公共危机属地化监管的作用范文

公共危机，从一般意义上，是指由于某个事件的出现，一个国家或地区的政治、经济和社会等各方面的正常发展都会受到相当程度的影响和威胁。所以，如何应对突如其来的公共危机，历来就成为一国或地方政府极其关注的一项长期课题。例如，美国设有联邦紧急事务管理局负责在公共危机发生时启用其特别授权，实施“联邦应急计划”，其效果从美国处理“9•11”事件中可见一斑。总体说来，我国在公共危机的处理方面，长期以来也形成了具有中国特色、符合国情实际和政治体制特点的行之有效的应对机制。但是，回顾历史，我们的这种机制可能更加适用于局部性或地域性公共危机（如抗洪救灾、援助震区等等），而且应对危机过程中的经验和教训并没有得以积累、传递，更谈不上固化成科学、严密的决策程序以及合理、有效的处理流程。因而在面对SARS病毒在全国范围内到处横行的局面，我们各级政府多少有点担心：一旦处置不当，社会将会全面失控。

为更细、更深、更实、更透地做好“非典”防范工作工作，做到有力、有序、有效的开展防范“非典”有关措施，上海市委、市政府作出了一项重要决策，即上海要形成防范“非典”工作合力，构建条块结合、以块为主的属地化“非典”防治工作格局。各区县要按照中央和市委、市政府的要求，充分运用横向到边、纵向到底的优势，发挥“两级政府、三级管理、四级网络”作用，党政一把手亲自负责，加强领导、统一指挥，把各项举措落到实处，切实承担责任，全力加强防范管理。各条线、各部门要积极配合区县工作，共同做好“非典”防范工作。实践表明，这项决策是英明的，是符合实际的，也是卓有成效的。众所周知，“条块结合，以块为主”反映的正是公共行政管理中属地化管理的重要原则。属地化管理应用在处理公共危机领域的作用和优势主要体现在以下三个方面：

一、政令畅通、责任明确

属地化管理强调的是以各级政府为核心，在所在地单位、中介组织、社会团体等各种主体的共同参与配合下对当地的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是为强化各级政府尤其是基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制实现自上而下的社会整合。正如良宇书记所指出的“要充分发挥我们社会主义国家的政治优势和组织优势”，我们各级政府尤其是基层政府，能够凭借坚实的政治、经济资源，迅速贯彻、落实党和国家的各项方针、政策，特别是在面对突如其来的危机的情况下，属地化管理有利于政府发挥主导作用，强化自身的责任意识。

二、全员参与、资源共享

“参与、共享”是“以块为主”属地化管理的核心精神。也就是说，属地内社会成员都要广泛参与到区域建设活动中来，共同创造美好生活、共同享有区域建设的成果。在应对公共危机的非常时刻，各级政府作为危机管理的领头羊，更要动员辖区内单位积极参与，做到有钱出钱，有力出力。只有立足全局，着力属地，充分调动辖区单位、群众参与的积极性、主动性和创造性，积极利用辖区资源，我们各级政府才能圆满完成公共危机的处理工作。

三、有序协调、有效应急

以这次“非典”危机为例，良宇书记曾指出，上海防范“非典”工作现已进入特别状态。沧海横流，方显英雄本色。要取得“非典”防治战斗的完全胜利，各级政府一定要认识到属地化管理的重要性，众志成城，形成合力。有效的属地化管理要求地方政府具有统一协调各条线职能部门和各级单位的能力，通过建立强有力的领导机构和完善的工作机制，对辖区内防治“非典”工作进行统一指挥和监督检查，从而真正构建完整的横向到边，纵向到底的“非典”防治工作网络。尽管属地化管理体制在公共危机处理方面具有相当广泛的应用，并且在绝大多数情况下颇具成效，但是在具体实践中，还存在以下两方面的问题：

第一，属地化管理内在驱动力较弱。由于长期以来区域管理体制普遍表现为条条、块块各自为政，互不协调的格局，这一方面造成区域内资源和设施供给与需求之间的严重矛盾，另一方面也造成消耗区域资源的部分单位“身在曹营心在汉”的奇怪现象。地方政府在处理公共危机过程中需要实施属地化管理时，有时会感到难以与有些单位配合，原因是这些单位在级别上要远高于基层政府，在税收管辖上又不属地方，因此在多数情况下，这些单位没有与地方政府合作的积极性，即使参与，也多是从众参与、被动参与，参与的内在动力多是迫于舆论的压力或是上级单位的指令，远非是公共参与精神、地域利益的驱动。

第二，属地化管理成本较高。属地化管理的提法由来以久，但是对于地方政府来说，可以说从没有象今天这样放到议程的头等大事来对待。一方面囿于传统体制无力推行，另一方面，即使付之实施，也往往是事倍功半。因而，在公共危机处置提出了“条块结合，以块为主”的属地化管理要求以后，地方政府急需层层设立临时指挥部或工作机构来应付危机。可以想见，这些临时机构由于缺乏准备，不得不耗费大量时间和精力进行内部和外部的协调，明确各自责任和义务，当然也由于这些机构缺少专业性处理危机的方案和经验，可能也会导致战机的贻误和处理的过失。这些属地化管理中浮现的种种成本（如协调成本、信息成本、时间成本、过失成本和机会成本等等）往往给我们地方政府处理象“非典”这样的公共危机带来了不可预见的障碍。

那么，究竟应该如何评价属地化管理在公共危机处理方面的作用？属地化管理体制是不是包治所有公共危机的万用良药？属地化管理体制是不是就是社会危机应急处理机制的代名词？本文认为，通常意义上所说的属地化管理应该被看作是公共危机处理机制中的一项强有力的实施措施或方案，而不是完整意义上的处理机制。所以，要真正有效率、有效力、有步骤的应对公共危机，本文建议有关部门应该着重考虑以下两个方面：

第一，建立完整的危机管理机制。危机管理并不是有了危机才加以管理，而是在危机出现之前就应进行管理。预先建立管理协调机制，对于我们各级政府处理公共管理危机时提高应变能力，保障社会秩序的平稳运行具有极其重要的意义。一个国家、一个城市，尤其象上海这样的国际大都市，可能会发生大大小小的突发事件，除了当前的SARS病毒，我们还需要面对水灾、火灾、地震、其他传染病甚至战争的威胁，所以，危机意识必不可少，危机管理必不可缺。如果单单寄希望于垂直行政体系的危机处理机制，在一定限度、一定阶段内，或许可以解决问题，但是，如果突发情况继续发展乃至恶化，没有危机管理机制保护的城市很有可能就会崩溃。有专家指出，目前我国政府建立的全国一体化指挥系统确有成效，但是这是政府理性而非公共理性。建立完整的危机管理机制，正是要求我们理性的政府大力培育公共理性，充分调动和发挥各类非政府（NGO）的社会组织、企业、社区、团体、公民聚会等的积极性，共同努力减少公共灾难导致的后果和损失。

第二，强化社区公共管理的意识。社区管理是“两级政府、三级管理、四级网络”组织系统中至关重要的一环。地方各级政府只有紧紧依靠社区管理组织，才能够在公共危机处理过程中编织起一张信息反馈及时、措施落实到位的天罗地网。全面推动社区管理与建设，对于提高城市的现代化管理水平，提高城市服务保障功能，提高居民综合素质和整个城市的文明程度，促进城市基层社会稳定，有着举足轻重的作用。但是，我们也应该看到，在此次防范“非典”的工作过程中，我们的社区管理还存在明显的薄弱之处，那就是针对外来流动人口的管理。长期以来，外来流动人口一直被排斥在社区管理之外，他们往往处于城市生活的边缘地带，本身相当脆弱，在“非典”这样的公共危机的冲击下，外来流动人口的生存环境更加难以保障。所以，各级政府在进行公共危机处理的同时，应该进一步加强社区建设和社区管理，力所能及的将外来流动人口融入到当地社区中去，使他们与社区居民获得同样的权益保障从而形成共同、共通的社会责任感，从而使得公共危机处理机制能够按照所设定的方式无障碍运作。

第三，更新、备份危机信息管理体系。随着“非典”疫情的加重，中央和地方政府都已经逐渐意识到这场“非常规”的战争不仅消耗了大量的人力、财力和物力，而且也不断暴露出了各级政府曾经引以为豪的信息管理体系的种种缺陷。这些花费了巨资建成的信息系统在SARS面前为何难以发挥显著的作用？在高投入低成效的反差中，是否还存在着我们所没有意识到的问题？经过对比研究，我们发现，尽管政府信息管理体系或公共信息管理体系在许多城市得以积极推广和广泛应用，尽管我们也安排了相应的技术、资金、设备等方方面面的支持，尽管信息的采集、筛选和处理都符合预定的规范，但是，我们仍然在类似SARS这样的公共危机面前觉得信息缺乏时效性、准确性、全面性。原因在于，我们只注重了信息管理体系形式上的建设，而很大程度上，忽略了信息内容上的充实和更新。我们所建立的信息管理体系还远远没有形成一套完善的运行机制，因而无法在需要时，及时生成准确、有效的数据供决策机构参考。需要指出的是，有些政府的信息管理体系最初设计时根本没有考虑到危机信息的管理和处置，所以在应对“非典”过程中不可避免的会出现信息的漏报、错报等等。当然，我们在注重危机信息管理体系更新的同时，需要做好数据的备份工作，也即存储相同的管理体系，防止处理危机过程中意外情况的发生。