行政处罚论文范文

行政处罚论文范文第1篇

止体育行政主体滥用行政处罚权力,保障相对人的合法利益,有必要设定体育行政处罚的救济

手段,本文以行政处罚救济及相关理论为参照,结合体育的特点,针对体育行政处罚设定救济的必要性以及体育行政复议和行政诉讼救济手段的运用等,做初步探讨。

关键词:行政处罚;救济;体育行政处罚;行政复议;行政诉讼

2002年1月7日长春亚泰足球俱乐部(以下简称亚泰)因不服中国足协的处罚决定而向北京市第二中级法院提起行政诉讼,1月23日法院以“不符合法律规定的受理条件”为由,裁定不予受理,1月28日亚泰又向北京市高级法院提出上诉。这场体育界的行政官司不仅引起了全国人大代表的关注(上书要求高院受理亚泰的行政诉讼)而且成为公众争议的焦点。引发了中国足协的处罚究竟是不是体育行政处罚、该处罚的救济能否适用行政诉讼以及体育行政处罚如何救济等问题的讨论。

《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)的颁布实施标志着我国体育法制建设进入依法治体的新阶段,为体育行政部门贯彻“依法行政,依法治体”原则提供了法律上的依据。作为国家的一部专门法律,《体育法》应对体育关系进行全面地、整体地规范和调整,但《体育法》中除了对竞技体育纠纷由体育仲裁解决(但仍未实际建立)外,关于救济的手。

段少有涉及。随着体育事业的不断发展和体育利益关系的日益复杂化,体育活动中的纠纷也与日俱增,纠纷的形式也日趋多样化,寻求多种解决纠纷的救济手段已成当务之急。但在体育领域中对行政处罚救济的研究比较有限,不能适应体育法制实践的需要。本文试对我国体育行政执法过程中的行政处罚救济问题进行初步探讨。

1体育行政处罚救济的概念

1996年我国颁布实施的《行政处罚法》在规范行政处罚行为、维护公共利益、保障公民、法人或者其他组织的合法权益等方面发挥了积极作用,为行政主体依法处罚提供了法律上的依据。《行政处罚法》对行政处罚的设定、管辖、程序、执行等问题都做了明确规定,但对行政处罚的概念却没有规定,学术界可谓众说纷纭,有“制裁说”、“行为说”、“惩戒说”等等,但大体上有趋同的趋势,认为行政处罚是最常见的一种侵害性具体行政行为,同时又是最基本的权力性行政行为之一。所谓行政处罚是指行政主体对违反行政法律规范相对人的制裁或惩罚[1]。行政主体是国家行政机关和法律、法规授权的组织和被委托组织。行政处罚的行政相对人即公民、法人和其他组织。

《行政处罚法》赋予了行政主体处罚行政相对人的权利,使在行政法律关系中本来就处于优势地位的行政主体的权利更优越,为了防止行政主体乱用权力,立法机关在授予权利的同时通常都设置相应的救济手段,以保证相对人的合法权益不受侵犯。我国法学界在谈到救济时认为:救济是一个以纠正、矫正、改正已经发生或者将要发生的对权利的伤害、危害、损失或者损害并给予一定弥补为内容的法律概念[2]。而救济从实施的顺序上可以分为事前救济和事后救济,本文所说的体育行政处罚救济显然是一种事后救济。即对已经受到损害的权利的一种补救,该补救是以体育行政处罚因违法或失当而使相对人的权利受到损害为前提。

行政处罚救济是指行政相对人认为行政主体的行政处罚行为侵犯其合法权益时,硕士论文依法向特定的救济主体提出申请,请求补救其合法权益的法律制度[3]。

在对行政处罚及行政处罚救济的概念明确后,研究体育行政处罚救济就要对体育行政处罚救济的概念进行界定。作者认为:体育行政处罚救济是行政相对人向特定的体育行政部门或司法机关提出申请,请求作出违法或失当的体育行政处罚主体给被其侵犯合法权益的行政相对人以补救的一种法律制度。体育行政处罚主体是指国务院体育行政部门,县级以上地方各级人民政府体育行政部门,国务院其他部门,地方人民政府授权的组织和国务院体育行政部门指定的组织;申请救济的前提必须是体育行政处罚违法或失当;实施救济的机关只能是特定的体育行政部门或法院。

2建立体育行政处罚救济的必要性

亚泰足球俱乐部对中国足协提起行政诉讼,显然是把足协的处罚看作行政处罚,但法院裁定不予受理则认为足协的处罚不是行政处罚。足协究竟有没有行政主体的资格?其处罚行为是内部处罚还是行政处罚?法学界和体育界有着不同的说法,《体育法》第三十一条:“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责。”第四十条:“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作,代表中国参加相应的国际单项体育组织。”赋予了全国性的单项体育协会管理该项运动的权力,而“中国足球协会是唯一的、全国足球专项体育社会团体法人。”(《中国足球协会章程》第三条)。作为全国性单项体育协会的足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织,具有体育行政处罚的主体资格,同时拥有管理足球竞赛的行政职权和行业内部的管理权。作者认为足协对亚泰的处罚是其行使法律赋予的公权力的结果,是体育行政处罚行为。

《体育法》第四条规定:“国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。”从法律规范内容(授权性规范、义务性规范和权义复合规范)上看,该条属于授权性规范,授予体育行政主体管理体育工作的权力。而这种管理权当然包括体育行政处罚主体拥有处罚行政相对人的权力,因为行政处罚最能体现法的强制性、权威性,最有可能严重侵犯公民、法人和其他组织权利的一种执法手段。行政处罚的这一性质源自于行政主体拥有一定的行政权力,正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”因此,为防止行政主体滥用权力,乱处罚,同时也为保护公民、法人和其他组织的合法权利,在设定行政处罚的同时就应该规定相应的救济手段。这种对行政权力侵犯行政相对人权利实施救济的需要从行政权力产生时起就存在的。

2.1现代国家的法治要求

宪法是依法治国的基础,是国家长治久安的根本保障。工作总结党的十五大确定了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大方略。这个方略在1999年修宪时,载入了现行宪法。2002年,党的十六大又一次强调“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”的重要思想,并把“社会主义民主更加完善”,“依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的目标之一。足见我们党对于依法治国的高度重视。而依法治国,首先应是依宪治国。中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。?一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。“依法治国”的伟大方略,要求国家各项工作都依法进行,并将法治原则作为国家各项活动的基本原则。现代法制国家要求赋予行政主体行政处罚权的同时要设定行政相对人救济的手段。体育领域在贯彻“依法行政,依法治体”的过程中,要把法治贯穿到体育的整个领域中,注重对行政相对人权利的救济。

2.2制约行政处罚主体处罚权的需要

行政处罚主体的权利是由设定行政处罚的法律、行政法规、地方性规章和部门规章赋予的,该权利在行政相对人面前则转化为一种具有相当优越性的公权力,行政相对人必须服从,不服的只能通过法定的途径寻求救济,一般不能直接加以抵制,除非行政处罚显失公正的。行政主体与行政相对人的这种法律地位的明显不对等很容易使行政主体滥用权力、乱处罚,对行政相对人的权利造成侵害。所以有必要对行政权进行限制。为保障行政相对人的基本权利,达到限制行政主体公权力的目的,我们可以从反向对行政权进行限制,以平衡行政主体和相对人的权利,救济便是这种反向限制行政权的手段。2.3保护相对人权利的需要

“有权利,必有救济”是权利救济思想和权利救济理论的集中体现,立法机关在授予权利的同时应设置各种救济手段,使未被授权一方的权利在受到侵犯时能有相应的救济手段,这样才能体现法律公正、平等的对待双方当事人。《体育法》授予体育行政主体的行政权力当然包括行政处罚权,却没有相应的救济手段,这将使体育行政相对人在合法权益受到体育行政主体具体行政行为侵害时,不知、不能通过行政复议、行政诉讼等方式纠正行政违法或行政不当行为,合法权益无法维护,冤屈无处申诉[4]。

2.4保障体育事业发展的内在需求

市场经济条件下,各种利益的推动使体育活动中的纠纷与日俱增,纠纷的形式也日趋多样化。实践中产生了大量因不服体育行政处罚而引起的纠纷,如:对体育行政部门处罚破坏、侵占公共体育设施的相对人的行为不服而引起的纠纷、因公安机关违法拘留扰乱体育活动秩序的相对人而引起的纠纷、违法使用兴奋剂而引起的纠纷等等。这些纠纷无疑会在一定程度上影响体育事业的发展,阻碍体育改革前进的步伐,为了使纠纷得到合理解决并保障体育事业的健康发展,有必要寻求多种解决纠纷的救济途径。

3体育行政处罚救济的手段

体育行政处罚的救济是对违法和失当的体育行政处罚行为进行的救济,是一种事后救济,其救济手段主要有:体育行政复议和行政诉讼。

3.1体育行政复议

体育行政复议就是指公民、法人或其他组织不服行政机关关于体育活动的具体行政行为,而提起申诉,由上一级行政机关或者法律、法规规定的其他机关或组织依法对该具体行政行为进行审查并做出裁决的活动[5]。因为行政复议具有一定的司法性,是一种“准司法”的行政行为,所以其具有监控行政权的功能,是行政机关系统内部的一种纠错机制。《行政处罚法》第五十四条:“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。”这是行政机关自我监督的一种表现;从另一角度看,行政相对人也有对行政处罚不服提起复议的权利,《行政处罚法》第六条:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

体育行政复议的主体包括:国务院体育行政部门,职称论文县级以上地方各级人民政府体育行政部门,国务院其他部门,地方人民政府授权的机构和国务院体育行政部门指定的机构。对这几类行政主体所做的行政处罚提起复议可以分为普通复议和特别复议。普通复议就是针对体育行政部门做出的体育行政处罚提起复议,其复议机关是上一级行政机关。特别复议就是针对法律、法规授权的组织和被委托组织做出的行政处罚提起复议,其复议机关分别是授权组织的主管机关和委托组织的委托机关的上一级机关。

对体育行政处罚不服而提起的复议的范围:对体育行政处罚主体作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的。如:行政相对人不服体育行政主体对侵犯奥林匹克标志权的处罚,而提起的复议。《奥林匹克标志保护条例》第六条规定:“国务院工商行政管理部门依据本条例的规定,负责全国的奥林匹克标志保护工作。县级以上地方工商行政管理部门依据本条例的规定,负责本行政区域内的奥林匹克标志保护工作。”对县级以上地方工商行政管理部门处罚不服提起的行政复议其复议机关可以是本级人民政府,也可以是上一级工商行政管理部门;对国务院工商行政管理部门的处罚不服提起的行政复议其复议机关是做出该处罚的国务院工商行政管理部门。

3.2行政诉讼

体育行政复议救济是由行政机关内的体育行政部门执行,行政诉讼则是统一由司法机关执行,不宜称体育行政诉讼救济,只是司法机关在处理案件中要适用相应的体育法律、法规。行政复议虽然具有一定的司法性,是一种“准司法”的行政行为。但其归根结底仍然是一种行政行为,复议机关与作出处罚决定的机关是行政隶属关系。故复议不具有终局性,行政相对人对复议决定不服可以申请行政诉讼。所以,行政诉讼既可以是对行政处罚决定不服直接提起的诉讼,也可以是经复议后不服而提起的诉讼,(除法律规定行政行为是终局行为的)《行政诉讼法》第三十七条:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,在向人民法院提讼;也可以直接向人民法院提讼。”寻求司法救济是行政相对人选择的最常见的一种救济手段,只要相对人认为行政主体的行政处罚侵犯了其合法权益,就有权向法院提讼。对行政主体的不当处罚提讼是行政相对人的一项基本权利,体育行政处罚若要排除在行政诉讼受案范围之外,就必须要由法律明确规定其是终局行政行为[6],否则法院就应该对其合法性进行审查。

虽然作出行政处罚决定的主体不同,但进行诉讼的主体一律相同,都是由法院对纠纷按程序审理。亚泰不服足协的处罚而提起的行政诉讼就是要求司法机关按行政诉讼的程序审理。

对体育行政处罚不服而申请行政诉讼的范围:对体育行政主体作出的拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等体育行政处罚行为不服的。如:足协作为法律授权的组织和社团法人对亚泰的“停止注册和转会两年、限制停赛整顿等”处罚就属于责令停产停业的范围之内,所以亚泰对足协提讼在行政诉讼的范围之内,应该属于法院受理行政诉讼的受案范围。

由于体育的专业性强、技术含量高,大部分法官并不是很熟悉体育的具体规定,所以司法介入也有一定的难度。建议在诉讼中可实行人民陪审员制度,陪审员可以从体育运动员、教练员、裁判员、体育管理人员等体育专家中产生。

参考文献:

[1]杨小君.行政处罚研究[M].北京:中国法律出版社,2002.

[2]林莉红.中国行政救济理论与实务[M].武汉:武汉大学出版社,2000.

[3]何建贵.行政处罚法律问题研究[M].北京:中国法律出版社,1996

[4]蒙雪,黄明.试论我国《体育法》的修改、完善[J].天津体育学院学报,2003.(4)

行政处罚论文范文第2篇

环境行政处罚是针对环境违法行为所进行的制裁与规制，系行政处罚在环境法领域的具体适用，旨在维护环境秩序的稳定良好，实现环境保护之最终目的。如今，环境行政处罚已成为一项关于生态环境建设的国家管理制度。何为环境行政处罚，我国学界尚未形成统一定论，但大多数学者都认为这一概念所彰显的最主要的特征就是尚未构成刑事责任。②既不同于一般的环境刑事责任，又有别于环境行政强制措施、环境行政执行罚以及责令纠正违法等概念，环境行政处罚是一种具有独特属性的行政责任形式。③首先，从行政行为的种类角度而言，环境行政处罚仅是具体的行政行为，它是行政机关依照法律规定，在法定权限范围内作出的针对环境违法相对人的行政行为。其次，从行政行为主体要件层面来看，环境行政处罚是一种单方行政行为，仅由行政机关一方作出意思表示即可生效，无需征得行政相对人的允诺同意。再次，依据行为设置的初衷目的分析，环境行政处罚是一种制裁性而非鼓励性的行政行为，它是对于实施环境侵权行为一方所设定的精神上、经济上或是人身自由的惩罚训诫，甚至是对私权利的暂停、剥夺。从这个层面而言，现行环境行政处罚更多彰显的是事后的制裁功能，并不能真正达到事前预防违法犯罪与保护环境要素免受侵害之目的。据不完全统计，目前我国各环境法律法规中所涉及的环境行政处罚种类之多可见一斑，主要包括:罚款;警告;限期治理;停止生产和使用;责令重新安装和使用;责令停业和关闭;责令拆除;责令停止破坏行为;责令停止建设;责令限期建设配套设施;责令停止开垦;没收违法所得;没收渔获物和违法所得;没收设施;吊销采矿许可证;吊销捕捞许可证;征收滞纳金;交纳滞纳金;行政拘留等。④如上诸多的环境行政处罚措施大致可分为三类:⑤声誉罚(主要是警告)、财产罚(主要是罚款、没收违法所得和没收非法财物)以及行为罚(包括责令停产整顿，责令停产、停业，吊销许可证等)。在我国司法实践当中，罚款是较为普遍应用的一种行政处罚措施。《辞海》将“罚款”界定为“审判机关强制罪犯缴纳一定金额的一种刑罚;行政机关强制违反行政法规的人缴纳一定金额的一种行政处罚;违约金的一种，违反合同、延迟履行义务的一方，按照合同规定赔偿对方的款项。”行政意义上的罚款是行政主体依据法律法规，在职权范围内，对行政相对人做出的一种意思表示，旨在要求行政相对人在一定期限内向国家缴纳一定数额金钱的处罚方式。⑥环境污染行政罚款是指环境保护监督管理部门强令违法者向国家缴纳一定数额金钱的处罚形式，属于环境行政处罚种类中的财产罚。⑦从处罚目的上看，它属于惩罚性的行政处罚。⑧由于执行简便、快捷高效等特点，罚款在环境行政处罚中发挥着不可替代的作用，在我国几乎每部环境相关法律法规中皆可窥见“罚款”的身影。《中华人民共和国行政处罚法》从第46条到第51条分别规定了行政罚款的执行机构、罚缴程序、方式、期限等具体问题。《中华人民共和国环境保护法》第35条至39条列举了“环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以给予罚款处分的几种情形”。而《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国自然保护区条例》在法律责任一章专门界定了罚款制度，针对不同的违法情形规定了从二百元到五十万元不等的罚款处罚。此外，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第68至82条规定了从二百元至一百万元不等的罚款情形。《中华人民共和国海洋环境保护法》第73条至第87条规定了施以不超过一百万元的罚款处罚。《中华人民共和国水污染防治法》从第70条开始列举了处以不同罚款数额的具体情形，规定罚款最高额为一百万元。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》从第48条至第60条也介绍了罚款这种处罚方式。《中华人民共和国森林法》针对盗伐森林、滥伐森林等行为规定了相应数额的罚款处罚。

二、环境行政处罚之罚款的合理性阐释

(一)违法经济处罚理论

依据经济学理论，任何从事经济活动的个体或是单位都是“理性”的“经济人”，“经济人理性”假设揭示了经济人的两大属性:自利与理性。不同于古代先哲的“人性本善”论点，经济人素来追求自身利益的最大化，同时也要“使自己的经济行为适应于从经验中学到的东西，”⑨因而必须遵守法律和社会道德的约束。守法抑或违法，是经济人经过对比衡量后作出的选择，然而经济行为一旦违法就意味着必须接受法律的制裁。实施环境违法行为轻则浪费自然资源、破坏环境秩序，重则打破生态平衡、为祸后代。不同于单纯的经济行为，环境管理者无需进行经济成本与收益的衡量。一旦有行为破坏了自然环境的平衡，必然会受到法律否定性的评价，瑏瑠实施违法行为的经济人因此必须承担法律上的责任。环境行政罚款除具有惩罚违法行为人的功能外，它还可以保护资源、赔偿社会整体利益的损失。瑏瑡早在18世纪，意大利法学家贝卡利亚在其名著《论犯罪与刑罚》一书中便提出了行政处罚的重要性:“只要刑罚的恶果大于犯罪所带来的好处，刑罚就可以收到它的效果。这种大于好处的恶果中应该包含的，一是刑罚的坚定性，二是犯罪既得利益的丧失。”瑏瑢我国学者许传玺教授也指出:“在某种意义上，罚款也有通过国家或其行政机构赔偿多位受害人的功能。”瑏瑣从此角度而言，罚款具有惩罚与训诫之效用。

(二)国家环境管理需要

依据公共信托理论，全体社会成员委托国家或政府对国民资源加以管理，这里所说的全体社会成员既包括当代人，也包括后代人。当代人受后代人的委托对环境资源进行开发、利用和管理，并获取收益，与此同时当代人必须承担相应的义务，即必须负有对环境资源的看护保管义务，不得超出合理限度地滥用环境资源，不得损害后代人的利益。环境资源是属于全体社会成员所有的共同财产，因而对环境进行治理是全体社会成员赋予国家的职责。从国家建设层面而言，环境管理有赖于各项制度的确立和完善，国家宏观调控手段种类繁多，包括经济、政治、教育、技术、法律等，健全完备环境法制体系显得尤为重要，其与依法治国的国家战略相呼应，更是契合构建生态文明体系的时代要求。环境执法是环境法治建设过程中尤其应该强化的环节。“法律的生命在于它的实行。”瑏瑤面对环境违法侵权行为，国家在受托范围内，有权根据职责需要开展各项管理活动。适时运用法律手段进行行政处罚是实现有条不紊国家管理的现实需要。环境行政罚款便是至关重要的管理手段之一。

(三)公平正义价值诉求

正如美国统一法学的代表人物博登海默所说，法律是由秩序和正义两种因素组合而成的复杂的网，法律的形式是秩序，法律的内容是正义。瑏瑥实现公平正义是激发广大民众对法律感情和司法信任感的一个有效方式。公平与正义是法律所追求的最终价值，具体到环境法领域同样如此。环境利益一旦遭受损害必然会影响整个人类社会的正常发展，任何人都不能脱离环境独善其身，也不能独占环境利益。面对环境违法行为，如何更好地处理各个主体间的关系、如何妥善地协调国家间的利益、如何最大限度地实现当代人与后代人的平衡，是执法者们一直在思考的问题。环境保护应特别注重处理好代内公平与代际公平的问题，当代人必须为后代人的利益考量。经济人理性假设决定了开发利用环境过程中不可避免地会出现环境违法行为，“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的现象屡见不鲜。针对对此种恶性循环，我们可运用伦理道德、等加以规制，但这种规制是软性的、缺乏约束功能的，此时便需要刚性的具有强制力的法律手段加以管理。环境行政罚款可视为对违法行为补交的金钱成本，旨在通过对违法行为人的制裁实现对被侵害环境利益的补救与修复，其惩罚与补偿功能无疑彰显了法律旨在实现社会公平与正义的价值诉求。

三、罚款在我国环境处罚中面临的瓶颈

在诸多的环境行政处罚措施中，罚款可谓是适用情况最多、应用范围最广的一种手段。近些年来，伴随着环境违法案件的日益频发，环境行政处罚力度不断加强，而罚款所发挥的惩戒功能更是可见一斑。图一的数据可明显反映这种趋势。在环境违法案件中，罚款主要应用于针对企业排污或从事其他破坏生态环境违法活动的惩罚训诫。在执法处罚实践当中，这种行政处罚措施虽然具有程序简便等优点，但仍无法彻底实现惩治违法与保护环境的最终要义。相反，司法过程中所涌现的罚款力度小、执法裁量权大、处罚标准不一等诸多问题令执法者大伤脑筋。罚款这一制度尚面临着诸多的执法瓶颈。

(一)法律确定的罚款数额较低

任何企业在从事经济活动时都会考虑企业的投入成本与现实收益之间的关系问题，如何利用最小的成本达到最大化的收益是所有理性的经济人致力于实现的目标。企业的生产、运输、管理等众多环节中都离不开自然环境这一载体，在“成本—收益”理念的支撑之下，企业一旦将经济绩效与环境保护这二者间的平衡打破，就会实施环境违法侵权行为。对此，有极少数的企业会自觉主动地为这种环境违法行为买单。在市场难以发挥强制性作用时，就需要国家运用法律手段以宏观调控。环境行政处罚不失为一种无奈又高效的选择。在诸多行政处罚措施中，罚款可谓是对违法当事人影响最小、处罚最为便捷的一种措施。加之这种形式有助于增加政府收入，在司法实践中愈来愈成为各地方政府处理环境违法案件的首选。衡量这一措施的绩效不应以理论上的凭空推断，而应看在执法中的实际运用情况。如上提到了我国关于罚款制度已有诸多法律法规加以界定。但纵观各立法，不难发现，对于高利润的违法企业而言，条文所确定的罚款数额实属偏低。据统计，我国现有环境保护法律规定的罚款数额中最高额在10万元以下的罚款占到了72．6%，最高额在50万元以上的罚款仅占16．6%。瑏瑧现实发生的案例向我们证明，法条所规定的处罚力度远远不足以实现惩戒违法与保护环境之目的。松花江水污染事件被国务院认定为特别重大水污染责任事件之一，事故发生后，黑龙江省特别拨出1000万元专项资金用于事故应急处理，其破坏之大、影响之广可见一斑。然而国家环保总局下发处理意见不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政处罚决定书》对事故负有责任的中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司做出了罚款100万元的处罚决定，而100万元正是我国当前法律所规定的罚款数额上限。相较于事故发生后用以恢复环境的1000万元而言，100万元的罚款自是微乎其微。对于企业而言，收益最大化才是目标，如果罚款的数额在其利润范围之内，就会有越来越多的企业甘冒承担金额有限的罚款的风险而从事违法活动以实现经济利益的最大化。2006年发生的一起案件无疑印证了这一论断。广东东莞福安纺织印染公司在其生产加工过程中，同时排放污水，平均每天排污4万吨。如果按照每吨污水处理成本0．5元计算，每日要支付的环境保护费用就是2万元。在其违法活动被曝光之后，广东省环保局作出罚款21万元的决定，也只不过相当于其承担了10天的污水处理费，而其实际从事违法排污活动已有两年之久。违法成本低，守法成本高，以至于更多的企业不会主动进行排污治理。据有关部门统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。瑏瑨可见根据我国现有法律的规定，仅以“一次性罚款”的处罚方式导致了罚款数额过低的难题，对违法行为人仅施以罚款这一措施恐难以实现惩治犯罪和保护环境之目的。

(二)罚款的处罚标准尚未统一

一方面，我国环境污染罚款的确定标准和依据原则尚未统一。各相关立法皆规定了不同的处罚标准。比如，作为环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》就未对罚款数额的具体确定依据进行阐释。而《中华人民共和国行政处罚法》第51条明确“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”的罚款方式。与之相比，《中华人民共和国大气污染防治法》第48条规定“向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款”，施行“超标排污即违法”的标准，同时明确了“处违法所得两倍以下罚款”的倍数罚制。但由于该法所列举的罚款基数较低，即使采用倍数罚也难以真正达到惩治违法犯罪的目的。《中华人民共和国水污染防治法》第74条明确了“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标”的“污染物总量控制”标准，同时规定了“缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”的倍数罚制。而《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》则规定了“按照直接损失的百分之三十计算罚款”的方式，同时援引了倍数罚制原则。此外，《中华人民共和国海洋环境保护法》根据不同的违法情节具体规定了从一万元至一百万元不等的罚款处罚制度。而《中华人民共和国自然保护区条例》仅用三条规定了从一百元至一万元不等的罚款情形。《中华人民共和国森林法》也采用了倍数罚制，针对盗伐森林、滥伐森林等规定了从一倍至十倍的罚款，数额相差十倍之多。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》虽有将近二十条法条涉及罚款制度，但皆未明确实施罚款的具体方式及数额确定等细节问题。各法律所确定的罚款标准不一的现状引发了行政部门在执法过程中的混乱局面。另一方面，我国立法所确立的“过罚相当”的处罚原则有待商榷。《行政处罚法》第4条规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”由此可见，在处理环境违法案件时，我国施行的是“过罚相当”的处罚原则。这一原则本身并无可厚非，但运用于环境污染行政罚款中并不能切实实现环境保护的初衷目的。由于环境污染所具有的社会影响大、危害潜伏期长、致损后果难以预料等特点，若在执法过程中形成了“发生一起污染事件制止一起”的惩罚模式，也只是实现了事后惩戒的最低级的目的，而并不能发挥罚款应有的事前预防的积极功效。因而，环境行政罚款时采用“过罚相当”的处罚原则并不适宜。

(三)行政机关的自由裁量权较大

孟德斯鸠曾说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直遇到界限时方休止。”瑏瑩阿克顿特认为权力应有所限制，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”瑐瑠在环境行政处罚执法过程中亦存在这样的问题。立法规定的不明确是导致行政部门拥有较多自由裁量权的主要原因。如上提到的诸多环保法律中有不少条文规定的违法情形都是酌定情节，执法机关需“根据不同情节”并“视其情节轻重”做出罚款决定。例如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》针对同一种违法行为就规定了从二万元至一百万元不等的处罚，同一情形的上下限竟然相差50倍之多，可见行政部门在具体的执法环节中并不能据此条文作出相对确切的决定。法律终止之处，乃是自由裁量权发轫之地。瑐瑡立法是执法之基石，若立法不稳不准、难以信服，执法又何谈高效便民呢?立法尚不过如此，我们便不能奢求没有自由裁量的执法。实际上，在现行立法模式之下，任何执法活动都不能杜绝或多或少的自由裁量。具体到环境执法过程中，环保部门在查处环境违法行为时，依据已有的立法规定，酌情对违法行为人是否予以处罚以及施以何种类型的处罚，或是处罚幅度的大小等具体事项的确定难免会掺杂个人主观的判断或受其他因素的影响。只要这种“酌情”是合乎立法初衷并且不违背社会普遍认知的，都是法定权限内的自由裁量。既然执法自由裁量是不可避免的，那么就应通过立法将更多不确定的因素落实为具体明确的实施细则。行政机关在认定环境违法行为时需对该行为的主客观条件进行分析，只有符合相关要素的行为方可列定为违法行为。据此，我国各环境单行法应针对如何认定具体的环境污染与违法行为进行明确的划分和阐释。例如，首先，该行为需系违法行为，即该行为是违反环境保护相关法律法规规定的法律否定;其次，该行为必须产生了危害后果，造成了环境污染或是自然资源浪费等，引发了人身伤亡或财产损失等不良后果;再次，该行为需与危害后果之间存在因果关系，也就是该行为的实施直接或间接地引发了不良后果;最后，执法者还应考虑行为相对人的主观过错，对故意实施违法行为的应多罚重罚，而对于过失者可少罚甚至不罚。总之，立法时应充分考虑违法行为的各实施要件，综合分析考量各具体要素，以避免更多不必要的环境行政自由裁量。

四、域外环境行政处罚制度实证分析

(一)发达国家

在众多发达国家中，提及环境行政制度不得不分析美国的发展模式。面对日益频发的环境违法事件，美国建立了刚柔相济的环境行政管理体制。其一，确立了相对完备成熟的环境行政立法体系。美国既有联邦层面的立法，又有各州的立法。1969年制定的《国家环境政策法》是世界上最早的环境基本法之一。随后相继颁布了《清洁空气法》《清洁水法》《海洋倾废法》《噪声控制法》《固体废弃物防治法》等法律，皆对环境违法处罚进行了明确的规定，为行政机构的执法活动提供了充足的保障。在行政罚款方面，美国通过各单行法明确了罚款的依据标准、方式、期限以及自由裁量等具体内容。比如《清洁空气法》《清洁水法》详细列举了罚款时需要考虑的各因素，包括:违法行为的具体实施情节、以往的违法犯罪记录、具体致损后果、危害程度、行为人主观态度、行为人的支付和赔偿能力、证据的可靠性和关联性、同类行为的处罚决定、社会公众影响等诸多因素。详尽的立法为执法机构的行政处罚提供了充足的依据。其二，美国的环境执法机构权责明晰，注重实效。有学者对美国的国家扶持政策进行了研究，瑐瑢发现联邦环保局的部门经费相当可观，并且职能划分明确具体。其下设了专门的执法与守法办公室，并配备了必要的环境监测与污染处理设备，专职环境污染与破坏的行政执法工作。近些年来，联邦环保局更是不断增加执法人数，提高执法效率，保证执法质量。在诸多行政惩罚措施之中，罚款可谓是最为严厉的手段之一。《行政罚款政策》指出，“允许违法者从违法行为中受益，是将守法者置于竞争的不利地位，而构成对他们的惩罚。因此，行政罚款通常应当至少收缴因为违法而产生的主要经济利益。”瑐瑣美国实行按日计罚制，以违法行为的持续时间为处罚的依据，违法持续时间越久，罚款数额越高。同时，执法机构可以根据行为人的违法所得与守法成本之间的差额进行罚款。这种罚款方式突破了一次性罚款的次数限制，克服了单次罚款数额畸低的弊端。其三，美国政府为行政执法确立了一系列的保障性制度。相较于惩罚性的措施，美国政府更加注重行政奖励，通过宣传教育、技术鼓励、资金支持等手段增强公民的守法意识，做到事前预防，将违法行为扼杀在摇篮之中，使更多的企业自觉的加入到自愿环境管制的队伍之中。与美国相仿，加拿大政府也根据本国环境治理现状构建了一套行之有效的环境行政处罚措施。加拿大首先将罚款等一系列环境污染行政处罚措施纳入立法之中，只有符合《加拿大环境保护法》所列举情形的特定行为才可处以行政罚款，并且对罚款的具体数额和执行程序等细节性内容进行了明确的界定，有效地避免了执法部门的。之后颁布的一揽子法案———《环境执行法案》修改了包括《加拿大环境保护法》在内的8个法律，瑐瑤将环境行政制裁各项制度规定的更加明确具体。

(二)发展中国家

同为发展中国家，巴西的环境行政处罚模式值得我国借鉴。经过几十年的发展，巴西已建立了相当成熟的环境行政立法体系。其环境保护基本法系1981年颁布实施的《国家环境政策法》，主要规定了环境损害赔偿的严格责任以及民事、刑事、行政责任，这是巴西政府为应对环境污染和破坏行为制定的第一部环保基本法。随后于1998年制定的《环境犯罪法》中明确提出了罚款这一处罚手段。该部立法虽不是行政处罚基本法，但对行政制裁进行了系统的梳理，尤其是对罚款的数额、方式、主体、对象等进行了清晰的界定。评价一国立法体系不以数量多寡为标准，而以法条是否亲民、实用、高效为依据。纵观我国现有法律法规，与巴西立法相比，我国也只能是以数量之多取胜。确保每一部立法都能够行之有效的执行正是我们应向巴西所学之处。作为拥有十几亿人口的泱泱大国，一直以来我国都享有独特的优势———人口众多———这一特点有利有弊，具体到环境保护当中亦是如此。但倘若能够充分利用这一特点，将调动广大民众的力量与发展环保事业相结合，那么我国欲构建系统完整的生态文明制度自是指日可待!在此方面，菲律宾和墨西哥可谓是领头羊。菲律宾在负责环境保护事宜的环境自然资源部下设非政府服务处，吸纳非政府力量，如社会团体、公益个人等共同加强环保监督，政府执法人员和广大社会民众共同组成检察队伍进行执法检查，深入各厂矿、社区进行环保宣传教育，普及环保知识，调动民间力量。墨西哥政府同样制定了公众参与环保建设的基本国策，充分发挥民众和相关组织的积极作用，为环境执法保驾护航。

五、完善我国环境行政罚款制度之设想

(一)完善环保立法，引入按日罚款制

健全完备的立法体系是执法与守法的首要前提，如上文所述，当前我国的环境行政处罚立法尚不完善，而关于罚款制度的现行规定亦待商榷。各环保单行法在界定罚款时理应突破现有条文的束缚。对于违法相对人的处罚应规避一次性罚款的额度限制，不妨借鉴别国已有的先进经验，引入按日罚款制。实际上，在司法实践过程中，我国已存在按日罚款的成功案例。北京市环保局曾对某持续超标排放的发电厂基于相同的持续超标违法事实多次进行处罚。后发电厂虽提起行政复议，该处罚决定仍得到了国家环保总局的支持。瑐瑥该案的处罚决定随即引起了社会的强烈反响。虽然我国立法尚未明确持续性环境违法行为的罚款处罚方式和额度，但司法实践业已先行，再次证明了尽快完善罚款相关立法的必要性与紧迫性。为应对部分违法企业持续排污、拒不改正违法行径的难题，我国可借鉴美国、加拿大等国“按日计罚”的处罚方式，增设环境行政处罚按日罚款制。在具体的制度设计上，应结合我国现存的执法情况及司法习惯。建议在《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等各相关环保法律法规中纳入对持续性违法行为的罚款处罚规定，即:连续性的违法活动每持续一天，或者相同的违法行为每重复发生一次，均视为一次单独的违法行为，予以按日计罚或按次计罚，而对于长期拒不改正违法行为的当事人更应加重处罚。这种处罚模式摒弃了一次性罚款对于次数和金额的限制，可以有效地缓解执法过程中出现的罚款畸低的难题。全国人大常委会于2014年4月25日通过了，加大了对环境违法处罚力度，法学专家都呼吁进一步加大对违法行为的处罚力度。全国人大法律委员会经研究，建议对草案作如下修改:“增加规定企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第30条的规定予以处罚。另外，还规定企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。同时，对政府及有关部门的工作人员在执行职务过程中、、的行为，相应加大了处罚力度。”瑐瑦据此，惟有健全环境相关法律体系，方能日益完善环境行政执法与守法。

(二)改变执法方式，以激励代替惩罚

桑德尔在其著作《金钱不能买什么》一书中阐述了“罚金”与“费用”二者的区别所在，“罚金所表达的是道德上的责难，而费用只是不含任何道德判断的价格”。瑐瑧反思我国当前行政罚款制度，其初衷目的是否如这句话所言呢?毋庸置疑，环境违法处罚中的罚款所存在的主要目的是为了惩治违法，以保护环境与自然资源不受侵害。从社会层面而言，便可理解为因违法相对人实施破坏环境行为而对其进行的一种责难，只不过这种责难的承担方式是金钱赔偿。似乎从这种角度理解便可把罚款制度存在的合理性与社会伦理道德的要义精神巧妙地相结合。依此思路，在完善我国环境行政罚款处罚模式的过程中须变革机械的、传统的、单一式的改革思路，而应将社会的、人文的、道德的因素相揉合加以综合考量。具体而言，行政部门不应被罚款这一执法手段所束缚，而应逐步摒弃单一的处罚形式，适时引入柔性的、多样化的、彰显人文思想的执法方式，最终实现以激励代替惩罚。面对环境违法行为人，采用包括“税收减免、税收抵扣、融资便利、环保保证金提取与奖励、出口补贴、环境信用评估等手段，进行环境综合执法”。瑐瑨改变简单粗暴的执法方式，多以指导、奖励等积极的方式加以规范引导，为行政执法增添些许人文色彩。根据上文提到的“经济人理性”假设理论，许多违法企业正是在权衡了守法成本与违法收益二者的差额之后选择了冒险违法生产经营。笔者建议政府在执法之中对企业的这点顾虑加以考量，尝试向企业证明守法生产的好处，向其明示合法经营将会获得更多的支持和帮助，最终将转化为更多的经济利益，而违法经营又将面临如何严重的惩罚，实施违法行为只能是得不偿失。从另一个角度而言，对于国家来说，单纯地收取再多的罚款也抵不过将违法行为扼杀在萌芽状态更加实惠、安全、高效，而这也是为我们赖以生存的自然环境所应该争取的最大限度的保障与维护。

(三)加强公众参与，实现环保舆论化

行政处罚论文范文第3篇

《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《处罚法》)于1996年3月17日在第八次全国人民代表大会第四次会议上通过,并于同年10月1日正式生效实施,它的颁布和实施是我国依法治国的一个重要步骤,是我国民主与法制建设史上的重要里程碑。本文根据《处罚法》的立法规定以及实施一年多来的实践,具体论述我国行政处罚制度的特点。

一、统一、分层次地设定了行政处罚权

行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权利,因此,应当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,只有法律明文规定应予处罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚。第二,行政处罚的设定必须严格依法进行。第三,行政处罚的实施,必须严格依法进行。要真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的设定权。

行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,首先必须明确行政处罚的种类。根据行政处罚的性质,行政处罚可以分为以下四个种类:一是人身处罚,如行政拘留等限制人身自由的处罚。二是财产罚,如罚款、没收非法财产等的行政处罚。三是行为罚,如吊销许可证或执照、责令停产停业等处罚。四是申诫罚,如警告等行政处罚。为此,《处罚法》规定了行政处罚6个基本的处罚种类:(1)警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或者吊销许可证,暂扣或者吊销执照;(6)行政拘留。同时还规定了法律、行政法规规定的其他行政处罚。在行政处罚立法中,除规定6个基本的处罚种类之外,还规定了其他的行政处罚,其目的主要有二:

一是为今后增设新的处罚种类提供法律依据,上述的6个处罚种类只是处罚的基本种类,随着社会的发展,如果需要增设新的处罚种类则可依据该弹性条款的规定。二是避免与现行立法的矛盾,在现行的关于处罚种类的立法中,只要是法律、法规中确认的并且符合《处罚法》立法规定的处罚种类仍然有效。

由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的设定上具有不同的作法:在英国和美国,有关行政处罚的规定,原则上必须由议会以法律形式确定。经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚。在德国,行政处罚的设定权集中在议会。联邦政府和各州政府原则上不能超越联邦议会规定的处罚种类和适用范围,另行设定新的行政处罚。日本的行政处罚设定权分中央和地方两个层次,在中央,设定权集中在国会。在地方,地方议会和行政长官经法律的一般授权,就可以设定行政处罚。在奥地利,行政处罚必须依据法律实施。在意大利,行政处罚的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得与国会的法律相抵触,国会没有规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚。从上述国家对行政处罚设定权的不同规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一般具有以下共性:一是行政处罚的设定权集中在立法机关。二是行政机关设定行政处罚必须要有法律的明确具体的授权。三是行政机关设定的行政处罚一般是程度较轻的处罚种类,并且要受议会和法院的严格控制。〔1〕

行政处罚的设定权必须与我国的立法体制相适应,我国的立法体制是统一的,同时又是分层次的。为此,我国行政处罚的设定权也应当是统一的和分层次的,《处罚法》规:第一,法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。第二,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第三,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第四,规章原则上不享有行政处罚的设定权,只是在以下两种特殊的情况下才享有有限的设定权:一是可以在法律、法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体的规定。二是在法律、法规没有设定行政处罚的领域,规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。对于规章应否赋予行政处罚的设定权,在立法时存在着不同的意见,一种意见认为,规章只能根据法律、法规,规定实施处罚的具体标准,法律、法规未作规定的,规章不能创设行政处罚。另一种意见认为,规章在我国目前的行政管理中发挥着十分重要的作用大量的行政管理是依据规章进行的,如果规章不能创设行政处罚权,行政管理将会处于十分被动的局面。为此,《处罚法》从我国目前的现实情况出发,对规章赋予了有限的行政处罚权,但同时又给予了较为严格的限制。

二、规范了行政处罚的主体

(一)行政机关——法定的处罚主体

行政处罚权是行政权力的一个重要组成部分,行政机关是行使行政权力的法定主体,当然也是行使行政处罚权的法定主体。为此,《处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一规定表明,第一,行政机关是实施行政处罚的法定主体。第二,只有特定的行政机关才行使行政处罚权,具体哪些行政机关有权行使行政处罚权,由法律、行政法规规定。第三,特定的行政机关只能在其主管的范围以内行使处罚权。第四,特定的行政机关在行使处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、法规明确规定。

在处罚实施中,临时机构行使主管部门的职权问题较为普遍。各级政府习惯于设立一些临时机构来开展工作,如各级政府设立的财税检查办公室、城市道路扩建办公室、打击走私领导小组、调处土地山林纠纷办公室等。这些临时机构是否具备行政处罚的主体资格目前存在着两种不同的看法:一部分同志认为,应当确认临时机构的处罚主体资格,因为这些临时机构在实践中以自己的名义实际行使了行政处罚的权力,并且临时机构是行政机关系统中的一个重要的组成部分,应当视为法定的处罚主体。另一部分同志则认为,不应当确认临时机构的处罚主体资格,因为处罚主体资格具有严格的法定条件,虽然临时机构以自己的名义实际行使了处罚权,虽然行使这些处罚权力的依据来自于国务院或省级政府的政策文件的规定,但是,这都不能构成其成为合法的处罚主体的理由,目前在处罚实践中大量存在的临时机构行使处罚权的行为应当看作是一种规避法律的现象,应当通过完善我国的行政处罚制度,严格行政处罚执法来解决。〔2〕笔者认为后一种意见符合我国行政处罚的立法精神和目的。

(二)非行政机关——法定主体的必要补充

由于行政管理的范围十分广泛,单纯依靠行政机关难以实施有效的管理,再加上在目前的行政执法队伍中,有相当部分的主体是属于非行政机关,如果完全否认非行政机关行使行政处罚权,那么,在行政管理的许多领域就会出现无法可依的混乱状态。为此,《处罚法》规定了通过授权和委托两种方式赋予非行政机关行使处罚权。

《处罚法》第17条规定了授权处罚:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明,授权处罚主体必须具备一定的条件:第一,授权的法律依据是法律、法规。第二,授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。第三,授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内。如根据《铁路法》规定,国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。对旅客无票乘车或者持失效车票乘车的,应当补收票款,并按照规定加收票款;拒不交付的,铁路运输企业可以责令下车。禁止旅客携带危险品进站上车,铁路公安人员和国务院铁路主管部门规定的铁路职工,有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。

《处罚法》第18条规定了委托处罚主体:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限范围内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”由此可见,委托主体必须具备一定的条件:第一,委托的前提是有法律、法规或者规章的明确规定。即只有法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的,该行政机关才能够依法进行委托处罚。法律、法规没有明确规定委托的,行政机关不得自行决定委托。第二,委托的权限范围只能在委托的行政机关自身的职权范围以内。第三,委托的对象仅限于《处罚法》第19条规定的组织。即受委托的组织必须符合以下条件:

(1)依法成立的管理公共事务的事业组织。(2)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件地组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第四,委托主体不具有独立的法律人格。具体表现在委托主体不能以自己的名义实施行为并且对自己的行为不能独立地承担法律后果。授权主体不同于委托主体,二者存在着以下几方面的差异:第一,法律依据不同。授权的依据是法律和法规。委托的依据是法律、法规或者规章。第二,对象不同。授权的对象是具有公共管理事务职能的组织。委托的对象则是符合《处罚法》第19条规定条件的组织。第三,权限范围不同。授权的权限范围是法律、法规授权的范围以内。委托的权限范围则是只能在委托行政机关自身的法定职权范围以内。第四,法律后果不同。授权主体以自己的名义进行处罚,并对其行为的后果独立承担法律责任。而委托主体则以委托的行政机关进行处罚，并且由委托的行政机关独立地承担法律责任。

(三)确立了相对集中行使处罚权的制度

《处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政

府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚

权只能由公安机关行使。”确立相对集中行使处罚权的制度,其积极意义主要有:一是在处罚实践中,有许多地方已成立了专门机构进行综合执法,综合管理卫生、工商、市容、交通等行政机关的行政处罚权,对社会秩序进行监督管理,已取得了较为明显的收效。如广州市人民政府设立的城市监察大队,负责管理广州市的城市建设、环境卫生、绿化保护、生活噪声等问题。佛山市成立巡警大队,负责管理佛山市的市容、治安、交通等问题。二是相对集中行使处罚权,有利于节省大量的人力、物力和财力,精兵简政,降低行政执法的成本,提高行政管理的效率。三是能够避免对同一管理对象的重复处罚。

根据《处罚法》的规定,相对集中行使行政处罚权应当遵守以下几项基本规程:(1)相对集中行使行政处罚权必须是在综合管理领域,如城市管理、市场管理、运输管理等领域,在这些领域行政管理权限交叉的现象较为突出,相对集中行使行政处罚权有利于减少冲突,提高行政执法的效率。(2)相对集中行使处罚权不得违背专属处罚的规定,即在处罚中不得超越法律明确规定的职权范围,如治安处罚权只能由公安机关行使,海关处罚权只能由海关机关处罚,税务处罚权只能由税务机关行使等等。(3)相对集中行使处罚权必须报经特定的机关审批。根据《处罚法》的规定,有权进行审批的机关只能是国务院或经国务院授权的省级政府。

但是,相对集中行使处罚权的制度虽然在《处罚法》中确立了,但只有一个条款较为简,在实践中有许多问题难以解决。一是国务院授权的问题,根据《处罚法》的规定,相对集中行使处罚权需要国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定,但是,在实践中,如何具体进行处罚授权的问题就是一个难题,如果全国各地每一个地方的相对集中行使处罚权都需要经国务院的批准,那么,这个工作量将十分巨大,具体操作起来也较为困难,国务院也疲于应付。如果国务院“一揽子”授权给各地的省级政府批准,在实践中是否会失控,出现混乱的局面,又难以把握。有人把前者称之为“零售”的方式,把后者称之为“批发”的方式。在目前到底应当采取何方式值得探讨。笔者认为,应当把这两方式结合起来,根据不同的情形确定不同的授权方式,根据我国目前的实际,应当确立以“批发”为主的授权方式。

二是相对集中行使处罚权的主体的地位问题。目前在实践中,相对集中行使行政处罚的主体主要有以下两种:一是由政府建立综合执法机构,其中较有代表性的是一些城市建立的巡警大队,在市内广场和主要街道由巡警负责检查,对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并实施处罚。二是两个以上的行政机关实行联合检查,根据具体的违法行为,分别以不同行政机关的名义进行处罚,以谁的名义处罚,谁就作为行政诉讼的被告。这种情况在实践中多一些。我们认为,第一种情况,确立一个相对独立的主体,其优点是便于管理,保证处罚的效率。其困难主要在于设立一个相对独立的主体与行政机关职权法定、各司其职的原则不一致,在行政诉讼中其被告的主体资格不确定,如果将设立的综合执法机构作为一个实体,又不利于行政机构的精简。第二种情况的做法比较可行,与职权法定原则相符合,并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告,但在行使处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面临的一个难题。

为了规范行政处罚行为,防止在行政处罚中出现积极的和消极的冲突,《处罚法》明确规定:第一,实行一事不再罚的原则。即对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。第二,明确了处罚管辖的标准,规定由违法行为发生地的行政机关管辖。第三,明确出现管辖争议的解决途径,规定对管辖权有争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。

三、在行政处罚程序的设计上注重处罚权力与救济权利的平衡和协调

(一)重视对处罚权力的制约

1.区分了简易程序和一般程序。

在《处罚法》的第5章中分别规定了简易程序和一般程序。《处罚法》第33条至第35条规定了简易程序,第36条至第41条规定了一般程序。并且用专条规定了简易程序适用的法定条件:(1)违法事实确凿。(2)有明确的法定依据。(3)符合《处罚法》规定的处罚种类和幅度。其种类有两种:警告和罚款。其罚款的幅度是,对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款。在一般程序中,具体规定行使处罚权力的规程,主要有以下几个程序:表明身份、调查取证、听取声辩、作出处罚决定、送达处罚决定书。

2.设立了听证程序

《处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。……”并且规定当事人不承担行政机关组织听证的费用以及具体规定了听证的程序。

3.实行行政处罚的承办人与决定者相分离的原则。

在《处罚法》的第37、38条中确认了行政处罚的承办人与决定者相分离的原则,确立这一原则的目的是为了加强对行政处罚行为的监督和制约,克服和防止腐败现象,提高行政处罚的质量。在某些地方,处罚案件从立案、调查、处罚到执行,全部环节都是由一个人负责,这样就容易滋生腐败现象。为此,在一般程序中,执法人员在调查终结之后,应当提出处理意见,交由行政机关负责人对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出不同的处罚决定。对于确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,要由行政机关负责人集体讨论决定。适用简易程序,由执法人员当场作出行政处罚决定的,必须报所属行政机关备案。

4.实行罚缴分离的原则。

《处罚法》第46条确立了罚款的决定机关与收缴罚款的机构相分离的原则。实行这一原则的目的是为了从根本上解决乱罚款的问题,剪除基于经济利益上的驱动所进行的罚款行为的毒瘤。为此《处罚法》明确规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除法定的当场收缴的罚款外,由当事人在规定的时间内,到指定的银行缴纳罚款,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。并且规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分,不能将行政经费拔款与上缴罚款多少相“挂钩”。

5.严格对行政处罚的监督制度。

《处罚法》首先在总则中确定了公正、公开原则,明确规定,给予行政处罚,必须查明事实,以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布,使公民和组织能够知道,实施行政处罚要公开,以便人民群众进行监督。第54条又具体规定:行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。行政机关对有关行政处罚的申诉或检举,应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。

6.行政处罚的法律责任。

为了从根本上规范行政处罚行为,行政处罚法从不同方面对行政机关及其执法人员滥用处罚权规定了严格的法律责任,主要表现在:(1)行政机关在进行处罚时,擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序的。(2)不使用罚没单据或者使用非法定部门制发的罚没单据的。(3)不按法定程序收缴罚没所得或者将罚没所得截留、私分或者变相私分的。(4)为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关的拒不移交,以罚代刑的。根据上述行为情节的轻重,对直接责任人员或直接负责的主管人员,区分不同情况,分别给予行政处分、或追究刑事责任。在执法中造成的损害,要依法给予赔偿。

(二)重视对行政相对人救济权利的保护

无救济便无处,在我国行政处罚的立法中,重视对行政相对人救济权利的保护是我国行政处罚制度的一个重要特征。

在我国行政处罚的立法中,从以下两个方面体现了对行政相对人救济权利的保护:

第一,在权利的赋予上,全面具体地规定了行政相对人的救济权利。(1)在处罚实施之前,相对人享有知情权、对案件事实的陈述权和包括听证在内的声辩权。知情权源于公民的了解权,在行政处罚的过程中,受处罚人有权知晓以下情况:a.执法人员的身份。b.行政处罚所依据的违法事实、证据和法律依据。c.受处罚人在行政处罚过程中所享有的各项权利,包括在处罚过程中和处罚之后所应享有的各项权利。〔3〕行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。(第41条)(2)在处罚实施的过程中,当事人依法享有听证权。(3)在处罚决定作出之后,如果相对人不服行政处罚决定,依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。(4)在处罚决定作出之后,还享有请求行政赔偿的权利。如果行政相对人对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。

第二,从程序的设计上,充分重视对行政处罚相对人权利的保护。(1)在简易程序中用专门的条款规定相对人的救济权利,当事人对当场作出的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。(第35条)(2)在一般程序中,明确规定如果不按照法律的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。并且在行政处罚决定书中,将“不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”作为法定的内容之一予以规定。

(3)如前所述,在《处罚法》中,还专门设立了听证程序来保护相对人的声辩权。

注:

〔1〕高志新主编:《中华人民共和国行政处罚法释义》,红旗出版社1996年4月第1版,第25～26页。

行政处罚论文范文第4篇

一、中国，行政处罚的大国

中国目前是世界上有数的行政处罚大国。行政处罚几乎涉及行政管理各个领域，包括公安、交通、卫生、经济、文教等；绝大部分行政机关都取得了实施行政处罚的权力；法律、法规、规章规定的行政处罚种类达数百种。以北京市为例，1991年北京市行政机关所实施的处罚达800多万次，警告拘留违法行为人59．9万人次，罚款9000多万元。全国每年的罚款数额更为可观，达数十亿元。行政处罚已成为我国行政机关实施行政管理，维护经济秩序和社会秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市场经济体制中正在也必将发挥越来越重要的作用。

行政处罚制度在中国的发展，实际上是近几年的事。十一届三中全会以前，行政法律法规已有相当数量，但规定行政处罚的却很少。对违法行为的惩戒或处理，多采用行政处分或其它行政处理手段。这是很自然的。首先，在计划经济体制下，企事业单位是行政机关的一部分。它们之间是内部隶属关系；其次，当时对法律的认识，也与现在有相当差距。那时依靠的是党和政府的威望和号召，毋需以处罚、强制作为后盾。十一届三中全会以后，特别是经济体制改革的深入，企事业单位日益成为独立的主体，私人也开始拥有相对独立于社会、国家的经济利益，政府就不能不越来越依靠以强制力为后盾的法律手段来管理经济和社会。行政处罚应运而得以发展。从80年代、特别是80年代中期开始，大部分法律法规都有了有关行政处罚的规定。时至今日，几乎凡是涉及公民权利义务的法律，无一不有着处罚的规定。

既要加强处罚力度，又要制止违法处罚。法律法规的这一变化，反映了实践对法律责任制度的迫切需要。市场经济带来经济的活跃与繁荣，也必然产生更多的社会矛盾。在市场经济建立的初级阶段，尤其是在两种体制转换过程中，相应的规范市场经济秩序的规则还来不及建立，旧的许多规则又难以适用。在这种情况下，各种损害或破坏经济和社会秩序，影响国家、社会公共利益和公民个人利益的违法现象也必然大量增加。执法者的注意力就很自然地转向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政处罚。毋庸讳言，行政处罚大国源于行政违法现象的普遍存在。制止违法行为是我国行政处罚制度迅猛发展的巨大动因。

但是，事物发展的另一方面，是行政处罚案件数量庞大，加上各种利益机制的驱动，在行政处罚领域也存在着比较严重的执法者的违法现象。因而使公民、法人或者其它组织的合法权益受到损害，也使国家、社会蒙受巨大损失。

违反行政法的行为的普遍性及严重性，要求加强行政处罚的力度；执法者违法行为的广泛与严重，则要求加强对公民合法权益的保护。两种现象同时存在，反映出社会的迫切需求：加强对我国国情和行政处罚制度的理论研究，早日制定一部适合中国情况的能同时解决上述两方面问题的行政处罚法。

二、行政处罚的性质与设定权

国内对行政处罚的表述似大同小异，一般表述为：“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规定的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴”。①A有些著作则在“违反行政法律规范”后加上进一步的限定：“尚未构成犯罪”②A。其共同点是：第一，强调实施行政处罚的主体是特定国家行政机关。有些再加上法律法规授权的组织。第二，强调被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。第三，强调行政处罚属于行政制裁范畴。第四，就被处罚的行为而言，有些强调了“尚未构成犯罪”，有些未予指明。但其实，有些作者对此并未予以深究，因而在不同的著作中，有时强调有时则忽略不计③A。现在看来，“尚未构成犯罪”关系重大，容后论述。

行政处罚的本质是权利义务问题

世界各国在行政处罚制度方面存在着很大差异，例如实施处罚的主体，有的国家就并非行政机关所专有，尤其是英美法系国家。但有一点是共同的。世界各国都认为行政处罚是对行政违法行为或者说违反行政义务所实施的行政制裁。是对违法行为人的一种惩罚。法律的核是权利与义务问题。行政处罚的本质，也就是合法地使违法人的权益受到损失。例如罚款，就是合法地使违法人的财产权受到损失。或者说，使违法人承担一项新的义务，罚款就是使违法人承担金钱给付的义务。由于后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引起的，因而可称之为新的义务。④A

行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，否则将难以达到处罚的目的。

需要强调的是，行政处罚实施处罚的主体即特定行政机关来说，也同样涉及权利义务问题。对违反法定义务人予以处罚是行政机关的一项重要职权，同时又是行政机关的一种义务和责任。因此，行政机关对违反法定义务的公民、法人或者其他组织必须依照法律规定的条件予以处罚，不能“置之不理”，否则就构成行政失职。与滥罚一样，同样要承担法律责任。职权与公民的权利不能混同。职权必须履行，不能放弃，因而它同时就是职责。

既然行政处罚的本质是权利义务问题，这就必然要求对行政处罚的设定权在法律上加以明确规定。

行政处罚的设定权

行政处罚设定权指通过立法规定出现何种情况、在何种条件下应予何种处罚的权力。不能把这种权力与实施行政处罚的权力混为一谈。实施行政处罚的权力是将法律的这种设定落实的权力。一般地说，处罚设定权与实施权应该分离，不能由同一国家机关行使，这应是行政处罚的一项基本原则。如果实施处罚的机关自己可以规定在何种情况下实施何种处罚，就可能导致处罚权不受约束，而且可能造成某些行政机关最大限度地扩大自己的行政处罚权，追求部门利益，同时尽量减少自己应承担的法律责任。这是违背行政法治原则的。

由于长期以来缺乏有关的统一规定，我国在行政处罚设定权方面，情况还相当混乱。当前“乱处罚”的问题，在一定程度上是由设定权的混乱引起的。我国各级政府和政府各部门都有制定规范性文件的权力，于是各级政府、各个部门纷纷自设处罚权。这是将制定规范性文件的权力与设定行政处罚的权力混为一谈，有的则是将行政管理权与处罚设定权等同起来。加之罚没制度的某些不完善，使处罚为经济利益所驱动，乱处罚当然成为不可避免。对行政处罚设定权加以界定，将是从根本上解决乱处罚的一项重要措施。

在我们社会主义国家里，能在影响公民权利义务方面作出规定的，应该说，只能是法定的有权机关。这实际上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的处罚，除全国人民代表大会及其常务委员会外，任何国家机关都不能享有设定权。社会主义民主与法制发展到今天，这一原则绝对不能动摇。至于针对行为能力、财产与声誉的处

罚，应该允许有地方性法规制定权的权力机关和最高国家行政机关享有设定权。

规章有无处罚设定权或有多大设定权，可能是最引起争议的问题。由于我国有规章制定权的国家行政机关数量众多，自己制定自己据以执行。而目前设定权方面存在的问题又有相当一部分出自规章。因此，很多同志主张规章不能设定行政处罚。笔者认为，从实践上看，为使行政处罚进一步纳入法制轨道，规章不应有太多的处罚设定权，但在法律法规或同级人大或其常委会明确授权的情况下，规章可以按授权的范围设定处罚。由于除了法律法规授权外，有规章制定权的政府经同级人大及其常委会授权，可以通过规章设定处罚，所以地方规章在处罚的设定权方面将比部门规章有更多的活动余地。这也比较符合我国各地政治、经济、文化发展不平衡的国情。

三、行政处罚的基本原则

1．行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能受到处罚。只要法律法规没有规定的，就不能给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。处罚法定原则是法治主义的必然要求。只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原则是相对称的。在现代社会，这些原则构成了公民自由和自身安全感的基础，使得公民能在法律保护下放心大胆地从事各种创造性活动，从而使国家充满活力。而这正是市场经济最基本的要求。法律要让公民能预知自己行为的后果。如果公民不能明确地知晓自己行为的合法性和法律对这种合法性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地将有什么处罚或刑罚降临头上，还有什么积极性、创造性乃至市场经济的活力可言！

当然，行政管理权与行政处罚权是否应象处罚设定权与实施权一样分离，还需讨论。处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与处罚相分离的作法，有其科学合理之处，可以借鉴。

其次，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、种类、幅度以及程序，都应由法律明确规定并依法实施。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，以及在处罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。

处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权并不矛盾。在我国，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体情况进行选择并作出裁决的权力。如治安管理处罚，行政机关只能根据具体情况，在警告、罚款和拘留三种处罚种类，罚款在1－200元，拘留在1－15日的幅度内进行选择。脱离有关种类与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭义解释，不能认为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。

当然，即使在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适当与否的问题。对合理的良好掌握，反映出执法者的素质和水平。正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能避免过粗过宽规定。规定可以罚款，是有种类无幅度；罚款20元至3万元，虽有幅度但失之过宽，这些都不利于行政机关恰到好处地掌握合理性原则。

处罚法定原则还意味着处罚机关必须是法定有权机关。只有法律法规明确规定有实施处罚权的机关才可以实施处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能实施法定内容的处罚，如公安机关只能作治安管理处罚，而不能作工商行政管理处罚。目前，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的情况还时有所闻，我们认为，在一定条件下和一定范围内委托某些组织或个人进行行政管理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事项如处罚，以不委托为好。

2．“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的重要原则。①B所谓从轻从旧，包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不认为是违法的，适用当时的法律；第二，当时的法律和新的法律都认为是违法，但规定不同处罚的，依照当时的法律给予处罚。但如果新的法律不认为是违法或处罚较轻的，依照新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。

3．不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中很少明文规定，实践中却常常有所谓新帐旧帐一起算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则要求的。要溯及既往，必须有法律的明确规定。法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。

4．过罚相当原则。指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。但必须指出，过罚相当原则并不意味着比如违法行为人造成50元财产损失，就对之处以50元罚款。过罚相当不仅是一个量的概念。因为违法行为不仅造成50元的可见损失，而且给社会秩序带来了一定危害，所以对该行为的处罚必须超过50元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的要求。

5．一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于防止重复处罚。实践中，一事再罚的情况并不少见。因为我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监督部门都可以给予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实际意义的。这里的关键是如何解释一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，如果同一事实不同理由，则可以“再罚”。以《水污染防治法》为例加以说明。该法第39条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；……”。如果环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，因为事实和理由都是同一的。而根据该法第38条，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或关闭。“罚款由环境保护部门决定，责令企事业单位停业或者关闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定；……。”据此，环保部门和地方人民政府分别作出罚款和责令企事业单位停业或者关闭的决定，就不是一事再罚。此外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，则工商、市容、交通等部门均可依不同的法律法规对之予以处罚。②B

行政处罚能否牵连到与违法人有关的其他人，一直是一个有争议的问题。从理论上说，谁违法谁承担责任，不应牵连他人。但实践中，牵连却是制止违法行为的良剂。例如交通安全，不仅罚违反交通规则的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通安全教育，这种办法在多数情况下行之有效。国外也有类似处罚违法人所属单位的做法。据此，可否认为，禁止牵连是原则，牵连是例外，即必须有法律法规的规定时方可“牵连”。

另外，教育与惩戒相结合，也是行政处罚应该遵循的基本原则。

四、关于行政刑罚

我国目前行政处罚所面临的情况，可归纳为两个字：“软”与“乱”。如上所述，虽然各级各类行政机关广泛采用各种行政处罚手段，仍难以遏制或弱化违法行为蔓延的势头。这反映了行政处罚“软”的一面。另一方面，由于行政处罚缺乏统一的规范，并受到某些利益的驱动，使之成为三乱之一。在某些方面和某种程度上侵害了公民的合法权益。在制定行政处罚法的过程中，一致的意见是必须同时解决上述两大问题。

1．行政刑罚

日本的行政处罚制度，分为行政刑罚与秩序罚两类。行政刑罚也是对行政上违反义务的行为所给予的制裁。①C在程序上适用刑事诉讼程序，刑罚上适用刑法中规定的死刑、徒刑、监禁、罚金等刑名。类似制度也存在于西方国家，如法国。“在许多情况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。这种制裁以违反行政义务的行为为对象，不是一般的犯罪行为，称为行政刑罚，由刑事法院判决。”②C美国虽无行政刑罚之名，但也有相似制度。如其普查法规定，对官员蓄意和故意提供任何虚假的陈述或报告的，应处以2000元以下罚金和5年以下监禁。对此由法院按诉讼程序追诉。至于秩序罚范围极小，仅限于一定数额的罚款。

行政刑罚和刑事处罚是很接近的，但“刑事处罚是对杀人、等被认为其自身带有、反道德的行为（刑事犯或自然犯）科处的，而行政刑罚则是对并不一定具有、反道德的行政上的违反义务行为，如违反车辆靠左侧通行规则的行为（行政犯或法定犯）科处的”。在日本法律中，“没有特别以行政犯为对象的总则性规定，只是在各刑罚法规中规定的刑法总则特则。”③C也就是说，关于行政刑罚的规范大多分散规定于各行政法律之中。

毫无疑问，西方国家的这种行政刑罚制度是值得注意的。第一，行政刑罚是对违反行政义务的处罚。日本将其列为行政处罚是有一定道理的，它是对严重违反行政义务的行为所科处的处罚。但其处罚强度可与刑罚相同。这就必然对行政违法行为构成强大威摄。第二，行政刑罚虽然是一种相当严厉的处罚制度，但它必须经过司法程序，由法院适用。这对于维护公民的尤其是在人身权及重大财产权方面的合法权益是有利的。

上述两点对解决我国行政处罚中的“软”与“乱”问题，显然是大有借鉴意义的。近年来，在行政违法日益严重的情况下，主要对策是增加罚款金额。但第一，有些行政违法行为靠罚款并不能达到制止、惩罚的目的，尤其是对危害人身健康的诸如制造、销售伪劣药品的行为，需要有必要的人身罚。第二，就罚款而言，由于有些规定并未贯彻使违法者在经济上无利可图的原则，罚款数量虽多，但仍有利可图，不足以制止违法。正因为如此，近年来行政违法的严重局面并未好转。为了解决行政处罚“软”的问题，建立行政刑罚制度是可行的选择。应在单行法律中直接规定人身罚和远远超过违法人非法所得的巨额罚款。但对15日以上的人身罚和巨额罚款，全部纳入司法程序，在增强行政处罚力度的同时，以严格的程序保障公民的合法权益。

虽然，我国刑法典中已经有一些行政刑罚的罪名，但单一的刑法典难以适应在建立市场经济体制中不断出现的新情况。经常不断地补充规定过于滞后，且只有往后的效力，使一些应受惩戒的违法行为人逍遥法外。可以设想，如果我们直接在单行法律中规定行政刑罚，必将大大增强与各种新的犯罪包括经济犯罪作斗争的针对性、及时性、机动性。有利于遏制和打击各种新出现的行政犯罪现象。使行政处罚制度在我国建立和完善社会主义市场经济体系中发挥更大、更强有力的维护、保障作用。

2．关于轻刑化

在这里，比较我国和西方在行政处罚与刑罚的关系方面的异同是有意义的。近年来，西方国家出现了“轻刑化”或“新犯罪化、新刑罚化”趋势。①D“轻刑化”，是指历来由法院管辖的、主要是轻罪的那部分，逐渐转化为由行政机关管辖，变成行政处罚的内容。按照西方的法制传统，罚款、短暂的拘留等，原都属于刑事制裁，由法院适用。但“在现代社会中，一方面必须由法院控制犯罪的任务愈来愈重，事实上不堪承受；另一方面，不分轻重地运用刑罚，用得越多，效果反而弱化，鉴于上述两方面原因，立法机关把原来刑法中既可以判刑又可罚金的一部分较轻的违法行为，改用行政处罚由行政机关罚款处理，即所谓‘轻刑化’理论中轻罪的出现。”②D这就是说，所谓轻刑化趋势，是行政机关掌握制裁违法行为权力或扩大其处罚权的趋势。这与我们前面论述过的我国行政处罚需要的走向正好不同。但这不是“两极分化”，而是一种靠近。惩戒违法不仅是法院的事，也是行政机关的事，反之亦然。关键是何种违法行为归法院管，何种违法行为归行政机关惩戒。象我国的劳动教养，限制人身自由可达三年之久，数十万元甚至数百万元的罚款等，都由行政机关直接裁决并执行，缺乏严格的司法程序、证据规则，以保障其公正性、权威性。而且实践已经证明这类问题是较为普遍存在的。要解决问题，出路在于建立行政刑罚制度，使法院拥有对原属行政处罚中较为严重的违法行为的管辖权。

五、关于行政处罚程序

行政处罚程序，是行政处罚中的核心问题之一。它是行政处罚得以正确实施的基本保障。近年来，随着民主与法制的发展，有关行政程序，包括行政处罚程序的理论研究和立法实践都有所发展。③D但从总体上说，仍迫切需要有一个关于行政处罚程序的统一规定。

行政处罚程序是行政机关实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序等的总称。相对于行政机关享有的实体处罚权利而言，行政处罚程序是行政机关在实施处罚时必须履行的义务。履行这一义务的积极意义在于，保证行政机关在实施实体处罚时能达到正确和及时的目标。无疑，程序，包括应该遵循什么步骤、运用何种方式，在多长时间内完成等等，都是立法者主观设定的。但这种设定必须符合建立某种经济或社会秩序的需要，并与实施某一实体职权的客观进程相一致。只有符合客观进程的需要的程序，才能保证行政行为的正确和及时，反之，却会给我们的事业带来严重的损害。

在考虑设置我国行政处罚程序时，必须兼顾两个方面，一是通过程序保证行政机关迅速有力地打击行政违法现象；二是在此过程中不损害公民的合法权益。既要效率，又要保护，二者不可偏废。行政处罚程序既不能成为行政机关单纯的工作程序，也不能片面只强调保护公民权益，这才有可能通过行政处罚达到维持经济和社会秩序的目标。

从实践需要看，行政处罚程序大致可分为普通程序和简易程序两类。

普通程序

也即一般程序，是除符合简易程序以外的所有行政处罚应该遵循的程序。其中几个重要环节必须研究。第一是立案程序。对违法案件进行处罚，第一道程序就是在主管行政机关立案。立案有两种情况，一是行政机关主动立案，二是行政机关接受报告、控告、检举的立案，无论哪一种情况，行政机关都应该尽快立案，因为一般说，行政违法行为将侵犯国家、社会、公民的权利和利益，行政机关负有保护这些权利和利益的责任。但在实践中，明知是行政违法行为，拖延或不予立案的情况亦常有所见。因此，立案程序的设置应该以保证行政机关尽快立案为目的，确应不予立案的也应尽快作出答复。对此应规定具体的期限。在不立案或不予答复时，赋予利害关系人以申诉或诉讼的权利，是立案程序中的两项关键。

第二是调查。在作出处罚决定前应该调查、取证，这是毫无疑义的。但调查的形式是多种多样的。有许多形式在采用时还会涉及公民的权利。例如询问，执法人员可以将当事人传唤到行政机关处所谈。但当事人拒绝传唤怎么办？治安管理处罚条例规定公安机关可以“强制传唤。”其他行政机关是否也可采用？传唤是否必须是要式行为，即必须发出传票？传唤的时间可持续多久，几小时还是几天？询问是否要制作笔录，等等。传唤这一看上去很简单的程序，都会直接涉及公民的人身权利；但如果没有传唤，行政机关又难以履行职责。因此，在设计传唤程序时，既要规定行政机关可以运用传唤，同时又规定传唤必须符合法定条件。例如必须有法律明确规定，传唤时间不得超过几小时等等。

检查、勘验现场是调查的必要手段，但同样将涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权，因而同样需要作出比较具体的细致的规定。

从目前我国法律法规规章有关处罚程序的规定看，虽然也有许多涉及调查的程序，但都比较粗疏，很少从兼顾效率与保护两方面立论，因而在实践中就缺乏可操作性。

第三，听证。自1946年美国行政程序将听证作为行政程序的核心以来，已经引起世界性反响。无疑，听证是一项很好的程序制度，它将增强行政活动的透明度，接受公民监督；也使执法人员“兼听则明”，能比较客观地作出决定；同时有利于保护公民的权利。听证制度可能也应该运用到行政程序上。但是在我国，听证制度运用到何种程度，尚需进一步讨论。例如，听证是否是一切行政处罚的必经程序，由行政机关主动为之，还是只有在当事人要求时才举行？要求举行听证会是否需一定限制，只有比较重大的行政处罚案件，诸如人身罚或相当数额的罚款才有权要求听证等等，需要在立法时作出抉择。此外，听证会的组织，哪些行政机关工作人员可以主持、参加听证，哪些不能；当事人是否有权申请回避，能否委托律师，以及举行听证会的许多具体步骤等等，都需要具体、明确规定。

第四，处罚决定。为强调处罚的公正和正确，提倡在具体处罚案件中调查人与决定处罚人分离的原则是有好处的，使作出处罚决定时不至先入为主或带有主观色彩。处罚应该是要式行为，必须制作统一格式的处罚裁决书，并在法定期限内完成和送达。

建立严格的行政处罚程序，是提高行政处罚水平的重要一环。

简易程序

一般适用于违法情节清楚，因而处罚较轻，可以由执法人员当场处罚的情况。建立简易程序是必要的，因为行政违法案件数量极多，其中相当一部分违法案件事实清楚、简单，无须再经调查程序或听证程序。由执法人员当场作出处罚决定，这样做不仅有利于提高行政效率，也为多数被处罚人所欢迎。当然，简易程序需要一定的条件：如违法行为情节轻微、社会危害不大，因而处罚较轻，只需低额罚款或仅给以警告。同时，事实清楚，当事人对认定的事实没有异议，且明确表示放弃听证或质证权利等等。简易程序不等于没有程序。表明身份、说明理由、制作笔录、制作裁决书以及告知申诉和诉讼的权利等，这些最低限度的程序还是需要的、不可省略的。而且，即使符合简易程序的条件，但如当事人提出异议，就应按普通程序处理，以保障当事人的权利。

行政强制措施

与行政处罚程序紧密联系的是一些行政强制措施。为了预防行政违法行为进一步扩大或造成无可挽回的损失，或者为了制止正在实施的行政违法行为，赋予行政机关某些强制措施的权力，是完全必要的。这些强制措施包括强制检查，以及扣押、查封、冻结和扣留等。但是这些强制措施的实施，大都涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权。因而又必须十分谨慎，以免造成损害。实践中，因行政机关强制措施违法或“过当”损害公民、法人或其他组织合法权益的情况，屡见不鲜。究其原因，主要来于两个方面。一是无强制措施权的行政机关擅自采取强制措施；二是有强制措施权的行政机关，在采取强制措施时，无严格的程序制约。为使行政机关能合法、正确行使强制措施的权力，有必要在立法时明确规定，哪些行政机关享有行使何种强制措施的权力。授权明确是行政执法合法、正确的先行条件。只有使行政机关明了自己可以做什么和不能做什么，行政机关才能获得行使权力的充分自由，从而强化行政管理。至于行政机关享有强制措施的权力，以哪一类规范授权为宜，从我国的实践看，似以法律为宜。法律还应对行政强制措施的实施规定明确、具体而又严格的程序。从一定意义上说，正当的程序是行政行为合法、正确的基本保障条件。这已为实践所证明。行政强制措施是最缺乏程序规定的领域之一，亟待改善。

担保制度

为了缓解行政强制措施在实施时对公民、法人或其他组织的人身权、财产权可能带来的冲击或侵害，建立担保制度是十分必要的。1986年颁布的《治安管理处罚条例》规定的对须给予拘留处罚的人，可以用提供保证金或担保人的办法暂缓拘留直至其行使诉权完毕再作处理的办法，是行政处罚中实行担保制度的良好开端。可以作为一项普遍采用的制度推而广之。

建立担保制度的好处，是在很多方面，可以为行政机关的调查取证提代必要时间、而又不致直接影响当事人的人身和财产权；另一方面是保证公民、法人或其他组织可以有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。它是行政机关和公民法人及其他组织之间，在实施行政处罚或强制措施时的良好缓冲剂。

裁执分离

行政处罚的执行，在我国最突出的是作出罚款决定的行政机关，与接受罚款的机构之间的关系。纵观世界各国，除极个别特殊情况外，作出罚款的机构与收受罚款的机构几乎都是分离的。我国则是自罚自收。这样做也许便于执行，但后果已是有目共睹。罚款的性质被改变了，成了某些机关甚至个人的经济来源，因而在某些地方和某些领域已演变为公害。有同志指出，这是一种腐败行为，我们应象反腐败一样反对它。这种认识无疑是正确的。改正之道，一是要加强教育，二是建立裁执分离的制度。履行处罚职责的积极性，绝不能依靠罚款分成来刺激，否则必将使该机关堕落。

法律责任

行政处罚是行政机关对行政违法的公民、法人或其他组织追究法律责任的一种形式。而如果行政机关或其工作人员在执行处罚职务时违法，当然也应追究其法律责任。法律责任无非是行政责任与刑事责任两类。行政责任主要是行政处分，笔者赞成对公务员追究行政责任，不应有罚款的规定。追究行政责任的关键在于将各种应予处分的违法行为规定具体、明确，使追究责任成为可能。至于公务员在执行职务时，贪污受贿或，应该追究其刑事责任的，应通过法定程序追诉。

〔作者单位：中国政法大学〕

①A罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1989年7月版第156页。

姜明安《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版社出版公司1990年版第265页。

②A胡建淼主编《行政法教程》，杭州大学出版社1990年版，第154页。

杨海坤《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版第381页。

③A应松年、朱维究主编《行政法与行政诉讼教程》，中国政法大学出版社1989年版第180页没有“尚未构成犯罪”；在另一著作中，如应松年主编《行政行为法》，人民出版社1993年版第460页却有“尚不构成犯罪。”

④A李培传主编《中国社会主义立法的理论与实践》，中国法制出版社1991年版第197页。

①B参见奥地利行政处罚法。

②B一个违法行为违反了两个以上法律法规，处理上有几种意见：一是两个以上主管机关各自处罚；二是两个机关协商，只罚一次，由规定较重处罚的主管机关处罚；三是首先发现的机关处罚。

①C南博方《日本行政法》，中国人民大学出版社1988年版第86页。

②C王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版第168页。

③C南博方《日本行政法》，中国政法大学出版社1989年版第86页。

①D《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》见《行政法学研究》1993年第4期第50页。

行政处罚论文范文第5篇

行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。

因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。笔者在本文中想予以讨论的，就是行政处罚适用中的“一事不再罚”原则在理论与实践中的几个问题。

“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，其具体内涵、定义依我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。

在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。

“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处，导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。以下笔者试述之：

一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。笔者暂称为行政处罚主体的竞合。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。

二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。笔者称之为法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。

三、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。笔者认为这是行政处罚主体竞合的另一种特殊表现形式。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？例如司机王某运送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之，达到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚”似乎无法判定其违法性与无效性。

出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素，笔者在此试结合法理学、宪法学与行政法学的一般理论、原则提出解决办法。

一、对于前述第一项“一事不再罚”原则缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。

1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。

2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。

3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。

行政法学界有学者提出可以通过重新定义“一事不再罚”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。

二、对于前述第二项“一事不再罚”原则对适用法律法规过程中的法律法规适用竞合冲突未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想(引用1)。”这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出“一事不再罚”的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。在此，笔者试给出几个冲突规则：

1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则，采用这一原则的原因与意义笔者在此不加累述。

2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。

3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理--反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。

4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。

值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。

三、对于《行政处罚法》的“一事不再罚”的原则对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引该如何处理。

笔者认为在此之前还有个法理问题需要明晰。举上述王某运输西瓜的案例。对其进行处罚的A、B、C三省路政管理部门都是合法、有权的、互无隶属关系的三个独立行政主体。他们三者的处罚行为似乎不违反“一事不再罚”原则，因为他们均以自己的主体名义做出了“合法”的“一次”处罚，虽然理由依据是一样的。然而这样真的不违反“一事不再罚”原则吗？笔者认为答案无疑是否定的。因为三个互不隶属的不同行政主体他们行政权均是来自于国家的授权，也就是说他们的权力均源属于一个根本的主体--国家，而他们都只是国家设立在不同地区进行行政管理的代表机构。因此，这三个形似独立的主体其实质是一体的。

从法制的角度来考察，他们适用的是相同的法律法规，而正是这套法律法规的原则要求他们“一事不再罚”。也就是说，相对人如果因违法行为被适用这套法律法规承担了行政处罚不利后果，他们从法制统一的要求出发均应予以确认与保护，而不能无视其他行政主体据此做出的处罚决定而冒违反“一事不再罚”之大不韪再次进行处罚。这种行为本身就是违法与背离行政法制统一性要求的。

从相对人的角度来考察，行政机关依法适用法律法规对相对人的违法行为进行处罚是有绝对义务接受的，因为这种处罚是一种国家行为，反映的是国家对公共秩序的一种要求与调整，是国家行政管理的需要与体现，是由处罚机关代表国家意志做出的规制性的国家行为。而如果允许相同职能的不同行政主体对同一行为进行多次处罚，就会使相对人产生“究竟哪一个处罚机关才代表国家？是不是一个处罚机关代表一个‘国家’？各个处罚机关是否各自代表‘各自’的‘国家’？”的疑问。从某种意义上讲，这种疑问是对国家（对外最高代表权、对内最高统治权）、行政权统一的疑问，其政治危害性是显而易见的。会造成相对人对国家概念的理解、国家权力的行使、国家代表的唯一性等问题的认识混乱，甚至会让相对人产生国家对内表现形式之一的统一行政权被行政执法机关故意割裂的认识，这对国家的统一、行政法制的统一、行政法制建设的破坏性无疑是致命的。

行政实践中出现这种现象大多是因为地方利益主义、部门利益主义在作祟，行政管理不是一种获利机制，我们更不能认同“雁过拔毛”的合理性。行政管理是一个国家对公共秩序的要求、调整、规范，而不是某些人、某些机关牟利的机制。处理这个《行政处罚法》对相同职能的不同行政主体该由谁来处罚，是否排斥相同处罚无提供法定指引的问题，不是应该设计出什么解决原则、方法机制的问题，基于上述这个问题的重大危害性，应该在《行政处罚法》中予以明令禁止，只一律承认肯定首次处罚的唯一合法性并赋予相对人对二次处罚的积极抗辩权，以维护法制的整体统一性，制止滥用权力、争夺利益乱法的不正常现象。

综上所述，笔者认为“一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。

主要参考书目：1、《行政法学》罗豪才主编，中国政法大学出版社1999年修订第一版

2、《行政法学》王连昌主编，中国政法大学出版社1999年修订版

行政处罚论文范文第6篇

一、中国，行政处罚的大国

中国目前是世界上有数的行政处罚大国。行政处罚几乎涉及行政管理各个领域，包括公安、交通、卫生、经济、文教等；绝大部分行政机关都取得了实施行政处罚的权力；法律、法规、规章规定的行政处罚种类达数百种。以北京市为例，1991年北京市行政机关所实施的处罚达800多万次，警告拘留违法行为人59．9万人次，罚款9000多万元。全国每年的罚款数额更为可观，达数十亿元。行政处罚已成为我国行政机关实施行政管理，维护经济秩序和社会秩序的重要法律制度之一。在建立和完善市场经济体制中正在也必将发挥越来越重要的作用。

行政处罚制度在中国的发展，实际上是近几年的事。十一届三中全会以前，行政法律法规已有相当数量，但规定行政处罚的却很少。对违法行为的惩戒或处理，多采用行政处分或其它行政处理手段。这是很自然的。首先，在计划经济体制下，企事业单位是行政机关的一部分。它们之间是内部隶属关系；其次，当时对法律的认识，也与现在有相当差距。那时依靠的是党和政府的威望和号召，毋需以处罚、强制作为后盾。十一届三中全会以后，特别是经济体制改革的深入，企事业单位日益成为独立的主体，私人也开始拥有相对独立于社会、国家的经济利益，政府就不能不越来越依靠以强制力为后盾的法律手段来管理经济和社会。行政处罚应运而得以发展。从80年代、特别是80年代中期开始，大部分法律法规都有了有关行政处罚的规定。时至今日，几乎凡是涉及公民权利义务的法律，无一不有着处罚的规定。

既要加强处罚力度，又要制止违法处罚。法律法规的这一变化，反映了实践对法律责任制度的迫切需要。市场经济带来经济的活跃与繁荣，也必然产生更多的社会矛盾。在市场经济建立的初级阶段，尤其是在两种体制转换过程中，相应的规范市场经济秩序的规则还来不及建立，旧的许多规则又难以适用。在这种情况下，各种损害或破坏经济和社会秩序，影响国家、社会公共利益和公民个人利益的违法现象也必然大量增加。执法者的注意力就很自然地转向更多地采用行之有效的法律制裁手段——行政处罚。毋庸讳言，行政处罚大国源于行政违法现象的普遍存在。制止违法行为是我国行政处罚制度迅猛发展的巨大动因。

但是，事物发展的另一方面，是行政处罚案件数量庞大，加上各种利益机制的驱动，在行政处罚领域也存在着比较严重的执法者的违法现象。因而使公民、法人或者其它组织的合法权益受到损害，也使国家、社会蒙受巨大损失。

违反行政法的行为的普遍性及严重性，要求加强行政处罚的力度；执法者违法行为的广泛与严重，则要求加强对公民合法权益的保护。两种现象同时存在，反映出社会的迫切需求：加强对我国国情和行政处罚制度的理论研究，早日制定一部适合中国情况的能同时解决上述两方面问题的行政处罚法。

二、行政处罚的性质与设定权

国内对行政处罚的表述似大同小异，一般表述为：“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规定的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴”。①A有些著作则在“违反行政法律规范”后加上进一步的限定：“尚未构成犯罪”②A。其共同点是：第一，强调实施行政处罚的主体是特定国家行政机关。有些再加上法律法规授权的组织。第二，强调被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。第三，强调行政处罚属于行政制裁范畴。第四，就被处罚的行为而言，有些强调了“尚未构成犯罪”，有些未予指明。但其实，有些作者对此并未予以深究，因而在不同的著作中，有时强调有时则忽略不计③A。现在看来，“尚未构成犯罪”关系重大，容后论述。

行政处罚的本质是权利义务问题

世界各国在行政处罚制度方面存在着很大差异，例如实施处罚的主体，有的国家就并非行政机关所专有，尤其是英美法系国家。但有一点是共同的。世界各国都认为行政处罚是对行政违法行为或者说违反行政义务所实施的行政制裁。是对违法行为人的一种惩罚。法律的核是权利与义务问题。行政处罚的本质，也就是合法地使违法人的权益受到损失。例如罚款，就是合法地使违法人的财产权受到损失。或者说，使违法人承担一项新的义务，罚款就是使违法人承担金钱给付的义务。由于后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引起的，因而可称之为新的义务。④A

行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，否则将难以达到处罚的目的。

需要强调的是，行政处罚实施处罚的主体即特定行政机关来说，也同样涉及权利义务问题。对违反法定义务人予以处罚是行政机关的一项重要职权，同时又是行政机关的一种义务和责任。因此，行政机关对违反法定义务的公民、法人或者其他组织必须依照法律规定的条件予以处罚，不能“置之不理”，否则就构成行政失职。与滥罚一样，同样要承担法律责任。职权与公民的权利不能混同。职权必须履行，不能放弃，因而它同时就是职责。

既然行政处罚的本质是权利义务问题，这就必然要求对行政处罚的设定权在法律上加以明确规定。

行政处罚的设定权

行政处罚设定权指通过立法规定出现何种情况、在何种条件下应予何种处罚的权力。不能把这种权力与实施行政处罚的权力混为一谈。实施行政处罚的权力是将法律的这种设定落实的权力。一般地说，处罚设定权与实施权应该分离，不能由同一国家机关行使，这应是行政处罚的一项基本原则。如果实施处罚的机关自己可以规定在何种情况下实施何种处罚，就可能导致处罚权不受约束，而且可能造成某些行政机关最大限度地扩大自己的行政处罚权，追求部门利益，同时尽量减少自己应承担的法律责任。这是违背行政法治原则的。

由于长期以来缺乏有关的统一规定，我国在行政处罚设定权方面，情况还相当混乱。当前“乱处罚”的问题，在一定程度上是由设定权的混乱引起的。我国各级政府和政府各部门都有制定规范性文件的权力，于是各级政府、各个部门纷纷自设处罚权。这是将制定规范性文件的权力与设定行政处罚的权力混为一谈，有的则是将行政管理权与处罚设定权等同起来。加之罚没制度的某些不完善，使处罚为经济利益所驱动，乱处罚当然成为不可避免。对行政处罚设定权加以界定，将是从根本上解决乱处罚的一项重要措施。

在我们社会主义国家里，能在影响公民权利义务方面作出规定的，应该说，只能是法定的有权机关。这实际上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的处罚，除全国人民代表大会及其常务委员会外，任何国家机关都不能享有设定权。社会主义民主与法制发展到今天，这一原则绝对不能动摇。至于针对行为能力、财产与声誉的处罚，应该允许有地方性法规制定权的权力机关和最高国家行政机关享有设定权。

规章有无处罚设定权或有多大设定权，可能是最引起争议的问题。由于我国有规章制定权的国家行政机关数量众多，自己制定自己据以执行。而目前设定权方面存在的问题又有相当一部分出自规章。因此，很多同志主张规章不能设定行政处罚。笔者认为，从实践上看，为使行政处罚进一步纳入法制轨道，规章不应有太多的处罚设定权，但在法律法规或同级人大或其常委会明确授权的情况下，规章可以按授权的范围设定处罚。由于除了法律法规授权外，有规章制定权的政府经同级人大及其常委会授权，可以通过规章设定处罚，所以地方规章在处罚的设定权方面将比部门规章有更多的活动余地。这也比较符合我国各地政治、经济、文化发展不平衡的国情。

三、行政处罚的基本原则

1．行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能受到处罚。只要法律法规没有规定的，就不能给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。处罚法定原则是法治主义的必然要求。只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原则是相对称的。在现代社会，这些原则构成了公民自由和自身安全感的基础，使得公民能在法律保护下放心大胆地从事各种创造性活动，从而使国家充满活力。而这正是市场经济最基本的要求。法律要让公民能预知自己行为的后果。如果公民不能明确地知晓自己行为的合法性和法律对这种合法性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地将有什么处罚或刑罚降临头上，还有什么积极性、创造性乃至市场经济的活力可言！

当然，行政管理权与行政处罚权是否应象处罚设定权与实施权一样分离，还需讨论。处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与处罚相分离的作法，有其科学合理之处，可以借鉴。

其次，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、种类、幅度以及程序，都应由法律明确规定并依法实施。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，以及在处罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。

处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权并不矛盾。在我国，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体情况进行选择并作出裁决的权力。如治安管理处罚，行政机关只能根据具体情况，在警告、罚款和拘留三种处罚种类，罚款在1－200元，拘留在1－15日的幅度内进行选择。脱离有关种类与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭义解释，不能认为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。

当然，即使在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适当与否的问题。对合理的良好掌握，反映出执法者的素质和水平。正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能避免过粗过宽规定。规定可以罚款，是有种类无幅度；罚款20元至3万元，虽有幅度但失之过宽，这些都不利于行政机关恰到好处地掌握合理性原则。

处罚法定原则还意味着处罚机关必须是法定有权机关。只有法律法规明确规定有实施处罚权的机关才可以实施处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能实施法定内容的处罚，如公安机关只能作治安管理处罚，而不能作工商行政管理处罚。目前，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的情况还时有所闻，我们认为，在一定条件下和一定范围内委托某些组织或个人进行行政管理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事项如处罚，以不委托为好。

2．“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的重要原则。①B所谓从轻从旧，包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不认为是违法的，适用当时的法律；第二，当时的法律和新的法律都认为是违法，但规定不同处罚的，依照当时的法律给予处罚。但如果新的法律不认为是违法或处罚较轻的，依照新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。

3．不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中很少明文规定，实践中却常常有所谓新帐旧帐一起算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则要求的。要溯及既往，必须有法律的明确规定。法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。

4．过罚相当原则。指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。但必须指出，过罚相当原则并不意味着比如违法行为人造成50元财产损失，就对之处以50元罚款。过罚相当不仅是一个量的概念。因为违法行为不仅造成50元的可见损失，而且给社会秩序带来了一定危害，所以对该行为的处罚必须超过50元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的要求。

5．一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于防止重复处罚。实践中，一事再罚的情况并不少见。因为我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监督部门都可以给予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实际意义的。这里的关键是如何解释一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，如果同一事实不同理由，则可以“再罚”。以《水污染防治法》为例加以说明。该法第39条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；……”。如果环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，因为事实和理由都是同一的。而根据该法第38条，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或关闭。“罚款由环境保护部门决定，责令企事业单位停业或者关闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定；……。”据此，环保部门和地方人民政府分别作出罚款和责令企事业单位停业或者关闭的决定，就不是一事再罚。此外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，则工商、市容、交通等部门均可依不同的法律法规对之予以处罚。②

B行政处罚能否牵连到与违法人有关的其他人，一直是一个有争议的问题。从理论上说，谁违法谁承担责任，不应牵连他人。但实践中，牵连却是制止违法行为的良剂。例如交通安全，不仅罚违反交通规则的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通安全教育，这种办法在多数情况下行之有效。国外也有类似处罚违法人所属单位的做法。据此，可否认为，禁止牵连是原则，牵连是例外，即必须有法律法规的规定时方可“牵连”。

另外，教育与惩戒相结合，也是行政处罚应该遵循的基本原则

四、关于行政刑罚

我国目前行政处罚所面临的情况，可归纳为两个字：“软”与“乱”。如上所述，虽然各级各类行政机关广泛采用各种行政处罚手段，仍难以遏制或弱化违法行为蔓延的势头。这反映了行政处罚“软”的一面。另一方面，由于行政处罚缺乏统一的规范，并受到某些利益的驱动，使之成为三乱之一。在某些方面和某种程度上侵害了公民的合法权益。在制定行政处罚法的过程中，一致的意见是必须同时解决上述两大问题。

1．行政刑罚

日本的行政处罚制度，分为行政刑罚与秩序罚两类。行政刑罚也是对行政上违反义务的行为所给予的制裁。①C在程序上适用刑事诉讼程序，刑罚上适用刑法中规定的死刑、徒刑、监禁、罚金等刑名。类似制度也存在于西方国家，如法国。“在许多情况下，当事人不履行行政法上义务时，法律规定刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。这种制裁以违反行政义务的行为为对象，不是一般的犯罪行为，称为行政刑罚，由刑事法院判决。”②C美国虽无行政刑罚之名，但也有相似制度。如其普查法规定，对官员蓄意和故意提供任何虚假的陈述或报告的，应处以2000元以下罚金和5年以下监禁。对此由法院按诉讼程序追诉。至于秩序罚范围极小，仅限于一定数额的罚款。

行政刑罚和刑事处罚是很接近的，但“刑事处罚是对杀人、等被认为其自身带有、反道德的行为（刑事犯或自然犯）科处的，而行政刑罚则是对并不一定具有、反道德的行政上的违反义务行为，如违反车辆靠左侧通行规则的行为（行政犯或法定犯）科处的”。在日本法律中，“没有特别以行政犯为对象的总则性规定，只是在各刑罚法规中规定的刑法总则特则。”③C也就是说，关于行政刑罚的规范大多分散规定于各行政法律之中。

毫无疑问，西方国家的这种行政刑罚制度是值得注意的。第一，行政刑罚是对违反行政义务的处罚。日本将其列为行政处罚是有一定道理的，它是对严重违反行政义务的行为所科处的处罚。但其处罚强度可与刑罚相同。这就必然对行政违法行为构成强大威摄。第二，行政刑罚虽然是一种相当严厉的处罚制度，但它必须经过司法程序，由法院适用。这对于维护公民的尤其是在人身权及重大财产权方面的合法权益是有利的。

上述两点对解决我国行政处罚中的“软”与“乱”问题，显然是大有借鉴意义的。近年来，在行政违法日益严重的情况下，主要对策是增加罚款金额。但第一，有些行政违法行为靠罚款并不能达到制止、惩罚的目的，尤其是对危害人身健康的诸如制造、销售伪劣药品的行为，需要有必要的人身罚。第二，就罚款而言，由于有些规定并未贯彻使违法者在经济上无利可图的原则，罚款数量虽多，但仍有利可图，不足以制止违法。正因为如此，近年来行政违法的严重局面并未好转。为了解决行政处罚“软”的问题，建立行政刑罚制度是可行的选择。应在单行法律中直接规定人身罚和远远超过违法人非法所得的巨额罚款。但对15日以上的人身罚和巨额罚款，全部纳入司法程序，在增强行政处罚力度的同时，以严格的程序保障公民的合法权益。

虽然，我国刑法典中已经有一些行政刑罚的罪名，但单一的刑法典难以适应在建立市场经济体制中不断出现的新情况。经常不断地补充规定过于滞后，且只有往后的效力，使一些应受惩戒的违法行为人逍遥法外。可以设想，如果我们直接在单行法律中规定行政刑罚，必将大大增强与各种新的犯罪包括经济犯罪作斗争的针对性、及时性、机动性。有利于遏制和打击各种新出现的行政犯罪现象。使行政处罚制度在我国建立和完善社会主义市场经济体系中发挥更大、更强有力的维护、保障作用。

2．关于轻刑化

在这里，比较我国和西方在行政处罚与刑罚的关系方面的异同是有意义的。近年来，西方国家出现了“轻刑化”或“新犯罪化、新刑罚化”趋势。①D“轻刑化”，是指历来由法院管辖的、主要是轻罪的那部分，逐渐转化为由行政机关管辖，变成行政处罚的内容。按照西方的法制传统，罚款、短暂的拘留等，原都属于刑事制裁，由法院适用。但“在现代社会中，一方面必须由法院控制犯罪的任务愈来愈重，事实上不堪承受；另一方面，不分轻重地运用刑罚，用得越多，效果反而弱化，鉴于上述两方面原因，立法机关把原来刑法中既可以判刑又可罚金的一部分较轻的违法行为，改用行政处罚由行政机关罚款处理，即所谓‘轻刑化’理论中轻罪的出现。”②D这就是说，所谓轻刑化趋势，是行政机关掌握制裁违法行为权力或扩大其处罚权的趋势。这与我们前面论述过的我国行政处罚需要的走向正好不同。但这不是“两极分化”，而是一种靠近。惩戒违法不仅是法院的事，也是行政机关的事，反之亦然。关键是何种违法行为归法院管，何种违法行为归行政机关惩戒。象我国的劳动教养，限制人身自由可达三年之久，数十万元甚至数百万元的罚款等，都由行政机关直接裁决并执行，缺乏严格的司法程序、证据规则，以保障其公正性、权威性。而且实践已经证明这类问题是较为普遍存在的。要解决问题，出路在于建立行政刑罚制度，使法院拥有对原属行政处罚中较为严重的违法行为的管辖权。

五、关于行政处罚程序

行政处罚程序，是行政处罚中的核心问题之一。它是行政处罚得以正确实施的基本保障。近年来，随着民主与法制的发展，有关行政程序，包括行政处罚程序的理论研究和立法实践都有所发展。③D但从总体上说，仍迫切需要有一个关于行政处罚程序的统一规定。

行政处罚程序是行政机关实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序等的总称。相对于行政机关享有的实体处罚权利而言，行政处罚程序是行政机关在实施处罚时必须履行的义务。履行这一义务的积极意义在于，保证行政机关在实施实体处罚时能达到正确和及时的目标。无疑，程序，包括应该遵循什么步骤、运用何种方式，在多长时间内完成等等，都是立法者主观设定的。但这种设定必须符合建立某种经济或社会秩序的需要，并与实施某一实体职权的客观进程相一致。只有符合客观进程的需要的程序，才能保证行政行为的正确和及时，反之，却会给我们的事业带来严重的损害。

在考虑设置我国行政处罚程序时，必须兼顾两个方面，一是通过程序保证行政机关迅速有力地打击行政违法现象；二是在此过程中不损害公民的合法权益。既要效率，又要保护，二者不可偏废。行政处罚程序既不能成为行政机关单纯的工作程序，也不能片面只强调保护公民权益，这才有可能通过行政处罚达到维持经济和社会秩序的目标。

从实践需要看，行政处罚程序大致可分为普通程序和简易程序两类。

普通程序

也即一般程序，是除符合简易程序以外的所有行政处罚应该遵循的程序。其中几个重要环节必须研究。第一是立案程序。对违法案件进行处罚，第一道程序就是在主管行政机关立案。立案有两种情况，一是行政机关主动立案，二是行政机关接受报告、控告、检举的立案，无论哪一种情况，行政机关都应该尽快立案，因为一般说，行政违法行为将侵犯国家、社会、公民的权利和利益，行政机关负有保护这些权利和利益的责任。但在实践中，明知是行政违法行为，拖延或不予立案的情况亦常有所见。因此，立案程序的设置应该以保证行政机关尽快立案为目的，确应不予立案的也应尽快作出答复。对此应规定具体的期限。在不立案或不予答复时，赋予利害关系人以申诉或诉讼的权利，是立案程序中的两项关键。

第二是调查。在作出处罚决定前应该调查、取证，这是毫无疑义的。但调查的形式是多种多样的。有许多形式在采用时还会涉及公民的权利。例如询问，执法人员可以将当事人传唤到行政机关处所谈。但当事人拒绝传唤怎么办？治安管理处罚条例规定公安机关可以“强制传唤。”其他行政机关是否也可采用？传唤是否必须是要式行为，即必须发出传票？传唤的时间可持续多久，几小时还是几天？询问是否要制作笔录，等等。传唤这一看上去很简单的程序，都会直接涉及公民的人身权利；但如果没有传唤，行政机关又难以履行职责。因此，在设计传唤程序时，既要规定行政机关可以运用传唤，同时又规定传唤必须符合法定条件。例如必须有法律明确规定，传唤时间不得超过几小时等等。

检查、勘验现场是调查的必要手段，但同样将涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权，因而同样需要作出比较具体的细致的规定。

从目前我国法律法规规章有关处罚程序的规定看，虽然也有许多涉及调查的程序，但都比较粗疏，很少从兼顾效率与保护两方面立论，因而在实践中就缺乏可操作性。

第三，听证。自1946年美国行政程序将听证作为行政程序的核心以来，已经引起世界性反响。无疑，听证是一项很好的程序制度，它将增强行政活动的透明度，接受公民监督；也使执法人员“兼听则明”，能比较客观地作出决定；同时有利于保护公民的权利。听证制度可能也应该运用到行政程序上。但是在我国，听证制度运用到何种程度，尚需进一步讨论。例如，听证是否是一切行政处罚的必经程序，由行政机关主动为之，还是只有在当事人要求时才举行？要求举行听证会是否需一定限制，只有比较重大的行政处罚案件，诸如人身罚或相当数额的罚款才有权要求听证等等，需要在立法时作出抉择。此外，听证会的组织，哪些行政机关工作人员可以主持、参加听证，哪些不能；当事人是否有权申请回避，能否委托律师，以及举行听证会的许多具体步骤等等，都需要具体、明确规定。

第四，处罚决定。为强调处罚的公正和正确，提倡在具体处罚案件中调查人与决定处罚人分离的原则是有好处的，使作出处罚决定时不至先入为主或带有主观色彩。处罚应该是要式行为，必须制作统一格式的处罚裁决书，并在法定期限内完成和送达。

建立严格的行政处罚程序，是提高行政处罚水平的重要一环。

简易程序

一般适用于违法情节清楚，因而处罚较轻，可以由执法人员当场处罚的情况。建立简易程序是必要的，因为行政违法案件数量极多，其中相当一部分违法案件事实清楚、简单，无须再经调查程序或听证程序。由执法人员当场作出处罚决定，这样做不仅有利于提高行政效率，也为多数被处罚人所欢迎。当然，简易程序需要一定的条件：如违法行为情节轻微、社会危害不大，因而处罚较轻，只需低额罚款或仅给以警告。同时，事实清楚，当事人对认定的事实没有异议，且明确表示放弃听证或质证权利等等。简易程序不等于没有程序。表明身份、说明理由、制作笔录、制作裁决书以及告知申诉和诉讼的权利等，这些最低限度的程序还是需要的、不可省略的。而且，即使符合简易程序的条件，但如当事人提出异议，就应按普通程序处理，以保障当事人的权利。

行政强制措施

与行政处罚程序紧密联系的是一些行政强制措施。为了预防行政违法行为进一步扩大或造成无可挽回的损失，或者为了制止正在实施的行政违法行为，赋予行政机关某些强制措施的权力，是完全必要的。这些强制措施包括强制检查，以及扣押、查封、冻结和扣留等。但是这些强制措施的实施，大都涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权。因而又必须十分谨慎，以免造成损害。实践中，因行政机关强制措施违法或“过当”损害公民、法人或其他组织合法权益的情况，屡见不鲜。究其原因，主要来于两个方面。一是无强制措施权的行政机关擅自采取强制措施；二是有强制措施权的行政机关，在采取强制措施时，无严格的程序制约。为使行政机关能合法、正确行使强制措施的权力，有必要在立法时明确规定，哪些行政机关享有行使何种强制措施的权力。授权明确是行政执法合法、正确的先行条件。只有使行政机关明了自己可以做什么和不能做什么，行政机关才能获得行使权力的充分自由，从而强化行政管理。至于行政机关享有强制措施的权力，以哪一类规范授权为宜，从我国的实践看，似以法律为宜。法律还应对行政强制措施的实施规定明确、具体而又严格的程序。从一定意义上说，正当的程序是行政行为合法、正确的基本保障条件。这已为实践所证明。行政强制措施是最缺乏程序规定的领域之一，亟待改善。

担保制度

为了缓解行政强制措施在实施时对公民、法人或其他组织的人身权、财产权可能带来的冲击或侵害，建立担保制度是十分必要的。1986年颁布的《治安管理处罚条例》规定的对须给予拘留处罚的人，可以用提供保证金或担保人的办法暂缓拘留直至其行使诉权完毕再作处理的办法，是行政处罚中实行担保制度的良好开端。可以作为一项普遍采用的制度推而广之。

建立担保制度的好处，是在很多方面，可以为行政机关的调查取证提代必要时间、而又不致直接影响当事人的人身和财产权；另一方面是保证公民、法人或其他组织可以有一定时间来顺利行使其申请复议和提起行政诉讼的权利。它是行政机关和公民法人及其他组织之间，在实施行政处罚或强制措施时的良好缓冲剂。

裁执分离

行政处罚的执行，在我国最突出的是作出罚款决定的行政机关，与接受罚款的机构之间的关系。纵观世界各国，除极个别特殊情况外，作出罚款的机构与收受罚款的机构几乎都是分离的。我国则是自罚自收。这样做也许便于执行，但后果已是有目共睹。罚款的性质被改变了，成了某些机关甚至个人的经济来源，因而在某些地方和某些领域已演变为公害。有同志指出，这是一种腐败行为，我们应象反腐败一样反对它。这种认识无疑是正确的。改正之道，一是要加强教育，二是建立裁执分离的制度。履行处罚职责的积极性，绝不能依靠罚款分成来刺激，否则必将使该机关堕落。

法律责任

行政处罚是行政机关对行政违法的公民、法人或其他组织追究法律责任的一种形式。而如果行政机关或其工作人员在执行处罚职务时违法，当然也应追究其法律责任。法律责任无非是行政责任与刑事责任两类。行政责任主要是行政处分，笔者赞成对公务员追究行政责任，不应有罚款的规定。追究行政责任的关键在于将各种应予处分的违法行为规定具体、明确，使追究责任成为可能。至于公务员在执行职务时，贪污受贿或，应该追究其刑事责任的，应通过法定程序追诉。

①A罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1989年7月版第156页。

姜明安《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版社出版公司1990年版第265页。

②A胡建淼主编《行政法教程》，杭州大学出版社1990年版，第154页。

杨海坤《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版第381页。

③A应松年、朱维究主编《行政法与行政诉讼教程》，中国政法大学出版社1989年版第180页没有“尚未构成犯罪”；在另一著作中，如应松年主编《行政行为法》，人民出版社1993年版第460页却有“尚不构成犯罪。”

④A李培传主编《中国社会主义立法的理论与实践》，中国法制出版社1991年版第197页。

①B参见奥地利行政处罚法。

②B一个违法行为违反了两个以上法律法规，处理上有几种意见：一是两个以上主管机关各自处罚；二是两个机关协商，只罚一次，由规定较重处罚的主管机关处罚；三是首先发现的机关处罚。

①C南博方《日本行政法》，中国人民大学出版社1988年版第86页。

②C王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版第168页。

③C南博方《日本行政法》，中国政法大学出版社1989年版第86页。

①D《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》见《行政法学研究》1993年第4期第50页。

行政处罚论文范文第7篇

行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚行为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段，目的是使相对人今后不再犯同一违法行为。因为行政处罚本身所具有的强制力，直接影响相对人权利义务，对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。“一事不再罚”原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则，定义在我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为的同一事实理由处以两次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律任相互挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。在行政的具体实施过程中，由于对这一原则的理解不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形，有的存在重复处罚、多头处罚的情形。因此，明确这一原则，即明确对行政相对人的同一个违法的行为不得再罚，既是为了保护行政相对人的合法权益，理是为了体现公正。

关键词：行政行为一事不再罚行罚处罚行政相对人

一、关于“一事不再罚”原则的基本含义及其分析

所谓一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：

第一种观点：认为违法的某一违法行为，不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚，违法人只能承担一次法律责任。

第二种观点：认为一事不再罚系指同行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。

第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。

第四种观点：对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其它机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则。至于已经给予其它种类的处罚，则需要根据实际情况区别对待。

对以上观点的简要分析。

观点一：将“一事不再罚”绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将“重罚吸收轻罚”规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的“一种法律不能代替另一种法律责任”原则相抵触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到“同一违法事实”“同一理由”的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。

综上分析各家观点，则学者们的争论主要在以下三个问题：1．何谓“同一违法行为”，即对“一事”的认定；2．什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；3．在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。

二、关于“一事不再罚”原则的适用范围问题

其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。从我国有关行政管理方面的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定看，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。

同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；3．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；4．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。

一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：

1．特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。

2．新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。

其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。

其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。

三、关于一事不再罚原则的例外情形

1．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。

2．行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。

3．行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。

4．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。

5．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。

6．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。

7．多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。超级秘书网

四、结语

对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。

参考文献资料：

1杨解君肖泽晟《行政法学》，法律出版社，2000年版

2罗豪才《行政法学》，中国政法大学出版社，1999年版

3卢顺珍《论一事不再罚原则的适用》，福建政治管理干部学院学报，2002年第1期

4吴祖谋葛文珠《试述一事不再罚原则》，《法学评论》，1993年第5期

5胡锦光《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2000年版

6杨解君《行政法学》，中国方正出版社，2002年版

7朱新力《论一事不再罚原则》，《法学》，2001年第11期

行政处罚论文范文第8篇

税务行政处罚与刑罚虽然性质不同，但具有衔接性。本文对税务行政处罚与刑罚在立法、适用、罚种上的衔接性作了有关探讨，提出税收行政立法应广泛采用“行政刑罚”的立法方式，提出当税务行政处罚与刑罚存在竞合的情况下，应当坚持“刑罚优先”的原则，并对其中有些特殊情况进行了分析，最后对税务行政处罚与刑罚在罚种上的衔接作了简要思考。

关键词：税务行政处罚刑罚行政刑罚竞合衔接

刑罚和税务行政处罚是国家的司法机关、税务机关分别针对不同的违法行为所采取的制裁措施。税务行政处罚针对的是税务行政违法行为，法律依据是有关涉税行政法律、法规与规章。刑罚针对的是犯罪行为，直接依据的是刑法。税务行政处罚与刑罚虽然性质截然不同，但二者在立法、适用、罚种上有联系，并且具有衔接性。

一、税务行政处罚与刑罚在立法上的衔接

在税务实践中，弄清税务行政处罚与刑罚在立法上的衔接，对于提高税务机关的执法水平、维护社会主义市场经济秩序，为税务行政管理相相对人创造一个公平竞争的外部环境，保护税务行政管理相对人的合法权益，具有十分重要意义。

（一）税务行政处罚与刑罚在立法技术上的衔接

目前，在我国行政立法上设定税务行政处罚的主要有：《税收征管法》及其实施细则、《发票管理办法》和国家税务总局的某些规章，其中，《税收征管法》及其实施细则、《发票管理办法》在设定税务行政处罚的同时，又有相当多的条款对税务行政管理相对人的犯罪行为作了刑事责任上的衔接规定。可见，税务行政处罚与刑罚确实存在立法上的衔接点，那么，在立法技术上是如何衔接两者的呢？纵观《征管法》及其实施细则、《发票管理办法》，虽然可以构成涉税犯罪的行为不少，但税务行政处罚与刑罚的衔接方式却很单一，一般表现为：在具体列举税务行政管理相对人各种形式的违法行为后，明确规定税务行政责任，并在税务行政责任后原则性地规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。即：将税务行政处罚与高度概括性的刑罚责任写在同一条款中。这样的规定方式在《税收征管法》体现得最为明显。例如，《税收征管法》第63、65、66、67、71条规定了偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税行为和非法印制发票行为应受到的税务行政处罚后，又逐一规定了上述行为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。笔者认为，这种立法上的衔接方法，虽然表面上增强了税务行政处罚与刑事处罚的衔接，但该种衔接方法过于笼统和单一，不利于涉税犯罪行为的刑事制裁，体现在：有时税务机关查处了违法行为，明明意识到该违法行为已相当严重，达到了犯罪程度，但就是苦于无法找到刑法相应的条款，结果导致应当移送司法机关查处的涉税犯罪案件未能移送，只好简单罚款了事。例如，《征管法》第71条规定，“违反本法第22条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票，没收违法所得和作案工具，并处1万元以上5万元以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是，查遍刑法危害税收征管罪有关条文，里面只有非法出售增值税专用发票、伪造发票和擅自制造发票有关犯罪的刑事处罚规定，那么，值得怀疑的是，“非法印制发票”与“擅自制造发票”是否可以划等号？因此，《征管法》的这种高度概括性的援引性规定使税务人员在税务实践中难以操作。类似这样的问题在《发票管理办法》中同样存在。此外，由于经济的高速发展，各种新的犯罪手段不断涌现，立法上为了解决这个问题，往往采取“补充规定”的办法来弥补刑法典的不足，这更使税务行政违法行为与涉税犯罪行为的衔接问题变得日趋复杂。针对以上问题，不妨暂且考虑以下思路：对于税务行政处罚与刑事处罚的衔接立法，在税收行政法律中采用明确的援引性法律规范。例如，在对税务行政违法行为作出税务行政处罚规定后，对于构成犯罪的，作出依照刑法某某条追究刑事责任的规定。这种依照刑法某某条追究刑事责任的法律规范即是援引性法律规范。表面看，援引性法律规范比目前立法上的高度笼统性规定要好，因为已明文指出具体适用刑法条款，便于税务机关实践操作，但实践中仍然会存在援引刑法条文不精确或不充分的情况。例如，对于逃避追缴欠税罪应适用刑法第203条规定，但该条规定的“致使税务机关无法追缴欠缴的税款”与《征管法》第65条规定的“妨碍税务机关追缴欠缴的税款”的规定有不相吻合之处，从法理上看，“致使”与“妨碍”存在区别，“致使”表明纳税人逃避追缴欠税行为与税务机关无法追缴欠缴的税款的结果存在刑法上的因果关系，而“妨碍”而无这样的因果关系。根据罪刑法定原则，纳税人发生《征管法》第65条规定的行为，是不能构成“逃避追缴欠税罪”的。可见上述引入援引性法律规范的解决思路不是最好的办法。因此，可以考虑第二种解决办法，即采取“独立性的散在立法方式”，理论上称之为“行政刑罚”。所谓“行政刑罚”是指“对违反行政法律规范所规定的义务人，由法院适用刑法总则的规定，依刑事诉讼程序所施之制裁”。[1]从国外的情况来看，行政刑罚的立法方式是各国广泛采用的一种刑事立法方式，它更能很好地衔接行政处罚与刑法。如果在税收行政法上采取行政刑罚的立法方式，会存在以下优点：一是在税收行政法中直接规定罪名、罪状、法定刑，就不会频繁地修改刑法典，或作出相当多的单行“补充规定”，刑法典的精确性会明显增强。二是在税收行政法中直接规定罪名、法定刑，比起另行通过补充规定更及时，更直观明确，更便于预警、遵守和操作。三是有利于税收行政法与刑法的衔接，税务机关不会再因为无相应刑法规范而不得不“以罚代刑”或在涉税犯罪行为前显得束手无策。

（二）税务行政违法行为与涉税犯罪行为在立法上的区分

1、量上的区分

税务违法行为与涉税犯罪行为的在立法上反映出来的根本区别就是税务违法行为后果在数量上的差异。例如，对于纳税人的偷税行为，如果所偷税款达到1万元以上，并且占应纳税款总额的10%以上才能认定为偷税罪，由司法机关实施刑事处罚。反之，如果纳税人达不到这1万元和10％这两个数量标准，就只能认定为税务行政违法行为，由税务机关实施税务行政罚款。通过量上的区分来划分罪与非罪的主要有偷税行为、逃避追缴欠税行为和骗取出口退税行为以及绝大部分发票违章行为。

2、质上的区分

在立法上对于税务行政违法行为与犯罪行为的区分标准不是通过“量”上的区别而是通过“质”的规定来区分的，具体来说，税务违法行为的危害程度、违法情节的严重性、主观恶性等形成了税务违法行为的“质”。例如，《征管法》第67条规定，“以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的，是抗税，除由税务机关追缴其拒缴纳的税款，滞纳金外，依法追究刑事责任。情节轻微，未构成犯罪的，由税务机关追缴其拒缴的税款、滞纳金，并处拒缴税款1倍以上5倍以下的罚款”。这里的情节就是关于“质”的规定，情节的轻微与否就是区分税务行政违法行为与涉税犯罪行为的“分水岭”。

3、量和质并重的区分

例如，刑法第201条第1款规定，纳税人因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额1倍以上5倍以下罚金。在此规定中，“2次”偷税是“量”的规定，“再次偷税”就是“质”的规定，对于纳税人再次偷税的数额在所不论，但这表明纳税人主观恶性较重，非予以刑事处罚不能防止其社会危害性。

二、税务行政处罚与刑罚在适用上的竞合

如前所述，税务行政处罚行为与涉税犯罪行为是二种性质不同的违法行为，但是，由于税务行政违法与涉税犯罪之间大多只有量上的区别，加之由于税务行政处罚与刑罚分别由税务机关和法院两个主体分别独立实施，在实践中，很有可能发生税务行政处罚与刑罚之间的竞合问题，如何正确处理两者竞合关系就显得十分重要。如何适用行政处罚与刑罚处罚竞合问题，目前争论很多，归纳起来，有三种主张：第一，选择适用。认为只能在行政处罚和刑罚处罚中选择一种，而不能并施。第二，附条件并科。认为行政处罚与刑罚处罚竞合时可以并科，但任何一个“罚”执行后，认为没有必要执行另外一个时，可以免除处罚。第三，合并适用。认为既要适用刑罚处罚，又要适用行政处罚。[2]就税务行政处罚与刑罚在适用上的竞合而论，笔者认为，应以“选择适用且遵循刑罚优先”为原则，但在该原则基础上还存在一些特殊情况。下面笔者就税务行政处罚与刑罚的竞合中有关实践问题作深入探讨。

（一）在查处税务违法案件中，税务机关能确切认定税务行政管理相对人违法行为已构成犯罪的情形

《行政处罚法》第7条第2款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”。该法第22条规定，“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。为了贯彻落实《行政处罚法》有关精神，税收《征管法》第77条作出与《行政处罚法》第22条相类似的规定。从逻辑角度上看，《行政处罚法》和《征管法》的规定，只是明确了当税收违法行为构成犯罪时，必须追究刑事责任，不得以罚代刑。但税务机关移送司法机关处理前是否可以先行实施税务行政处罚却没有明确。有人认为，可以实施行政处罚，依据是后文提到的“罚款折抵罚金制度”。笔者认为，“罚款折抵罚金制度”是建立在税务机关不知晓违法行为已构成犯罪的前提下的，对于税务机关已能确认该违法行为已构成犯罪的，犯罪行为吸收了一般税务违法行为，应只能给予刑事制裁，不能先行行政处罚。因此，在税务机关能确切认定违法行为构成犯罪的情形下，应本着“刑事处罚优先”的原则，主动将案件移送司法机关，再视司法机关处理情况和法律规定来依法实施税务行政处罚。在司法实践中，司法机关接到税务机关移送的案件后，可能存在三种情况，一是认为虽构成犯罪，但犯罪情节轻微，社会危害性较轻，作出依法免于刑事处罚决定。二是构成犯罪，依法予以刑事处罚。三是不认为是犯罪。对于第1种情况，即依法免于刑事处罚的情况，根据新刑法附则第452条第3款附件二第5项《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税抗税犯罪的补充规定》第7条：“对犯本规定之罪的，由税务机关追缴不缴、少缴、欠缴、拒缴或者骗取的税款。对依法免于刑事处罚的，除由税务机关追缴不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款外，处不缴、少缴、拒缴或者骗取的税款5倍以下的罚款”。可见，税务机关可以对部分免于刑事处罚的涉税犯罪行为实施税务行政处罚。对于第2种情况，如果纳税人构成犯罪的，司法机关已经依法实施了刑事制裁，税务机关是否可以再实施行政处罚呢？有人认为，行为人构成犯罪的，由司法机关处罚后，可以再由税务机关实施行政处罚。也有人认为，如果司法机关与税务机关处罚的罚种在内容上不具有类似性，税务机关才可以实施处罚。例如，司法机关已作出了罚金的刑事处罚，税务机关就不能再作出罚款的行政处罚，但可以依法作出没收违法所得和非法财物的行政处罚。笔者认为，这二种观点都是不对的，理由是：第一，刑事制裁比行政制裁要严厉得多，如果已给违法者实施了刑事制裁，已达到了制裁违法的目的，此时，行政制裁被刑事制裁所吸收。第二，根据免于刑事处罚才可以由税务机关处罚的有关规定可以推论出：立法者对构成涉税犯罪的行为处罚是本着“在遵循刑罚优先的前提下，避免多重处罚”的精神来解决来涉税犯罪行为的处罚竞合问题的。对于第3种情形即税务机关认为已构成犯罪但司法机关不认为是犯罪的违法行为，这是由于税务机关在法律上的认识错误所致，应该由税务机关依法继续实施行政处罚。综上所述，当税务机关能确切认为税务违法行为已构成犯罪的，税务机关应当本着“刑罚优先”的原则，积极主动移送涉税犯罪案件，再视司法机关的不同处理方式，正确行使税务行政处罚权，既要打击涉税犯罪行为，又要保障税务行政管理相对人合法权益。

（二）在查处税务违法案件中，税务机关最初认为税务行政管理相对人行为未构成犯罪，但在对其实施了行政处罚后，发现其违法行为已构成了犯罪的情形

由于税务行政违法行为与涉税犯罪行为很多只存在量上的差别，有时税务行政违法与涉税犯罪的界限仅在于毫厘之间。在这种情况下，税务机关如何正确适用行政处罚与刑罚的竞合呢？行政处罚是否应当先撤销后再将案件移送司法机关呢？笔者认为，行政处罚不能撤销。理由是行政处罚行为是行政行为，具有公定力、拘束力、执行力等特征，如果税务机关对纳税人处以行政处罚后，发现纳税人行为已构成犯罪的，而撤销行政处罚的话，很容易影响行政机关的权威性，造成社会公众对行政机关的不信赖，从而影响到行政机关的正常管理秩序。在此种情况下，如果税务机关对行政管理相对人实施的是罚款行政处罚，正确的做法是依照《行政处罚法》第28条第2款规定，“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”应当注意的是这项制度不是行政处罚与刑罚的并科，也不是对“刑罚优先”原则的违反，而是针对实践中，税务行政违法行为与涉税犯罪行为的不确定性，罚款与罚金可能同时存在的情况下，为避免不同执法机关对当事人的违法行为都实施经济制裁而设立的。当然，折抵罚金的前提是法院在判处罚金前行政机关已经对当事人进行了罚款，法院又判处罚金的，而罚款的前提是行政机关在罚款时当事人的税务违法行为尚未构成犯罪，如果税务机关在罚款时当事人的违法行为已构成犯罪的，税务机关则不能再对当事人进行行政处罚，应及时移送司法机关。如果税务机关故意不依法移送，司法机关可以建议监察部门、上级税务机关予以行政处分。如果情节严重，构成犯罪的，应以“不移交刑事案件罪”追究有关税务主管人员和直接责任人员的刑事责任。

（三）在查处税务违法案件中，如果当事人违法行为已构成犯罪，税务机关认为未构成犯罪的情形

产生这种情况，主要是由于税务机关法律上的认识错误所致案件定性错误，税务机关不会主动将案件移送司法机关立案。由于违法行为是否构成犯罪，只能由司法机关通过刑事诉讼程序才能最终认定，所以司法机关一旦发现行政机关定性错误，应要求税务机关将案件移送或自行立案处理。在税务实践中，由于税务违法案件主要由稽查局查处，而稽查局查处后，当事人是否应受到刑事处罚，

基本上取决于税务机关的主动移送，其结果是导致了相当多的涉税犯罪行为未受到刑事处罚，而以行政处罚了事。因此，笔者建议司法机关应加强对税务机关查处案件的事前、事中和事后监督，对构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

三、行政处罚与刑罚在罚种上的衔接

刑罚分主刑和附加刑，主刑有管制、拘投、有期徒刑、无期徒刑、死刑；附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。刑罚与行政处罚虽然性质截然不同，但其内容存在重叠之处，例如，拘役与行政拘留都是限制了违法者的人身自由，罚款和罚金都是给违法者予以经济制裁。具体到税务行政处罚与刑罚罚种的衔接，主要是指罚款与罚金的衔接，没收违法所得和非法财物与没收财产的衔接。

（一）罚金与罚款的衔接

罚金是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。罚金属于财产刑的一种，它在处罚性质、适用对象、适用程序、适用主体、适用依据等方面与行政罚款具有严格的区别。[3]由于涉税犯罪多为贪利性犯罪，刑法危害税收征管罪和全国人大常委会《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》多对这类行为并处罚金，且罚金的数额明显高于同类税务行政违法行为的数额。由于罚金与罚款同属于经济性制裁手段，从理论上讲，应该避免二者的重叠适用，但由于在具体税务实践中，税务机关对于罪与非罪往往难以及时准确判断，其结果是先对纳税人实施了罚款后，发现了纳税人的行为已构成犯罪，才移送司法机关追究刑事责任。对此应按上文确定的“罚款折抵罚金”的规定进行妥善处理，做到罪责刑相适应。有人认为，人民法院判处刑罚后如果未并处罚金，仍可由行政机关实施罚款处罚。笔者认为，这是不正确的，理由是：第一，根据刑法第52条规定，判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。司法机关未并处罚金，表明犯罪人的犯罪情节不是很严重。第二，虽未判处罚金，但已追究了犯罪人的其他刑事责任，已达到了制裁犯罪的目的。所以，不宜再对犯罪人实施罚款处罚。综上所述，笔者给出罚款与罚金在适用上的衔接应当遵循的原则为：1.罚款在先，罚款折抵罚金；2.罚金在先，不得罚款。

（二）没收违法所得、没收非法财物与没收财产的衔接

行政处罚论文范文第9篇

一、行政处罚和行政强制的区别和联系

1、行政处罚与行政强制的共同点。

行政处罚与行政强制的共同点都是因当事人不履行法定义务所引起的，但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，事后只能予以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。

2、行政处罚与行政强制的区别

行政处罚和行政强制都是针对违反行政法上规定的义务而采取的行政行为，二者具有承接关系。再相对方拒不接受行政处罚时，行政机关可以强制其履行。但二者仍有本质的区别表现在：

（1）性质不同。行政处罚是在行政管理相对方违反法律规定的前提下，行政机关为其设定新的义务，直接影响相对方的实体权利义务的行为，本质上属于制裁性法律责任。而行政强制以行政管理相对人拒不履行行政决定或法律规定的义务为前提，不添加新的义务，只是强制相对人履行原定的义务。

（2）目的不同。行政处罚的目的在于制裁相对人违反法律规定义务的行为，其着在于对“过去”违反行为的惩罚；行政强制执行的目的在于督促义务人履行义务，其着眼点在于对“将来”义务内容的实现。

（3）原则不同。行政强制执行中的执行罚，与行政处罚中的罚款相类似，但二者有本质区别。行政处罚的目的在于惩戒，因而处罚一般是一次性的，除非另有理由，对同一违法行为不得以同一事实和理由施以两次以上的处罚，即适用“一事不再罚”原则。而执行罚则不同，执行罚的目的在于强迫义务人履行义务，如义务人受执行罚后仍不执行，可再施执行罚，直到履行义务为止。

二、我国目前在行政处罚和行政强制中存在的问题

1、执罚机关庞杂、职能交叉现象严重。

在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

我国法律虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

2、行政机关和法院的强制执行权划分不清。

由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手”设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。据报载，有的法庭派员直接参与抓计划生育，收缴“超生”罚款；有的参与“三提五统”兑现，直接“催粮收款”，还有的应有关部分之邀，为其收缴欠费等，个别干警在受到阻力或指责时，甚至动用警具，违法乱施强制措施。这些现象说明，把所有行政行为的执行权归诸法院显然是一种简单化的处理办法，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且也与法院专事司法、居中裁判的地位不符。同样，行政机关自行强制所有决定的设想有违行政权与执行权相分离，强制执行须取得法律特别授权。

3、行政执行手段不完整，程序不健全。

现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。表现在，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的。例如《行政处罚法》规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使相对人履行义务的。此外，诸如没收违法所得，没收非法财物等行政处罚及其他行政行为如何执行，则找不到相应措施。再如《兵役法》规定对拒不履行服兵役义务的，县级人民政府有权强制其履行兵役义务，至于如何强制则没有任何具体的措施和手段。再如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地、限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执行手段。不享有自行强制执行权的机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权，所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款没收处罚或责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行，个别法院也借机收取执行费，或与行政机关"联手"执行，造成很坏影响。目前，法律对行政强制执行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段，有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定"执行难"一样，同样难以达到迫使相对人及时全面履行义务的目的[6].

由于目前真正规范行政强制执行措施的立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成"扯皮"现象，降低行政管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立法加以解决[7].

三、如何完善行政处罚和行政强制制度

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。

1、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。

除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

2、完善程序第一，将行政处罚、行政强制措施的一般程序分别加以规定。

行政强制的一般程序，应当主要包括采取行政强制前的报请批准的程序；行政机关首长的决定程序、公告的告知程序；执行前的督促程序以及特别严厉措施采取前的听证程序等。另外，法律要规定行政机关采取行政强制时的情况、条件限定；必要的期限要求等。对违法嫌疑行为采取行政强制的程序，与进行日常行政管理需要采取行政强制的程序，分别加以规定。在一些法律和法规中在规定行政强制措施时，没有将对违法嫌疑行为的行政强制与进行日常行政管理需要采取的行政强制区分开，在实施中就容易出现问题。如有的地方性法规规定，“查处违法案件时，可以进入生产、经营和储存场所”，可以“采用录音、录像等手段”，可以“查阅、复制有关的票据、帐簿等文件资料”，可以对“违法工具及有关物品，采取封存、扣押措施”。企业如果拒绝这种行政检查，后果非常严重。法律对预防性的或属于日常行政管理的检查措施，没有程序性的控制和制约的规定，能否保证不被滥用？所以，应规定，行政机关在日常管理中需要检查的，应当事先通知相对人。

3、完善救济制度

行政处罚和行政强制有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受害人有权依法请求国家赔偿。

四、我国行政处罚和行政强制的立法思想

1、我国《行政处罚法》存在的缺陷

（1）听证程序方面的缺陷

听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化，保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政处罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少存在着如下几个问题：

首先，《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利，只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件，受处罚人才享有要求听证的权利。显然，《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所，体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则；另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。

其次，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来，对于受处罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应，受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，法律还规定了“当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人”等内容，但《行政处罚法》没有规定当事人或者其律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。

（2）简易程序中举证方面的缺陷

简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序具有手续简单、效率较高以及执法人员当场给予处罚等特点。但确凿的违法事实也应当通过充分的证据来反映，而行政处罚的举证责任也只能由行政执法机关来承担。《行政处罚法》第三十五条规定：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。然而，一旦进入行政复议或者行政诉讼的程序，行政机关又如何举证？简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法人员与案件的证人相混同，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据？答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗？由此来看，完善简易程序中举证方面的规定是十分必要的。

2、行政强制执行的立法构想

行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第66条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。

行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项：

（1）依法强制原则

行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应取得法律的授权，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。

（2）比例原则

比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则，我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人利益。

（3）事先告诫原则

该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。”德国行政执行法第13条也规定，行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。”

（4）强制与教育相结合原则

行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。

制定行政强制法，早已列入全国人大常委会的立法规划。行政强制法的制定，是我国行政法制建设的一个新的标志，标志着中国的行政法制思想从注重管制到注重效益的转变，这是建设社会主义市场经济的必然趋势和必然结果。

结语

行政处罚和行政强制制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。该法律设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。而现有的对行政处罚体制的改革和对行政强制的立法，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。

参考数目与文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社。

2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社。

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）。

4、黄坚宏、吴建依《关于行政法基本原则的再思考》（《法学研究》1999年第6期）。

5、汪永清《对改革现行行政执法体制的几点思考》（《中国法学》2000年第1期）。

6、龚瑞祥《比较宪法与行政法》法律出版社，1995年版。

7、姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月版。

8、罗豪才主编《行政法学》中国政法大学出版社，1998年版。

9、王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版。

10、应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年3期。

11、杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。

12、李江等人：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版。

13、王名扬：《法国行政法》1998年版。

行政处罚论文范文第10篇

论文摘要对行政执法实践中的3个问题，即责令改正、通报批评、罚金3种处罚是否属于行政处罚种类的问题进行分析，以期能为行政执法尺度的确定和执法工作实践提供参考。

《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项，前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类，而第7项只是笼统地规定：“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类，即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责，申明其行为违法，教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒，而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制，因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁，迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚，如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施，而罚款是处罚违法相对人的合法收入，这是罚款与没收的主要区别。行为罚（能力罚）是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚（人身罚）是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制，也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外，许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等，下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。

1责令改正是否为行政处罚的种类

许多学者们和执法工作者持不同意见，有的人认为责令改正不是一种行政处罚，因为《行政处罚法》中没有规定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政强制，而有的人认为，它是一种行政处罚，因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的，并且对行政相对人具有约束力，要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外，还规定：法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正，处以1000元以上10000元以下罚款：①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。

这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢？笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前，单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚，只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用，具有教育意义；如果单行法条款中规定了责令改正，行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的，那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢？如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定，违法本条例第6条第2款规定，未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的，由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正，没收种子和违法所得，处以违法所得1倍以上3倍以下罚款；没有违法所得的，处以1000元以上20000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规，只能规定6种基本的处罚种类，但是该条例的第1条规定，根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。《行政处罚法》第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定，实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外，在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的，应一并如上理解。2通报批评是否为行政处罚的种类

对于通报批评，在法学界也有不同的看法，有的人认为通报批评不是行政处罚的一种，而是一种机关内部指出错误的方法，不具有处罚性，有的人认为通报批评是一种行政处罚，一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为，通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级，或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人，这时只是一种行政处分，不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时，是否是行政处罚呢？按照《行政处罚法》的第8条第（7）项规定，先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定，被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。这条规定中包含警告，也就是行政处罚的一种，笔者认为，单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时，不是行政处罚，只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示，利用其声誉对其施加压力，迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中，并在一定范围内书面通报批评的，就是行政处罚。因此，通常有人把通报批评同警告一起，作为申诫罚的2种最重要的形式。其实，警告通常仅限于直接告知违法行为人，而通报批评告知的范围较广泛，不仅限于告知行为人自己，还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。

行政处罚论文范文第11篇

1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。2000年通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。《中华人民共和国行政许可法》也规定了听证程序，

由此可见，听证程序无论在行政处罚还是在行政许可程序中，都已经明确了其应有的法律地位。“听证程序是较为正规的听取行政相对人意见的程序。在国外倍受推崇，被认为是实现公民参与权、防止行政专横、保障行政处理公正、减少行政争议的有效途径。”⑴

但是，由于我国在听证程序上的进程以及听证程序实施经验的欠缺，听证程序有待进一步完善。本文将从行政处罚听证程序为着眼点，探讨行政处罚听证程序的若干问题。

“行政处罚中的听政是指行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。”⑵

一、关于数额较大的罚款问题。

何为“数额较大”？可谓众说纷纭，莫衷一是。

在《行政处罚法》颁布之后，各部委、地方各级政府、人大都不同程度地就听政程序（有的包含在行政处罚程序中）作出了相应的规定。其中，对数额较大的罚款的确认更是体现了地方和部委的特色。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第二条规定的较大的幅度为“对公民处以超过1000的罚款，对法人或者其它组织处以超过30000元的罚款”。中国证监会制定的《行政处罚听证规则》第二条规定的是：“（五）对个人处以罚款或者没收违法所得人民币5万元以上；六）对法人或者其他组织处以罚款或者没收违法所得人民币30万元以上；”《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第三条规定的是：“对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款”；安徽省池州市《池州市行政处罚听证程序规定》第三条规定的是：“较大数额罚款是指对公民处以1000元以上的罚款、对法人或其他组织处以10000元以上的罚款。”《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条规定的是：“财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出5万元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其”较大数额罚款“的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。”《贵州省专利行政处罚听证规则（试行）》第五条规定的是：“（一）拟对公民处以2000元（含2000元）以上的罚款；（二）拟对法人或者其他组织处以10000元（含10000元）以上的罚款；”《贵州省人民政府关于行政处罚较大数额罚款标准的规定》内容更为详细：“一、法律、法规、规章对某类违法行为罚款没有最高限额规定的，对非经营活动中公民的违法行为处1000元（含1000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处5000元（含5000元）以上罚款为”较大数额罚款“；对经营活动中公民的违法行为处3000元（含3000元）以上罚款、法人或者其他组织的违法行为处1万元（含1万元）以上罚款为”较大数额罚款“。二、法律、法规、规章对某类违法行为罚款有最高限额规定（含具体罚款金额和违法所得百分比、倍数规定）的，罚款数额超过最高限额百分之五十（含百分之五十）的为”较大数额罚款“。但对非经营活动中的违法行为罚款数额不足1000元（不含1000元）、经营活动中的违法行为罚款数额不足3000元（不含3000元）的，不视为”较大数额罚款“。三、法律、法规、规章、国务院有关行政主管部门对行政处罚听证范围中”较大数额罚款“标准另有规定的，从其规定。”

从以上部委和政府规章可以看出，数额较大的罚款基本上是采取了个人和单位的区别对待，有的（如贵州省政府）还对是否经营活动进行了进一步的区分。

对《行政处罚法》中的规定如何解释，笔者认为，既要符合立法的本意，又要符合解释的规范性要求。《立法法》规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”，并且规定了需要法律解释的情形：“（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”笔者认为，对《行政处罚法》第42条的解释就符合《立法法》中“法律的规定需要进一步明确具体含义的”情形，应当由全国人大常委会作出立法解释。同时，应当注意的是，《行政处罚法》并没有赋予其他行政机关制定所谓办法或者实施细则之类的规定。那么，该如何界定“数额较大的罚款”？笔者认为在原则上应当考虑两个原则：一是相对权利人保护的原则。鉴于行政处罚公平机制的需要，对相对人的保护应当尽可能地扩大，给予相对人尽可能多地陈述和申辩的机会。基于这种考虑，应当尽可能地把“数额较大”的标准定的低一些；二是行政效率原则。行政效率原则的含义是行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。⑶在此基础之上，考虑《行政处罚法》的整体性，可以采取以下的方式：一是由全国人大常委会授权地方各级人大或者授权国务院制定数额较大罚款的权力，改变目前这种政出多门的无序局面――就拿北京市和证监会对个人的处罚幅度相比，1000元和5万元，整整相差了50倍！二是要考虑《行政处罚法》关于简易程序处罚的规定，《行政处罚法》第三十三条规定对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款的行政处罚的，可以适用简易程序。这种规定体现了无论是否经营行为，仅仅针对公民和法人或者其他组织简单的分类方法，通俗易懂。对听证程序中的罚款仍然可以沿用这样的分类法。在数额上，要存在简易程序和听证程序的明显差别，根据我国现在的国民收入状况分析，二者相距10倍较为合适，即对公民处以五百元以上、对法人或者其他组织处以一万元以上罚款的行政处罚的，应当适用听证程序。

二、限制人身自由是否需要听证的问题

《行政处罚法》第42条第二款规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”治安管理处罚条例——包括现行的《治安处罚法》仍然没有规定作出治安行政处罚决定需要听证。“实际上也就是将限制人身自由的行政处罚排除在听证范围之外。限制人身自由的行政处罚是行政处罚中最为严厉的一种行政处罚，较大罚款都在听证之内，而将其排除在听证之外，从逻辑上讲，是难以成立的。从现实生活中反映出来的问题看，一些公安机关滥用行政拘留的情况相当严重，没有程序上的公正，很难扼制这一权力的滥用，笔者认为亦应将限制人身自由的行政处罚纳入到听证范围之列。”⑷“行政处罚关系到当事人的权利和义务及责任，原则上都应听政。但是，在某些情况下，可免除听政或应禁止听政，免除听政的情况主要有：（1）在紧急情况下，或为了公共利益有必要立即裁决的；（2）如果举行听政将难以遵守对裁决有重大关系的期限的；（3）行政机关将拒绝当事人的请求，而且对当事人在申明中的事实陈述，没有不利或作不同认定的；（4）行政机关所作的大量同种类行政处罚；（5）行政过程中所采取的强制措施；（6）在规定期限内未提出任何异议的。如果有涉及国家机密或公共安全的情况，应禁止听政。”⑸这表明，对限制人身自由的行政处罚，应当举行听政。

但是，这样的原则性的排除方案，显然不是我国目前立法的方案。我国的行政处罚法对行政处罚的听证范围是采取限定范围的形式，“一是考虑公平与效率兼顾的原则，二是考虑我国国情。既保证行政机关处理行政处罚案件的效率，也注重行政处罚程序中的民主程序建设。”⑹

从目前我国《治安管理处罚法》的规定内容来看，许多的行政拘留涉及的违法行为并不是必须当场或者立即需要拘留的。所以，对行政拘留的行政处罚进行听政并不影响行政机关的行政效率。反而，会促进公安机关依法行政，提高工作效率，增强证据意识，确保相对人的合法权益。有利于社会的和谐和进步，防止权力滥用的现象。

三、听政之后行政机关能否继续调查

《行政处罚法》第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。从该规定的字面文意来理解，行政机关在举行听政之后，就应当作出决定，这个决定按照《行政处罚法》第38条的规定，有行政处罚、不予行政处罚的两种决定。同时，为了监督行政机关依法办案，该条同时规定了“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”和“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关”两个约束性的规定。但是，该条的适用的前提是什么呢？是“调查终结”。也就是说，听政结束以后，行政机关不能以事实不清，证据不足，需要重新调查或者补充证据为由，继续展开对当事人的调查。这就要求行政机关下拟作出行政处罚之前，在听政程序举行之前，一定要充分对违法行为进行调查，做到胸有成竹之后，再通知当事人是否举行听政。“案件调查终结后，应当由承办人员汇报案情和处理意见，同时应当举行听政。”⑺

但是，也有不同的意见。有人认为，主持听证的机关在听证结束后，可以开始调查，核实有关证据材料。如果主持听证的机关经过调查后，认为事实并不清楚，那么，法律一般都应同意再次进行听证，制止主持听证的机关认为无须再听证之必要。⑻

笔者认为，为了体现保护相对人合法权益的基本原则，不能让相对人多次处于听政的紧张准备状态。行政机关在处罚之前，告知相对人进行听政时，就说明行政机关已经充分地调查，只是需要听取相对人的意见和证据。这和行政许可等听政又有本质的区别。所以，听政只能进行一次，并且听政结束后，行政机关不得继续调查，只能就听政后的状况进行行政决定，督促行政机关在作出行政处罚之前审慎、尽职。

四、听政笔录的法律价值

听政笔录涉及当事人和行政机关双方的意见和对证据的确认与否认，在认定当事人是否有违法事实和行政机关拟进行的行政处罚是否有法律依据等等方面具有重要的作用。但是，行政机关能否把听政笔录作为证据使用呢？听证笔录对行政机关作出行政处罚的决定有无约束力？相当多国家的行政程序法对此作出了规定，主要有两种态度：一是美国行政程序法坚持的案卷排他性原则――指行政行为只能以案卷作为根据，即以经过听证记录在卷的证据为事实根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉的和未质证的证据为根据，行政认知除外，行政机关的决定必须根据听证会的案卷作出，不能在案卷之外，以行政相对人不知道或没有在听证会上论证的事实作为根据，否则行政决定无效；二是日本、德国、韩国、瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作为根据。行政机关在作出决定时，应斟酌听证记录，然后作出行政决定，如日本行政程序法第26条就规定，“行政机关为不利益处分决定时，应充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见。”⑼“个人、组织有权陈述意见，执法者必须认真听取，记录在卷，并作为处罚决定的重要根据。”⑽“听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据之一；也是当事人不服行政处罚决定提起行政诉讼时，行政机关向人民法院提供的证据一。”⑾我国《行政处罚法》没有具体规定，各部门的规定也不一样。《北京市行政处罚听证程序实施办法》第十二条规定：“听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，向行政机关负责人提出书面意见。行政机关责人应当根据听证主持人的意见和听证笔录，依法作出行政处理决定。”由此可见，听证笔录只是行政机关负责人作出行政决定的根据，和听证主持人的意见一样，不能作为证据使用。《上海市行政处罚听证程序实施规定》第二十六条（听证笔录的效力）则明确规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”

笔者认为，听证只是行政处罚特殊情况下的一个必经程序，听证笔录只是重点证明行政机关和行政相对人对拟作出的行政处罚的合法性、证据效力等等进行质证和辩论的过程，它相当于法院审判过程中的庭审笔录。它只是对证据的效力发表意见的记载。而对于行政处罚依据的事实，还是靠行政机关调查的证据进行确认。如果行政相对人对违法行为没有异议，也是行政机关取证后，行政相对人对行政机关的证据没有异议，行政相对人的违法行为是通过证据确认的，而不是靠行政相对人的自认确认的，在一般行政处罚程序中的听证程序中是不能适用自认规则的。这和民事诉讼中，在指控人不提供证据的情况下，对方自认从而确认指控事实的认证方法截然不同。听证笔录对行政机关的约束力表现在行政诉讼中的对具体行政行为的审查范围上，即行政机关在行政诉讼中不得举出超出听证笔录中向行政相对人出示并且质证、辩论过的证据。所以，听证笔录只是证明一个过程，充其量属于程序性证据，而不是行政机关进行行政处罚的实体性证据。

「参考文献

⑴孙琬钟江必新主编《行政管理相对人的权益保护》P160

⑵支馥生主编《行政法教程》武汉大学出版社1991年版P344

⑶徐继敏著《行政证据通论》法律出版社2004年版P170

⑷孙琬钟江必新主编《行政管理相对人的权益保护》P160－161

⑸支馥生主编《行政法教程》武汉大学出版社1991年版P345

⑹最高人民法院行政审判庭编写《中华人民共和国行政处罚法释义与讲座》警官教育出版社1996年版P84

⑺同⑸

⑻应松年等主编《行政处罚法全书》中国社会出版社1996年版P72

⑼徐继敏著《行政证据通论》法律出版社2004年版P189

行政处罚论文范文第12篇

社会主义市场经济的发展把对城市管理的更高要求提上了日程。城管监察部门作为受委托行使职权的行政执法主体，作为城市管理工作的主力军，面对处于较为弱势的基层群众，如何在管理好城市，做好本职工作的同时，又赢得奖杯和群众口碑，贯彻依法治国、文明执法、服务管理就成了近年来讨论较多的话题。根据我国的法律体系和有关法律规定，行政法及行政诉讼法是城管监察部门执法权限的主要依据。伴随着我国加入WTO后，政府职能转型，相关法律法规与国际化接轨，在城管监察部门的职能权限内，其所做出的主要行政行为——行政处罚，是否遵循行政处罚的公开与公正原则对于城管监察部门来说就具有了更大的理论意义和现实意义，因为它对行政机关的执法权限作出了更为细致明确的规定，也对行政机关的执法提出了更高的要求。本文就是在这种形势下，试图从城管行政处罚公开、公正原则的基本要求，当前在执行城管行政处罚公开、公正原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因的分析，进而提出对保障城管行政处罚坚持公开、公正原则的建议这四个方面来深刻探讨城管行政处罚公正与公开原则。希望有助于规范城管监察队伍的执法行为。

关键词：行政处罚公开公正

城管行政处罚是城管行政执法部门依据法律法规的授权或者相关行政主管部门的委托，对违反城市管理法律、法规及规章的公民、法人或者其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的过程中，城管行政执法机构被赋予了大量的行政处罚权，如果这些行政处罚权不能得到公正、公开的行使，不仅影响城管行政执法部门及城市政府的依法行政形象，而且严重损害当事人的合法权益，损害法律的尊严。

一、城管行政处罚公正、公开原则的基本要求

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”将公正、公开原则写人法律，作为实施行政处罚必须遵循的重要原则，有利于实现法律所追求的公正、公平，有利于增强行政处罚的透明度，有利于加强人民群众对行政处罚约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。

（一）城管行政处罚公正原则的基本要求

公正，要求城管行政执法部门在实施行政处罚时必须以事实为依据，对被处罚的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准，对事实、性质、情节以及社会危害程度相当的违反城市管理法律、法规的行为，不论违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地予以处罚。公正原则是依法行政在行政处罚中的一个重要体现，其具体表现在：第一，行政处罚必须过罚相当、即行政处罚的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，第二，行政处罚必须合法合理，即行政处罚必须以法律为准绳，做到处罚法定。同时，在行使自由裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必须坚持回避制度，即实施城管行政处罚时，案件调查人员、听证主持人员及案件审批人员与当事人或案件有直接利害关系的，应当回避。坚持回避制度，目的是防止实施行政处罚时徊私舞弊或者发生偏见。相关人员应当回避而未回避，不仅显失公正，而且构成程序违法。第四，行政处罚必须听取当事人陈述意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政执法部门必须事先听取当事人的陈述意见。《行政处罚法》第四十一条规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立”。

（二）城管行政处罚公开原则的基本要求

公开，是指城管行政执法部门对有关城管行政处罚的法律法规和规章规定、执法人员身份、主要违法事实、处罚决定等与处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害他人或其他组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，邵应该向当事人公开。公开是法的本质属性，法所具有的告知、指引、评价、教育和强制等作用，其前提条件是公开。坚持公开原则的基本要求是：第一，依据公开，《行政处罚法》第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”凡是要人们遵守的，首先要事先公布。公布要做到及时、完整，公布的内容既包括法律法规的规范文件，也包括其附件。第二，身份公开。实施行政处罚，必须公开执法人员的身份，第三，处罚公开。城管行政执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。对符合法定条件的行政处罚案件还必须公开举行听证，让当事人能充分行使陈述和申辩的权利，以防止违法、不当的行政处罚侵害当事人的合法权益。处罚公开包括处罚程序公开、处罚文书公开、处罚结果公开等。

二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题

公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前，在不断推进依法治国、依法行政的进程中，各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强，城管行政处罚日趋规范。但不可否认，目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面，仍存在不少函待解决的问题。

（一）重实体轻程序

城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知，程序是公正的前提。然而，由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序，如先执行后裁决，或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序作出处罚决定，但由于执法人员自身素质制约，对程序的适用往往流于形式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人调查取证等。

（二）重合法轻合理

行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一，2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容，二者不可偏废。要实现行政处罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中，重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。如在处罚占道乱摆卖时，只考虑自道行为违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人“一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中，执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、不公正。

（三）滥用自由裁量权，随意处罚

自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时，必须严格按照法律、法规的规定进行，没有任何选择的自由。但是，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此，在行使城管行政处罚自由裁量权时，应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对当事人平等地适用法律，遵循过罚相当的原则，

三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析

（一）法律规范滞后

我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其他的法律法规之申，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。面对这一难点，城管执法队员处于被动境地。对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管理，尤缺乏对应的处罚依据；如不对其进行管理，则又是行政不作为的倾向。特别是同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用何种法律、何种处罚，城管执法人员很难把握，难以取舍和决断。

二）城管体制不顺

城管行政执法队伍目前仍处于较混乱的状况，虽然有些城市设立城管行政执法局或者同时设城管局，相对集中部分行政处罚权，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，且不是执法主体，而是受委托执法的事业单位，在人员、经费上没有足够的保障，执法力度较弱，有的地方的城管行政执法甚至是自筹经费。执法权利被束缚后，尤其需要较为完善的配套措施，如从物质上等方面大力配合。城管队伍做为较为年轻的新生队伍，缺乏相应的领导管理体制，自成一家，缺乏透明监督。当它所管理的事项需要其他部门的配合时，却又显得苍白无力。这种状况直接导致处罚弹性大，处罚结果不稳定，也造成了行政处罚的困难越来越大、纠纷愈益增多，不时引发暴力抗法事件。

（三）长官意志制衡

在城管行政处罚过程中，一些部门领导、上级领导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多干扰，导致城管行政处罚申"长官意志"盛行，直接影响行政处罚的公正、公开。出项这一问题的原因有很多，其中很重要的一点就是城管队伍缺乏较为独立的机制。广大执法队员在基层与市民群众进行有理有据的工作，但是这并不能抵挡领导爱于情面所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无行，长此下去，严重削弱了行政执法力度，影响行政执法形象。

（四）其他原因

随着法制进程的不断加快，公民的法律意识提高很快，公民学会用法律武器维护自己的合法权益。这对行政执法部门及执法人员提出了更高的要求。现在很多城管执法队伍提出了“文明执法”的口号，但是当你面对群众以“侵犯权益”的表面理由进行维权，当你面对无理群众的围攻谩骂，当你面对英雄主义意识强烈出头的围观群众声声讨伐时，如何文明执法就成了一大难题。一时的退让可能导致今后重复出现类似的问题，从而成为领导念念不忘、群众口口相传、队员人人头疼的“刺头”。此时，处于基层的一线执法队伍似乎应针对情况进行行政处罚，来更好的体现行政处罚的公开与公正原则，而不是一味的姑息迁就。

全心全意为人民服务是我们光的一贯宗旨，但当前不少地方的城管行政执法部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义盛行，往往通过实施行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍公正、公开原则的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失公正、公开的重要原因。

四、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议

保障城管行政处罚坚持公正、公开原则，要加大普法教育的力度，增强公民和组织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，加强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管行政处罚权的公正、公开行使，

（一）加大城管行政执法体制的改革力度

加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制，建议成立国家城市管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能范围和工作任务，笔者认为，这是提高城管行政处罚效率和水平，规范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设置统一化、规范化、科学化，促进城管行政执法程序化、法定化，优化城管执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制度，保障城管行政处罚权公正、公开行使的必由之路，

（二）加快城管行政执法领域的立法步伐

如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一一是法律规范滞后，因此，强化城管行政执法，促进城管行政处罚权公正、公开行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要，所以，必须从相对集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布《中华人民共和国城市管理法》及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化;在规定自由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度;要严格规定城管行政处罚程序，通过严格的程序遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理现象。

（三）强化城管行政执法队伍的自身建设

再完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处罚的公正、公开原则就会大打折扣。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城管执法人员学习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促进城管执法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析能力和逻辑思维能力，不断提高城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处罚的公正、公开。

（四）建立完善城管行政处罚的监督机制

法谚说：权利的赋予是为了更好的行使权力。如何较好的行使权利是摆在每一个享有权力的机关和个人面前贯彻始终的问题。按照马克思辩证唯物主义原理，其同样要从内外两方面来保证。从外部来说就是建立完善城管行政处罚的监督机制，以促进城管执法队伍行使手中的行政权利。监督的途径和手段有很多，无论是从理论还是从现实来说，要完善城管部门的内部管理机制，建立健全各种制约机制。如许昌市城市管理局制定的“3+1”百分考核机制、内外监督机制、奖惩激励机制、“三线”规定等一系列制度，都无异于是在这一方面有益的尝试。同时，完善人大、政协、社会舆论等外部监督机制，既欢迎上级领导、同级其他部门的批评建议，也欢迎广大市民群众火眼金睛的监督举报，将城管行政处罚至于广大群众的监督之下。

（五）为城管行政执法部门提供充裕的后勤保障

确保城管行政处罚的公正、公开，迫切需要充裕的后勤保障。目前，不少城市的城管执法队伍缺乏必要的执法装备，城管执法人员的收入水平、福利待遇与政府其他部门比较，差距在不断拉大，城管行政执法部门为了解决执法装备开支、业务开支，提高执法人员的福利待遇，就只能在“罚”字上做文章。这样，造成了行政处罚的恶性循环，更谈不上处罚的公正、公开。因此，各级政府应该从法制的高度来落实城管行政执法的经费问题，加快城管行政执法部门的信息化、科技化步伐，不断提高城管执法人员的工资福利待遇，解除其后顾之忧。同时，要使执法后勤保障措施法律化、制度化，严禁以任何形式向城管行政执法部门下达罚款指标。

参考资料

1、《行政发与行政诉讼法》：中国人民大学出版社（1999年版）

2、《中华人民共和国行政处罚法》：1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过1996年3月17日中华人民共和国主席令第六十三号公布1996年10月1日起施行

3、《中华人民共和国行政诉讼法》：1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，自1990年10月1日起施行

行政处罚论文范文第13篇

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。

（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。

5.处罚决定的执行不力。现存问题是：（1）特定处罚，如警告、责令、吊销证照执行难缺乏有效措施；（2）有关部门协助义务不明确，协助不力；（3）申请法院执行的决定种类、数量过多，如责令罚、吊销证照罚、小额罚款等，法院难以执行；（4）个别执法部门力量薄弱，缺乏必要人身物质保障；（5）行政干预执行的情况增多。

对以上执行问题，建议立法采用新的执行方式和体制。如对特定处罚的执行，应确立处罚累进和转换制以及保全措施；明确各机关协助义务、重新划分法院与行政机关的执行范围；小额罚款及责令、吊销证照罚应由行政机关自己执行。充实个别执法机构；提供必要的物质保障，避免出现靠滥收费、乱罚款执行处罚或其他管理任务的混乱现象。

行政处罚论文范文第14篇

[关键词]行政处罚；听证制度；缺陷；完善

一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，标志着听证制度在我国的确立。其中规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者证照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

《行政处罚法》颁布实施后，全国各地各级行政机关先后作出了一系列有关行政处罚听证制度的规定，对听证制度在行政处罚中的具体适用起了重要作用，但是，行政处罚听证制度毕竟是一项新事物，行政机关在适用听证程序时不同程度地存在着一些问题，需要不断地去完善。

一、处罚听证制度中存在的问题

（一）听证范围的界定不明确

对需要举行听证的项目规定过于单一、缺乏弹性，不能适应保障公民权益和各市场主体权益的需要。我国《行政处罚法》规定，只有“责令停产停业、吊销许可证或者证照、较大数额罚款等”适用听证程序，而对公民影响更大的，譬如刑事和行政拘留等，则不在听证之列。

（二）行政听证的主体存在的问题

1、关于机构的独立性的问题。根据职能分离原则，主持听证和做出裁决的不能是同一机构的人，但目前各地实践当中多由行政部门的工作人员来主持听证，有的案件调查人员所在的科、所对临时制定某人负责主持，这样就不能完全保障当事人的权益，听证的公正性面临质疑。根据我国的现行法律规定，行政听证的组织者，一般就是行政决定者。行政听证的参加代表，也基本上由同一行政决定人选出和指定，行政听证举行的场所、程序，也单方面由行政决定人决定，这样既不利于行政机关主持听证的公开性，也不利于增强听证会的实际效果。从长远来看，我们认为应建立专门的听证机构，尽快实现从听证组织机关实施内部分离制度到建立职能分离的听证机构的过渡。

2、关于听证参加人的问题。设立听证程序的目的就是提供一个相对中立的环境让当事人充分发表自己的看法和意见。听证主持人在法律地位上应具有独立性，应当保持中立，以公正的形象给当事人和案件调查人员平等的地位和权利，双方针对案件的事实与证据进行质证与辩论，从而为案件的公正处理打下良好的基础。同时，听证的其他参加人的选择出应确保公平，听证参加人选的合理确定对于保证听证会上各方意见的公平表达来说至关重要，听证参加人不再采取内定的做法也使得它与征求意见会、论证会等其他形式区别开来。“如其不能处于比较超脱的地位，势必难以客观公正的评判是非，整个听证徒有公正的面纱而实为骗人的闹剧”。而我国目前的行政听证参加人的规定比较粗疏，直接利害关系不够明确，听证证件人与案件调查人员共同审问当事人，违背了听证的最终目的。

（三）听证具体适用中存在的问题

1、履行听证告知义务方式简单。听证告知主要有口头告知、谈话告知、书面告知三种方式。目前行政机关主要是由案件调查人员或其他人员以口头或谈话方式告知当事人有关事项。这两种方式虽然方便、快捷，节省了大量的人力物力，但是都不够正式，无法留下书面材料以证明行政机关什么时候告知了当事人，留下了证据的隐患，一旦发生争议，行政机关根本无法证明自己履行了告知义务，势必会处于被动状态。

2、听证会只是一种形式，一种摆设。“阳光是最好的防腐剂”，听证程序是行政官员的克星。但就目前的听证会而言，“人治”思想意识的束缚依然严重，有的地方听证笔录及有关的证据材料在行政处罚决定中根本就没有发挥一点效力，当事人的各种意见也没有加以考虑和采纳，最后完全是有关领导的一句话就作出处罚决定。而当事人还是按照法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院，根本就未能达到增强行政效率，让当事人陈述自己意见，息争销诉的目的，反而会增加行政成本和开支，降低执法效率与水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法处罚就必须彻底消除“一言堂”，真正发挥听证程序的作用。

3、不遵守法定程序，出现听证本身的程序违法。目前出现的一些听证本身的程序违法主要表现在：行政机关对于适用听证程序的行政处罚案件作出决定前没有告知当事人听证权；当事人在法定期限内提出听证要求，行政机关并不受理，不组织听证；听证主持人在听证会正式开始前未征询当事人是否申请回避；听证会结束后未征询当事人是否作最后陈述。听证程序属准司法性质的程序，很多方面都是按照司法程序近似的步骤与方法进行的。听证本身的程序违法直接法律后果是听证没有法律效力，更不用说行政处罚决定了。

（四）行政处罚听证证据存在的问题

1、案件调查人员马虎行事，不注重收集证据，在听证中处处被动。在案件调查过程中，调查人员对证据的收集没有引起足够的重视，对许多重要的关系到案件本身的证据都没有进行收集。在面对当事人的人，特别是精通法律、熟悉司法程序的律师时，经常被问得哑口无言、极其狼狈。这不仅有损行政机关依法行政的形象，而且令人对行政机关的执法水平产生怀疑。

2、一些听证主持人员、案件调查人员对听证程序中的举证责任认识不清，要求当事人负举证责任。《行政处罚法》明确规定听证过程中行政机关案件调查人员负举证责任，应就案件的事实及其即将作出的行政处罚提供相应的事实和法律依据，所有用来证明案件事实的证据都应当在听证会上经过当事人的质证和辩论。案件调查人员应当提供足够证据来证明其为什么做出这样的行政处罚，而当事人没有举证的义务，可以举证也可以不举证。

二、造成行政处罚听证制度问题的原因

（一）传统观念和行政人员自身观念的束缚

“冰冻三尺，非一日之寒”。在我国这样一个缺少法治传统的国家，“重实体、轻程序”的现象可谓源远流长。“中国几千年的封建社会形成了重人治、轻法治的政治传统，结果必然是只注重目的，不考虑过程，从而导致执法过程的随意性成为中国法治的一大顽疾”。长期以来，我国对程序法价值的认识陷入了一个误区，认为程序法只是实体法的工具，程序法的目的旨在与实体争议的视线，而没有认识到程序的独立价值和本身的正义性。虽然，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”与“实体相当”相提并论，虽然我们国家提出了行政机关要依法行政，执法守法，但是几千年的法治思想传统和建国后几十年的执法实际，加之广大行政执法人员素质不高，使得行政机关在执法过程中仍然是对程序方面注意不够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中的一大顽症。

（二）行政机关案件调查人员业务素质低

行政机关案件调查人员业务素质低，对新的法律法规不熟悉，法律意识淡薄，程序意识几近于无。大多数的行政案件调查人员，整天忙于日常的业务工作，很少有时间来进行业务知识和法律法规的学习，对于国家最近颁布的法律法规根本就不知道，即使知道了解也很少。对于和自己的业务工作联系不是很密切，不经常使用的就不关心，也不学习，有些甚至不知听证为何物。行政机关工作人员尚且如此，更不用说老百姓了。

（三）行政处罚听证程序的各项配套制度不健全

行政处罚听证程序的顺利进行，要依赖各项配套制度的相互作用才能完成。一个合理的听证程序，必须有完备的制度体系。它包括通知制度、公开制度、回避制度、制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在的制度体系。而目前我国这些制度还很不健全，有些制度，如物质保障制度。虽然《行政处罚法》上明确规定：“听证程序所需经费由行政机关承担”，但在实践中常因行政机关经费不足而无法履行或大打折扣；有些制度，如主持人制度，由于法律规定过于简单笼统而在实践中难以把握；甚至有些制度，法律上根本未作出规定，如监督机制。这些都导致了听证程序无法进行。

（四）公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄

听证程序是一项旨在保障公民、法人等法律主体合法权益的法律制度，它的正常运转，除执法人员的努力外，更需要公民、法人等法律主体积极主张权利。而我国目前的实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。他们不想听证，不敢听证，不要听证，在有权听证时放弃听证，导致“立法上是先进的，但作为这一制度的直接受益者——将被处罚的公民、法人却不领情”的怪现象。这些观念的形成，一是由于我国是受官本位思想影响极深的国度，百姓不敢对他们的“父母官”进行直接的抗辩与责难。二是由于行政机关手中拥有着很大的行政权力，公民法人对其有畏惧感，不敢也不愿得罪行政机关，因而不愿诉诸于法律正当程序。

三、行政处罚听证制度的完善

（一）完善有关法律法规

我们要完善已有的法律法规，使之更具体更完备，更具可操作性。不仅要在《行政处罚法》中对听证的各项配套制度作明确具体的规定等，还要对有关行政处罚法规、地方性法规、规章等进行修改和完善，使之于行政处罚听证方面的规定相吻合。此外，还应在各地行政机关判定的行政处罚听证法规的基础上，总结使用中的经验和教训，逐渐形成一部统一的行政机关行政处罚听证法规，确保公民听证权的实现。

（二）加强学习，提高行政机关执法人员的素质

听证对行政执法人员的政治素质、业务素质等提出了更高的要求。要加强行政机关执法人员的政治理论学习和职业道德教育，提高行政执法人员的政治素质。要办好业务培训，提高行政执法人员的业务素质。加强行政执法人员对有关法律知识的学习，提高行政执法人员的法律素质。要求全体行政执法人员认真学习行政管理方面的法律法规，加强对《行政处罚法》的学习，可以专门就听证程序组织广大执法人员进行培训，使他们明确我国引入听证制度的重要理论和现实意义，弄清楚听证程序的具体操作步骤及注意事项，以承担日益提高的执法水准要求。

（三）加大普法宣传力度

通过宣传法律法规，使公民都明白听证是怎么回事，消除他们不敢听证的顾虑，在行政处罚过程中，当事人就知道如何正确行使自己的权利，敢于拿起法律武器来维护自己的合法权益，正确表达自己的意见，对有关的实事、证据、法律依据进行质证、辩论，听证会后对处罚也会更容易接受、受理、心服口服，减少事后的行政复议与行政诉讼的发生，提高行政执法的效率，为行政执法水平的整体改善打下一个良好的群众基础，创造一个有利的执法环境。

（四）建立和完善各项听证配套制度

要完善我国法律上已确立的制度，如通知制度、公开制度等，使其更具可操作性；要加快建立和完善执法中急需而又为听证运转所必需之制度，如主持人制度、物质保障制度、监督机制等。

主持人制度是行政处罚听证运转的组织核心。完善主持人制度，必须从法律上对听证主持人的条件、资格取得、职权职能、法律地位等作明确规定。听证主持人应具有律师资格和一定行政工作经验，通过有关考试与考核，并应享有指挥听证程序进行和作出建设性的处罚决定的权利，逐渐形成一种有专门机构考试考核、选拔任命等的管理模式。当然，这要随我国整个法制进程而逐渐进行。

物质保障制度是行政处罚听证运转的必要物质基础。要从财政上给予行政机关强大的支持，才能保证执法中不为所谓正当需要而滥用权力。建议在行政执法办案中设立专款来推行该制度的运转，并且不仅限于听证的组织实施，还应用于宣传教育、人员培训、构建必要的物质设备等。

监督机制是行政处罚听证运转公正合理的保障。要建立对违反听证程序规定，应当听证而不举行听证，或举行听证而不按法定步骤进行，或者在听证中闲置或剥夺听证当事人及其他听证参与人合法权利等违法听证程序规定的惩戒制度，追究违规人员的责任。要逐步形成一种包括司法审查、执法检查、执法监督、行政督察等在内的多层次的监督体系。

（五）加强对听证制度本身的研究

纵观近年来行政理论研究状况，有关行政处罚听证程序的理论研究似乎是一块未开垦的处女地，见之于媒体的有关案例也极少，这实在是一种不正常的现象。我国听证制度与西方国家比较还很落后，可以说刚具备了基本骨架，其血肉远非丰满可言。有些学者已对听证制度的完善提出了建议，如，逐步扩大听证程序适用范围，听证主持人与调查人分开制度，完善关于听证制度的立法等。这些研究还还需要进一步拓宽加深。

（六）营造一种适合中国本土法律资源的法律文化氛围

行政处罚听证的顺利运转，除法律上的努力完善，制度上的必要保障，执法人员的积极执法，更需要广大人民的支持。而要赢得人民的支持，最根本的就是要营造该程序运转的法律氛围，使人民从心理上完全接受这种制度的合理性，在内心上认可这种制度，自然地运用它保护自己的合法权益。“一个从靠国家强制力才能贯彻下去的法律，即使理论上再公正，也肯定会失败”。哈耶克也曾指出，在一个传统和惯例使人们的行为在很大程度上都可预期的社会中，强制力可降低到最低限度。可见，行政处罚听证在我国的顺利推行，从根本上说应是逐渐营造一种法律文化氛围的过程，只有这样，才能真正发挥这种程序的价值和意义。

行政处罚听证制度顺应了市场经济和民主政治条件下行使国家行政权的世界潮流，必将随着我国市场积极和民主政治的发展显出蓬勃的生命力，也必将为行政工作带来新的契机，带动行政处罚向民主、法制、公开、正义的方向前进。

处于一个经济、民主和法制处于上升时期，热切期待着通过比较与鉴定完善法制与民主的中国人来说，唯有实实在在地理性认识，才能使听证制度在潜移默化中在中国这块黄土地上生根开花。

参考文献：

[1]参考著作：苏力，法治及其本土资源，中国政法大学出版社，1998年版

[2]参考杂志期刊：马怀德，论听证程序的适用范围，载《中外法学》，1998年第2期

[3]参考杂志期刊：马怀德，论听证程序的基本原则，载《政法论坛》，1998年第2期

[4]参考杂志期刊：杨海坤、刘洋林，关于行政听证制度的讨论，载《江苏公安专科学校学报》，2002年第2期

[5]参考杂志期刊：苏键俊，中国首次行政听证制度研讨会综述，载《法制与经济》，1998年第3期

行政处罚论文范文第15篇

一、制定行政处罚法的意义

近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚的性质与设定权

国内对行政处罚的表述似大同小异，一般表述为：“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规定的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴”。有些著作则在“违反行政法律规范”后加上进一步的限定：“尚未构成犯罪”。其共同点是：第一，强调实施行政处罚的主体是特定国家行政机关。有些再加上法律法规授权的组织。第二，强调被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。第三，强调行政处罚属于行政制裁范畴。第四，就被处罚的行为而言，有些强调了“尚未构成犯罪”，有些未予指明。但其实，有些作者对此并未予以深究，因而在不同的著作中，有时强调有时则忽略不计。现在看来，“尚未构成犯罪”关系重大，容后论述。

行政处罚的本质是权利义务问题

世界各国在行政处罚制度方面存在着很大差异，例如实施处罚的主体，有的国家就并非行政机关所专有，尤其是英美法系国家。但有一点是共同的。世界各国都认为行政处罚是对行政违法行为或者说违反行政义务所实施的行政制裁。是对违法行为人的一种惩罚。法律的核是权利与义务问题。行政处罚的本质，也就是合法地使违法人的权益受到损失。例如罚款，就是合法地使违法人的财产权受到损失。或者说，使违法人承担一项新的义务，罚款就是使违法人承担金钱给付的义务。由于后一义务是因违法人不履行法律规定的行政义务而引起的，因而可称之为新的义务。

行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是通过处罚造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果。从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。因此，可以说，处罚施于违法者的不利后果，应大于违法行为对社会或个人已造成或可能造成的危害，否则将难以达到处罚的目的。需要强调的是，行政处罚实施处罚的主体即特定行政机关来说，也同样涉及权利义务问题。对违反法定义务人予以处罚是行政机关的一项重要职权，同时又是行政机关的一种义务和责任。因此，行政机关对违反法定义务的公民、法人或者其他组织必须依照法律规定的条件予以处罚，不能“置之不理”，否则就构成行政失职。与滥罚一样，同样要承担法律责任。职权与公民的权利不能混同。职权必须履行，不能放弃，因而它同时就是职责。既然行政处罚的本质是权利义务问题，这就必然要求对行政处罚的设定权在法律上加以明确规定。

行政处罚的设定权

行政处罚设定权指通过立法规定出现何种情况、在何种条件下应予何种处罚的权力。不能把这种权力与实施行政处罚的权力混为一谈。实施行政处罚的权力是将法律的这种设定落实的权力。一般地说，处罚设定权与实施权应该分离，不能由同一国家机关行使，这应是行政处罚的一项基本原则。如果实施处罚的机关自己可以规定在何种情况下实施何种处罚，就可能导致处罚权不受约束，而且可能造成某些行政机关最大限度地扩大自己的行政处罚权，追求部门利益，同时尽量减少自己应承担的法律责任。这是违背行政法治原则的。由于长期以来缺乏有关的统一规定，我国在行政处罚设定权方面，情况还相当混乱。当前“乱处罚”的问题，在一定程度上是由设定权的混乱引起的。我国各级政府和政府各部门都有制定规范性文件的权力，于是各级政府、各个部门纷纷自设处罚权。这是将制定规范性文件的权力与设定行政处罚的权力混为一谈，有的则是将行政管理权与处罚设定权等同起来。加之罚没制度的某些不完善，使处罚为经济利益所驱动，乱处罚当然成为不可避免。对行政处罚设定权加以界定，将是从根本上解决乱处罚的一项重要措施。

在我们社会主义国家里，能在影响公民权利义务方面作出规定的，应该说，只能是法定的有权机关。这实际上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的处罚，除全国人民代表大会及其常务委员会外，任何国家机关都不能享有设定权。社会主义民主与法制发展到今天，这一原则绝对不能动摇。至于针对行为能力、财产与声誉的处罚，应该允许有地方性法规制定权的权力机关和最高国家行政机关享有设定权。

规章有无处罚设定权或有多大设定权，可能是最引起争议的问题。由于我国有规章制定权的国家行政机关数量众多，自己制定自己据以执行。而目前设定权方面存在的问题又有相当一部分出自规章。因此，很多同志主张规章不能设定行政处罚。笔者认为，从实践上看，为使行政处罚进一步纳入法制轨道，规章不应有太多的处罚设定权，但在法律法规或同级人大或其常委会明确授权的情况下，规章可以按授权的范围设定处罚。由于除了法律法规授权外，有规章制定权的政府经同级人大及其常委会授权，可以通过规章设定处罚，所以地方规章在处罚的设定权方面将比部门规章有更多的活动余地。这也比较符合我国各地政治、经济、文化发展不平衡的国情。

三、行政处罚的基本原则

1、行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能受到处罚。只要法律法规没有规定的，就不能给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。处罚法定原则是法治主义的必然要求。只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原则是相对称的。在现代社会，这些原则构成了公民自由和自身安全感的基础，使得公民能在法律保护下放心大胆地从事各种创造性活动，从而使国家充满活力。而这正是市场经济最基本的要求。法律要让公民能预知自己行为的后果。如果公民不能明确地知晓自己行为的合法性和法律对这种合法性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地将有什么处罚或刑罚降临头上，还有什么积极性、创造性乃至市场经济的活力可言！当然，行政管理权与行政处罚权是否应象处罚设定权与实施权一样分离，还需讨论。处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与处罚相分离的作法，有其科学合理之处，可以借鉴。其次，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、种类、幅度以及程序，都应由法律明确规定并依法实施。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，以及在处罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。

处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权并不矛盾。在我国，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体情况进行选择并作出裁决的权力。如治安管理处罚，行政机关只能根据具体情况，在警告、罚款和拘留三种处罚种类，罚款在1－200元，拘留在1－15日的幅度内进行选择。脱离有关种类与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭义解释，不能认为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。当然，即使在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适当与否的问题。对合理的良好掌握，反映出执法者的素质和水平。正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能避免过粗过宽规定。规定可以罚款，是有种类无幅度；罚款20元至3万元，虽有幅度但失之过宽，这些都不利于行政机关恰到好处地掌握合理性原则。处罚法定原则还意味着处罚机关必须是法定有权机关。只有法律法规明确规定有实施处罚权的机关才可以实施处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能实施法定内容的处罚，如公安机关只能作治安管理处罚，而不能作工商行政管理处罚。目前，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的情况还时有所闻，我们认为，在一定条件下和一定范围内委托某些组织或个人进行行政管理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事项如处罚，以不委托为好。

2、“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的重要原则。所谓从轻从旧，包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不认为是违法的，适用当时的法律；第二，当时的法律和新的法律都认为是违法，但规定不同处罚的，依照当时的法律给予处罚。但如果新的法律不认为是违法或处罚较轻的，依照新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。

3、不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中很少明文规定，实践中却常常有所谓新帐旧帐一起算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则要求的。要溯及既往，必须有法律的明确规定。法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。

4、过罚相当原则。指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人；罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。但必须指出，过罚相当原则并不意味着比如违法行为人造成50元财产损失，就对之处以50元罚款。过罚相当不仅是一个量的概念。因为违法行为不仅造成50元的可见损失，而且给社会秩序带来了一定危害，所以对该行为的处罚必须超过50元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的要求。

5、一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于防止重复处罚。实践中，一事再罚的情况并不少见。因为我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监督部门都可以给予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实际意义的。这里的关键是如何解释一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，如果同一事实不同理由，则可以“再罚”。以《水污染防治法》为例加以说明。该法第39条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；……”。如果环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，因为事实和理由都是同一的。而根据该法第38条，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或关闭。“罚款由环境保护部门决定，责令企事业单位停业或者关闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定；……。”据此，环保部门和地方人民政府分别作出罚款和责令企事业单位停业或者关闭的决定，就不是一事再罚。此外，同一事实不同理由，如在繁华路段无照摆设烟摊，则工商、市容、交通等部门均可依不同的法律法规对之予以处罚。行政处罚能否牵连到与违法人有关的其他人，一直是一个有争议的问题。从理论上说，谁违法谁承担责任，不应牵连他人。但实践中，牵连却是制止违法行为的良剂。例如交通安全，不仅罚违反交通规则的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通安全教育，这种办法在多数情况下行之有效。国外也有类似处罚违法人所属单位的做法。据此，可否认为，禁止牵连是原则，牵连是例外，即必须有法律法规的规定时方可“牵连”。另外，教育与惩戒相结合，也是行政处罚应该遵循的基本原则。

四、行政处罚存在的问题

1、相同情节处罚不一。同一行政机关对性质相同、情节相似的违法行为处罚存在较大差异。此类案件有3件，占3.8%.如某税务机关对纳税人张某逾期进行税务登记的行为处以按日加收50元的罚款，而几乎在同时，对纳税人王某同样的行为则仅给予责令改正的申诫罚。

2、存在“罚态度款”现象。《行政处罚法》规定，当事人在不服行政机关作出的处罚时有陈述和申辩权。但有些行政执法人员由于思想认识不到位，以当事人在执法过程中的态度决定处罚的轻重。常出现把当事人陈述申辩行为作为态度不好，故意找麻烦，进而加重对当事人处罚。此类案件有6件，占7.7%.

3、“议价处罚”占有一定比例。有少数行政执法人员为使当事人不提起复议或行政诉讼，实行“议价”处罚。只要当事人承诺不复议和不，就降格处罚或降低处罚标准。这类案件有9件，占11.5%.

4、处罚不到位。少数行政机关因担心当事人投诉，抱着“多一事不如少一事”的态度，对一些违法行为睁一只眼、闭一只眼，只做口头批评教育，不实施具体处罚，削弱了行政执法的权威性，不利于社会经济秩序的稳定。这类案件有7件，占9%.

5、罚款收缴未分离。不少行政处罚依法不能当场收缴罚款，而有些行政机关在作出行政处罚决定后，对不符合当场收缴罚款程序的，因担心被处罚人逾期缴纳或不缴纳罚款，增加工作中的麻烦，往往在开出处罚决定书后由直接处理的人员当场收取罚款。行政处罚罚款与收缴未实现彻底分离。此类案件有6件，占7.7%.

6、处罚未告知或告知时机不正确。《行政处罚法》规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，行政处罚决定不能成立。少数行政执法人员怕麻烦，在处罚之前不告知。还有的行政执法人员向当事人送达行政处罚决定书时，同时送达处罚告知书，实际上剥夺了当事人的陈述和申辩权。此类案件有8件，占10.3%.

7、适用法律法规不规范。有的行政处罚决定书只适用罚则条款未适用性质条款，有的决定书适用法律未到具体的项。还有的错将法条的款表述为项，项表述为款。此类案件有5件，占6.4%。

规范行政机关的处罚行为，关系到行政机关依法行政质量，关系到行政机关形象建设。行政机关应从执法为民的高度出发，加强对执法行为的管理，进一步规范完善行政处罚。

五、关于行政处罚程序

行政处罚程序，是行政处罚中的核心问题之一。行政处罚程序是行政机关实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序等的总称。相对于行政机关享有的实体处罚权利而言，行政处罚程序是行政机关在实施处罚时必须履行的义务。履行这一义务的积极意义在于，保证行政机关在实施实体处罚时能达到正确和及时的目标。无疑，程序，包括应该遵循什么步骤、运用何种方式，在多长时间内完成等等，都是立法者主观设定的。但这种设定必须符合建立某种经济或社会秩序的需要，并与实施某一实体职权的客观进程相一致。只有符合客观进程的需要的程序，才能保证行政行为的正确和及时，反之，却会给我们的事业带来严重的损害。在考虑设置我国行政处罚程序时，必须兼顾两个方面，一是通过程序保证行政机关迅速有力地打击行政违法现象；二是在此过程中不损害公民的合法权益。既要效率，又要保护，二者不可偏废。行政处罚程序既不能成为行政机关单纯的工作程序，也不能片面只强调保护公民权益，这才有可能通过行政处罚达到维持经济和社会秩序的目标。

从实践需要看，行政处罚程序大致可分为普通程序和简易程序两类。