公共危机治理中的民间组织参与范文

摘要：

当前，在经济社会高速发展、各种公共危机频繁发生的背景下，我国民间组织凭借其独有的优势在公共危机治理的过程中发挥着特殊作用。但是，民间组织参与公共危机治理职能的发挥也面临着多重障碍，需要各方面的大力支持。分析民间组织参与公共危机治理的优势以及在危机治理过程中的功能，提出从法律制度的完善、政府与民间组织互信合作、提高工作人员素质、提升社会公信力等方面，充分发挥其在公共危机治理过程中作用。

关键词：

公共危机；民间组织；参与；合作互信

公共性危机一般是指因为自然、个人和社会因素引起的，威胁公众生命财产安全，影响社会稳定运行的各种突发事件。随着经济社会的快速发展以及自然环境的不断恶化，近年来，我国各种人为和非人为公共危机层出不穷，并且发生频率越来越高。2008年的南方冰冻灾害，汶川大地震，2011年的甬温线重大交通事故，2015年的长江翻船事故和天津港爆炸事故。越来越多的公共危机不仅涉及公众的生命和财产安全，而且也对国家的发展和社会的安定形成重大影响，其已成为政府相关职能部门和社会各界关注的重点议题。2003年非典危机后，我国加强了对公共危机的研究和治理工作，2007年实施了《中华人民共和国公共突发事件应对法》。公共危机治理的目的就是预防和解决危机，保证公众和社会安全稳定。在治理过程中，政府理所当然是主要的运作力量，但由于政府本身的某些缺陷，如职能缺失、管理体系不健全等使政府的公共危机治理效果大打折扣。为了克服政府在公共危机治理过程中的种种弊端，第三方治理力量的介入非常必要。民间组织作为社会资源库，专业能力和组织运作效率有着政府不具备的优势，可以成为公共危机治理的重要主体。加强民间组织参与公共危机治理的研究，对于完善公共危机预防和解决机制具有重要的理论和现实意义。

一、民间组织的界定

由于不同国家和地区之间经济社会发展状况、经济水平以及文化传统的差异，使得民间组织这个名词并没有统一的定义，虽然各种概念林林总总，但本质上是一致或者相似的，主要是指那些活跃于社会公益领域，在政府和经济部门之外存在的组织形式。通常，非营利机构、民间组织、第三部门、慈善团体、非政府机构、社会中介单位都被认为是同一类型的机构形态。学术界比较有代表性的界定如约翰霍普金斯大学赛拉蒙教授的理解，他指出民间组织一般应当具有下列特点：（1）正式性：有完整的内部制度体系和组织机构，有程序性的运作活动；（2）独立性：在制度上，独立于政府，但它可以接受一些政府的支持；（3）非赢利性：即所获得的利润不能在组织成员之间进行分配，但可以用于组织的再发展；（4）自治性：能够控制和管理自己的事务；（5）志愿性：志愿者参与是本组织运作和管理中的重要组成部分。在我国，政府把这些社会组织称为民间组织，它是指在民政部门登记管理的社会团体、民办非企业单位和基金会三类组织。改革开放以来，中国的民间组织迅猛发展，中国社科院的《民间组织报告蓝皮书2013》显示，到2012年底，全国共有49.9万个民间组织，其中，社会团体27.1万个，民办非企业22.5万个，基金会3029个[1]。

二、民间组织参与公共危机治理的优势分析

公共危机治理，又称应急机制或应急管理，一般指公共危机的预防、预警，解决，并逐步复苏的过程。在公共危机面前，政府的优势在于能够迅速动员各种社会资源来保障社会秩序和公众安全，如遇重大暴力冲突事件，政府可以利用其军事、警察等强力机关。而民间组织由于自身的特点，在参与公共危机治理过程中与政府的运作有着较大区别，主要表现在三个方面。

（一）应变性和创造性由于政府体系和一些政治因素的限制，和政府运作相比而言，民间组织结构更灵活、反应迅速，可以根据具体情况机动地处理问题和调整他们的运作方式，同时带来更新的治理理念。在某些复杂的紧急情况下，民间组织由于植根公众中，可以收集到很多政府收集不到的公众信息，他们把这些信息传递给政府，为政府决策提供有力的参考。

（二）专门性和包容性民间组织是公益性的社会自治组织，拥有许多志愿者，对外更具包容性。有很多具备危机处理专业知识和能力的工作人员志愿加入这些组织，并志愿参与到危机处理过程中，这些志愿者在工作中更具有积极性和主动性。同时，由于民间组织和底层社会公众接触密切，这样更便于聚集各种社会资本，壮大参与危机治理的力量，并及时进行各种援助活动。

（三）中间性和非营利性民间组织有着深厚的社会基础，和社会公众接触密切，没有本组织的私利，其宗旨就是为了社会公众的利益；没有政府和企业的背景，社会公众更加容易认可民间组织，这也使民间组织参与公共危机治理时，可以得到公众的支持和配合。其志愿服务可以更多地贴合危机相关者的利益需求，同时也更容易得到国际社会的支持。

三、民间组织在公共危机治理过程中的功能分析

根据公共危机进展的不同时间节点，可以把公共危机分为事件发生前、事件发生时和事件处理后三个阶段，民间组织在这三个阶段中的功能也以不同的形式出现。

（一）事件发生前的预防作用公共危机容易造成非常大的负面影响，对公众和社会都会有很大的破坏作用。对于公共危机的治理，最好的办法就是防患于未然，在其还未发生时将其消灭在萌芽状态，这样能取得最好的治理效果。民间组织由于植根公众中，有着深厚的社会基础，和社会公众接触密切；同时又没有政府和企业的背景，容易获得公众的信任，这种特性使其能够第一时间从公众中获得某些危机发生的预警信息。另外民间组织承担着政府与公众之间的中介角色，可以把搜集到的信息及时地传递给政府。在公共危机治理过程中，及时、全面、准确的信息采集对于危机处理非常重要。一方面，政府可以依据民间组织提供的信息及时采取相应措施，化解可能出现的公共危机[2]；另一方面，民间组织也可以将政府的相关政策及时地向公众进行宣传普及，避免了公众由于对政府政策的不了解而产生误会，进而避免引发的公共危机。民间组织的这种信息采集以及传递的工作方式在很大程度上预防了某些公共危机的发生，减少了社会资源的浪费。

（二）事件发生时的处理1.聚合各种社会资源公共危机的发生具有突然性，短时间内会造成较大破坏，需要筹集大量的人力、物力和财力。单单依靠政府的行政运作机制无法在短时间内获得如此大规模的社会资源，需要整个社会共同参与。民间组织由于致力于社会公益事业，有着深厚的社会基础，和社会公众接触密切，平时在公众中有着较好的形象和较大的影响力；同时，由于获取社会捐赠是民间组织的经常性工作，民间组织对此非常有经验，可以迅速开展各种捐赠活动。这样，民间组织就能够为公共危机的解决筹集大量的社会捐赠，包括物资和资金。如在2008年的汶川地震中，仅上海市各类社会组织就发动会员向灾区捐赠款物价值总计9.84亿元，其中社会组织自身捐赠4034万元，发动会员捐赠9.44亿元[3]。2.开展具体救助活动民间组织拥有许多志愿者，其中包括很多具备危机处理专业知识和能力的工作人员，这些志愿者自愿参与到危机处理过程中，在工作中更具有积极性和主动性。另外，这些志愿人员本身来自于公众，对于公众的情况比较熟悉，能够设身处地地为公众着想，提供给公众最需要的帮助。他们也比较了解公众的心理状态，能够对公众进行相关的心理安慰，化解公众的恐慌情绪，避免谣言的产生和扩散，保证危机处理稳定进行。2015年天津812滨海爆炸事故发生后，天津当地社会组织——蓝天救援队在第一时间作出救援反应，及时赶赴爆炸现场，对整体情况进行初步了解，为救援提供了第一手信息，并成功搜救伤员多名，为事故救援工作提供了有力的支持。3.充当中介桥梁作用民间组织在危机处理过程中密切接触公众，能够了解到公众的意见、建议和利益诉求。并把这些信息及时传递给政府，使政府根据公众的意愿制订更具针对性的措施，解决公众的实际困难，稳定公众情绪。民间组织也可以把政府的相关政策及时传递给公众，让公众更好地了解事件的进展以及政府的作为，增强公众对政府的信任，支持和配合政府的相关处理工作。

（三）事件处理后的恢复在这个阶段，民间组织的主要任务就是继续向相关公众提供各种救助活动，包括资金、技术、人力和物资等，积极参与和辅助政府主持的各项重建项目，保证公众能够尽快走出危机期，开始正常的生产和生活，重建稳定的社会秩序。同时，民间组织也要对本次危机进行归纳和总结，分析危机产生的原因，总结危机处理过程中的成功经验和失败教训，并将得出的结果提交给政府部门，以供政府制定相应措施。民间组织也需要在公众中进行宣传教育，帮助公众提高应对危机的知识和能力，避免此类危机的再次发生和在危机发生时减少损失。汶川地震发生后，中国红十字会先后派出了4支心理救援队赶赴四川灾区，开展心理救援工作，在四川30所中小学中建立了关爱中心，进行心理辅导和培训[4]。

四、民间组织组织参与公共危机管理的路径选择

（一）完善相关的法律法规国家对民间组织参与公共危机治理的一些现行规定过于笼统，操作性不强。在《公共突发事件应对法》中，民间组织的具体责任和权限等也没有规定，民间组织的参与行为往往处于尴尬境地，没有法律依据。相关部门应该尽快制定专门的《民间组织法》，同时在《公共突发事件应对法》中增加有关民间组织参与公共危机治理的条款，并在其他单项法律中也增加类似条款，明确民间组织参与危机治理的条件、权限和程序，并对其具体内部管理作出相应的指导性规定。这些法律法规，一方面可以增强民间组织的自身管理，另一方面可以最大限度地发挥民间组织参与社会管理的职能。由于社会公共危机治理是一项复杂的系统工程，涉及广泛，通过立法，明确民间组织参与公共危机治理的责任，为民间组织的参与危机治理行为创造良好的法律环境，这项工作正变得越来越重要。

（二）加强民间组织与政府之间的合作互信政府应该制定民间组织在不同时期的短、中、长期发展规划，为民间组织的发展提供一个科学的引导；同时应给予民间组织充分信任，抛弃常有的对民间组织怀疑甚至敌对态度，相信民间组织能够成为政府的得力助手。政府和民间组织信息共享平台的建立和完善，也是加强其合作的重要内容，政府应该及时将相关政策传递给民间组织，而民间组织可以利用其深入公众的优势进行政策宣传。公共危机事件发生后，政府必须在第一时间将事件的各种信息告知民间组织，民间组织在公众中及时收集第一手资料，了解群众的需求和呼声，并将它们传递给政府，帮助政府更好地进行决策。政府和民间组织应定期沟通、交流信息和探讨管理技巧，加强双方信任与合作；同时民间组织和政府还应该在公开透明的基础上实现相互监督，保证双方的行为都在合理合法的轨道上运行，实现社会公众利益的最大化[5]。

（三）提高民间组织工作人员的专业素质公共危机的完美解决离不开专业的人才队伍，一方面，人才培养有其客观规律，我们不可能在非常短的时间内实现整个现有民间组织人员的全面更新换代，建立一支全新的人才队伍。因此，必须立足现实，将目前现存的民间组织人员充分发挥调动起来，对他们进行专业的理论知识和技能培训。使这批人员形成强烈的服务精神，具备专业的工作能力，以缓解目前专业人才缺乏的不利局面。另一方面，由于公共危机的复杂性，不同类型的公共危机也需要不同专业的工作人员，我们应该从根本上加强民间组织人才的培养，应该根据公共危机的不同情况和特征，对不同领域的民间组织进行更有针对性的专业训练。这样使民间组织在社会公共危机的治理过程中更加得心应手。

（四）提升民间组织的社会公信力社会公信力的提升极大地影响着民间组织的活动、社会功能的发挥。各种民间组织要想在公共危机治理领域有所作为，除了政府的支持和配合外，更重要的就是来自大众的支持，要取得广大公众的支持，就必须提升公信力。民间组织应当构建科学严谨的内部管理体制和监督机制，杜绝贪污腐败、浪费奢靡，及时将组织的相关信息特别是财务信息公开，让公众了解自身的运行情况。当有重大公共危机事件发生时，必须在第一时间将真实全面的信息告知公众，代表公众表达诉求，真正成为公众的代言人。政府部门要加强对社区民间组织的准入和日常工作的监管，对于其违法行为要坚决处罚、不护短，保证社区民间组织在合法的轨道上运行；同时，加强公众和舆论监督，完善公众主动监督民间组织运营的相关制度，使公众的监督权利得到制度保障，规范民间组织行为。这样，在民间组织的内外部同时努力，提升民间组织在公众中的形象，让公众更加认同、支持和配合民间组织的危机治理活动[6]。在经济社会不断发展和利益主体多元化的背景下，公共危机治理不仅关系到公众的生命财产安全，也影响整个社会心理、社会价值和政治文化等。我国正处于经济转轨时期，我们必须从中国的国情出发，吸收发达国家的先进经验，改变传统的管理理念，使民间组织在公共危机治理领域的功能得到充分发挥，建立一个政府、企业、民间组织和社会公众共同参与的、完善的公共危机治理体系。

参考文献：

[1]黄晓勇.民间组织蓝皮书：中国民间组织报告（2013）[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[2]叶红.非政府组织与政府良性互动关系的培育和发展[J].领导之友，2011（5）：50-51.

[3]朱建刚，王超，胡明.责任、行动、合作——汶川地震中NGO参与个案研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

[4]朱巍巍．抗震救灾：尊重生命的空前之举[J]．中国民政，2008（6）：4-10.

[5]李珍刚.当代中国政府与非营利组织互动关系研究[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[6]胡海.非政府组织参与群体性事件治理的机制研究[J].湖南财经高等专科学校学报，2010（4）：22-25.

作者：谭成华 单位：盐城师范学院