公共管理学论文范文

一、行政管理学的基本概念

1从管理或功能的角度。

在科学管理行政研究时期，科学管理运动蓬勃兴起，要求政府同样实行科学管理，改进行政方法。在这一时期，管理过程研究学者法约尔，他首先提出了管理是经营一部分，并提出管理的五大职能，即计划、组织、指挥、协调和控制。在同一时期行政学家怀特也对行政进行了研究。也就是说，行政在某种程度上就是管理，都是为实现管理目标而进行的一系列活动。通过怀特的研究，他将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求。

2.从三权分立的角度

孟德斯鸠提出的“三权分立”思想，是现代西方民主制度的核心，通过权力的分立制衡，来达到国家权力的平衡运行。从三权分立角度来理解行政，国家的立法权、行政权及司法权，分别由议会、政府及法院分别行使。那么行政就是与立法、司法并立的三权之一，是国家行政组织（除立法、司法组织以外）所从事的政务管理活动。由此，从三权分立的角度，确定了行政活动的范围。由此，行政本身就是管理，行政管理就是国家行政组织依法对国家和社会公共事务及其自身事物进行的一系列组织和管理活动。

二、行政学、公共行政学、行政管理学学科名词之间的关系

“行政学”一词最早由德国学者斯坦因提出，而行政学真正开始成为一门学科，则始于威尔逊。19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化的迈进，尤其是在美国，为了反对政治腐败、政党分赃制带来的弊端，要求改革政府体制，扩大政府行政职能。现行的政府体制已经不能适应日益复杂的社会公共事务。“公共行政学”一词则出现在科学管理理论产生之后，根据管理学研究的不同侧重点，有以企业研究为主要对象的企业管理，也有以政府研究为主要对象的公共行政。公共行政是国家行政机关行使政治权力的政治性管理活动，具有强制性，管理的是国家社会的公共事务以及自身事物。当时管理学在我国刚刚兴起，人们通常把政府机关的管理活动习惯的称为行政管理。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一门独立的学科很快被确立并发展开来。学者们对其定义为：行政机关依法管理国家和社会事务及其自身事物。行政管理学作为学科名词具有浓厚的时代特征。总之，在我国行政学界，不管是行政学、公共行政学，行政管理学，他们所表述的主体都是国家行政组织即政府部门，客体是国家和社会事务及其自身事物，活动准则都是依法管理。因此，这三个学科名词内涵一致。

三、行政管理学与公共管理学的关系

1公共管理学中重要概念解析

无论采用哪种研究视角来阐释公共管理学的内涵，学者们均有这样的共识：公共管理学的研究对象是公共部门的管理(特别是政府管理)；主要内容是研究公共组织(主要是政府)如何有效地提供公共物品；基本依靠系统分析方法、比较分析方法、实验分析方法和案例分析方法等，研究公共组织理论、政府改革与治理、政府作用、公共政策、公共部门绩效评估、公务员制度等公共部门的人力资源管理、公共财政管理等基本内容，同时研究第三部门管理、公共部门战略管理、公共管理伦理等问题，其中“公共行政”“公共政策”“公共事务”“公共物品”“治理”等是公共管理学的重要概念。所谓公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动。所谓公共政策是由政府所制定的涉及公众利益关系、有明确目的和方向，并以一定的价值观为基础的计划、规划或所采取的行动。公共政策既是一个孤立的决定，也是由一系列的活动所构成的过程。公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；而非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。“治理”一词自20世纪90年代以来被广泛用于经济社会领域，如今在公共管理领域也得到重视，常常取代“公共行政”和“政府管理”。治理指的是政府、社会团体等公共行动者共同处理公共事务的活动，以公民的需求为出发点，主要强调国家与社会、政府与市场、私域与公域之间的合作。公共管理学的这些主要理论与概念可以充分地应用于图书馆领域，特别是公共图书馆(以下简称“公共馆”)领域。

2公共管理学对图书馆管理实践的影响

笔者在中国知网上通过篇名检索“公共管理”“图书馆”，并加以领域限制，得到文献281篇；经过人工筛选，与主题确切相关的仅11篇文献，由此看出这一主题尚没有得到重视，尚未成为研究热点。在11篇文献中，2005年1篇，2007年1篇，2008年1篇，2009年1篇，2010年3篇，2011年2篇，2013年2篇，其中4篇着重介绍公共管理理论在高校图书馆中的应用。

2.1对图书馆理念的影响

2.1.1办馆主体的明确新公共管理中治理主体、政府作用理论运用到图书馆管理中，确定了政府在图书馆事业中的主体性地位。张静指出，虽然随着社会发展，我国公共文化服务体系的主体有所扩充，政府并不是唯一的主体，但政府作为公共文化服务组织者和监督者的地位没有变化，仍然是公共文化服务的核心主体；同时政府部门介入图书馆很有必要，这是由公共文化产品的特殊属性决定的，比如非竞争性、非排他性和外部收益性，这些特征决定了无法通过市场进行公共文化信息资源的配置，只有通过政府主导来实现统一的资源配置、人财物管理、技术标准和服务规程，才能保证图书馆的顺利运作。2.1.2社会角色的确立新公共管理理论要求重塑政府与社会的关系，积极探求政府在社会发展变化中的角色转变。这种理念应用到图书馆管理中，要求图书馆应根据社会变化，重新审视自己的社会角色以及定位自身所处的社会地位，需要构建一个将图书馆文献资源和知识服务覆盖到所有地区的图书馆服务体系，坚持读者的导向地位，目的是满足读者的需求，建立图书馆网点，主要是以省市图书馆为中心馆，同时整合社区的资源，并且通过计算机网络技术进行链接，实现公共馆的近距离服务。汤蕾还提出要重视市场需求和顾客的反馈，树立大图书馆意识，即以人为本和资源共享的服务意识，从而保障公民公平享用文献资源和公共服务的权利，以此为出发点来发展图书馆事业。2.1.3竞争意识的培养在信息化高度发展的今天，图书馆引入新公共管理中的市场导向理念很有必要。杨小玲、肖希明提出，对图书馆的管理不能局限于图书馆内部的组织管理，而应在分析图书馆所处的社会大背景下，通过举办活动等宣传图书馆，树立良好的社会形象，比如通过图书馆营销来推送图书馆的服务，以此提高图书馆的知名度和社会竞争力。在如何提升图书馆的竞争力方面，宋晓蓉则提出应将管理与绩效考评相结合，充分调动员工的积极性，从而增强图书馆的竞争力；并提出构筑图书馆的营销模式，比如通过建立网站宣传图书馆，开展知识讲座、文化交流、专题报告，了解读者的信息需求，调整营销模式。汤蕾提出将公共管理学中的竞争机制引入馆员管理之中，主要通过技能竞赛、轮岗交流、馆际交流和岗位竞争等形式培养馆员的竞争意识和危机意识，以此树立图书馆员的服务意识和责任意识。2.1.4人力资源的管理新公共管理对下层管理机构与人员也有新的要求，即要增加下层管理机构和人员的管理权限，这一点反映出对人才的要求。应用到图书馆中，就是图书馆应该建立多序列、多层次、多要素的动态人才结构，以更好地组织图书馆资源，服务图书馆用户。宋晓蓉提出，为了提高图书馆服务水平，实现图书馆的社会价值，应该从图书馆员入手，为他们提供更多接受教育和升职的机会，以此提高图书馆员工的综合素质，使图书馆员能各尽所能，提高他们的工作积极性。

2.2对图书馆管理结构的影响

新公共管理中的分权与授权的理论可应用到图书馆组织结构调整中。传统图书馆的金字塔组织结构已不能满足现代图书馆的管理活动，在管理方式上应更加灵活，主要做法是变纵向管理为横向型、矩阵式管理，适当分权，放宽下层部门的工作权限，明确各自的职责范围，使图书馆的组织结构更加适应时代的发展变化。

公共管理学科是培养具有行政学、管理学、政治学、法学等方面知识，能在党政机关、企事业单位、社会团体等从事管理工作的专门人才。从公共管理学科的培养目标来看，公共管理本科生将来工作所面对的是复杂多变的政治环境、行政环境及社会环境，这就需要公共管理本科生具有创新的精神、思维和方法来应对各种变化。公共管理是应用性、实践性很强的专业，不仅要求学生掌握基本理论、基本方法和基本技能，更强调学生具备过硬的实际操作能力。因此，实践教学是高校培养公共管理学科复合型人才的关键环节和必要手段，在培养学生创新能力和实践能力方面发挥着重要作用。

一、实践环节在公共管理本科生创新能力培养中的重要性

1、实践环节有助于提高公共管理本科生的思维能力,为培养创新能力提供必要的创新思维创新灵感的产生需要一定的外部诱发条件,这种条件可以是外部的直接刺激,也可以是外界某一事件对其进行启发,或者是某种能使其触类旁通的联想。实践环节提供了获取更多知识的机会和丰富的外部刺激,为本科生思维能力和灵感的培养创造了机会。公共管理本科生在实践环节中，对国家的政治制度、社会结构、单位运行机制、现行法规政策、民众呼声等都能有最直接的切身感受，因而可以对各个层面产生刺激，激发各种创新思维，并进一步付诸创新活动。实践环节使本科生走出课堂,投入到社会建设中去,开阔学生的知识视野。这一过程为学生提供了有利于思维聚合发散的情境。

2、实践环节有助于提高公共管理本科生处理信息的能力,为培养创新能力提供必要的信息储备实践环节实际上是一个信息收集与加工、信息传输与存储的过程。实践就是为了让学生逐渐培养敏锐的观察力,学会寻找独特的社会观察视角,选择多元参照系去观察问题、扩展广度、挖掘深度,发现并获取被人忽略的、有创新价值的信息。相较于其他学科学生而言，公共管理本科生在实践环节中接收到的信息量是巨大的，信息的种类是多样的。在寻找和发现大量的信息之后,更重要的是对信息进行加工整合,在这个整合的过程中就会产生许多创新成果,超越既定的信息,经过加工整合后实现质量上的增值。这种超越既定信息的水平越高,学生在实践中创新能力得到的提高就会越大。公共管理本科生用公共管理学科的特殊视角来观察接收到的各个方面和层面的信息，对这些信息进行筛选、加工和整合，再将其与公共管理的理论知识、现实的政治背景、社会状况、现行政策等相结合。由此产生的创新成果和对政治制度、社会结构、运行机制、政策制定和执行等更深层次的理解是传统课堂教学所不能达到的。

3、实践环节有助于提高公共管理本科生实际动手能力,为培养创新能力提供必要的操作技能创新能力培养所要求的实际操作能力是不同于传统教育的,将创新意识、创新思维转化为创新行为的能力。要提高公共管理本科生的实际操作能力就要彻底改变公共管理学科传统的由老师单向向学生灌输知识的教学方式,尽量将教学设计成一种互动性的活动。基于公共管理学科的特点，繁多且抽象的理论一方面提供了培养创新能力的基础，一方面却限制了本科生的创新思维。打破这种限制的最有效方法就是提高本科生实际动手能力，在操作技能的锻炼中将限制化解为优势。实践活动就是为公共管理本科生提供一个锻炼操作技能的平台,使学生广泛深入到政府、企业、事业单位,上述部门人员的劳动经验、工作技能也会潜移默化地向大学生转移。

4、实践环节有助于提高公共管理本科生团结合作的能力,为培养创新能力提供必要的和谐人际关系无论是基地实践、实践调查还是其他各种形式的实践活动都需要在一定的社会关系网中完成。开展实践活动,使大学生们走出校门,与社会上各行各业的优秀人才不断接触,通过和他人的交往,逐步学会与人沟通、待人接物，增强社会适应性,从而具备一定的社会交际能力。另外,个体的创新能力越来越依赖于群体创新能力,在许多情况下，个人的创新意识、创新思维要在群体中通过群体成员间的合作才能实现。

5、实践环节有助于培养公共管理本科生的自我调节能力,为培养创新能力提供必要的自我调节机制公共管理本科生的学多停留在课堂和书本，在学习和研究中很少经受挫折，面对挫折时容易气馁导致创新活动半途而废。而在实践活动中，离开摇篮似的校园，工作和生活上都会遇到各种挫折，例如课堂学习和实践活动之间的巨大落差感、对现实国家制度政策理解的错位等。勇敢地面对挫折和正确地看待处理挫折是延续创新活动的关键之一。因此,公共管理本科生要培养勇敢地面对挫折及提高自我调节的能力,以适应复杂多变的社会。实践就是提供大学生面对挫折,增强社会适应能力的活动,在活动中正确认识评价自己,以培养其开阔的心胸和坚韧不拔的品质的场所。

二、实践环节在公共管理本科生创新能力培养中存在的问题

[摘要]中国公共管理学话语体系在借鉴西方公共管理学自然科学化的话语表达模式的基础上，呈现出明显的学科化特征：与公共管理实践的隔离化，反映公共管理实践的程式化以及话语体系的祛价值化。中国公共管理学话语体系学科化带来了一系列的弊端：割断了公共管理学话语体系的文化根基，消解了公共管理学话语体系的人文关怀，阻滞了公共管理学话语体系的创新活力。中国公共管理学话语体系学科化的修正，应从如下方面着手：汲取中国传统公共管理文化的精髓，积极关注日新月异的中国公共管理实践，以批判的目光学习借鉴西方公共管理学话语体系。

[关键词]中国公共管理学话语体系；学科化；反思；修正

通常意义上的话语体系是指，主体通过系统的语言符号，并按照一定的内在逻辑来表达和建构的结构完整、内容完备的言语体系。话语体系不仅是语言符号体系、言语内容体系、理论知识体系，更是思想理论的表达体系[1]。任何一门独立的学科，都具有自己独特的话语体系。公共管理学的话语体系是在公共管理实践提炼出来的有关公共管理的概念、观点、思想、方法等学术话语的总称，是对公共管理实践各个环节、各个构成部分特征的描述和概括，是公共管理学学术影响力的重要标志。一般而言，一门学科的话语体系应该具有两方面的功能：一是理论交流的功能，即话语体系是本学科的研究者相互对话以及本学科与其他学科进行交流的工具和载体；二是理论与实践沟通的功能，即话语体系承载着理论与实践之间信息沟通的使命，实践通过话语体系获得理论指导，理论通过话语体系及时了解实践的进程，进而不断丰富、修正、完善相关的理论研究。但是，反观当前我国的公共管理学话语体系却未能很好地发挥上述功能，尤其是理论与实践的沟通功能较为欠缺，即公共管理学形成了一个较为封闭的学科话语体系，未能实现与公共管理实践的对接与互动，话语的表达变成了“自说自话”，话语体系从公共管理实践中不断汲取发展营养以及对公共管理实践进行的指导功能未能得以充分体现。

一、中国公共管理学话语体系的学科化

（一）中国公共管理学话语体系学科化的形成

应该说，有了公共事务管理活动，就有了对其进行观察、分析和描述的话语，但在公共管理学科建立之前，这些话语属于一种非学科化的话语。非学科化的公共管理话语是建立在话语主体个人的观察、思考与实践的基础上，反映的是主体对公共管理活动的理解和感悟。每一主体都是从自身的立场、视角去看待和阐释公共管理现象和问题，其对公共管理话题的论述没有程式化的固定模式，在话语中所表达的行政理想、价值取向等具有鲜明的人格化、个性化特征，由此产生了多种有关公共管理的独特话语风格，老庄、孔孟等中国古代的思想家在论述政府公共管理问题时，其话语方式和话语内容即具有这些特征。例如，孔子在论述其为政主张时，采用了大量对立、匀称的概念和范畴：“天”与“人”、“性”与“命”、“智”与“愚”、“损”与“益”、“善”与“恶”、“博”与“约”、“教”与“学”、“上”与“下”、“言”与“行”、“远”与“近”、“学”与“思”、“多”与“寡”、“生”与“死”、“义”与“利”、“讷”与“敏”等等[2]，凸显了孔子博大精深的行政思想和高超的话语表达艺术。又如，孟子在阐述其治国理念时，往往以“准确生动的用词、鲜明突出的对比、气势恢宏的排比、排列整齐的对偶、形象生动的比喻、蝉联而下的顶真、丰富灵活的问句、层层深入的递进等，增强其语言准确、缜密和生动的特色”。[3]今天，我们耳熟能详的一些成语如“明察秋毫”、“绰绰有余”、“不言而喻”、“言近旨远”、“一曝十寒”、“金声玉振”、“出类拔萃”、“左右逢源”等均是孟子治国理政思想的话语体现。作为一门独立学科的中国公共管理学是从西方引进的，经历了从行政管理学（行政学）到公共管理学的学科演进历程。19世纪末20世纪初,国内一些学者翻译和引进了国外的一些行政学著作,如美国学者的《行海要术》、《行政纲目》，日本学者蠟山政道所著的《行政学总论》、美浓部达吉所著的《行政法撮要》等[4]，这些译著的出版，标志着中国公共管理学的诞生。建国初期,我国的许多院校,如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等都曾有行政学方面的研究。然而在1952年学科调整以后的20多年间,严重的意识形态偏见致使行政学未能作为一个独立的学科被保留下来。直到1979年后,邓小平明确指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究,我们过去多年忽视了,现在也需要赶快补课”,从而使得包括行政学在内的许多社会科学学科逐渐获得恢复和发展。[5]从20世纪80年代中国公共管理学科开始恢复发展至今，在对西方公共管理学理论与方法的全方位引进中，中国公共管理学也借鉴了西方公共管理学自然科学化的话语表达模式，进而使中国公共管理学话语呈现出明显的学科化特征。

（二）中国公共管理学话语体系学科化的特征

中国公共管理学话语体系的学科化是指，在公共管理学话语表达中讲求严密的逻辑性、体系性，其所采纳的基本模式是从固有的观念或理论框架出发讨论公共管理问题，努力在公共管理学的各个范畴和概念之间建构起内在的逻辑关联，也就是从预设的理论框架出发，用它来对公共管理实践进行阐释和分析。例如，从下面的论文题目上就能发现上述特征：“新公共管理视角下我国政府管理模式的创新”、“新公共管理运动背景下的中国乡镇政府体制改革”、“借鉴新公共管理理论推进我国教育行政体制改革”等等。这种话语体系的学科化，是西方工具主义、理性主义哲学的产物，它使中国公共管理学形成了一种单一化的话语模式，陷入了自我建构的学科话语藩篱之中。具体而言，中国公共管理学话语体系的学科化主要有以下一些特征：1.与公共管理实践的隔离化在技术理性的影响下，中国公共管理学话语体系在学科化的进程中，各种非学科化的、不能被纳入学科逻辑结构中的公共管理思想、观点逐渐被隔离在学科话语体系之外，公共管理理论和实践产生了较为严重的分离，进而使公共管理学的实践指导价值乃至其存在的合法性受到了多方的质疑。

一、问题的提出

在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。

二、研究设计

一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。

三、结果分析与比较

（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。

（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。

（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。

2003年，教育部启动了精品课程建设工作，各高校为建设国家级、省部级精品课程，纷纷开始了校级精品课程的建设工作，促进了课程质量的提高。但其中的一些校级精品课程建设存在不少问题。主要表现在：教师对精品课程的必要性认识不足，教学研究不够深入，教学与科研脱离，单一的讲授方法与重识记的考试手段等。笔者于2010年负责福州大学精品课程公共管理伦理学的建设工作。做好该门课程的建设工作，应首先从思想上明确课程建设的必要性，然后在分析当前精品课程建设问题的基础上，结合课程的特点，采取相应措施，才能实现课程建设的目标。

1公共管理伦理学精品课程建设的必要性

公共管理伦理学是行政管理、公共事业管理、教育经济管理等公共管理类的专业课程，在公共管理类专业课程体系中处于“望星空”的地位，其教学质量对于实现专业培养目标、体现公共管理类专业“公共性”特点、提高学生整体素质等方面，都起着关键性的作用。建设好该门课程，首先应在指导思想上明确公共管理伦理学课程建设的必要性，回答重点建设的原因，这是做好公共管理伦理学精品课程建设的前提。公共管理伦理学精品课程建设的必要性主要体现在如下几个方面。

1.1体现公共管理类专业“公共性”特点的需要

公共管理的主体是以政府为核心的公共管理部门，与其他管理比较，具有其他管理所没有的公共性的特点和属性。什么是“公共性”，这不仅是事实判断，更是一个价值与伦理的判断。所谓的事实判断，就是根据事实标准，如效率、技术、资金和执行力等作出的判断。所谓的伦理判断，就是根据人的价值取向、道德观、世界观等作出的判断。与事实判断典型的客观性相比，伦理判断具有典型的主观性，缺乏客观的衡量标准。既然公共管理的“公共性”是事实与价值判断相结合的产物，那么把公共管理的理论和实践作为研究对象的公共管理类专业和学科的课程设计中，除了体现事实判断的要求外，还必须体现公共管理价值属性的要求。

1.2保证公共管理合理性的需要

公共管理广义上的合法性，不仅在于与法律一致，即狭义上的合法性，而且也在于公共管理的合理性，即政治学意义上的合法性。“政治学意义上的合法性并不仅限于‘与法律一致’，而且还涉及公众对执政党或政府的执政理念、意识形态导向、制度法规与政策,以及施政行为及其后果的认同和接受的程度。政府合法性是政府与公民之间的一种合约，具有自然递减的特性。”[1]

这就是说，公共管理要实现管理的目的，不仅要依法管理，而且要获得社会的认同和接受。在民主政治不断完善的当今社会，后者是前者的基础，比前者更加重要。获得社会认同和接受的前提是：公共管理的方式、方法和理念等符合社会的期待，同社会的主流价值观一致。公共管理伦理是社会期待与社会主流价值观文本化最集中的的体现，缺乏公共管理伦理的课程，或对课程建设不够重视，有可能使公共管理人才即未来的公共管理主体不顾社会的期待，甚至一定程度上把公共管理异化为企业管理，降低公共管理的合理性，最终损害公共管理的合法性。

公共管理实验教学是整个公共管理学科教学体系中不可缺少的有机组成部分，在培养学生创新精神和实践能力、分析解决问题的能力、正确的思维方法及严谨的工作作风和提高学生综合素质等方面起着不可替代的作用。2007年1月23日教育部办公厅印发了教育部、财政部教高[2007]1号文件《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》，文件在强调“实践教学与人才培养模式改革创新”时，指出“大力加强实验、实践教学改革”。2007年2月17日教育部又出台了教高[2007]2号文件，指出要“高度重视实践环节，提高学生实践能力”，“推进实验内容和实验模式改革创新，培养学生的实践动手能力、分析问题和解决问题能力”。尤其是处于社会转型期的中国迫切需要一支具备跨学科知识体系的高层次、复合型、应用型的公共管理人才。所以，如何培养与市场经体制相适应且符合公共管理学科发展规律的公共管理人才是公共管理教育者目前必须着手解决的重要问题。为此，我们有必要对公共管理实验教学体系进行探讨，进一步优化公共管理实验教学体系，真正能够提升学生的实践动手能力、分析问题和解决问题能力。

一、公共管理实验教学理念

实验教学是相对于课堂教学而言，更具有直观性、实践性、综合性、探索性和启发性，是培养学生掌握科学实验方法与技能、提高学生综合素质、动手能力与创新能力的主要手段，也是培养“应用型、技能型”人才的主要途径。实验教学的基本理念是以学生为本，知识传授、能力培养、素质提高协调发展，以能力和创新精神培养为核心[1]。大学实验教学旨在培养德智体全面发展、综合素质高、实践能力强、具有创新精神的高级专门人才和拔尖创新人才。公共管理实验教学与理论教学是相互依存、相互联系而又相互支持的，必须统筹、协调起来。公共管理各专业培养方案中需要重视实验、实践环节的设计，在教学中融入新技术、新知识和新思维，拓宽学生的知识面，培养实践能力和创新精神。坚持“加强基础、培养素质、发展个性、突出创新”的方针，强化实验教学基本理念，以培养学生技术应用能力、专业岗位能力和自主创新能力为主线，以实验课程体系、实验项目改革为突破口实行实验教学改革，整体优化实验课程体系，改革实验教学方法和手段，优化实验教学考核考试办法，重视实验教材建设。其理念主要体现为：

1.强化素质教育和能力培养。公共管理学科本来就是一门实践性、应用性极强的学科，所以公共管理实验教学应以学生综合素质教育及学生科学实验能力，即科学地分析问题和解决问题的能力及科学探索能力的培养为主线，建立起系统、科学的实验教学体系。

2.以学生为中心，重视个性培养。学校培养的学生必须接受社会的挑选，作为培养学生的学校，必须把培养适应社会经济需要的学生放在教学和一切工作的中心地位。在公共管理实验教学的整体优化和改革中必须强化学生的中心地位，以学生为中心就是要突出学生的独立人格，培养加强学生的个性发展，充分发挥学生的主观能动性，这符合教育规律和人才成长规律。

3.以系统论为指导，实施实验教学整体优化。学校整个教学工作应看成是一个大系统，其中包括理论教学、实验教学等多个子系统。要改变实验教学在整个教学过程中的从属地位，单独设置若干门实验课，形成与理论体系相平行的实验教学系统。实验教学与理论教学要相互协调、整合与优化，达到大系统的整体优化。

二、公共管理实验教学的课程设置

大学的课程，可以定义为一种为学生提供的学习计划。人才培养是由一个课程的总体来完成的[2]。分析美国的综合素质教育、英国的宽厚基础理论教育、欧洲大陆的专业教育，世界一流大学培养目标和课程结构共同的特征是着重学术素养教育。在课程结构和形式上，注重文理、通专、自由选修与限定选修要求的结合。哈佛大学的通识教育模式和核心课程计划强调人文与科学、伦理思辨与务实求证的有机统一，在多学科的知识综合中，培养人的综合素质和综合能力。耶鲁大学的自由教育培养模式与分修制注重学生知识的全面性和基础性，注重基本技能（写作、外语运用、数学方法）的训练，体现其通才教育传统和通中有专的特点[3]。

流派归类与公共管理理论的历史沿革

（一）公共管理原则导向的流派

White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。

（二）公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。