火器等消防器材和消防设施，保证通道出口畅通，消防器材处于随时可用状态。

4.1.3严禁擅自挪用、拆除、停用消防设施和器材，对破坏消防设施、器材和标示的行为予以严肃处理，造成严重后果的送交公安部门处理，并号召全体员工检举破坏消防器材、设施和标示的行为。

4.1.4按有关规范配备消防器材和消防设施。按照治疗要求合理配备应急药品。

4.1.5由安全环保部对消防器材和设施、防毒面具等的使用情况进行定期巡检，按照消防器材和设施的性能要求，每月或每年进行一次检查，对达不到标准的消防器材和消防设施及时更换或维修。

4.2维护管理：

4.2.1日常检查

1)设备或设施、防护器材的每日应检查由所在岗位执行，工段长为直接责任人,所在车间主任为主要负责人。检查器材或设备特别是气体泄漏报警仪的功能是否正常。如发现不正常，应在日登记表中记录并及时处理。

2) 电工定期对备用电源进行1—2次充放电试验，1—3次主电源和备用电源自动转换试验，检查其功能是否正常。看是否自动转换，再检查一下备用电源是否正常充电。

3)仪表组每周要对消防通信设备的检查,应进行控制室与所设置的所有电话通话试验，电话插孔通话试验，通话应畅通，语音应清楚。

4)安全环保部每周检查备品备件、专用工具等是否齐备，并处于安全无损和适当保护状态。

4.2.2报警仪年度检查试验

每年对报警系统的功能应作全面检查试验，并填写年检登记表。

4.2.3消火栓系统定期检查

消火栓箱应经常保持清洁、干燥，防止锈蚀、碰伤和其它损坏。每半年至少进行一次全面检查维修。检查要求为

1)消火栓和消防卷盘供水闸阀不应有渗漏现象。

2)消防水枪、水带、消防卷盘及全部附件应齐全良好，卷盘转动灵活。

3)消火栓箱及箱内配装的消防部件的外观无破损、涂层无脱落，箱门玻璃完好无缺。

4)消火栓、供水阀门及消防卷盘等所有转动部位应定期加注油。

4.2.4灭火器材的定期检查

每周应对灭火器进行检查，确保其始终处于完好状态

4.2.4.1外观检查

1)检查灭火器铅封是否完好。灭火器已经开启后即使喷出不多，也必须按规定要求在充装。充装后应作密封试验并牢固铅封

2)检查压力表指针是否在绿色区域，如指针在红色区域，应查明原因，检修后重新灌装

3)检查可见部位防腐层的完好程度，轻度脱落的应及时补好，明显腐蚀的应送消防专业维修部门进行耐压试验，合格者再进行防腐处理

4)检查灭火器可见零件是否完整;有无变形、松动、锈蚀(如压杆)和损坏，装配是否合理

5)检查喷嘴是否通畅，如有堵塞应及时疏通

4.2.4.2定期检查

1)每半年应对灭火器的重量和压力进行一次彻底检查，并应及时充填

2)对干粉灭火器每年检查一次出粉管、进气管、喷管、喷嘴和喷枪等部分有无干粉堵塞，出粉管防潮堵、膜是否破裂。筒体内干粉是否结块。

3)灭火器应进行水压试验，一般5年一次。化学泡沫灭火器充装灭火剂两年后，每年一次。加压试验合格方可继续使用，并标注检查日期

4)检查灭火器放置环境及放置位置是否符合设计要求，灭火器的保护措施是否正常。

4.2.5防护器材的定期检查

防毒面具及滤毒罐应经常保持清洁、干燥，防止锈蚀、剐伤和其它损坏。每半月至少进行一次全面检查维修。检查要求为

1)防毒面具有无破碎及剐伤，看是否老化。

2)检查滤毒罐体有无锈蚀，是否失效。

应急管理制度范文第4篇

第二条 本制度所称的应急预案，系指安全生产事故预案。应急预案管理应按照分类管理、分级负责、属地为主的原则,各级人民政府有关部门应当在各自的职责范围内监督、指导应急预案的制定、培训、演练和宣传教育等工作，协调相关应急预案的衔接关系，对应急预案所涉及的资源和保障措施的落实情况进行监督检查。

第三条 应急预案必须经制定单位组织论证和审查，并经实施应急预案有关单位认可，由制定单位，印送与应急预案实施有关的单位。

生产经营单位制定的应急预案应当包括以下主要内容：（1）应急预案的适用范围；（2）事故可能发生的地点和可能造成的后果；（3）事故应急救援的组织机构及其组成单位、组成人员、职责分工；（）事故报告的程序、方式和内容；（5）发现事故征兆或事故发生后应当采取的行动和措施；（6）事故应急救援（包括事故伤员救治）资源信息，包括队伍、装备、物资、专家等有关信息的情况；（7）事故报告及应急救援有关的具体通信联系方式；（8）相关的保障措施；（9）与相关应急预案的衔接关系；（10）应急预案管理的措施和要求。

第四条 各级人民政府制定的应急预案应当报送上一级政府及其安监部门备案；政府各部门制定的应急预案应当报送同级人民政府及其安监部门备案。

第五条 生产经营单位所属各级单位都应当针对本单位可能发生的安全生产事故制定应急预案和有关作业岗位的应急措施。生产经营单位所属单位和部门制定的应急预案应当报经上一级管理单位审查。

矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹和民用爆破器材生产、经营、储运单位的应急预案，以及生产经营单位涉及重大危险源的应急预案，应当按照分级管理的原则报安全监管部门和有关部门备案。

生产经营单位涉及辐射、城市公用事业、道路交通、火灾、铁路、民航、水上交通、渔业船舶水上安全以及特种设备、电网安全等事故的应急预案，依据有关规定报有关部门备案，并按照分级管理的原则抄报安全监管部门。

第六条 应急预案制定单位应当对与实施应急预案有关的人员进行上岗前培训，使其熟悉相关的职责、程序，对本单位其他人员和相关群众进行培训和宣传教育，使其掌握事故发生后应当采取的自救和救援行动；生产经营单位还应当对从业人员进行岗位应急措施的培训；应急预案所涉及的有关单位对应急预案中明确的与其相关的职责应当组织落实。

第七条 应急预案在相关的法律、法规、标准，适用范围、条件，有关应急资源情况，以及与相关预案的衔接关系等发生变化时，或发现存在问题时，应当及时修订。

应急管理制度范文第5篇

第二条本制度所称的应急预案，系指安全生产事故预案。应急预案管理应按照分类管理、分级负责、属地为主的原则,各级人民政府有关部门应当在各自的职责范围内监督、指导应急预案的制定、培训、演练和宣传教育等工作，协调相关应急预案的衔接关系，对应急预案所涉及的资源和保障措施的落实情况进行监督检查。

第三条应急预案必须经制定单位组织论证和审查，并经实施应急预案有关单位认可，由制定单位，印送与应急预案实施有关的单位。

生产经营单位制定的应急预案应当包括以下主要内容：（1）应急预案的适用范围；（2）事故可能发生的地点和可能造成的后果；（3）事故应急救援的组织机构及其组成单位、组成人员、职责分工；（4）事故报告的程序、方式和内容；（5）发现事故征兆或事故发生后应当采取的行动和措施；（6）事故应急救援（包括事故伤员救治）资源信息，包括队伍、装备、物资、专家等有关信息的情况；（7）事故报告及应急救援有关的具体通信联系方式；（8）相关的保障措施；（9）与相关应急预案的衔接关系；（10）应急预案管理的措施和要求。

第四条各级人民政府制定的应急预案应当报送上一级政府及其安监部门备案；政府各部门制定的应急预案应当报送同级人民政府及其安监部门备案。

第五条生产经营单位所属各级单位都应当针对本单位可能发生的安全生产事故制定应急预案和有关作业岗位的应急措施。生产经营单位所属单位和部门制定的应急预案应当报经上一级管理单位审查。

矿山、建筑施工单位和危险化学品、烟花爆竹和民用爆破器材生产、经营、储运单位的应急预案，以及生产经营单位涉及重大危险源的应急预案，应当按照分级管理的原则报安全监管部门和有关部门备案。

生产经营单位涉及辐射、城市公用事业、道路交通、火灾、铁路、民航、水上交通、渔业船舶水上安全以及特种设备、电网安全等事故的应急预案，依据有关规定报有关部门备案，并按照分级管理的原则抄报安全监管部门。

第六条应急预案制定单位应当对与实施应急预案有关的人员进行上岗前培训，使其熟悉相关的职责、程序，对本单位其他人员和相关群众进行培训和宣传教育，使其掌握事故发生后应当采取的自救和救援行动；生产经营单位还应当对从业人员进行岗位应急措施的培训；应急预案所涉及的有关单位对应急预案中明确的与其相关的职责应当组织落实。

第七条应急预案在相关的法律、法规、标准，适用范围、条件，有关应急资源情况，以及与相关预案的衔接关系等发生变化时，或发现存在问题时，应当及时修订。

应急管理制度范文第6篇

〔关键词〕灾害文化；应急管理；减灾文化；反迷思文化；社会学习；制度创新

〔中图分类号〕D632.5　〔文献标识码〕A　〔文章编号〕1008-9187-（2013）01-0093-06

一、灾害文化：概念与缘起

与文化概念类似，灾害文化概念也呈现出复杂多元特征。通常灾害文化被等同为灾害大众文化，包括了灾难幽默、灾难游戏、灾难传说、灾难挂历、灾难诗作歌曲、灾难电影小说、媒体灾难周年祭专题、灾难涂鸦、灾难徽章、灾难卡通漫画等等。在灾害社会科学研究领域，灾害亚文化一词被广泛使用，灾害亚文化被认为是“关于社区在灾害整备、诠释、应变方面的经验知识的传承”。〔1〕还存在与灾害文化存在交叉的风险文化，即社会、组织以及个体受到社会背景文化影响而呈现出的风险态度差异。它们皆影响着一般社会大众、政府官员、应急管理人员、灾害研究人员等主体的灾害认知与行为。本文认为“灾害文化”是指对灾害管理的减灾、整备、反应以及恢复阶段产生影响的相关价值、规范、信念、知识体系。

文化转变乃是实现有效灾害管理的人文基础要素，摩尔（Moore）认为文化适应（culture　adaptation）乃应对灾变的重要条件，〔2〕丹尼斯·美尔蒂（Dennis　Mileti）在研究灾害与可持续发展关系时指出文化价值方面的转变对于减灾的重要意义。〔3〕在灾害文化理论研究路线上，主要存在着以安东尼·奥利弗·史密斯（Anthony　Olive-Smith）、苏珊娜·霍夫曼（Susanna　Hoffman）、玛丽·道格拉斯（Marry　Douglas）为主要代表的灾害人类学研究；〔4〕以克兰特利（Enrico　L.　Quarantelli）、摩尔等为代表的灾害社会学研究；〔5〕　以及以克拉克·李（Clark　Lee）、詹姆斯·肖特（James　Short）、罗伯特·斯托林斯（Robert　Stallings）等为代表的风险建构主义研究。〔6〕三大研究传统所聚焦的核心概念分别是“风险文化”、“灾害亚文化”以及“风险社会建构”，虽然灾害社会科学的文化研究范式以描述性研究居多且话语方式存在差异，但却为灾害文化与应急管理理论分析逻辑架构与政策设计提供了基础，本文旨在探索灾害文化与应急管理的影响机理，并揭示应急管理制度创新中的灾害文化角色与方式。

二、灾害文化与应急管理：一个分析框架

社区是基于家庭、人际关系与网络相互作用而形成的社会基本载体。灾害的社区应对模式由来已久，它是以自组织（self-organization）为代表的自发社会过程的灾害适应。〔7〕以自发、弹性为基础的社区应对模式逐渐被以自觉、理性为基础的行政应对体制所取代，并成为当代社会主流应灾模式。这一转变为多种因素所驱使。一方面，人口增长与城市化进程使人类受到灾害冲击的损失愈益增大，灾害自身所带来损失的范围、程度引起了更大的社会关注并成为公共问题，灾害越来越具有政治符号（symbolic）意涵，政府不得不应对灾害。另一方面，随着现代科学技术与科层制的发展，政府愈益强大，愈益有能力应对灾害。这两方面的力量共同促使灾害应对模式走向依靠行政体制。现代化过程总是试图控制风险，灾害管理已经扩展到自然灾害、人为灾难、混合型灾难，全灾种（all-hazards）管理将行政体制应灾范围不断扩大，科层制延伸到具有不确定性、无序的灾害环境应对之中。

然而，超预期事件所引致的不确定性甚至深度不确定性给政府应急管理模式带来巨大挑战，显然，政府应急管理体系拥有专业技术、人力、资源以及组织保障。但政府应急管理同样存在失灵情形；其一，“重应急，轻风险”的管理倾向，政府应急管理体系注重对于灾害危机的应急反应，而忽视灾害危机的前端风险治理；其二，注重正式组织结构建设，而忽视其他社会力量的应急参与；其三，强调应急管理技术性应对，而缺乏将灾害文化转变纳入应急管理建设目标体系；其四，应对深度不确定性情形时的能力与知识短缺，一旦超出预案、超出预期的事件发生，正式应急管理体系可能陷入停滞或功能中断。

人类的灾害认知从超自然事件、纯自然事件逐渐转变为自然与社会互动结果，该认知转变深刻反映了人类社会背景在灾害危机事件动力演进过程中的核心作用，而对于灾变发生的社会过程制度干预正是灾害管理的基本目标。文化作为本地社会背景的重要面向，同时也被视作灾害的社会脆弱性的基本要素，相关价值、规范、信念、知识共同影响着灾害管理的政策产出、执行与评估的各个环节。一般认为，灾害管理周期可由减灾与整备、灾变反应、恢复阶段构成，为了将灾害文化与应急管理间的复杂关系结构化，本文将二者置于同一分析框架下进行再考察。

图1　灾害文化与应急管理关系框架

从上图可见，灾害文化可以划分为减灾文化、反迷思（myth）文化、社会学习，减灾文化直接与减灾、整备相联系，作为一种非结构性（non-structure）减灾工具，试图通过社会、组织以及个人的风险与安全意识的转变来消减风险及其损失。反迷思文化试图改变专家、媒体以及一般大众对于灾变中的群体反应行为的认识偏差，如恐慌逃离行为、行为、灾难症候群等，从而改变应急反应政策设计与执行。社会学习是实现应急管理制度创新与优化的重要路径。灾害社会学习是以灾害问责为方式手段，以灾害出现的原因、影响以及社会应对之得失方面为内容，通过对灾害应对的社会学习过程，最终达成影响社会与政府的灾害认知、价值判断以及行为规范，以期消减灾害风险并为未来的灾害应对提供相关有益经验。

三、应急管理制度创新：以灾害文化培育为路径

从宏观上看，应急管理制度创新方式可以为技术路径、管理路径以及文化路径。其中，技术路径下的应急管理制度创新强调应急科技、监测工具等器物层面的技术革新，应急管理制度的管理路径创新则注重应急管理体制、机制的调试，而文化路径的应急管理制度创新则注重整体社会层面的应灾意识与行为转变，灾害文化培育可以为应急管理制度提供坚实的社会运行基础，同时也对传统政府应急管理进行失灵矫正与功能拓展。灾害文化培育作为应急管理制度创新的一种路径，其作用方式主要体现在减灾文化、反迷思文化以及社会学习对于灾害管理制度的影响。

（一）减灾文化：作为防灾减灾的有效政策工具

为了实现“群防群治”的灾害管理主体格局，需要摆脱政府作为减灾工作的唯一主体现状。充分认识到各项公共减灾工程与项目的公共性本质的同时，还应当注意到对个体、组织乃至整体社会层面的减灾意识与责任的培育，将减灾文化作为防灾减灾的有效政策工具，进而从根本上提升社会防灾减灾能力，因此，减灾文化培育需要在个体、组织、社会层面展开。

首先，培育个人安全文化。玛丽·道格拉斯和阿隆·威尔达夫斯基利用理想类型学的划分方式，将人类的风险态度划分为个人主义、宿命论、等级主义以及平等主义，从而将个体风险态度做了清晰梳理。〔8〕个体风险态度多样性直接影响着个体行为差异程度，从而导致个体的灾害脆弱性程度的差别。正式减灾系统的作用能力有限，防灾减灾系统应当是通过合作治理而达成“群防群治”格局。而面对人们不同的风险态度与行为方式，在正式减灾系统能力有限的条件下，个体的脆弱性程度消减也应当成为重要的个体责任，个体的风险干预意识与能力成为群防群治的灾害治理结构的必要组成。于是，应当积极培育个人安全文化，通过教育系统、公共宣传、专家座谈等多样化方式，达成减灾文化的有效输入与培育。从单一社会个体层面，逐步培育起个人安全文化，改变个体以往的风险态度与风险行为方式，树立个人安全责任观，提倡积极的安全态度与规范的个体行为，从根本上达到消减个体灾害风险暴露程度，提升个体的灾害恢复力。

其次，树立组织减灾文化。社会组织作为防灾减灾的中坚力量，其作用能力与方式受到各种限制。减灾文化的树立就是要从源头上打破各种壁垒，完善和提升社会组织层面的防灾减灾能力。其一，政府部门必须树立风险“可管理”的意识。政府部门的减灾态度与行为直接影响着社会整体减灾实践。长期以来，政府部门的组织风险文化表现出态度消极性、责任模糊性、政策选择性等特征，其核心根源在于政府部门对于风险属性的认知模糊与偏见。以脆弱性为链接，使得风险可能与灾害后果之间的联系变得更具具体性与人为性，〔9〕那么，灾害管理则是以消减脆弱性为基础的管理过程。那么，所谓“抽象的”风险具有了可管理的内涵，通过一系列的管理行为来推动文化、经济发展、行政体系等方面的改善，就可以减少灾害脆弱性。同时，排除政治系统对于灾害管理体系的负面干扰，通过科学分析、科学投入来实践以脆弱性分析为基础的风险管理政策。于是，通过树立组织的积极风险管理观念，减灾文化得以不断发展且意义深远。其二，私部门与第三部门组织的减灾文化建设。作为社会组织的重要构成，私部门与第三部门在社会发展过程中的作用明显，这也体现在灾害管理之中。灾害的群防群治格局的实现，需要私部门与第三部门的积极参与。在这种通过灾害实践检验的有效治理结构之下，私部门与第三部门组织的作用需要进一步明晰，而减灾文化可作为其能力培养的重要面向。其中，在市场与社会行为过程中，强调组织的社会责任观念，注重日常组织行为对于灾害发生、演化以及损失结果的负面影响，树立防灾减灾的主体意识。

最后，构建社会灾害文化。当代风险问题与人和文化的矛盾有关。如果在社会风险文化中缺乏风险意识启蒙，缺乏将风险意识内化为自我控制行为，那么，防灾减灾在社会文化层面上缺乏重视与干预。自省与反思能力成为一个社会存续与发展的必备条件。人类社会发展过程不断处理着人与自然的矛盾，在不同历史阶段所表现的特征不同，从“敬畏自然”到“征服自然”和“向自然进军”，人类打破生态循环限制，在创造大量社会财富的同时，对自然生态也造成了不可逆损伤。随着人类现代化程度的不断深入，自然灾害所造成的社会损失也呈现日益加剧的现象，使人们逐渐意识到发展可以减少灾害，而灾害也会阻止发展。其中，文化的改变对于可持续发展与减灾意义显著。〔10〕加强自省与反思，并注重社会日常活动过程成为建设积极社会灾害文化的有效路径。在贯彻科学发展理念的当今中国，追求人与人关系的和谐，追求人与自然关系的和谐，可以被视为正确的社会灾害文化构建方式。

（二）反迷思文化：灾害危机传播与研究的历史使命

灾害迷思作为人们对于灾害基本事实的曲解与误判，降低了灾害管理制度绩效。灾害作为一个社会建构概念，学者、大众、媒体、组织领袖等在面对灾害问题时可能受到各自角度和利益诉求的局限，共同导致了灾害迷思情形的出现。于是，灾害事件的媒介传播与灾害学术研究成为反迷思文化的重要主体，有助于厘清灾害认知的混乱现状，提升灾害的公共认知水平，并最终影响到灾害文化的价值、规范、信念以及知识要素层面，改变灾害迷思对个体、群体、组织等的灾害反应方面的阻滞影响，保障应急资源的合理分配，实现科学畅通的灾害信息沟通系统，设计受灾群体或个体的救灾参与机制，保证灾害预警疏散过程的合理高效。

首先，灾害危机的媒介传播系统。媒介对于形塑大众意识十分重要，其在灾害危机传播中的作用具有二重性特征。一方面，媒体向大众传播了灾害事件的信息，使民众能够了解现实基本状况。另一方面，媒体传播也可能形成并强化了灾害迷思。那么，在灾害危机的叙事报道中，媒介传播系统应当意识到自身作用的两面性，在保障公民知情权的同时，还需要坚持灾害报到的全面真实性、及时性、价值中立性、社会责任性、专业性原则，做到全面真实的反应灾变事件，滚动及时的报到灾情变化，保持客观中立的立场，坚持媒体社会责任底线。合理处理灾害报道的硬新闻（Hard　news）与软新闻（Soft　news）管理，前者是关于灾害事件的基本信息、客观事实等方面的新闻报道形式，主要关注灾害持续时间、强度等；后者更多包含着灾害中的人物故事与访谈。费什（Fisher）在分析新闻报道所聚焦的灾害阶段特征、报道规模以及比较不同灾害类型的报道模式基础上，提出并论证了这样的命题：“过度媒体聚焦、过度采取软新闻报道方式就越有可能导致灾害迷思。”〔11〕

其次，灾害学术研究体系。灾害具有自然与社会双重属性，灾害研究对于灾害属性的探索极其重要。随着灾害知识与经验的探索与提升，灾害研究的发展可以内化到灾害文化之中，进而影响到应急管理制度创新。灾害迷思的存在正是灾害研究的着力点之一，加强对灾变环境的实证研究与经验提升，改变以往宏观模糊的灾变认知。其中，针对灾害过程中的人与群体的行为反应方式的深入探讨可以扭转大众、专家、媒介以及政策制定者对于灾变情境的认知偏差，而灾害自然科学研究则有益于形成灾害科学认知。在改善灾害学术研究全面性的同时，还应当积极搭建灾害学术研究与灾害管理以及大众沟通之间的平台，使灾害研究成果能有效推动灾害管理政策完善，使灾害研究能够成功推进大众灾害认知水平与行为方式转变。可以说，破除灾害迷思文化，形成正确灾害认知与应对方式是传播媒介与灾害学术研究的重要历史使命。

（三）社会学习：以危机问责为基本实现方式

在多米尼克·埃利奥特（Dominic　Elliott）看来，组织灾后学习过程细分为：焦点事件知识获得（knowledge　acquisition）知识转化（knowledge　transfer）知识吸收（knowledge　assimilation）文化转变（cultural　readjustment），通过一个完整灾害学习过程最终才能达成组织与个人价值与理念上的转变。〔12〕而灾后社会学习的达成主要是以危机问责为基本方式。政府作为灾害管理的核心主体，如今，一旦灾害出现，政府部门便可能会面对自下而上的和自上而下的两种问责压力，灾害的问责文化已经逐渐形成。而作为灾害社会学习方式的问责文化则包含着问责文化与文化问责双重面向，问责文化的形成只是在达到形式意义且易催生形式主义，而文化问责则是对问责文化深层含义的发掘，更加全面实效且更富积极意义。问责文化的形成可能通过官员问责制度，惩处相关人员，而其作用范围与长效性不足。文化问责则更注重灾害社会学习所指向的价值、规范、信念以及知识层面，并且形成整体社会的反思与自省。那么，有效灾害社会学习的实现需要从实现与改进问责文化为基础。

其一，明晰权责分工，消除责任悖论。各级政府、职能部门以及人员岗位的责任分工越是明晰，则问责机制的运转越有效。改革和理顺岗位之间、部门之间、府际之间、现今与历史之间在灾害风险制造、灾害管理过程之中的权责关系，明晰各主体之间的职责分工已成为危机问责的重点。针对问责过程中的责任悖论问题，要强调行政主体的全面责任观，消除“问”无“责”现象。有学者比较了行政管理模式嬗变过程中的问责理念，传统公共行政视域下，将问责工作进行简单化处理，强调专业主义与内部控制，注重行政人员对于标准、规则、程序的遵守。在新公共管理模式下，问责理念注重外部控制与客观测量，问责虽然还认可效率、结果导向的重要性，但以道德责任、公共利益、公民权为中心的多面向责任体系被强调，改变了过去简单化处理问责问题的倾向。〔13〕

其二，实现文化问责，防止政治符号操作。在问责内容上，不仅仅要针对行政官员本身，还要以风险制造为责任起点，不可否认的是，任何风险的制造过程中都有人的因素，但风险制造的主体主要是社会结构、制度、政策和价值等层面的因素，而非某个个体。因此，如果将问责的重点转向风险管理，那么就应当主要问结构之责、制度之责、政策之责、价值之责，而非个体之责。〔14〕针对社会结构、制度、政策和价值等要素进行全面反思与政策回应，力图通过政府部门的文化转变，来引导社会整体层面的灾害文化变迁。同时，还要防止出现灾害问责“运动化”与短期化倾向，通过构建灾害问责机制，实现灾害问责的常态化和长效性。

其三，打破个体与组织行为惯性限制，达成灾害制度的有效变革。灾害事件可视为重要的政策窗口，为政策变革带来契机。政策转变议程的设置可以带来政策层面的积极转变，而在实践层面，常常呈现“上有政策、下有对策”现象，那么，要达成实质意义上的问责文化，就应当消除组织与个人行为惯性对于政策实施的阻滞影响，加强对政策执行与政策绩效评估，达成应急管理政策优化之目标。

其四，拓展问责主体范围及内容，增强问责的社会性。灾后政府部门与外界的联系加强，改变以往上级政府部门为唯一问责主体的局面，强化政治参与，积极纳入公众、专家、第三部门、人大、司法、媒体。在多元问责主体视阈之下，灾害管理的反思视角便呈现出多维性，可以极大地提升灾害问责绩效。而灾害问责不仅仅应当停留在政府主体层面，多元参与格局下的灾害反思则扩大了灾害问责的内容，从而达成社会各个主体对于自身行为与态度的文化反思。

其五，改善政府监督与回应，消除避责行为。问责过程中，对于灾害发生原因与应对绩效的评定是后续责任认定的基础，而在灾害问责实践中，通常会出现避责博弈（blame　game）即公共组织内外部之间及其组织内部之间存在对于灾害事件基本认知的观点博弈过程。〔15〕　避责行为是为了逃脱灾后行政问责，试图掩盖灾害事件真相，并将自身责任范围作最小化、模糊化处理。这种行为倾向的后果是灾害事实与应变过程难以被社会所认知，甚至产生错误认识，从而使灾后社会学习过程中断或走向歧途，进而导致灾害认知、价值理念、行动策略、行为规范出现偏差。其实，焦点事件通常兼具危险与机会，如果能及时采取适当应对措施可能挽回局面形成有利局面，而如果政府官员、部门仍采取此避责行为策略，以自身利益为首要目的而置公众安全利益于不顾，拒绝推动自身政策改革行动，灾害脆弱性不但没有得到扭转，反而程度加深。应该对避责行为加以干预，重视和改善针对政府部门的司法监督、舆论监督、行政监督等，还应积极回应社会媒体对于灾害事件的知情权。通过改善政府监督和加强政府部门、人员的责任伦理建设，以消除灾害危机事件中的避责行为。

四、结论

以2003年“非典蔓延”事件为起点，我国新一代应急管理制度创设至今，经历了2008年南方多省市冰雪灾害、2008年“汶川地震”、2010年西南五省（区、市）旱灾以及多起重大等重大灾害危机事件，政府应急管理制度对成功应对各类灾害危机事件起到基础性作用。以“一案三制”为基础的应急管理制度能够实现对常态危机事件的一般性应对，而对于具有深度不确定特征的复合型灾害危机治理乃是对当前应急管理制度的重大考验，制度创新已经成为应急管理实践与学术研究不可回避的核心议题。本文另辟蹊径，从灾害文化角度对应急管理制度创新进行分析，分别从灾害文化的减灾文化、反迷思文化以及社会学习层面考察对应急管理周期过程的影响。本文认为应当注重灾害文化的宣传与教育工作，培育个体安全文化以增强风险意识与行为转变，树立正确组织风险文化以倡导积极风险观及其治理实践，构建社会灾害文化以协调人与自然、发展与灾害之间的关系；改善灾害事件的传播报道与学术研究，强调传播媒介对于灾害危机事件的新闻原则以确保灾害事件被客观全面的掌握，注重灾害学术研究的全面性与专业性以实现灾害自然与社会属性的深度探索与灾害文化传承；确保灾后社会学习的达成，通过明晰责任、建构全面责任观、防止问责的符号化、突破个体与组织行为惯性、消除避责行为，以实现有效的社会文化反思与自省，从而最终引致应急管理制度的创新变迁。

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应急管理制度范文第7篇

（湖北大学政法与公共管理学院 湖北 武汉 430062）

摘 要：首先对地方政府应急管理绩效评估制度的概念进行了清楚的界定，分析了当前我国地方政府应急管理绩效评估制度建设的中存在的问题，认为有必要首先从制度上保障地方政府应急管理绩效评估的重要地位，提出主要从评估制度、评估反馈与申诉制度、评估激励制度等三个方面培育地方政府及相关部门制度环境，为评估顺利进行提供制度平台。

关键词 ：地方政府；应急管理；绩效评估；制度环境

中图分类号：D631.43 文献标识码：A doi：10．3969／j．issn．1665－2272．2015．03．017

*基金项目：湖北省教育厅人文社会科学青年研究项目“政府应对自然灾害应急管理绩效评估研究”（项目编号2012Q068）

作者简介：陈娟（1980－），女，湖北大学政法与公共管理学院讲师，博士，主要研究方向：应急管理，政府绩效管理。

收稿日期：2014－11-28

1 地方政府应急管理绩效评估制度界定

从应急管理和绩效评估的关系来看，绩效评估属于地方政府应急管理的重要管理手段之一，因此，地方政府应急管理绩效评估制度是地方政府应急管理制度体系中的组成部分之一。该文所指的地方政府应急管理绩效评估制度囊括了中观层面的“体制”、微观层面的“具体制度”或“机制”的内涵。

“体制”也是一种“制度”，根据管理学中对“体制”的界定，即 “体制”指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度，也可以是指“组织形式的制度，限于上下之间有层级关系的国家机关、企事业单位”。从这个意义上而言，地方政府应急管理绩效评估体制需要明确绩效评估管理机构及管理权限的划分，评估管理机构和评估对象之间的关系等问题。

地方政府应急管理绩效评估机制属于比较微观的“制度”，根据地方政府现行应急管理体制、地方政府管理实际发展需要以及社会发展需要，设计有助于提高地方政府应急管理绩效的评估工作程序，也既是一套组织实施绩效评估的规范性、系统性、制度性的工作办法。良好的绩效评估机制能够有效保障地方政府应急管理绩效评估实践活动能够持续进行，提高地方政府应急管理能力。

2 地方政府应急管理绩效评估制度建设现状

国务委员、国务院秘书长马凯在《求是》中指出，“要建立健全应急管理绩效评估制度，将突发事件的预防和处置工作作为领导班子综合考核评价的内容，并层层落实到基层单位、岗位和人员。要建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、玩忽职守等行为的必须依法追究责任。”

2006年1月正式的《国家突发公共事件总体应急预案》中提出，“要对特别重大突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估。”可见，该预案对突发公共事件评估做出了概括性的规定，提出了原则性的要求，不过内容比较简略，缺乏可操作性依据。之后，各省（市、自治区）至各级地方政府都了《突发公共事件应急预案》。

2007年11月1日施行《中华人民共和国突发事件应对法》确定了突发事件应急管理的基本制度和法律地位，规定了关于评估以下几类：第一，事前的风险评估。包括对突发事件发生概率和预期损害的评估，对应急管理部门处置事件能力的评估。属于日常应急管理工作的评估；第二，事后对损失的评估。对损失的评估与事件本身的评估和事件应急处置的评估有联系；第三，对事件本身和对事件应急处置进行调查评估是政府的法律责任，是政府应急管理工作中不可或缺的环节。

从2008年起，许多省市都陆续试行应急管理工作考核，把对应急管理工作考核纳入到政府工作考核体系中。不同省市颁布的“应急管理工作考核办法”实质上也即体现出绩效管理与评估的主要理念和方法。尽管各地已推行和试行了相应的考核办法，但是，从实践层面上来看，地方政府对应急管理绩效评估的重视度发展不平衡，应急管理绩效评估工作的启动和推进主要还是取决于地方政府领导人对这项工作的重视程度，并且绩效评估工作随意性较大，持续性、评估的深度和力度、规范性都缺乏制度保障。因此，真正顺利推进应急管理工作绩效评估实践和发挥应急管理绩效评估的效用并非易事，有必要首先从制度上保障地方政府应急管理绩效评估的重要地位，加强地方政府及相关部门内在制度建设，如评估制度、评估反馈与申诉制度、评估激励制度等，为评估顺利进行提供制度平台。

3 地方政府应急管理绩效评估的制度环境培育路径

绩效评估制度化建设是保障绩效评估顺利进行的评估基础，为评估顺利进行提供“制度平台”，以法律的形式要求地方政府及相应部门进行绩效评估，做出一系列旨在推动应急管理绩效评估的方案和举措。根据该研究对地方政府绩效评估制度的界定，将其划分为宏观制度、中观体制和微观机制三个层面，宏观制度是体制制度和机制制度的主要依据，是根本性的规则，机制设计需要围绕基本制度和实践情况进行设计和调整。事实上，地方政府应急管理绩效评估制度体系是政府应急管理制度体系中的一个子系统，相比较而言，它更加偏向于评估体制与机制的设计，因此，可以认为无论是地方政府应急管理绩效评估体制还是机制，都囊括在地方地方政府应急管理绩效评估制度体系中。具体而言，可以从以下几个方面培育良好的地方政府应急管理绩效评估制度环境。

3.1 规范地方政府应急管理绩效评估实施程序

地方政府应急管理绩效评估实施程序是一套保障绩效评估客观、公平、公正实施的运作机制，该机制可以使应急管理绩效评估有计划、有步骤地开展。具体而言，规范地方政府应急管理绩效评估实施程序从以下方面着手：第一，明确评估目的。清晰定位地方政府应对应急管理绩效评估的价值取向，引导地方政府贯彻落实科学发展观，以“以民为本”、“持续改进”、“提高效能”等先进价值取向指导实践。绩效评估目的应该以上述价值取向为导向，从更具体的角度清晰定位地方政府应急管理绩效评估目的，才能使评估工作真正起到应有的激励和约束作用。第二，根据突发公共事件的类型及级别区分评估的主体，组建评估管理机构。评估的主体包括评估的组织者和实施者。由评估的组织者指定评估的实施组长及评估工作人员。组长人选应该具有相当能力和资历的人员，通常为相关部门的领导或相关领域的专家。根据事件的影响范围、实际评估工作需要和经费条件等选择小组成员，小组成员可以选择事发地人民政府、相关部门、相关单位的领导或工作人员、相关领域专家以及群众代表。群众代表可以从事发地人民代表大会代表或政协委员、工会、妇联、专业协会、红十字会、慈善协会等组织人员中选择。另外，应该尽可能采取多种主动措施推动事件受害者和涉及者有序参与到评估中来。当然，还可以选聘第三方评估机构，由社会中介机构具体实施。但是在选择第三方评估机构时，需要严格审核第三方评估机构的资质条件，通过正当、公平的流程选择合适的评估机构。第三，清晰分类地方政府应急管理绩效评估的对象。应急管理绩效评估对象从工作性质划分可以分为常态的应急管理工作评估和非常态的应急管理工作评估，也可以根据应急管理全过程划分为应急准备阶段工作评估、应急响应过程的工作评估以及应急恢复与重建工作的评估。应急准备阶段工作的评估更多的属于常态的应急管理工作的评估，应急响应过程和应急恢复重建工作的评估更多是针对非常态的应急管理工作评估，其应急管理绩效评估的结果反映了地方政府应急能力的高低水平。第四，科学设置地方政府应急管理绩效评估指标体系。地方政府应急管理绩效评估指标体系设计是整个评估程序中最核心的部分，然而，突发公共事件复杂多样，即使相同类型的突发事件都具有独特性，因此，制定一套通用的地方政府应急管理绩效评估指标体系全面地、有效地评估政府各部门的应急管理工作存在较大难度。可以依据《突发事件应对法》和应急预案，制定一个用于框架参考的评估指标体系，同时，提出一种设计评估指标体系的理论参考思路。概括而言，评估指标体系设计主要包括划分评估指标体系的层次和维度，区别要素指标、证据指标和量化指标等指标类型，明确评估指标遴选原则和筛选方法等。第五，明确地方政府应急管理绩效评估实施方案。一般而言，绩效评估方案需要明确以下内容，即“评估周期；信息收集方式；评估的标准；评估本身的布局和内容；解决评估者和被评估者争端的程序；记录评估结果的安排；指导该方案的引入、执行及继续的安排。”第六，规范呈现和使用地方政府应急管理绩效评估结果。地方政府应急管理绩效评估的结果应该通过规范化的评估报告的形式呈现出来，应该对评估报告的内容和格式进行一定的要求。还应该对地方政府应急管理绩效评估结果的使用予以明确的说明。一般而言，绩效评估报告应该作为应急管理绩效问责的依据和政府部门绩效考核的依据；并且应该进行系统的备案，在适当的时候作为其它类似事件评估的参考依据；最后，评估报告的重要内容应该于适当的时机向社会公众公开。

3.2 完善地方政府应急管理绩效评估反馈与申诉制度

绩效评估反馈是指将绩效评估的结果通过一定的方式反馈给被评估对象的动态环节，对被评估对象的行为产生影响，是绩效评估工作最后的、最关键的环节。作为一种双向沟通与交流的特殊形式，会影响应急管理绩效评估预期目标的实现程度。

从我国应急管理工作考核试点情况来看，不同地方政府应急管理工作考核结果使用存在差异，一般都是作为表彰、奖励、批评、整改等依据。一个完整的沟通过程必须只有确认被评估对象接收并理解了考核的结果，绩效评估结果才算真正传达给被评估对象。但是，地方政府应急管理绩效评估结果反馈给被评估对象的方式比较简单，通常采用的是上级通报下级的单向沟通方式，评估对象难以及时和全面地了解自身应急管理工作的完成情况和存在的问题，评估改进性目标难以实现。

应急管理绩效评估申诉制度是指“评估对象对评估结果有异议，或者认为评估主体行为不当、评估程序有瑕疵，在评估期间或评估结束后的规定时限内向申诉处理部门提出申诉，要求重新评估。”应急管理绩效评估申诉制度的完善有利于促进评估的公平和公正，减少由于评估主体行为不当造成的不良影响，提高评估对象的满意度，保障评估的有序开展。

地方政府应急管理绩效评估反馈与申诉制度的建立和完善一方面可以促进评估主体和评估对象之间的相互沟通，确保评估目标的有效实现，提高地方政府应急管理绩效水平和应急能力；另一方面可以监管评估主体滥用权力，保证评估结果的客观性和科学性。

3.3 建立地方政府应急管理绩效评估激励制度

管理学中，激励是调动人的积极性的过程，任何组织、包括企业组织和公共部门都会设置激励制度，将组织目标和个人目标结合起来，提高个人效率和组织效率。因此，绩效评估激励制度在地方应急管理中担任着重要的作用，是保障地方政府应急管理绩效评估有效推动的必要环节，与地方政府应急绩效管理后序环节密切相联，关系到地方政府应急管理的绩效水平，也关系到地方政府相关部门及公务员对绩效管理的态度和认同程度。

地方政府应急管理激励制度建立的基点是提高公务员的工作积极性，改变官僚作风以及长期以来人浮于事的不良工作作风。尽管政府借鉴企业绩效管理理论和工具进行政府绩效改革，不过政府部门设置激励制度相对于企业而言具有一定的相似性和特殊性。第一，政府部门的产出没有经济市场。企业经营产品或提供服务的目标比较明确，主要以利润为主要导向，能够通过经济收益来衡量其效益。然而政府部门“既没有经济收益表现，也没有量化的计算方式。” 在衡量政府部门提供的产品或公共服务时更为复杂。第二，政府部门所追求的价值取向是多元的，包括经济、效率、效果、服务、质量、公平、回应性、责任等，有时这些价值取向甚至是矛盾的。或许会在提高效率的同时无法兼顾公平，这要求政府部门明确激励目标并有效引导公务员行为。第三，企业的监督更多是内部的。政府应急绩效管理要求内部监督的同时，更强调外部监督，防止公务员权力滥用或误用，因而应急管理激励制度要求更民主、公开和科学。

激励制度是地方政府应急绩效管理的直接要求，政府应急管理激励制度的建立基础具有两重性，即提高公务员工作积极性和提高应急管理能力。激励制度的建立要求建立科学的人事匹配系统、应急管理目标系统、建立行之有效的奖惩机制和完整的公平系统。以客观的绩效评估结果为依据，分清绩效不佳是客观原因还是主观原因，通过奖惩有效结合最大限度的改善绩效。

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应急管理制度范文第8篇

内容摘要:应急管理是当今政府的一项重要职能和责任。近年来,尽管我国地方政府应急管理制度日趋完善,但仍存在一些问题,诸如领导干部应急管理理念不够科学、预案体系建设尚不完善、避灾防险自救互救教育缺失等。当务之急是提升政府应急管理能力,加快制度创新,不断完善应急预案体系,健全政府应急管理体制,分别对领导干部、社会公众和专业救援队伍开展多样化应急教育,形成应对突发公共事件的最大合力,最大限度地降低突发事件造成的损害。

关键词:地方政府 应急管理 问题 制度创新

政府应急管理是当今政府的一项重要职能和责任。所谓政府应急管理,是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划、有组织的管理过程,主要任务是如何有效地预防和处置各类突发事件,最大限度地减少突发事件的负面影响。我国正处于社会转型期,全国各地突发事件频发,不仅造成了人民群众生命财产的巨大损失,也关系到国家经济社会发展的全局。坚持科学发展观,构建和谐社会,建设以人为本、执政为民的服务型政府,必须加快提升地方政府的应急管理能力,及时预防和处置突发公共事件。当务之急必须认真审视地方政府应急管理中存在的问题,大力推进应急管理的制度创新,不断提升政府应急管理能力。

河北省应急管理的现状

在组织体系方面,河北省政府于2008年成立了“河北省突发公共事件应急管理工作领导小组”,领导小组办公室设在了省政府应急办。全省各设区市、172个县(市、区)政府全部组建了应急管理办事机构,其他职能部门均明确了应急管理责任部门或责任人,充分发挥综合协调职能和专业优势,相继建立了检测预警、应急处置、舆论引导、军地联合等多方面、多层次的应急管理机制,并且初步形成了统一指挥、上下一致、部门联动的工作格局。

信息平台和物资储备方面,河北省政府投资500万元,建成简易应急平台,实现了省政府值班室与国务院应急平台视频系统的互联互通。省各级发展改革、水利、民政、卫生、商务、农业、林业、安全监管、公安等部门均建立了资金保障和应急物资储备制度。省发改委对全省应急救灾物资生产企业的基本情况进行了调查,初步摸清了各类救灾物资的生产能力、产地、规格、价格等,并建立了信息平台。

在救援队伍方面,河北省目前逐步形成了以综合应急救援队伍为骨干,各专业应急救援队伍各负其责,企业专兼职队伍和志愿者队伍共同参与的应急队伍体系。整合公安消防、特警、武警、预备役部队和民兵等应急救援力量,组建了大批省、市、县三级综合性应急救援队伍。充分发挥共青团组织、社会团体、企业、学校、村(居)民委员会等组织作用,加强志愿者队伍建设。

地方政府应急管理中存在的主要问题

现阶段,地方政府应急管理体系日趋完善,应急管理能力不断加强。初步形成了比较完善的应急预案体系,设立了省、设区市、县(市、区)人民政府应急管理的组织体系,加大了对突发事件预防与处置的资金投入,成功地化解了很多突发事件,维护了社会的稳定。尽管如此,地方政府应急管理体系仍然存在诸多方面的问题。

(一) 领导干部应急管理理念不够科学

有些基层政府领导者应急管理意识不强。由于缺乏科学的危机管理理论作指导,个别领导干部在侥幸心理作用下,对应急管理工作缺乏足够的重视和充分的理解,应急管理工作进展缓慢。有些基层领导者应急管理与常态管理一分为二,预防意识和风险防范意识不强。避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法,显然是最好的危机管理。但是,个别领导干部把应急管理单纯理解为是对突发事件的处置和恢复工作,对突发事件的预测和预警工作缺乏足够重视和强有力的领导,预防意识的缺位,无法积极防御突发事件的产生进而造成严重后果。

(二)预案体系建设尚不完善

目前,各地方政府应急预案体系框架虽已基本建立,覆盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件,但有的预案不规范、不完整、过于原则化,可操作性不强;有的预案没有形成体系,上下脱节、不对应;有的预案与其他部门预案不衔接、难以配套;还有些地方、部门没有认真对已有的预案进行宣传和演练,有关人员对预案内容不熟悉,预案也未经过检验,存在较大的盲目性,且也没有根据现实情况的不断变化对预案进行及时的修改。

(三)防灾避险和自救互救教育缺失

近年来,发生的许多突发事件凸显了我国公众防灾避险自救互救知识的匮乏,反映到政府应急管理上就意味着政府在防灾避险和自救互救教育上的缺位。汶川地震中桑枣中学全校师生无一人伤亡的奇迹和其他学校伤亡惨重形成鲜明对比,用血的事实再次说明了防灾避险教育的重要性。地方政府必须高度重视这项教育的重要性,积极在中小学和企事业单位中开展防灾避险和自救互救教育,充分利用现代多媒体技术,加大相关知识的宣传力度,积极开展防灾救助演习,不断提高公众的防灾避险和自救互救能力。

推进地方政府应急管理的制度创新

加强应急管理,是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事,是政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。地方政府在常态管理中必须重视应急管理问题,居安思危,增强忧患意识和危机意识,不断提升预防与处置突发事件的能力。基于目前地方政府应急管理中存在的问题,各地政府主要应从以下几方面进行制度创新,有效避免和正确处置突发事件,以防止并减少突发事件带来的各项损失。

(一)加快完善应急预案体系,重在提高预案的质量

健全完善的应急预案体系是实行“一案三制”制度的前提和基础。目前,全国各地方政府都在加紧制订和完善应急预案体系,应注意以下原则:一是风险评估先行的原则。突发事件风险评估是消除和防范各类突发事件发生的根本;是有效利用资源、有的放矢进行安全保障工作的前提。构建突发事件风险评估体系主要包括成立风险评估专家组、制定保障措施、制定预案、定期演练等四个环节。通过风险评估体系保证应急预案的针对性和可操作性,避免预案流于形式化或格式化,确保预案的质量。二是突出地方特色的原则。地方政府制定应急预案,必须审慎分析本地所处的地理位置、气候条件、经济社会发展等实际情况,分析总结以往突发事件发生的原因、背景和趋势,发现潜在隐患,科学预测可能产生的突发公共事件。

(二)建立健全应急管理体制,整合各类信息资源

建立健全完善的应急管理体制,有助于政府应急管理的制度化和规范化发展。其中最重要的一点是加紧完善政府应急管理的法规和制度建设,通过法规和制度明确规定应急管理机构的权责,保证各运行机制之间的顺畅关系。

强化常态应急管理机构的领导权威。一旦发生突发事件,政府应急管理机构作为预防和处置突发事件的领导或办事机构,必须具备协调、调度其他职能部门人、财、物等资源的能力,必须具备畅通的信息收发功能和新闻能力。在突发事件处置过程中,要始终坚持属地管理的原则,给予基层政府处置突发事件的应有决策权;坚持“岗位职责高于行政权力”的原则,避免“瞎指挥”、“乱指挥”现象的发生,只有这样才能更有效地处置突发事件。

完善常态应急管理机构的各项能力,包括突发事件预测预警能力、风险防范能力和应对处置能力。重点是要按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则,建立统一高效的应急信息平台。一方面,应考虑由地方政府牵头,责成相关部门配合,规范各级各类信息建设标准,整合各种信息资源,形成完整、统一、高效的应急管理信息系统,特别是对涉及应急处置的城市建设、人口分布、交通、消防、医疗卫生、救援物资等信息进行整合。另一方面,要构建全面覆盖的应急指挥系统。通过与地理信息系统、全球定位系统、遥感遥测系统、电视会议系统及应急管理信息系统的集成和省、市、县以及企业安全生产应急平台的横向互联与纵向贯通,构建覆盖地方政府范围的应急指挥平台,从而为应急救援决策和指挥提供有力的支撑。

(三)开展形式多样的应急教育,提升全社会应急处置合力

社会成熟度直接关系到政府应急管理的效果,是战胜危机不可或缺的重要资源。在突发公共事件面前,社会成熟度表现为:不害怕危机,努力寻找好的办法应对危机,能够团结一致克服危机。突发公共事件面前,最大化降低危机事件对财产或生命的损害,重在形成政府、民众和专业救援队伍三者的应急处置合力。

其一,加强领导干部应急管理培训。领导干部的危机意识是不是科学,对待突发公共事件的预防与处置是不是及时都直接决定着突发事件的发生或危害程度。因此,必须高度重视领导干部应急管理培训工作,要把提升应急管理能力和水平作为领导干部应急培训的重点。首先,必须合理选用培训内容,灵活采用多种教学方法。可以采用案例教学和无领导小组讨论的方式,通过以往发生的突发事件,分析讨论和总结危机预测、危机处置、运行机制、新闻等方面国内外的经验和教训,切实提高领导干部处置突发事件的能力。其次,要逐渐建立起领导干部应急管理培训的长效机制。在各级党校或行政学院开设应急管理专业课程,并作为领导干部培训的基本教学内容。

其二,强化救援队伍专业教育。汶川大地震的救援已经证明,如果没有专业救援装备、救援技术,一般人员发挥的作用是有限的。首先,要加强救援队伍相关救援专业知识、医疗知识的学习和自身身体素质的提高,在灾难面前利用专业知识开展救援活动,挽救宝贵生命。其次,定期组织专业救援队伍进行模拟演练,积累抢险救援实战经验。第三,提高专业救援队伍人员的心理承受能力和心理调适能力,始终以良好的精神状态投身于抢险救灾一线工作。

其三,推广公众危机教育。为最大程度地降低突发公共事件的损害,除政府积极有效进行危机处置之外,公众也要不断地强化危机预防意识和应对能力。首先,地方政府要积极开展防灾避险、自救互救防疫防病等知识和经验的一体化宣传教育,可以采取媒体宣传、社区讲座、知识竞赛答题等多种形式,传播防灾救灾和应急知识,不断提升民众的自救和互救能力。其次,在社会组织中积极开展应急演练,通过场景模拟,大力强化社会公众的防灾避险意识和自救互救能力。为保证应急演练的经常性和延续性,社会组织必须形成应急演练的相关制度,定期或不定期组织应急演练,让民众有机会不断积累自救和互救经验,切实提高应对突发事件的能力。

参考文献:

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5.姚国章.应急管理前沿书系-日本灾害管理体系:研究与借鉴[M].北京大学出版社,2009

6.钟开斌.政府危机决策:SARS事件研究[M].国家行政学院出版社,2009

作者简介:

甄贞(1982―),女,河北石家庄人,工作单位:河北行政学院公共管理教研室。研究方向:公共政策。

应急管理制度范文第9篇

【关键词】 应急管理 制度建设 问题 研究

安徽省位于我国中东部，境内地形地貌特殊，气象条件复杂；同时该省又属于中部欠发达省份，各项基础设施建设相对滞后，所以各类自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等公共突发事件也频有发生。本文通过对安徽省应急管理对现状进行介绍，探讨了安徽应急管理制度建设中存在的主要问题，并提出了完善安徽应急管理制度的主要思路。

1 安徽省应急管理现状

1.1 管理组织基本健全

根据我国《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》和《安徽省突发事件应对条例》的要求和精神，安徽省政府采取“虚实并重，平战结合”的方式，成立了应急指挥的临时性机构——省突发公共事件应急委员会，由省长任主任，常务副省长任常务副主任，其他副省长任副主任，省有关部门和单位主要负责人和省军区、省武警总队有关负责人为成员。负责全省重特大突发公共事件应急处置的指挥、协调工作；同时在省政府办公厅内设应急管理办公室作为省应急委的日常性办事机构，应急办起到涉及全省突发公共事件应急处置总指挥的作用，具体工作是平日组织协调、信息报送和战时指挥调度，还负责省政府总体应急预案的管理、更新与维护等工作。省内各市、县也都建立了相应的应急委员会和应急办公室。

1.2 应急预案编制日趋完善

从省、市、县，到重点企事业单位都有专门的预案，其中省级预案有27项，涉及国家应急预案确定的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等多个方面。应急预案编制工作有效开展，全省共制定各级各类应急预案8万多件，“横向到边、纵向到底”的应急预案体系基本形成，为做好突发事件防范和应对工作奠定了良好基础。

在预案编制中，明确了分级响应机制。依据各级政府部门行政管辖的不同，建立了省、市、县突发事件救助应急机构。同时根据突发事件的不同类型，在对突发事件进行分级的基础上，针对特大、重大、较大及一般四级事件建立了不同的应急反应程序，并对各相关部门的责任予以明确。

1.3 应急保障能力显著提升

安徽省政府应急平台已初步建成，并与国务院应急平台、20多个省有关部门专业应急平台、市级政府应急平台初步实现互联互通。全省初步形成种类齐全、优势互补、保障有力的应急队伍体系，省、市、县政府均依托公安消防部队组建了综合应急救援队伍；省政府各相关部门在16个重点领域建立了专业应急队伍；省、市政府以及相关部门建立了应急管理专家组和专家库；应急物资保障能力不断增强。覆盖全省的公用应急通信网络基本形成。各地和省有关部门充分利用广场、公园等公共设施，大力推进应急避难场所建设，已建成重点备案的避难场所共计120余处、疏散地域（基地）21个。各级政府将应急资金纳入财政预算，使其得到了有效保障。

1.4 基层应急管理工作扎实开展

各级政府大力开展应急管理“进社区、进农村、进企业、进学校”工作，绝大部分基层单位成立了相应的应急机构，明确了专兼职人员，应急管理各项基层基础工作扎实推进。全省共有近2万个社区（村）、2.2万所学校制定了应急预案；矿山开采、危险化学品生产以及水、电、气、热、通讯等生命线工程经营企业应急预案编制率达到100%。积极开展应急管理示范点和示范工程建设，省政府确定了53个省级应急管理示范点和示范工程；全省有53个社区被国家减灾委和民政部授予“全国综合减灾示范社区”，基层应急能力明显增强。广大城乡居民公共安全意识显著增强，应急管理氛围日益浓厚。

2 安徽应急管理制度存在的问题

目前，安徽省应急管理在体制框架和机制运行方面还存在较深层次

矛盾和问题。这些体制性障碍主要表现为：在纵向政府间关系方面，上下级政府之间应当采取集权还是分权的模式？在横向政府间关系方面，不同部门之间的权、责、利应当如何划分？在常规与应急的政府职能划分中，国家应急管理体系建设应当侧重哪个阶段？在参与主体方面，政府在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责？这些问题构成了当前国家应急管理体系建设实现从被动应付型向主动保障型的战略转变的根本性挑战。这些问题在全国各地应急管理工作中都有不同程度的存在。

2.1 缺乏具备统筹协调能力的全灾种应急管理机构，部门和条块分割现象较严重

应急管理制度范文第10篇

为完善我矿应急管理体系，加强应急抢险工作，保证应急抢险物资装备发挥其应有作用，有效应对各种突发事件的发生，特制定本办法。

一、岗位职责

1、积极参加应急抢险培训和应急抢险工作，不得以任何理由推诿、拖延、编造理由不参加。

2、在应急抢险过程中应听从指挥，不能擅自做决定去抢险，严格规范自己的抢险行为。

3、要如实汇报并记录抢险事项和过程，并做好抢险工作总结。 积极向上级汇报更好的应急抢险工作的建议。

4、应急抢险物资装备为应对突发事件而准备，在应急抢险中具有举足轻重的作用，所以必须保证应急抢险物资装备在日常的完备有效，不得随意使用或挪作他用。

5、应急抢险队对现有的应急抢险物资装备负有储存和妥善保管的责任对抢险物资装备应定人、定点、定期管理。

6、对于具备应急抢险器材箱的队组应明确应急抢险器材箱钥匙所在不得随意挪动，保证在突发事件时应急抢险器材箱可以顺利开启。

7、各个抢险物资装备责任人应按规定定期对物资装备进行检查、维护、清洁、保养性运行，及时更新有效期以外或状态不良的物资装备、补充缺失的物资装备。如发现较为严重问题时，应及时上报，并将检

查、维护、清洁情况记录在案。

8、加强对应急抢险人员的培训教育，使应急抢险人员掌握应急抢险物资装备的正确使用和维护保养方法，确保应急抢险物资装备在日常情况下的完备有效。

9、不得随意对应急抢险物资装备进行拆解维修。

10、安全科经常对应急抢险物资装备存储、检查、维护、擦拭、记录情况进行督导，促进对抢险物资装备管理水平的持续提高。

11、对于工作不到位现象，安全科会同养护科，有权根据相关管理规定对责任人进行处罚，对于由于工作失误而造成的后果按我局相关管理规定执行。

二、管理制度

（一）安全消防制度

1. 门卫人员要坚守岗位，对进库人员和车辆进行严格登记。担负着

库区防火、防盗、防破坏的重任，必须在现场按时交接班登记，不准脱岗，上班不准从事与工作无关的事，严格执行巡逻制度，并做好记录，库区要实行夜间值班制度。

2. 库房要建立义务消防组织，有明确分工，库区各部位实行防火责

任制，严禁烟火，各个防火标志要悬挂在醒目位置，库区要配齐各种消防设施、器具并定期检查、维修，保持完好，库房料场禁止明火取暖。料场、仓库间应留有消防通道，及时清理各种易燃杂物，发现火灾及时鸣笛并打119电话报警，通知本单位负责人

积极组织人员扑救。

3. 库房电路电源避雷设施的各种电器要有专人负责，要按规程操作，

经常检查维修，库内灯泡不得大于60瓦，风雨天要加强巡查，防止电器事故发生。

4. 运输和装卸机械要专人专机，经培训合格持证上岗，物资的装卸，

搬运和堆码，要按规程作业，要轻起轻放，严禁野蛮装卸和三违，确保人员、设备物资安全。

5. 保管员离开库房时要做到人走、窗关、灯闭、门落锁。

6. 库房根据季节做好防雷电、防洪、防风、防冻措施，消除各种自

然灾害和事故。

（二）设备、物资保管保养制度

1、设备、物资的保管要依据物资的类别、性质和要求安排适应的存放仓库、场地，做到分类存放，定点堆码，合理布局，方便收发作业，安全整洁。

2、设备、物资分区、分类堆码，按机型和规格型号系列化摆放，货架上的物资要上摆轻下摆重，顶上摆放的不常用，库内副货位和棚内存放的物资要下垫，露天存放的物资要上盖下垫，并持牌标明品名、规格、数量。

3、易燃、易爆、剧毒物资和化学试剂要专库存放，专人保管，剧毒物资要装箱，加锁保管。

4、性质相抵触的物资和腐蚀性的物资应分开存放，不准混存。

5、加强物资保管和保养工作，做到“六无”保存，即无损坏、无丢

失、无锈蚀、无腐烂、无霉烂变质、无变形。

6、库存物资要坚持永续盘点和定期盘点，做到帐、卡、物、资金四对口，盘盈和盘亏，损坏物资要如实上报，并查明原因，报领导审批，保管员不得以盈补亏来将盘盈和损坏物资自行处理。

7、代保管物资应和在帐物资同等对待。

8、库内、厂院卫生整洁，做到货架无灰尘、地面无垃圾、料场无杂草、无积水。

9、定期对机械装备进行检查、维护、清洁及保养性运行。

（三）物资发放制度

1. 保管员要坚守岗位，态度热情，随到随发，发料迅速、准确，服

务周到。

2. 严格领发料手续，保管员发料时，要严格按照规签发的领料单或

让售单的物资品名，规格、数量发放，实发物资论件的不得多发或少发，小件定量包装的尽量整包发放，料单和印签齐全。

3. 严禁白条发料，遇特殊情况者要经过主管领导审批，但三日内必

须补办手续，。

4. 发料要一次发清，当面点清，凡已办完出库手续，领用单位不能

领出的，或当月不能领出的设备及大宗材料，保管员应与领料人做好记录，双方签字认可，办理代保管手续。

5. 凡规定交旧领新或退换包装品物资必须坚持交旧领新和回收制

度。

6. 保管员发料要贯彻物资“先进先出”有保存期的先发出，不合格

物资不出库的原则。

7. 保管不得以任何理由，在发料时以盈补亏，刁难领料人员补单，

应急管理制度范文第11篇

论文摘要:金融是经济的核心，金融体系对于中国5．12汶川大地震的恢复重建起着十分重要的作用。由于我国金融系统对突发灾难性事件的应急管理没有足够的经验和完善的制度，借鉴发达国家巨灾管理中的金融制度是一条捷径。本文通过总结和借鉴美国在“9．11”恐怖袭击事件、卡特里娜和丽塔飓风，以及日本阪神大地震灾后应急管理中的金融制度安排与措施，提出5．12汶川大地震应急管理中的七项金融制度安排和措施的建议。

2008年5月12日，四川省汶县发生里氏8．0级强烈震，波及陕西、甘肃、重庆、云南等省区，受灾面积达10万余平方公里。 这次地震的灾后恢复重建任务 十分艰 巨，将对我 国宏观经济发展产 生重大影响，特别是增加 了救灾物资生产和供应、资金投入的压力，也对灾区的经济结构和全国的相关机制体制提 出了严峻的挑战。金融是经济的核心，金融体系对于抗震救灾和灾后恢复重建起着十分重要的作用。由于我 国金融系统对突发灾难性事件的应急管理没有足够 的经验和相应的制度，借鉴发达国家的巨灾管理中的金融制度不失为一条捷径 。目前 ，介绍国外特大 自然灾害管理中的金融制度的文献并不多。美国和 日本是两个容易遭受巨灾特别是地震、风暴和洪灾袭击的发达国家，并且其完善和复杂的巨灾管理制度有明显的相似性。因此，参考相关文献 ，笔者拟通过介绍和分析美国和 日本的巨灾管理的金融对策等方面的经验和教训，给正在进行的救灾和恢复重建工作提供借鉴。

一、美国和日本应急管理中的金融制度安排和措施

(一 )美国特 大灾害应急管理的金融措施

美国联邦政府的自然灾害管理政策由一系列联邦机构、按一定的具体计划来实施 。协助有关机构制定自然灾害管理 计划 和 开展减 灾活动 的联 邦政 策有 很多，大体可分为两大类：即灾前减灾计划类与灾后救灾计划类。与金融相关的在第一类计划中，包括 由农舍管理局负责的 “流域保护与防洪贷款计划”、 由联邦保险管理局负责的 “全国洪水保险计划 ”、以及由联邦紧急事务管理局负责的 “州防灾拨款”、 “地震与台风应急计划”、 “紧急管理服务计划”等。

与金融相关的第二类计划则主要包括 由农舍管理局负责的紧急贷款计划、由住房保护与抵押信贷部负责的灾民抵押保险、及 由联邦农作物保险公司负责的农作物保险计划等。美国的金融机构对特大 自然 灾害的响应也非常迅速 ，下面以 “9·11”恐怖袭击事件和卡特里娜(Ratrina)和丽 塔 (Rita)飓风举例说明。

1．“9·ll”恐怖袭击事件中暴露出来的金融问题与对策。与特大自然灾害样，“9·11”恐怖袭击 事件后资金流动遭遇了瓶颈现象，同时由于资料毁损和丢失，很多金融机构失去了自身的以及客户的财务状况说明书，致使很多业务被迫中断。在这种状况下，联邦储备系统和其他支付系统加班加点地正常营业，以满足那些需要资金的金融机构。同时，来自市场各方参与者的帮助也使那些受灾的金融机构能够更好的从灾难中走出来，它们中的一些甚至是竞争对手，为受灾金融机构提供办公地点：有的是普通客户，他们为受灾金融机构重新收集那些由于 “9·11”事件而停止交易的资料。在 “9·11”事件中，美国金融系统虽然遭受重挫，但依然发挥着至关 重要 的作用 ，我 们可 以从 中学 到一些经验教训，尤其强调在清算和结算方面的合作以实现银行经营的连贯性。

第一 ，业务连续经营计划没有充分考虑_人范围灾害及其主要损失和不能把关键职员送往 目的地的困难。很多机构的应急计划只集中考虑了一幢建筑或一个系统的问题 ；有些金融机构把备份设备放在附近的建筑；很少有机构计划了一个地区、一个城市或一个区域的突发事件。因此，当 “9·11”事件发生时人们无法应对 。

第二，基于市场和地理的集中强化了操作中断的影响。由于金融机构显著集中在受恐怖袭击的纽约市，而且近年来一些机构为提高效率更是把它的员工和关键市场功能 (如清算 、结算功能) 集中在一至二幢建筑，当灾难发生时，银行的清算 和结算系统、通讯系统、交通 系统往往面 临全面崩溃的危险。因此，人们后 来启用了分散运作模式(Split operation mode1)，即把“运行经营场所”安排在更大范围内，超出一个城市的范围，甚至超 出一个国家。 但该模式的缺点在于成本过高以及能否及时地把优秀员工送往那些运行经营场所。

第三，金融机构之间有极强相互依赖性。由于银行系统间联系不强，当一个银行崩溃时使得其相关客户不能与其它银行进行很好的业务往来，因为，他们彼此间在此之前根本没有什么联系。 针对这些最易受损的问题 ，人们设计了相应的业务连续经营模式：一是改变传 统的仅 在较小地域范 围内分别设置 “运行 (active)”经营场所和 “备份” (backup)经营场所，扩大 “运行／备份”两者的地理距离；二是设计分散运作模式，即在较远距离设计两个或以上的运行经营场所 (运行／运行)，可以周期性地使运行经营场所变为主要经营场所 。值得一提 的是，在 “9·11”事件后，人工和手写交易模式越来越被人们所不重视，而电子记账方式却 日益繁盛。当然，这样做也有弊端，那就是如何抵御黑客袭击和处理硬件与软件的缺陷。

2．卡特里娜 (Katrina)和丽塔(Rita)飓风时美国联邦储备银行的措施 。第一，对符合条件的金融机构免除评估三年。为帮助那些受到飓风危害的个人和组织 ，根据 1992年的 《存款机构灾难救助》法案，联邦储蓄银行、通货监理办公室和联邦存款保险公司等机构发表联合申明，只要满足以下四个条件，就可以对该金融机构免除三年的评估，这意味着这些金融机构在资本金、利率处理等 日常操作层面有较为宽广的处理权限。四个具体条件是：(1)交易涉及到位于指定受灾区域的不动产；(2)涉及到的财产必须是直接受主要灾害影响或者将要执行的交易有利于灾后恢复；(3)该交易存有 自灾难发生后三年内的资金担保；(4)不动产 的价值对于交易的发生起着至关重要的作用。

第二，通过各种同业公会的努力来帮助受灾金融机构。同业公会鼓励金融机构援助那些受灾的金融机构并采取一切可能的、合理谨慎的措施来满足受灾地区给顾客和社区的核心的金融需求。 在满足安全性和合理的银行行为的原则下，这些援助行为包括：(1)为顾客和非顾客免除ATM交易费用：(2)增21ATM日常现金取款限额；(3)放松跨州现金支票和非顾客支票的使用 限制；(4)免除由于薪水支票中断而造成透支的费用 ；(5)免除定期存款提早支取的罚金；(6)免除保险支票的有效性限制；(7)允许贷款客户推迟还款；(8)放松信用卡限制以及为新借贷款延长信贷期；(9)免除由于邮件、账单中断以及顾客不能及时取到钱所造成信用卡的滞纳金；O0)延迟向信贷局报告不良记录。

第三 ，采取灵活 的方法确认客户身份，以提供及时的金融服务。各种金融管理机构在与金融犯罪执法网(FiaCES)协商后，要求受灾储蓄机构要采取合理的方法来确认由于卡特里娜飓风而被迫暂时转移的个人的身份。按照银行秘密法案 中顾客鉴定项 目的要求 ，储蓄机构必须至少获得个人 的姓名、住址、出生日期、纳税人证明号码以及其他有效的身份证明号码时才能在银行取得账户。该项 目要求为储蓄机构 提供灵活的方法来帮助储蓄机构确认顾客的身份 ，如采用证件形式、非证件形式或者是两者结合等方法。而且，该项目要求还允许银行在开办了账户之后的合理时间内完成对其顾客的身份鉴定工作。各管理机构还说明它们将严密监视和提供必要的帮助来满足受灾机构的各种需要。

第四，减少交叉营销限制。((Gramm—Leach—B1iley)) (GLB法)原来是禁止金融持股公司的商业银行和保险公司投资进行跨区域开展业务，现在允许金融持股公司的存款分支机构在委员会的同意下，通过与其持有的非金融公司合作以传单和互联网形式从事有限的跨区域营销，以扩大灾区的金融服务。

(二 )日本地震应急管理中的金融制度

日本是个地震多发国家，1995年在神户县市中心发生了里氏7．2级大地震，人员伤亡和财产损失都相当巨大。他们在应急管理金融制度中主要遵循了以下原则：

第一，资源互补原则。在未能及时获得灾后重建的资金情况下，采用其他资源 (如人力资源或能源)进行替代。

第二，重视人的作用。虽然在神户地震中企业的有形资源损失严重，但它所造成的总体经济损失却不大。究其原因，人们发现：在企业 中起着关键作用的是人力资源。即便一家企业的有形资源被摧毁了，只要有足够优秀的员工，在废墟中按照原来的方式重建是一件很容易的事。

第三 ，高水平重建。重建并不是对灾前状态的复制，而是从灾难中吸取教训，改进 以前并未能考虑到的地方，以此来更好地预防将来可能发生的 自然灾害。金融机构懂得完善那些在地震中暴露出来的易遭受损失的设施，天然气系统也装上了自动关闭阀门。

值得注意的是，日本的货币政策并未因为震灾放松，这种做法的正确性也被后来的经济发展成就所证实。但是，日本政府在灾后重建中未能处理好一些问题：未能很好地运用国外援助物资，使本应急需的物资被浪费 (包括对志愿者的组织)；作为世界上人均收入较多的国家之一，但其在灾前防御能力的准备却由于过分限制在金融市场和土地利用上对风险投资显得不那么充分；同时，过分地垄断和限制竞争，对灾后重建也起到了一定阻碍作用。

二、汶川特大地震灾害应急管理中的金融制度和政策建议

(一 )加大对灾区的金融援助

金融支持是灾后生产和生活恢复的核心内容 。首先，灾后很多人的房子和其他耐用消费品都损毁了，但是金融资产 (如存款、股票和基金)还在 ，金融机构可以积极为保全个人金融资产做工作。其次，金融机构(包括银行和保险公司)可以发挥其信息优势，帮助政府准确评估灾害带来的损失，如认定房屋毁坏的损失，协助政府调查和了解灾区在恢复和重建方面的需求。第三，金融机构可 以发挥其资金管理方面的优势，如对政府补贴以银行卡形式发放，确保资金直接到达灾民手中，既方便灾区居民取款，又提高政府办事效率和避免官僚主义和腐败 。随着生产、生活的恢复，无论是灾区居民自己的资金还是财政资金和社会捐赠资金的管理，金融机构都有很多工作可以做。

(二 )提供各类优惠贷款

银行可以为灾后重建提供各种优惠贷款。从国外经验来看，在灾后重建、 个人住房安置当中，个人都可以争取到一些优惠贷款 (以短期、低息贷款为主 )。可以由中国农业发展银行和农村信用合作社发放，由财政进行贴息。优惠贷款也可以扩大到所有和救灾相关的领域 ，如向与赈灾有关的企业提供倾斜贷款，对弱势群体，如低收入的农民、个体户发放优惠贷款。根据国际经验，建立好的微观金融环境、扶植微观市场主体，鼓励灾后的创业和 自助是非常重要 的。中央 银行 可增 加受灾严重的四川、甘肃等省份的再贷款额度，集中用于解决各省辖内商业银行和农村信用社等金融机构的支付头寸和流动性需求，支持其增加抗震救灾和灾后重建的信贷投入。

(三 )协调贷款和补偿之间的关系

受灾主体～般会 同时面临两种选择：一是从政府得到补偿或捐款；二是从金融机构得到优惠贷款。两者若不能很好地协调，就会产生错误信号，把贷款当作是援助 ，借款人的还款意愿就会 下降 。如果捐款和贷款能够很好 地协调，救灾和重建的效率将会提高。恰当的做法是以较少的补偿资金启动救灾或重建，并保障得到补助的受灾主体很容 易得到优惠贷款，从而更大程度地发挥 各种渠道资金的效果，同时又能改善激 励机制。很多具体的政策如果没有协调 好，都会出现意想不到的结果。如印度 洋海啸之后，印尼政府采取 “以工代赈 ”援助方式，但是随后发现灾区大量的农村劳动力进入以工代赈的项目后，农业生产出现了劳动力不足。

(四)建立贷款处理机制

大地震发生后 ，不少地区屋毁、人亡，灾民住房贷款的处置也是银行业的一道难题 。对于个贷业务，借鉴美 国在卡特里娜飓风时的特殊金融政策：采取提供宽限期、延长贷款期限、对违约客户减免罚息、对违约客户不登记违约记录等措施来减少灾区用户的负担。各银行业金融机构要充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难，对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人，不催收催缴 ，不罚息，不作不 良记录，不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。在条件许可的情况下，及时将上述措施 以信函或公告等方式通知借款人。此外，灾区很多家庭 的房屋都已倒塌，已无抵押品，抵押贷款的方式不太适合灾区，但可采用金融租赁形式 ，将生产设备出租给借款人。

本着减轻受灾地区人民群众的债务负担的原则，银监会可要求各银行业金融机构认真贯彻 《金融企业呆账核销管理办法 (2008年修订版)》的规定，对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销；对于银行卡透支款项，持卡人和担保人已经在本次灾害中死亡或失踪的，且没有其他财产可偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销 。

(五 )加强对农村金融机构的指导和援助

由于此次地震发生在经济欠发达的四川西北部，农村金融中小机构 (农村信用合作社)受灾较为严重。银监局和农村信用社省级联社应加强对农村金融机构有关灾后重建的金融服务工作进行指导和援助。主要任务包括评估资产损失、做好恢复营业的各项工作、保障受灾农村居 民的支付清算、加强对灾后农业生产恢复和重建工作的信贷支持，以及灵活调整灾区机构市场准入政策。协调受灾新型农村金融机构的发起人，督促北川富民村镇银行股东增加资本金，抓紧完成重建与迁址改建工作 。同时，可将四JII什邡、绵竹、汶川、青川、都江堰等极重灾区六县 (市 )纳入试点范围，以吸引各类资金重点支持灾后重建工作。

应急管理制度范文第12篇

论文摘要:金融是经济的核心，金融体系对于中国5．12汶川大地震的恢复重建起着十分重要的作用。由于我国金融系统对突发灾难性事件的应急管理没有足够的经验和完善的制度，借鉴发达国家巨灾管理中的金融制度是一条捷径。本文通过总结和借鉴美国在“9．11”恐怖袭击事件、卡特里娜和丽塔飓风，以及日本阪神大地震灾后应急管理中的金融制度安排与措施，提出5．12汶川大地震应急管理中的七项金融制度安排和措施的建议。

2008年5月12日，四川省汶县发生里氏8．0级强烈震，波及陕西、甘肃、重庆、云南等省区，受灾面积达10万余平方公里。 这次地震的灾后恢复重建任务 十分艰 巨，将对我 国宏观经济发展产 生重大影响，特别是增加 了救灾物资生产和供应、资金投入的压力，也对灾区的经济结构和全国的相关机制体制提 出了严峻的挑战。金融是经济的核心，金融体系对于抗震救灾和灾后恢复重建起着十分重要的作用。由于我 国金融系统对突发灾难性事件的应急管理没有足够 的经验和相应的制度，借鉴发达国家的巨灾管理中的金融制度不失为一条捷径 。目前 ，介绍国外特大 自然灾害管理中的金融制度的文献并不多。美国和 日本是两个容易遭受巨灾特别是地震、风暴和洪灾袭击的发达国家，并且其完善和复杂的巨灾管理制度有明显的相似性。因此，参考相关文献 ，笔者拟通过介绍和分析美国和 日本的巨灾管理的金融对策等方面的经验和教训，给正在进行的救灾和恢复重建工作提供借鉴。

一、美国和日本应急管理中的金融制度安排和措施

(一 )美国特 大灾害应急管理的金融措施

美国联邦政府的自然灾害管理政策由一系列联邦机构、按一定的具体计划来实施 。协助有关机构制定自然灾害管理 计划 和 开展减 灾活动 的联 邦政 策有 很多，大体可分为两大类：即灾前减灾计划类与灾后救灾计划类。与金融相关的在第一类计划中，包括 由农舍管理局负责的 “流域保护与防洪贷款计划”、 由联邦保险管理局负责的 “全国洪水保险计划 ”、以及由联邦紧急事务管理局负责的 “州防灾拨款”、 “地震与台风应急计划”、 “紧急管理服务计划”等。

与金融相关的第二类计划则主要包括 由农舍管理局负责的紧急贷款计划、由住房保护与抵押信贷部负责的灾民抵押保险、及 由联邦农作物保险公司负责的农作物保险计划等。美国的金融机构对特大 自然 灾害的响应也非常迅速 ，下面以 “9·11”恐怖袭击事件和卡特里娜(Ratrina)和丽 塔 (Rita)飓风举例说明。

1．“9·ll”恐怖袭击事件中暴露出来的金融问题与对策。与特大自然灾害样，“9·11”恐怖袭击 事件后资金流动遭遇了瓶颈现象，同时由于资料毁损和丢失，很多金融机构失去了自身的以及客户的财务状况说明书，致使很多业务被迫中断。在这种状况下，联邦储备系统和其他支付系统加班加点地正常营业，以满足那些需要资金的金融机构。同时，来自市场各方参与者的帮助也使那些受灾的金融机构能够更好的从灾难中走出来，它们中的一些甚至是竞争对手，为受灾金融机构提供办公地点：有的是普通客户，他们为受灾金融机构重新收集那些由于 “9·11”事件而停止交易的资料。在 “9·11”事件中，美国金融系统虽然遭受重挫，但依然发挥着至关 重要 的作用 ，我 们可 以从 中学 到一些经验教训，尤其强调在清算和结算方面的合作以实现银行经营的连贯性。

第一 ，业务连续经营计划没有充分考虑_人范围灾害及其主要损失和不能把关键职员送往 目的地的困难。很多机构的应急计划只集中考虑了一幢建筑或一个系统的问题 ；有些金融机构把备份设备放在附近的建筑；很少有机构计划了一个地区、一个城市或一个区域的突发事件。因此，当 “9·11”事件发生时人们无法应对 。

第二，基于市场和地理的集中强化了操作中断的影响。由于金融机构显著集中在受恐怖袭击的纽约市，而且近年来一些机构为提高效率更是把它的员工和关键市场功能 (如清算 、结算功能) 集中在一至二幢建筑，当灾难发生时，银行的清算 和结算系统、通讯系统、交通 系统往往面 临全面崩溃的危险。因此，人们后 来启用了分散运作模式(Split operation mode1)，即把“运行经营场所”安排在更大范围内，超出一个城市的范围，甚至超 出一个国家。 但该模式的缺点在于成本过高以及能否及时地把优秀员工送往那些运行经营场所。

第三，金融机构之间有极强相互依赖性。由于银行系统间联系不强，当一个银行崩溃时使得其相关客户不能与其它银行进行很好的业务往来，因为，他们彼此间在此之前根本没有什么联系。 针对这些最易受损的问题 ，人们设计了相应的业务连续经营模式：一是改变传 统的仅 在较小地域范 围内分别设置 “运行 (active)”经营场所和 “备份” (backup)经营场所，扩大 “运行／备份”两者的地理距离；二是设计分散运作模式，即在较远距离设计两个或以上的运行经营场所 (运行／运行)，可以周期性地使运行经营场所变为主要经营场所 。值得一提 的是，在 “9·11”事件后，人工和手写交易模式越来越被人们所不重视，而电子记账方式却 日益繁盛。当然，这样做也有弊端，那就是如何抵御黑客袭击和处理硬件与软件的缺陷。

2．卡特里娜 (Katrina)和丽塔(Rita)飓风时美国联邦储备银行的措施 。第一，对符合条件的金融机构免除评估三年。为帮助那些受到飓风危害的个人和组织 ，根据 1992年的 《存款机构灾难救助》法案，联邦储蓄银行、通货监理办公室和联邦存款保险公司等机构发表联合申明，只要满足以下四个条件，就可以对该金融机构免除三年的评估，这意味着这些金融机构在资本金、利率处理等 日常操作层面有较为宽广的处理权限。四个具体条件是：(1)交易涉及到位于指定受灾区域的不动产；(2)涉及到的财产必须是直接受主要灾害影响或者将要执行的交易有利于灾后恢复；(3)该交易存有 自灾难发生后三年内的资金担保；(4)不动产 的价值对于交易的发生起着至关重要的作用。

第二，通过各种同业公会的努力来帮助受灾金融机构。同业公会鼓励金融机构援助那些受灾的金融机构并采取一切可能的、合理谨慎的措施来满足受灾地区给顾客和社区的核心的金融需求。 在满足安全性和合理的银行行为的原则下，这些援助行为包括：(1)为顾客和非顾客免除ATM交易费用：(2)增21ATM日常现金取款限额；(3)放松跨州现金支票和非顾客支票的使用 限制；(4)免除由于薪水支票中断而造成透支的费用 ；(5)免除定期存款提早支取的罚金；(6)免除保险支票的有效性限制；(7)允许贷款客户推迟还款；(8)放松信用卡限制以及为新借贷款延长信贷期；(9)免除由于邮件、账单中断以及顾客不能及时取到钱所造成信用卡的滞纳金；O0)延迟向信贷局报告不良记录。

第三 ，采取灵活 的方法确认客户身份，以提供及时的金融服务。各种金融管理机构在与金融犯罪执法网(FiaCES)协商后，要求受灾储蓄机构要采取合理的方法来确认由于卡特里娜飓风而被迫暂时转移的个人的身份。按照银行秘密法案 中顾客鉴定项 目的要求 ，储蓄机构必须至少获得个人 的姓名、住址、出生日期、纳税人证明号码以及其他有效的身份证明号码时才能在银行取得账户。该项 目要求为储蓄机构 提供灵活的方法来帮助储蓄机构确认顾客的身份 ，如采用证件形式、非证件形式或者是两者结合等方法。而且，该项目要求还允许银行在开办了账户之后的合理时间内完成对其顾客的身份鉴定工作。各管理机构还说明它们将严密监视和提供必要的帮助来满足受灾机构的各种需要。

第四，减少交叉营销限制。((Gramm—Leach—B1iley)) (GLB法)原来是禁止金融持股公司的商业银行和保险公司投资进行跨区域开展业务，现在允许金融持股公司的存款分支机构在委员会的同意下，通过与其持有的非金融公司合作以传单和互联网形式从事有限的跨区域营销，以扩大灾区的金融服务。

(二 )日本地震应急管理中的金融制度

日本是个地震多发国家，1995年在神户县市中心发生了里氏7．2级大地震，人员伤亡和财产损失都相当巨大。他们在应急管理金融制度中主要遵循了以下原则：

第一，资源互补原则。在未能及时获得灾后重建的资金情况下，采用其他资源 (如人力资源或能源)进行替代。

第二，重视人的作用。虽然在神户地震中企业的有形资源损失严重，但它所造成的总体经济损失却不大。究其原因，人们发现：在企业 中起着关键作用的是人力资源。即便一家企业的有形资源被摧毁了，只要有足够优秀的员工，在废墟中按照原来的方式重建是一件很容易的事。

第三 ，高水平重建。重建并不是对灾前状态的复制，而是从灾难中吸取教训，改进 以前并未能考虑到的地方，以此来更好地预防将来可能发生的 自然灾害。金融机构懂得完善那些在地震中暴露出来的易遭受损失的设施，天然气系统也装上了自动关闭阀门。

值得注意的是，日本的货币政策并未因为震灾放松，这种做法的正确性也被后来的经济发展成就所证实。但是，日本政府在灾后重建中未能处理好一些问题：未能很好地运用国外援助物资，使本应急需的物资被浪费 (包括对志愿者的组织)；作为世界上人均收入较多的国家之一，但其在灾前防御能力的准备却由于过分限制在金融市场和土地利用上对风险投资显得不那么充分；同时，过分地垄断和限制竞争，对灾后重建也起到了一定阻碍作用。

二、汶川特大地震灾害应急管理中的金融制度和政策建议

(一 )加大对灾区的金融援助

金融支持是灾后生产和生活恢复的核心内容 。首先，灾后很多人的房子和其他耐用消费品都损毁了，但是金融资产 (如存款、股票和基金)还在 ，金融机构可以积极为保全个人金融资产做工作。其次，金融机构(包括银行和保险公司)可以发挥其信息优势，帮助政府准确评估灾害带来的损失，如认定房屋毁坏的损失，协助政府调查和了解灾区在恢复和重建方面的需求。第三，金融机构可 以发挥其资金管理方面的优势，如对政府补贴以银行卡形式发放，确保资金直接到达灾民手中，既方便灾区居民取款，又提高政府办事效率和避免和腐败 。随着生产、生活的恢复，无论是灾区居民自己的资金还是财政资金和社会捐赠资金的管理，金融机构都有很多工作可以做。

(二 )提供各类优惠贷款

银行可以为灾后重建提供各种优惠贷款。从国外经验来看，在灾后重建、 个人住房安置当中，个人都可以争取到一些优惠贷款 (以短期、低息贷款为主 )。可以由中国农业发展银行和农村信用合作社发放，由财政进行贴息。优惠贷款也可以扩大到所有和救灾相关的领域 ，如向与赈灾有关的企业提供倾斜贷款，对弱势群体，如低收入的农民、个体户发放优惠贷款。根据国际经验，建立好的微观金融环境、扶植微观市场主体，鼓励灾后的创业和 自助是非常重要 的。中央 银行 可增 加受灾严重的四川、甘肃等省份的再贷款额度，集中用于解决各省辖内商业银行和农村信用社等金融机构的支付头寸和流动性需求，支持其增加抗震救灾和灾后重建的信贷投入。

(三 )协调贷款和补偿之间的关系

受灾主体～般会 同时面临两种选择：一是从政府得到补偿或捐款；二是从金融机构得到优惠贷款。两者若不能很好地协调，就会产生错误信号，把贷款当作是援助 ，借款人的还款意愿就会 下降 。如果捐款和贷款能够很好 地协调，救灾和重建的效率将会提高。恰当的做法是以较少的补偿资金启动救灾或重建，并保障得到补助的受灾主体很容 易得到优惠贷款，从而更大程度地发挥 各种渠道资金的效果，同时又能改善激 励机制。很多具体的政策如果没有协调 好，都会出现意想不到的结果。如印度 洋海啸之后，印尼政府采取 “以工代赈 ”援助方式，但是随后发现灾区大量的农村劳动力进入以工代赈的项目后，农业生产出现了劳动力不足。

(四)建立贷款处理机制

大地震发生后 ，不少地区屋毁、人亡，灾民住房贷款的处置也是银行业的一道难题 。对于个贷业务，借鉴美 国在卡特里娜飓风时的特殊金融政策：采取提供宽限期、延长贷款期限、对违约客户减免罚息、对违约客户不登记违约记录等措施来减少灾区用户的负担。各银行业金融机构要充分考虑到受灾地区群众和企业的实际困难，对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人，不催收催缴 ，不罚息，不作不 良记录，不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。在条件许可的情况下，及时将上述措施 以信函或公告等方式通知借款人。此外，灾区很多家庭 的房屋都已倒塌，已无抵押品，抵押贷款的方式不太适合灾区，但可采用金融租赁形式 ，将生产设备出租给借款人。

本着减轻受灾地区人民群众的债务负担的原则，银监会可要求各银行业金融机构认真贯彻 《金融企业呆账核销管理办法 (2008年修订版)》的规定，对于借款人因本次地震造成巨大损失且不能获得保险补偿，或者以保险赔偿、担保追偿后仍不能偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销；对于银行卡透支款项，持卡人和担保人已经在本次灾害中死亡或失踪的，且没有其他财产可偿还的债务，应认定为呆账并及时予以核销 。

(五 )加强对农村金融机构的指导和援助

由于此次地震发生在经济欠发达的四川西北部，农村金融中小机构 (农村信用合作社)受灾较为严重。银监局和农村信用社省级联社应加强对农村金融机构有关灾后重建的金融服务工作进行指导和援助。主要任务包括评估资产损失、做好恢复营业的各项工作、保障受灾农村居 民的支付清算、加强对灾后农业生产恢复和重建工作的信贷支持，以及灵活调整灾区机构市场准入政策。协调受灾新型农村金融机构的发起人，督促北川富民村镇银行股东增加资本金，抓紧完成重建与迁址改建工作 。同时，可将四JII什邡、绵竹、汶川、青川、都江堰等极重灾区六县 (市 )纳入试点范围，以吸引各类资金重点支持灾后重建工作。

应急管理制度范文第13篇

 

一、公路隧道突发事件的研究现状

 

(一)国内研究现状

 

公路隧道突发事件有关研究多是从工程学、行政管理学的角度进行研究，如[1]林杉.高速公路隧道交通流模型与应急交通控制预案研究[D].长安大学，2012.[2]李怀玉，高翔，李浩宁，翔宇.山西：公路隧道交通事故应急处置及救援[J].道路交通管理等。在林杉的《高速公路隧道交通流模型与应急交通控制预案研究》中，从工程技术的标准对公路隧道突发事件应急预案进行探讨。行政管理学有关的文章有李莉的《公路隧道行政管理研究》，在该文章中从行政管理学的角度对公路隧道的提出相关建议。查阅中国知网中文数据库，目前从法学研究与公路隧道突发事件相关的文章有卜一的《道路交通事故突发事件应对法律问题研究》，在该文章中突出分析道路突发事事件应对立法、执法以及司法的问题，并提出完善道路交通事故突发事件应对法律意义上的建议。

 

(二)国外研究现状

 

国外对隧道灾害进行系统性的研究，尤其在公路隧道运营管理和防灾救灾预案方面的研究起步较早。在项目研究方面，有关公路隧道火灾应急方面的科研项目;澳大利亚的Deed：RoadTest;欧洲的EUREKAEU499;Firetun，Darts，Safe-T，L-SURF以及SOLIT;美国的MTFVTP等。专家学者在公路隧道突发事件应急方面也提出1了相关论述，如Brian等提出隧道应急救援计划时需考虑隧道事故侦知系统设施及应急通报的方式，应变反应小组的成员，分级指挥及控制概念需清晰规范，相关单位的权责界定，人员和装备等可运用的资源，应确定救援及疏散的程序与路径等内容;David就隧道事故应急救援指挥权的确立和转移进行了分析，构建了隧道事故救援的指挥机制。

 

二、突发事件应急制度的研究现状

 

(一)国内研究现状

 

1.突发事件应急制度概念的梳理

 

(1)突发事件

 

我国立法和学界对于“突发事件”有不同的理解。立法上，《突发事件应对法》认为“突发事件”主要是指突然发生的，需要立即采取措施予以应对的自然灾害、事故灾难。学术界有的学者认为，公路隧道突发事件包括自然原因所引起的自然灾害和人类活动过程中违反国家法律法规造成的人身财产损失，但分析交通运输部【2009】(226号)《公路交通应急预案》对公路隧道突发事件的解释，认为突发事件的发生并不以人为因素为前提。2

 

(2)应急制度

 

应急制度的研究经历了三个时期。萌芽时期，2003年以前，关于应急管理的研究主要集中在灾害管理研究方面。目前可以检索到最早研究应急管理的学术文章是魏加宁发表于《管理世界》1994年第6期的《危机与危机管理》，该文较为系统地阐述了现代危机管理的核心内容;快速发展时期，2003年抗击“非典”事件暴露了我国应急制度存在的不足，随即国内学者针对该问题作了相关研究，例如，马建珍的《浅析政府危机管理》从整体角度对政府的应急管理进行反思和总结等;质量提升时期，2008国内各种自然灾害频发，对应急管理制度提出更为严峻的要求，相关研究也更加成熟。

 

2.突发事件应急制度的研究现状

 

目前关于突发事件应急制度主要是从法学、经济管理学、工程学等学科进行研究，但是基于本文将从法学方向对公路隧道突发事件进行研究，故下文中将主要分析法学类突发事件应急制度的研究现状。

 

第一，在论文方面，关于突发事件的研究有可以做以下几个分类：

 

(1)从法学角度进行的研究

 

a.环境法学方面的研究.从现有的研究成果来看，学术关于突发环境事件应急的法律制度研究已经细化、具体、深入至各个阶段，由此得出的研究成果也更具有针对性和实用性，研究成果已经比较成熟。在这方面的文献也比较多，例如[1]林广伦.我国突发环境事件应急法律制度研究[D].西南政法大学，2010.[2]聂春艳. 突发环境事件应对法律制度研究[D].哈尔滨工程大学，2013.[3]李瑶.突发环境事件应急处置法律问题研究[D].中国海洋大学，2012.等。在聂春艳的《突发环境事件应对法律制度研究》研究当中，对突发环境事件应急制度作了概述，同时从事前、事中、事后三个方面对突发环境事件应急法律制度提出建议。此外，在环境法学还有一类是研究水资源污染突发事件的文章，例如[1]刘星宇. 我国海洋环境污染突发事件的应急处置法律制度研究[D].北京交通大学，2012.[2]魏俊杰.我国突发性水污染事件应急机制法律问题研究[D].浙江农林大学，2013.等。在魏俊杰的《我国突发性水污染事件应急机制法律问题研究》一文中，从立法、执法、救济进行论证的突发性水污染事件应急机制的建设，如立法中要完善立法体制、执法中执法体制的保障制度、救济中的环境问责机制等。刘星宇的《我国海洋环境污染突发事件的应急处置法律制度研究》一文中，与魏俊杰的文章写作方式类似，他主要是从立法、执法、司法的角度分析我国海洋环境突发事件的应急处置问题。

 

b.从宪法学与行政法学方面的研究。在该方面研究的文献也比较多，如[1]赵颖.突发事件应对法治研究.中国政法大学，2006.[2]孟大川.论突发事件应急管理的法治理念与法律制度[J].四川文理学院学报，2010.[3]王明强.应对突发公共安全事件的法治建设[J].中共成都市委党校学报，2012.等。在赵颖的《突发事件应对法治研究》研究当中，梳理了突发事件应对与法治关系及其变迁，同时探讨突发事件应对法治的基本原理，突发事件应对法治的主要制度和内容，并且提出我国突发事件应对制度应顺应人类社会法治发展的总体趋势，同时立足国情采取多元的、功能等价的法治观。在孟大川的《论突发事件应急管理的法治理念与法律制度》一文中，从法治理念和法律制度的角度论述论述了突发事件应急管理存在的问题，提出要健全突发事件应急管理的“雨天”法案体系，建立突发事件应急管理的行政征用法律制度、行政救助法律制度、行政指导和行政监督法律制度。

 

c.从诉讼法学方面的研究。廖乃莹的《我国核事故应急法律问题研究》是诉讼法学在突发事件应急制度研究的代表。在该论文中，对核事故应急国际立法的深入研究，指出相关国际条约存在着法律制度不够健全，国际应急救援规定存在局限性等问题，同时指出出国际立法对我国的启示。如在充分借鉴国外部分核电国家的立法经验的基础上，我国应该积极参与国际原子能机构的立法活动，构建和完善相关法律制度，完善核应急监管体制，健全核防范法律机制等。

 

(2)从经济管理学角度的研究

 

从经济学研究突发事件的文章并不太多，查阅中国知网中文数据库项下的经济管理学类，查到与之相关的文章就2篇，即禹桂枝.完善河南省食品安全应急制度的对策与措施[J].决策探索(下半月)，2011.[2]陈立忠.建立公路抢险应急制度[N].法制日报，2011-10-12003.

 

(3)从工程学角度的研究

 

这方面与公路隧道突发事件应急制度有关的文章的文章较多，但多是从公路隧道施工技术标准和管理技术的角度来研究，与从法学研究公路隧道突发事件应急制度属不同学科领域，故从工程学角度研究公路隧道突发事件应急制度只做简单的介绍，如在张长林，薛保贵，程仁德的《公路突发事件应急能力评价模型研究》，该论文旨在构建公路应急能力评价模型，利用一套完整的评价体系对公路应急制度建设加以完善，提出层次分析法(AHP)确定指标权重、模糊综合评价方法(FCE)等方法，对各指标的应急能力评判，以期形成公路应急能力评价体系及构建的评价模型。

 

第二，在专著方面：有韩大元、莫于川主的《应急法制论》(法律出版社2005年版)、应松年主编的《突发公共事件应急处理法律制度研究》(国家行政学院出版社)以及马怀德《应急管理法治化研究》(法律出版社)等。分析马怀德的《应急管理法治化研究》一书，3该书围绕突发事件应对这一核心问题，从不同的角度探讨如何实现应急管理的法治化。一部分文章对《突发事件应对法》进行思考，呼吁以《突发事件应对法》的颁布实施为契机，推动我国的应急法治建设。一部分论文对完善社会预警和应急管理法律制度进行了思考，对我国的公共应急体制、政府突发公共事件管理机构、应急预案、应急物资储备制度、危机预控、行政规划中的公众参与、重大突发事件的国家救助制度、社区危机管理机制等前沿问题进行了深入地探讨。《应急管理法治化研究》下篇是应急法制的个案研究，主要研究了SARS危机对中国社会与经济的影响及法律应对机制，重点就SARS危机管理过程中公民人身权和财产权保护以及行政指导措施的运用等问题进行了专题研究，并提出了解决对策，这对于正确认识逐步完善和深入研究我国应急法制，具有重要的理论参考价值和实践指导意义。

 

(二)国外研究现状

 

突发事件应急制度在国外可被表述为危机管理。而危机管理理论研究者赫尔曼(美)先生认为，“危机是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。斯蒂芬.菲克著作的《危机管理——对付突发事件的计划》一书，对突发事件应急处理的基本理论进行了地系统地阐述，并对许多案例进行了分析，具有较强的实用性。罗伯特.希斯的《危机管理》一书开创性的用简单的几何图形来形容一次完整的危机应对过程的4R模型，即减少、预备、反应和恢复，为接下来应急处理的过程研究提供了理论框架。

 

在突发事件应对立法过程中，不同的国家也采取了不同的立法模式，美国是制定专门的紧急状态法，将各类突发事件的应对都分门别类的作出相关规定，再通过专门的环境立法对应急法律制度予以完善。美国、日本、德国等发达国家都制定了相对完善的应急法律体系，如美国在宪法指导下于1976年制定了《全国紧急状态法》。除此之外，发达国家在应急机构建设、应急反应程序、善后处理等问题上也走在了世界前列，对于国外成熟的理念和经验我国应该根据国情进行适当的借鉴，以期完善我国突事件应急法律制度的薄弱领域。

 

三、结语

 

本文以公路隧道突发事件应急法律制度为核心，从公路隧道突发事件和公路隧道突发事件应急制度角度出发，从学者观点、专著、文献等几个方面对其研究及发展现状进行梳理。发现从法学层面以公路隧道突发事件应急制度为题的研究仍是空白状态，在应急产业成为当下经济发展新目标的形势下，从经济发展的需求以及法学研究的要求来看，研究公路隧道突发事件应急法律制度都是十分必要的。

应急管理制度范文第14篇

援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代， 应急救援管理机制和系统得到进一步的发展。 一、我国城市灾害应急管理的发展历程 2004年5月在我国北京召开的“中国城市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅关于印发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函(国办函[2004]39号)，明确规定了各省市提交应急预案的编制原则、．组织机构与职责、预测与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化管理且进入到一个新的发展阶段。

具体表现为，在国办函[2004]39号文出台前后，各省和直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领导负责， 并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部(如抗震救灾指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部； 突发社会安全事件应急指挥部； 交通事故应急指挥部；重大、特大环境污染事件应急指挥部等)，这些指挥部门则直接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建立的应急管理的行政架构来看， 已基本完成了应急管理体制。 二、我国城市灾害应急管理存在的问题

虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存在着以下方面的问题：

(一)城市应急管理模式不完善

突发公共事件应急管理模式已基本构建， 即应急管理领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府管理体制所限，普遍形成了条块分

割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统一、协调及有效的应急管理体制

和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。

目前， 国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制； 其三， 已开展了标准化管理和信息化管理。

北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前且完善的管理模式之一

2004年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会，下设1 3-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。

委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组，整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部，建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强化其作用、规范其名称，完善应急体制。 各区县建立相应的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突发公共事件应对工作。

为构建北京市应急管理信息化平台，北京市充分利用多年来信息化建设和科研的成果，建成了功能齐全、系统完善、便于指挥的技术支撑系统，并实现了信息共享：依托北京市电子政务专网，与各应急专项指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；接入了公安信息网和因特网；初步整合了气象、公安和遥感影像等信息资源等等。北京市政府面将这些已有的数字集群无线通讯系统、城市图像监控网络、有线电子政务专网和业务管理信息系统等相关资源进行整合，盘活了大量过去已经建成的信息化基础资源，迅速建设起具备六大功能的市级应急指挥平台。 必须看到北京在应急体系建设方面还存在的问题。如自然灾害应急管理体系尚未完全建立；各灾害管理部门问协调和配合的应急措施尚不完善；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高；预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区；灾情收集上报工作薄弱，各部门问的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。北京市城市应急管理体系模式的建立和存在的问题，其实也必将是其他各省市今后面临的问题。

(二)城市应急管理机制不健全

机制的建立， 一靠体制， 二靠制度。

有了完备的机制， 才可保证城市应急管理的有效运转。在我国业已完成的应急管理体系情况看， 已具备了一定的应急管理能力和运行机制，如责任机制、决策机制等，但大部分的机制尚未建立，要达到应急管理的真正目标管理水平，尚有很大的距离，任重而道远。

(三)城市应急管理理念不科学

所谓科学管理，一般遵循四大原则， 即管理行为科学原则；科学选择员工原则；协同合作原则； 责任划分原则。

城市应急管理是一个庞大而复杂的管理系统，是考验政府管理水平的风向标。须借助科学管理手段、理念和管理技术、管理队伍、协同合作管理且责权清晰等才能使此庞大的管理系统正常、有效的运转。对现行行政体制下的城市应急管理体系，需采用科学的管理制度、运行机制、责任体系划分、协同管理信息技术平台等进行全方位构建， 以期采用科学的管理理念和手段来保证此复杂管理体系的高效、协同运转。

(四)城市应急管理系统不完备

科学的应急管理理念是应急管理实现科学化的基础， 要真正实现城市应急管理的科学化，需要有完备的城市应急管理信息系统作为科学化的关键平台。我国目前城市应急管理系统的建立只是刚刚开始起步。

城市应急管理系统业务功能的实现主要依赖城市应急管理信息系统(em i s)。em i s包括信息资源共享系统、应急业务处理系统、应急管理决策系统、数据库系统、安全管理系统、gi s管理系统、灾害评估系统、预警预报系统、监控系统、应急预案管理系统、信息系统等。该系统是多种系统的集成。显然是一个庞大而复杂的系统，对其建立并逐步完善需要一个过程。 从系统功能上，em i s可以划分为五层面：核心层：主要指政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层：应急指挥需要许多应急资源，应急资源分为服务(应急)资源和信息资源。通讯层：通讯层联结指挥中心、应急处置分中心及与现场指挥等。协助力量层：包括相关应急机构力量， 如气象局、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层：进行突

发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。

要建立完备的e m i s信息系统，需要我国各级政府和社会力量通力合作。

在em i s信息系统的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全国前列。

(五)应急预案的可操作性待检验

目前，我国各省市都制定的应急总体预案和部分专项预案。在这些预案中也较详细地对灾害发生时的责任体系、应急方案、灾害恢复及灾害评估等方面有了较明确的规定，但有些应急预案最大的缺陷就是没有通过演习或灾害实际灾害发生时的检验，缺乏可操作性， 如遇突发事件难以有效应对。基本上是一项停留在制度层面上的预案。另外， 应急预案还缺乏必要的灵活性和动态性。

(六)城市灾害应急指挥通信系统不适应

城市灾害应急本身就决定了需要以最快捷的速度来应对在城市中发生的任何灾害，这势必要求城市灾害应急分指挥通信系统应该是目前各种先进通讯技术手段的聚集系统，包括有线通讯／无线通讯、影像／视频、固定／移动、实时／动态等多种类、多渠道的高科技通讯系统的整合体。

同时，应确保应急指挥灾害应急管理总系统和各分系统之间、总指挥部与各分指挥部之间、各分指挥部之间、城市应急接处警平台和各应急指挥中心之间以及现场信息应急通信畅通，否则，应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。

(七)城市灾害应急装备与技术手段落后

我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题， 即时在我国已经非常完善的公安消防系统，在相当一部分城市存在应急装备和器材数量不足、技术手段落后的现象，就更不用说装备针对性强、特殊专用的先进救援设施。这些现象的存在一方面跟政府资金困难有关，但更重要的跟政府对城市应急救援的认识和重视程度有关。

(八)城市灾害应急管理缺乏整体合力

该问题是我国应急管理体系存在诸多问题的一个客观反映。条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。近年来我国灾害应急管理机构的构建是重塑该管理体系的重要契机，是全面提升我国城市灾害应急管理整体合力的机遇。

三、我国城市灾害应急管理体系的重构

所谓重构(reconstructiol1)，就是根据系统的目标，对已有的制度、体制和模式等进行重新构建，使其更具科学性和合理性。

(一)我国城市灾害应急管理体系重构的必要性

如上所述， 日益频繁的各种灾害事件对城市灾害管理提出的挑战和需求，客观上要求城市灾害应急管理要能应对这种已逐步成为城市常态化管理的各种应急事件。另外，我国城市灾害应急管理存在诸多的问题， 与我国目前城市灾害应急管理模式、管理机制、责任体系、法律法规、应急预案、应急管理信息系统等的不完备性有密切的关系。同时，城市灾害的发生，往往对居民的生命及财产安全带来巨大的损失，如汶川大地震等，为了真正落实政府执政为民的宗旨，最大程度的减少灾害给人民带来的灾难，我国城市灾害应急管理重构的必要性是显然的。

(二)城市灾害应急管理体系的重构

主要指管理模式、管理制度及管理机制等方面的重构。

就管理模式而言，鉴于城市灾害应急管理在城市管理中的地位， 目前已构建的管理模式具有一定的共性，具体呈现为：

第一， 已构建了城市应急管理的层次和网络管理结构， 明确了各自的职能权限，设置了专门的应急管理机构，一般由主管最高行政领导担任负责人，能做到统一领导、统一协调和统一调度等。第二，已初步构建了城市的应急联动机制，具备了统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动的能力。第三，各省市已基本完成了应急总体预案和专项应急预案。第四，条件具备的省市已经搭建了应急管理信息系统框架和部分功能。

应该说以上管理模式是我国政府初步重构了城市应急管理的框架模式，各省市需结合本地区的情况进行更具针对性构建，包括应急管理制度和管理机制的构建。

管理制度和管理机制的重构是对管理模式重构的两个主要方面。

具体地讲，城市应急管理机制包括责任机制、决策机制、灾害预警机制、灾害评估机制、联动机制、协调机制、信息沟通机制、资源(含信息、物资等资源)共享机制、财政机制、法律机制、培训和演练机制、全员参与机制等管理机制。

要建立完善的城市应急管理体系，需在完善上述机制方面进行大量的工作。

(三)城市灾害应急管理责任制的重构

在我国现行行政管理体制下，执行力不足是政府机构常见的管理问题之一， 其主要原因则与责任界定不清、相互推诿有直接关系，故制订并界定完善的城市应急管理责任体系是提高其管理效率和执行力的关键环节之一。

(四)城市灾害信息管理系统的重构

城市灾害信息管理系统的重构，主要指两个方面的重构：一是应急管理信息网络的重构；二是指应急管理信息系统功能应用软件的重构。

关于应急管理信息网络的重构，首先，我国主要大中城市目前已建立了电子政务专网，这为城市灾害信息管理系统的重构提供了必要的基础；其次，各省市已基本建立了专项灾害信息管理系统，包括地震、防汛、交通、公共卫生、消防等，这为各单项灾害信息管理系统的整合为综合性的城市灾害信息管理系统提供了关键的基础。也就是说，要充分利用网络下的分布式技术重构原有不同城市灾害应急管理系统的服务模式(包括指挥模式、信息共享模式、决策模式等)，同时城市应急联动系统也将重构为以网络和空间信息技术的集成应用为支撑的分布式紧急响应救援系统。

关于应急管理信息系统功能应用软件的重构，其目的把应用多智能体系统(mu1ti-agent system，mas)的思想和建模技术，对业已建立的各专项灾害管理部门孤立的、有限的资源和信息管理支持系统经重构后能够集成为一个统一的整体， 把刚性、单一的管理变成柔性、综合的管理，使系统经重构后能充分有效地利用各应急救援部门的信息、资源，从而实现应急管理的适应性和有效性，真正实现“统一报警、统一

指挥、快速反应、联合行动”的应急管理。

应急管理制度范文第15篇

一、加强应急管理体系建设

（一）加强应急管理预案体系建设。

一是加强应急预案的修订完善和管理。组织实施区专项应急预案和各镇（办）总体应急预案的修订完善工作，加强对相关单位制定现场预案、大型活动预案的指导。按照“横向到边、纵向到底”的要求，继续推进社区、村（居）、学校、企业等基层单位的预案制定和完善工作。

二是加强应急预案演练。把年作为全区“应急预案演练年”，在全区各镇（办）、社区、机关、学校和企事业单位全方位开展应急救援演练，不断增强实战能力，提高全社会应急救援和自救互救能力。加大高风险区域、高危行业的演练密度，适时组织学习观摩活动，提升各单位、各应急救援队伍综合应急能力。

三是加强应急预案管理。制定应急预案修订计划和演练计划，进一步完善应急预案修订、审核、、备案制度，明确应急预案演练的审核标准和应急预案启动、评估等程序，做好应急预案的建档、归档工作，建设完善应急预案库。

（二）加强应急管理队伍体系建设。

一是继续加强各镇（办）、各部门（单位），特别是各基层组织、企事业单位的应急管理机构建设，落实人员、明确职责、理顺关系，确保应急管理工作层层有人抓、处处有人管。

二是继续大力推进综合、专业和基层应急救援队伍建设，对全区应急救援队伍人员、物资、装备情况进行普查，制定建设目标。加强应急救援志愿者队伍建设。积极探索应急救援队伍的调用指挥和协调联动机制。

三是加强区政府应急管理专家组建设工作，组织开展各类专题研讨、调研、考察活动，根据应对各类突发事件的需要，建立相关应急管理专家数据库，为领导决策提供科学依据。四是抓好应急管理队伍自身建设，通过开展多种形式的教育培训，进一步强化应急管理人员的责任意识、危机意识，熟知工作流程，提高业务水平和工作能力。

（三）推进应急管理平台体系建设。全面推进区应急管理平台建设，尽快实现省、市、区三级应急管理平台资源整合、信息共享和互联互通，为应急应对全区突发公共事件提供支持，进一步增强全区预防和应对突发公共事件的能力。

二、加强应急管理机制建设

（一）强化应急值班机制。加强区政府总值班室自身建设，与区应急管理平台建设有机结合，进一步完善各项管理制度，改善值班工作环境，提高值班人员业务素质。充分发挥区政府总值班室的中枢作用，抓好市、区领导关于应急管理工作批示、指示的督促落实。进一步加强各镇（办）、区政府有关部门和单位的应急值守体系建设，坚持24小时值班和领导带班制度，建立健全值班检查通报和责任追究制度。建立和完善全区各村（居）、学校、企业等基层单位应急值班制度，确保通信联络畅通，实现应急值守工作“纵向到底”。

（二）强化信息报告机制。规范突发事件信息报告的主题、内容、时限和格式，提高信息报告的时效和质量，拓宽重要信息报告渠道，探索建立紧急情况下的信息直报制度、重大突发事件实时报告制度。严格突发事件信息报送情况考核，定期通报各镇（办）、各部门（单位）信息报送情况。对发生较大以上事故或重要信息迟报、漏报、瞒报的，直接派员到事发地镇（办）帮助查找原因、深入剖析、制定整改措施。

（三）强化信息和舆论引导机制。严格信息核实、审查、和管理制度，做好突发事件的信息、舆情分析和舆论引导工作。提高突发事件新闻宣传的主动性，与新闻媒体建立沟通协作机制，引导新闻媒体准确、客观地报道突发事件处置情况，维护社会和谐稳定。

（四）强化应急处置协调联动机制。建立主要应急联动单位会商制度，探索应急队伍、应急物资、救援装备的科学合理调配机制，形成快速处置突发事件的合力。积极协调军地相关单位，研究建立军地协作联动机制。加强与110、120、119、122等单位的交流沟通，建立健全信息通报、联合演练、资源共享、联合培训、学习交流等合作机制。

（五）强化风险隐患排查监控机制。组织开展对全区区域内容易引发重大突发事件的危险源、危险区域和危险因素的调查、登记和风险评估，建立健全隐患排查和整改信息数据库，并督促有关部门定期进行检查、监控，积极落实安全防范措施。

（六）强化监测预警机制。完善自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件各级各类监测监控系统，做好突发事件的监测预警工作，及时突发事件的预警信息，提高预测预警的及时性、准确性。

（七）强化应急工作保障机制。切实抓好应急物资储备的调查、登记、核实工作，保证充足的应急物资储备，适时制定应急物资储备及使用管理办法。建立应急物资储备数据库，建立高效应急物资调运机制，提升全区应急保障能力。继续抓好应急避难场所和市、区两级应急管理示范点建设工作。

三、加强应急管理法制建设和宣教培训工作

（一）深化《突发事件应对法》的学习贯彻。加大对《中华人民共和国突发事件应对法》的宣传和贯彻力度，形成依法开展应急管理工作的良好局面。

（二）开展应急知识宣传教育活动。利用《突发事件应对法》颁布实施四周年等时机，积极开展应急管理科普宣教“五进”（进机关、进社区、进学校、进企业、进乡村）活动，扩大应急管理科普宣教工作覆盖面，提高公众公共安全意识。加强区应急管理网站建设，通过市、区应急管理网站，加大对应急管理工作开展情况及应急管理法律、法规和知识的宣传力度。

（三）加强应急管理培训工作。探索举办应急管理高端讲座，运用以会代训、专题培训、网上学习等多种形式，加强对领导干部和应急管理专业人员的集中培训，提高应对突发事件的综合素质。

四、加强各类突发事件的应急处置