集体经营性建设用地管理范文

集体经营性建设用地管理范文第1篇

关键词：农村集体经营性建设用地；入市障碍；权益分配

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150632086

1 前言

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。[1]农村集体经营性建设用地入市是指在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是社会主义市场经济发展的必然要求、是解决当前征地矛盾的重要举措，为建设新型工业化和新型城镇化提供有力的土地资源支撑。由于我国现行农村土地制度的不完善和政治经济社会发展的现状，农村集体经营性建设用地入市面临着诸多障碍。

2 农村集体经营性建设用地入市历史沿革及现状

改革开放以来，中央政府根据我国经济社会发展的具体情况，不断推进农村集体建设用地“入市”的试点工作。1999年底，国土资源部确定安徽芜湖为全国唯一一个农村集体建设用地“入市”试点城市。2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。2005年初，国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，尝试在广东、江苏、重庆和成都等地城镇实行建设用地与农村建设用地增减挂钩政策。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准可占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营。2013年11月，十八届三中全会《决定》指出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2013年12月20日，深圳市进行首宗“农村集体用地”入市拍卖，拍卖为1.16亿元，成为农地入市改革的“破冰”之举。[2] 蔡继明指出，当前我国农村集体经营性建设用地大概有16.5万km2，远超城市国有建设用地。[3]

3 农村集体经营性建设用地入市面临的主要问题

3.1 权属不清、流转无序、分配不合理

根据《土地管理法》，现有的农村集体经营性建设用地的权利主体有乡（镇）农民集体、村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织和村民小组。这种3个层级的农民集体组织共享农村集体经营性建设用地所有权的体制会造成2个问题：农村集体经营性建设用地所有权权利主体不明确，农村集体经营性建设用地所有权的排他性不强，一些利益主体乘虚而入，导致一些农村集体经营性建设用地不符合规划和用途管制的利用、部分地区的集体经营性建设用地无序、低效甚至违法使用的情况相当普遍，各地普遍出现的小产权房就是很好的例证；农村集体经营性建设用地所有权权利主体不明确，3个层级的农民集体组织都想参与入市，增加农村集体经营性建设用地入市的交易成本。同时，在各地农村集体经营性建设用地入市试点实践中，乡（镇）政府、村委会和村民小组等土地所有权权利主体都想从获得入市交易的部分收益，3个层级所有权权利主体地位的不平等将会导致土地收益分配的不合理。

3.2 缺乏健全的制度和市场体系

《土地管理法》对土地、建设用地的分类和界定中并没有对农村集体经营性建设用地进行明确定义，导致我国农村集体经营性建设用地面临着交易客体法律界定不清晰的问题。另外，《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。该项条款限制了农村集体经营性建设用地的交易范围和土地使用类型，阻碍了农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股，无法形成完善的土地流转市场体系。

4 农村集体经营性建设用地入市可能产生的不利影响

4.1 影响地方政府财政收入

2014年一季度，我国国有土地出让收入高达1.08万亿元，同比增长40.3%，但是同期地方本级财政收入只有1.95万亿元，“卖地”收入与地方财政收入的比例达1：1.7。综合国土资源部、国家统计局、财政部数据，近十年来，我国土地出让收入占地方财政收入的比重普遍超过了四成，2010年最严重时高达69.4%，2011年至2013年三年的比重分别是59.3%、43.6%、59.8%。[5]农村集体经营性建设用地入市将不再经过国家征收这一程序，减少了地方政府获取土地使用权出让金收益的渠道，短期内必将影响地方政府财政收入。

4.2 影响平均地价

农村集体经营性建设用地的大量入市将改变当前国有建设用地交易市场政府垄断、供求严重不平衡的局面，改善当前土地市场的供求关系。同时，农村集体经营性建设用地入市由于缺少政府征收的环节，交易成本较低，大量价格相对低廉的农村集体建设用地入市会冲击城市国有建设用地的价格，最终会拉平整个土地交易市场的平均价格，有利于建立了合理健康的土地市场，减少经济社会发展的土地资源成本，减轻居民购房置业的压力。

4.3 影响城市基础设施用地和建设

城市基础设施建设属于市场失灵的领域，无法通过市场的调节作用实现。当前我国地方政府承担着城市基础设施建设任务，城市基础设施使用的建设用地都是城市国有建设用地。农村集体经营性建设用地大量入市并不能有效改善城市基础设施建设用地的供需矛盾，由于不能像以前一样通过征收农村集体土地来供给城市基础设施建设用地，这样反而会加剧城市基础设施建设用地的供需矛盾；农村集体经营性建设用地入市会影响地方政府土地税收的增长，地方政府建设城市基础设施的财力减弱，大量城市基础设施建设将会受到影响。

5 对策及建议

5.1 落实制度

落实不动产登记制度，实行土地普查，为农村集体经营性建设用地颁证确权、登记造册，明确所有权权利主体和权能内涵。为获得准确的第一手资料，由城建规划部门以镇为单位进行土地普查和测量，建立土地档案。与此同时，由村民委员会以村为单位进行村民身份确认，并确定村民数量。笔者建议确定农村集体经营性建设用地所有权归村民小组所有，并规定其相应的权能，使农民真正享有农村集体经营性建设用地的占有权、使用权、收益权和处分权。

5.2 修订相关条款

修订《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关条款。将《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”的规定改为“任何单位和个人进行建设，可依法申请使用农村集体经营性建设用地和国有建设用地”；将 “农民集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定改为“农村集体经营性建设用地使用权在符合用途管制和规划的前提下可以出租、出让或者转让用于非农业建设”。

5.3 明确入市条件

明确入市条件，规范入市方式和入市程序，建立健全农村集体经营性建设用地的交易市场。各县区可以建立农村集体经营性建设用地交易中心，设立农村集体经营性建设用地交易信息平台，明确核定农村集体经营性建设用地入市交易主体资格、交易条件，规范入市交易程序和交易方式、交易合同是否合法，登记和管理农村集体经营性建设用地交易记录和相关档案。

5.4 科学合理试行

试行合理科学的入市决策和收益分配机制，确保农村集体经营性建设用地入市满足绝大多数农民的期望和要求，使大多数农民真正分享土地增值收益。入市过程中一定要引入第三方评估机构；入市交易前，由专业、独立的第三方评估机构对土地的价格范围、土地使用是否符合用途管制和规划等做出科学评估；入市交易过程中，第三方评估监督交易双方的交易行为是否合法、公正；入市后，第三方评估机构对土地收益分配是否合理进行评估并建议。

参考文献

[1]茆荣华.我国农村集体建设用地流转制度研究[M].北京：北京大学出版社，2014.74-75.

[2] 陈淑亚，张凤玲.深圳首宗农村集体工业用地成交[N] 中国房地产报，2013-12-23.

[3] 方帅.农村集体经营性建设用地流转之困[J] .政策，2013（01）：44-45.

[4]王桂芳，彭代彦.农村集体经营性建设用地“三同”流转与农地矛盾转型[J].河南工业大学学报，2014（03）：1-6.

集体经营性建设用地管理范文第2篇

受区政府委托，2020年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：

一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况

焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。

二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法

（一）制定完善入市制度，推动依法入市

为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。

（二）严格规范入市程序，保障农民权益

焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。

三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义

（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据

新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。

（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地

农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。

（三）降低征地用地成本，减轻财政压力

农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。

（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入

按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。

（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展

农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。

四、存在问题及下一步工作打算

农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：

（一）编制国土空间规划、乡镇规划

符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。

（二）上级政策支持

向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。

（三）完善乡街道基准地价

基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。

集体经营性建设用地管理范文第3篇

〔关键词〕集体经营性建设用地；入市试点；制度探索；法制革新

〔中图分类号〕DF452〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0089-06

〔作者简介〕宇龙，四川大学法学院博士研究生，四川师范大学法学院讲师，四川成都610068。

一、农村集体经营性建设用地改革试点的背景

我国农村集体经营性建设用地改革试点是在经历了多次之后，按照十八届三中全会指明的方向进行的改革路径的探索。它承载了数十年中国农村的经验和教训，在对农村集体经营性建设用地改革试点过程中的政策与法律问题的探索，需要对过往历史背景进行一个充分的梳理，以此才可更为全面地探讨改革试点的成果与不足，从而提出一些有建设性的建议。

一直以来都是作为我国农村经济体制改革、发展、变迁的核心问题。它的发展经历了曲折的过程，大致到目前为止可以基本确认为四个发展阶段。第一阶段：农民土地个体所有制阶段。封建剥削制度被摧毁带来了全中国的新风，全国上下对生产力的发展成为人民群众的迫切愿望。在这样的社会背景之下，《中华人民共和国法》颁布，拉开序幕，农民获得土地，对土地享有了所有权、使用权等一切权利。第二阶段：土地集体所有制。第一次之后，农民获得土地，并积极进行农业生产，但是随着时间的推移，个体农户分散、零散的经营无法实现生产力的进一步发展，资金的短缺、技术的匮乏大大制约了农业发展。国家对土地制度的改革进行了新的探索，主张将农民个体所有制变更为集体所有。第三阶段：农民家庭承包经营权的获取。上一个阶段凸显的问题使得国家自上而下开始探索全新的方向。小岗村的“生死契约”是我国家庭承包经营制度的开端，这种新的土地制度赋予了农民土地经营权，也赋予了农民极大的自主性，但是这种土地制度在发挥了充分的推动作用之后，由于自身发展的局限，诸多改革制度无法推行。第四个阶段：土地经营权的创新性流转。十七届三中全会做出的《决定》明确提出了允许农民流转土地承包经营权。这种新的土地制度可以归纳为土地所有权归集体，经营权归合作社（集体经济组织），收益权归个人的新农村土地经营的制度。第五个阶段：十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，具体内容主要是对十七届三中全会决定的深化，其中就包括诸如“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的相关表述。该决定中包含对土地所有权、承包权与经营权相分离的探索，同时也提出了对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点工作。

我国发展至今主要经历以上五个阶段，本文所探讨的集体经营性建设用地入市改革试点的背景是在这个大的环境发展之下形成的，它作为改革试点决定中最为重要的一个部分，其主要基于现实需求和现存的隐形交易市场。农村集体建设用地的流转也有其自身发展的规律和阶段。对应的发展过程，首先，改革开放之前，农村建设用地是归集体所有的，农民不享有土地所有权和土地流转权，相关建设用地都是采用行政手段进行统一的调配，这种农村集体建设用地流转被全面禁止。第二个对应的时期是改革开放之后，农村集体建设用地出现了隐形流转的状况，这是由于家庭联产承包制度的影响，增加了集体建设用地的实际需求，在这种实际状况下，农村集体建设用地使用权可以合法让渡，至此，农村集体建设用地从全面禁止变为合法限度内的流转。但是这种让渡仅仅是限于行政征收的方式，尚无自由流转之平台。第三个对应的时期是1990年代中期之后，农村集体建设用地流转的限制条件被进一步放宽，对于流转市场的建立与发展，政府开始投入并专注于如何实现市场的健康发展。第四个对应的时期即2008年至今，这个时期终于鼓励实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等化，这是极为巨大的转变，体现出了国家政策对集体建设用地流转的鼓励与规范的决心。十八届四中全会提出的依法治国理念促进和催生了之后关于农村集体经营性建设用地改革试点工作的开展。全会提出了要“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。会议的内容要求变革目前政策滞后于法律现状，用法治思维促进农村发展改革，因此面对农村经营性建设用地的实际状况，通过法律授权的方式进行改革试点，在一定区域内尝试改革，经过实践来修正法律制度，作出具有示范性和推广型的成果，进而调整法律规范的内容，真正实现依法治国。 2015年2月，十二届全国人大常委会第13次会议通过了《关于授权北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律的决定》；随后《农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则》也相继出台，各试点地区针对《决定》及《细则》的安排做出了具体工作部署，至此农村集体经营性建设用地的改革试点工作全面铺开。

二、郫县在试点改革中的制度探索

依据2015年2月人大常委会通过的《关于授权北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律的决定》中试点县的决定，我省郫县和泸县有幸被列入了此次试点的范围，其中郫县作为农村集体经营性建设用地改革试点县在随后的试点推动中出台了一系列规范性文件。笔者经过实地调研了解到郫县针对农村集体经营建设用地入市的配套政策主要是严格按照国家对改革试点的要求即“试制度、试规则”，充分考虑土地入市在供前、供应以及供后监管等方面需要思考的问题而编制的。经过实际调研了解到目前郫县已经制定了一批相关配套政策。

在探讨四川省郫县在农村集体经营性建设用地入市改革试点中的具体工作举措之前，有必要对本文集体经营性建设用地的概念进行一个简要界定，其目的也是有利于文后相关问题的分析与思考。此次试点主要是针对“存量”农村集体经营性建设用地进行的。我国的建设用地供应分为存量与增量，增量简单理解为农用地转为建设用地的增长过程，存量则是指已经具有集体建设用地资格的部分，因此试点过程中不存在单纯意义上的农转用的情况，这种限定是否合理，有待商榷。

（一）郫县集体经营性建设用地入市改革的具体探索

郫县进行集体经营性建设用地入市改革试点的制度探索可以初步归结为四个方面、四个阶段。首先是对资源进行梳理和摸底。对资源的梳理摸底工作主要目的是对改革试点县总体的农村经营性建设用地的实际现状有一个整体而清晰的认识。梳理和摸底工作按照符合规划、用途管制和依法取得三项要求进行。梳理摸底工作主要通过登记确权的办法进行，通过自上而下与自下而上相结合的方式进行改革试点土地范围和空间的初步确认。登记确权的过程充分考虑“入市意愿、可拆迁性以及基础设施配套”三个因素，在梳理摸底的过程中形成对入市土地的范围和途径的界定，确定了此处存量集体经营性建设用地的内涵，为相关制度文件制定提供基础性内容。梳理摸底工作中强调了“符合土地规划和城乡规划”这个关键点，但在实际操作过程中，并未有更为细致的调研安排，因此对此的制度性探索存在缺陷。

第二步即制定规范性政策指导郫县经营性建设用地的入市。郫县制定配套措施中最为重要的即是对郫县集体经营性建设用地入市具体操作的暂行规定，这是一个纲领性政策，其内容涵盖了集体经营性建设用地入市过程中涉及到的诸多方面。通过调查研究和借阅资料了解到，在制定相关规范文件的过程中，重点针对集体建设用地的内涵、入市内容及形式、入市原则和主管机关进行了文本规定。配套文件规定了入市主体，具体规定中出现集体资产管理公司、农村股份经济合作社（联社）这两种表述，这两种主体在此被界定为入市的具体实施主体。这种情况也是基于最大限度保障维护集体经济组织成员的权益和地位的目的，推动行政管理与经济管理相分离。同时也对具体的入市主体认定工作做了进一步要求，为之后入市主体的市场主体地位的合法化提供制度试验。郫县相关单位按照法律条文的要求和改革试点文件精神制定了《郫县集体经营性建设用地入市主体认定暂行办法》，界定了入市主体，并对入市具体实施主体的地位确定、注册登记、入市主体委托授权程序进行文本规范。《办法》还包括对入市主体权利义务的规定、相关注意事项以及后续监督管理方面的规范。相关政策也就入市范围和途径进行了规定，其内容主要是包括入市范围，大胆尝试将入市范围拓展为包括“就地入市地块、零散分散的集体经营性建设用地调整入市地块、城中村集体建设用地整治后入市地块”三个部分。其入市范围的确定如前文所谈必须符合用途管制、用地规划、依法取得三个方面。这三个范围界定其目的在于充分盘活农村土地资源，在制定相关法律政策的过程中就应该按照这种思路去梳理入市土地的范围，尽可能包涵有入市价值的土地。郫县改革试点充分考虑了关于收取增值收益调节金的相关问题，并规定了增值收益的收取额度，同时规定了财政部门负责征收管理调节金，国土资源局代收代缴并按计划转至财政专户。后续相关政策由财政部门牵头制定。该系列规定的目的在于兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制，保障农民公平分享土地收益。

郫县在制定一系列规范性文件的同时也充分考虑到目前农村集体经济组织缺乏相关管理办法的现状，探索性地解决集体经济组织的合法地位及相关问题。着重对农村集体经济组织内部构造、外部职权、组织管理等相关问题进行了一个完整的界定。

第三步，关注试点改革的运行方式。农村集体经营性建设用地入市的目的在于充分实现农地资源的优化配置，加大土地收益空间，因此在试点改革的运行方式上应该偏向灵活性和有效性。郫县在试点过程中采取依托项目确保改革取得实效。2015年9月7日，唐昌镇战旗村乡村旅游综合体项目用地挂牌出让成功，是四川省第一宗、全国第二宗农村集体经营性建设用地竞价成交，创下全国首轮入市地价的最高记录。目前，郫县已确定第二批入市地块，并于2016年2月完成第二宗土地交易。以项目实施带动集体经营性建设用地入市，不仅为符合产业政策的工商业项目搭建了土地平台，解决了发展空间，还增加了农民就业机会，促进了农村经济发展和集体经济实力增强，让更多的农民有获得感。

第四步就是民主管理观念与模式的建立。通过观察农村集体经营性建设用地入市配套政策汇编内容，可以发现民主观念与模式的建立贯穿政策始终。郫县在开展试点过程中重点发挥了集体经济组织的主体作用。在入市大纲的制定过程中，以征求、尊重农村集体经济组织成员意见为基础，充分考察集体经济组织成员也即村民的实际问题和需求。在项目规划设计和创新方面充分吸收农村集体经济组织及成员的意见，因地制宜，立足公众参与、发挥村民首创精神。在收益分配方面，严格规范民主制度，不仅仅从宏观上规定集体经济组织的内部民主管理模式，而且在收益分配，资产管理方面也反复制定民主管理程序，强调公平与透明。从已入市的地块看，很好落实了村民的主体地位，在选址规划、入市选择、收益分配、资金管理等关键环节充分尊重了村民意见，做到了民主参与、民主决策、民主管理，因此群众普遍满意，媒体反应较好。

（二）郫县集体经营性建设用地入市探索的初步成果

1.首先确定集体经营性建设用地入市的实施范围，从而为入市交易奠定量的基础。2.创新入市模式，突出项目带动，促进当地的集体经济。3.制定基准地价，实现同权同价。本着“同地、同权、同价”的基本思路，在兼顾国家、集体、个人的分配机制下，制定基准地价，实现同权同价，坚持保证农民利益。4.规范收益分配，共享改革成果。郫县在改革试点中制定出台《农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》，确定了入市土地增值收益分配以“二八开”的基准原则。5.坚持同价同责，合理设定标准。以县域范围内多宗国有商业地块、工业地块提留的多项基金比例为参考值，综合考虑农村区域总体配套建设标准。6.开展同权抵押，降低融资风险。

三、建设用地改革试点实践中的法律障碍及改革建议

郫县作为四川省改革试点地区，在制度上做出了较为完整的指导示范。这些制度制约的实施是在全国人大授权暂停实施相关法律条款的前提条件下进行的，但是试点推进过程中仍然存在受法律制约的情况。下文试从三个方面对实际试点过程中突显的法律问题进行分析。

（一）解决宪法释法障碍

宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。相应地，物权法第135条规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。土地管理法第45条规定，征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。以上两条法律规范严格按照宪法第10条的指引，否定了集体经营性建设用地使用权的占有、使用与收益的权利。宪法第10条所规定城市规划范围内是否存在集体土地呢，在实际操作范围内是存在的，这样一来针对改革实施推进农村集体经营性建设用地进入市场流通成为城市建设用地，去除唯国有化才能入市的限制，宪法必然面临修改或者解释。

宪法第10条第1款的内容规定了城市土地属于国家所有，忽略了城市规划发展可能造成城市化进程过程中蚕食农村土地，强制改变其土地所属的情况，城市土地全民所有权只能理解为一种名义所有权，私人和单位仍然保留实质性的土地使用权。〔1〕简单说即原属于集体的土地自然变成城市土地这一状况。为了促进农村集体土地入市，实现土地价值充分利用，应该对宪法第10条第1款作出修改，具体规定为“城市土地属于国家所有，已经属于集体所有的除外”。〔2〕对于本条其他各款不再做调整，因为国家征收土地这一法律规定仍然具有存在价值，此款主要是为试点中城市集体经营性建设用地使用权同等入市提供合理的宪法依据，可以不用通过征收即可。

除了对宪法第10条第1款作出修改之外，还应该关注其附带产生的一项重要问题即“城中村问题”。这个问题是针对修改上述法条之后是否一定要创造城市土地归属的二元化所提出的，城市规划范围内的集体土地在此可以成为“城中村”，如果一味地通过国有征收的方式进行城镇化改革，在此农村集体经营性建设用地使用权入市改革就会缺乏其实际的完整性，仅仅变成城市规划范围外集体经营性建设用地入市了。因此应该进行“国有征收与保障城中村居民住房安置用地前提下的土地使用权入市”相结合的方式进行具体的制度设计。

（二）实现农村经营性建设用地用益物权地位的实际效果

人大常委会授权暂停的法律规范大致包括《物权法》《担保法》《房地产管理法》《土地管理法》。暂停相关法律实施的目的主要是从根本上取消对农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，从整体上取消了对农村土地流转、使用权转让出让的统一性限制。不难看出，这种暂停相关法律条款的做法仅仅只能粗略宏观地为试点地区提供方向指导，目前法律条款中尚无法找到直接对农村集体经营性建设用地入市进行调整的法律规定，根据物权法相关规定可以发现对于农村集体建设用地的规定，仅仅是通过“参照土地管理法相关规定”这样的表述进行规范。通过查找土地管理法不难发现，法律规范中没有对农村集体建设用地的入市流转进行系统规范，仅从禁止性层面规定了“不可为”的内容，不具有普遍意义上的法制约束力和可操作性。

具体而言根据对物权法相关法条的分析，物权法第12章专章规定了建设用地使用权，但该部分仅仅针对国有建设用地使用权，并未将集体建设用地使用权纳入其范围，因此应当将集体建设用地归入该章。物权法第135条中针对建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益权利的规定，应当删除“国家所有”，这样才能拓展其适用范围。土地管理法第5章专章规定了建设用地，但是也明确了国家所有的内容，在此应该将“建设使用国有土地”补充为“建设使用国有土地或集体土地”，完善其内容。土地管理法第43条规定的内容要求“任何单位和个人需要建设用地，必须申请使用国有土地”，这条法律规范应该进行修改，因为根据2010年我国已经开始的缩小土地征收范围的试点可知，市场化要求以及对于国家征收过程中“公共利益”范围的模糊问题的突显，缩小土地征收范围，充分体现土地经济价值成为主流。因此，第43条的规定其实变相要求在国有土地存量不够的情况下，必须通过征收才可为申请使用建设用地的个人和单位提供土地，强制性地将集体经营性建设用地挡在门外。

（三）弥补村庄规划相关法律规定的缺失

目前在试点过程中，农村集体经营性建设用地在确权过程中呈现出的数量是值得思考的，主要原因就是在于存量农村集体经营性建设用地实际数量不大，改革的参考意义较小。究其原因应该思考两个方面的问题：第一，是否应该允许“新增”农村集体经营性建设用地入市问题。第二，郫县乡村规划是否存在阻碍“新增”用地入市的问题。两个问题合二为一即村庄规划相关制度与法律是否存在缺失。

土地管理法对农村经营性建设用地的规定极大程度限定了其范围，尤其是进行入市试点是对经营性建设用地进行了存量和具体的范围的固定，仅仅包括工矿仓储、商服用地，同时对其用途仅限于产业发展，因此就郫县试点之后的两宗入市成交用地就可以发现，郫县在试点中面临的集体经营性建设用地调整入市的难度是很大的，面临的土地特点也是很复杂的。因此对于是否应当将“存量”作为农村集体经营性建设用地入市试点的限制性规定，在学术和实践上都有可以商榷的空间。2016年2月，郫县成交的第二宗农村集体经营性建设用地就成功地探索出了将零星土地进行规整后入市的有效途径，其目的在于有效利用存量建设用地，因为在国土资源局制定的暂行办法中规定了“不增加建设用地，不改变耕地数量的要求”，因此郫县对入市土地的探索也是在充分利用存量基础之上进行的。在实际市场交易过程中，还存在多余的宅基地通过整理节约后具有变为集体经营性建设用地的潜在价值，因此在综合2016年的大形势，存量建设用地的限制性规定在一定程度是应该松绑的，其实目前对集体经营性建设用地进行存量规定，最大的原因在于土地规划和乡村规划的混乱和缺失，《城乡规划法》的出台仅仅从宏观层面对土地规划的应有状态进行了规定，实践指导性不强，如果盲目地按照现行乡村规划来确定经营性建设用地入市范围，可能会出现诸多问题。在改革试点实施之前，由行政法学者对入市的“存量与增量”问题进行剖析，其中提到了应该按照现有规划和用途管制来界定入市的经营性建设用地，但是仍然忽略了目前我国乡村级的土地规划尚不完善的问题，随意性极大。郫县规划管理局虽然制定了《郫县集体经营性建设用地项目建设规划管理暂行办法》，但是此管理办法仅仅是要求建设用地项目应当符合规划要求，而未从根本上提及如何完善乡村规划问题，因此这也是郫县试点过程中面临的一个亟待解决的难题。

村级规划的缺失在很大程度上对农村集体经营性建设用地的入市造成障碍，但是仅仅依托规划来进行主导入市也有失偏颇，充分合理的规划是进行试点地区入市土地摸底的一个基础，因此在立法方面，对于城乡规划的规定应当充分考虑到农业发展与土地保护，尤其是保障耕地不减少。解决乡村规划混乱和缺失问题其目的在于能够为合理地开展土地增减挂钩、地票交易等市场化模式试点提供坚实基础。解决乡村规划混乱和缺失只有通过调整我国城乡规划法律制度来进行。首先解决《城乡规划法》与《土地管理法》之间的矛盾，协调住建部与国土资源部在土地管理、城乡规划职能上的冲突与矛盾。总之，尽快出台村级规划指导意见，完善规划相关制度设计。

（四）平衡地方政府与集体经济组织及农民个体之间在农村经营性建设用地入市流转分配中的利益关系

通过对一些地区集体经营性建设用地流转利益分配的梳理，可以发现各地区并没有完全一致的做法，有的参与了初次流转的收益分配，有的地区参与了初次流转和再次流转，有的地区只参与了再次流转或者甚至并未参与的情况。同时出现差异的地方还包括政府参与分配的层级也呈现多样化，有的地区是各级政府都应参与收益分配，对其收益比例的分配也较笼统；有的地区则只是规定部分层级政府参与。总的来说的就是参与收益分配的政府主体、收益比例、收益分配方式都呈现多样性和差异性。在过去的试点中可以发现，这些多样性和差异性的做法存在的主要原因在于地方立法在土地收益分配和收益使用方向上，政府都存在一个过度干预的问题，但是农民集体组织内部如何进行收益分配的问题，则在地方政府规章中鲜见。

在探讨政府参与集体建设用地收益分配的利益平衡问题之初应该意识到地方政府“处置”土地分配缺乏理论依据。无论从宪法条文还是物权法基本原理来看，政府都非土地使用者，不享有土地收益处分的权力。其次，土地收益的处分权应该几近灵活，由于流转收益作为农民集体重要财产处分事项之重要内容，其应有集体的代议机关遵循集体成员的意志来决定，因此政府过度干预其处分权力会固化处分权能，阻碍不同地区自我差异性需求的实现。所以政府参与集体建设用地收益分配的原则即是“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，既要切实维护农民的土地权益、保障农民公平分享增值收益，又要坚持集体经济性质，发展壮大集体经济，处理好分配与积累的关系，确保分配的可持续；既要强化监管，又要发挥内部机制体制作用，推进民主管理和制度管理，做到规范有序。”〔3〕

根据调查可以发现，到2016年3月为止，郫县在试点中实现的两宗交易几乎都是就地入市，就地入市最大的便利就是入市成本低，难度小，像城中村土地入市或其他途径的入市都可能涉及到增减挂钩，土地整治。其入市成本花费相比之下就要高出一定程度，因此目前入市所呈现的现状基本上可以归结于规划覆盖度不足。而作为试点地的郫县在增值收益金收取相关方面的制度设计，可以算是国内农村集体经营性建设用地试点地中最为详尽的范例，它严格规定了征收范围、征收标准、收取与使用增值收益调节金相关内容、拨付程序、处罚等相关规定。其中关于征收标准，郫县采取的是不同途径对应不同的收取比例，在收取暂行办法附表中体现了入市途径与收取比例的规定，按照入市土地类级、土地用途、入市方式进行了区别化规定。通过比较征收标准，商业、服务业用地征收比例高于工矿仓储用地，这是基于土地入市成交实际状况而定的。有专家认为这种征收比例可能会造成收益与成本过于悬殊的问题，影响国有土地征收的开展，然而这种担忧是不必要的，经营性建设用地的入市本来就是侧重保障集体个人的土地收益。土地增值收益调节金既承担国家与集体之间的收益合理分配功能，也关系不同用途土地的收益公平分配问题，规划用途不同，土地增值收益差异很大，收取比例若没有适当价差，既有失公平，也可能加剧规划等相关工作的矛盾。还有调节金用途问题，调节金的收取既然主要依据基础设施建设和土地开发形成的土地增值，就应当按照取之于地、用之于地的原则，尽可能明确用途。政府在参与流转收益的过程中主要是监督和指导的角色。

以上论述主要是针对郫县关于解决地方政府和集体之间在入市问题上的利益平衡问题的努力措施与不足。那么，关于地方政府与集体经济组织之间在农村经营性建设用地入市过程中产生利益平衡问题，辐射到法律层面则是需要形成《农村集体经营性建设用地增值收益金征收管理法》。

〔参考文献〕

〔1〕张千帆.城市土地“国家所有”的困惑与消解〔J〕.中国法学，2012（3）.

集体经营性建设用地管理范文第4篇

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。针对土地管理制度改革，《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这预示着我国已将集体经营性建设用地入市问题已提上议事日程。

2014年10月20日，以“依法治国”为主题的党的十八届四中全会在北京召开。党的历次全会中，以“依法治国”为主题、特别是强调依据宪法治国理政理念尚属首次。全会公报从立良法、重实施、保公正、树信仰的角度深刻阐明了“法律是治国之重器”、“法律的生命力在于实施”、“公正是法治的生命线”、“ 努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的主张，以促使人们从内心深处真正尊重法律，产生对法律的信仰，使得中华民族真正全面进入法治之轨。

集体经营性建设用地入市首先必须是“依法入市”，要做到依法，必须破除法律障碍。因此本文对当前存在的主要法律障碍进行梳理并提出了相关修订建议，以期能抛砖引玉。

一、集体经营性建设用地入市之法律、法规、政策梳理

自改革开放以来，我国的集体土地政策历经了严格限制、探索试点、逐步放开的过程，其间出台了诸多法律、行政法规及政策规定，其中不乏有矛盾、瓶颈、过时、正当与否之处。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修订的《中华人民共和国宪法》，宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”第十条第三款内容为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。确定了城市的土地所有制性质只能为国有土地。

1992年11月4日，国务院出台《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（国发〔1992〕61号），通知第一条规定：“集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让。”集体土地所有权之处分权受到严格限制。

1998年8月29日，全国人大常委会修订《土地管理法》，第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”土地大法继续限制集体土地使用权。

1999年5月6日，国务院办公厅《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国发办〔1999〕39号），其第二条规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国务院出台严厉政策，意图遏制小产权迅速蔓延之势，但效果甚微。

2004年10月21日，国务院《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），第（十）条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。开始对集体所有建设用地使用权的流转有所松动。

2008年10月12日，党的第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号），首次提出集体土地和国有土地“同地、同价”原则，“并逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在此，初次提出了“平等”的原则。

2009年3月6日，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号），提出要“加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度”，且“规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场”， 并明确“在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。以后，根据各地集体建设用地出让、转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场”。甚至提出：“近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法，对集体建设用地有偿使用的原则、范围、操作程序、收益分配管理进行明确规定。各地要及早谋划，研究切实可行的配套措施，确保工作规范、有序”。但遗憾的是，国土资源部至今也未下发任何农村集体建设用地使用权出让和转让办法文件。

2012年12月31日，中共中央、国务院出台《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号），系2013年中共中央、国务院一号文件，提出“依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场”。农村集体非经营性建设用地成为热点问题。

2013年11月12日，党的第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定第三条（11）项明确提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。历经多年试点，正式确立“同等”、“同权同价”方向。

通过对上述法律法规及政策的梳理，我们不难发现，自改革开放以来至，我国的集体经营性建设土地入市经历了严格限制阶段（改革开放开始至1999年）、探索松动阶段（21世纪初至2008年）以及初步放开阶段（2009年至今）。直至2013年底，集体经营性建设土地入市才算是逐步放开。

二、法律法规修订建议

摆在我们面前现实而迫切的问题就是：我国的一系列土地法律法规已严重滞后于当前城乡统一土地市场建设的总体部署和未来趋势。要实现集体经营性建设用地入市流转，就需要修订和完善相关法律作为依据和支撑。集体经营性建设用地在相关法律尚不完备的条件下大范围入市，不但会冲击现有建设用地市场秩序，也会难以清晰界定和实现国家、集体经济组织和农民的权益，失去流转的土壤和动力。

因此，应通过调研、试点获取经验，尽快修改和调整同集体经营性建设用地流转制度设立相悖的法律条款，为进一步开展城乡一体化土地市场建设打下坚实基础。如《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等均亟待修订，乃至首先要对《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）进行修订。

1.关于《宪法》

《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”之规定应修改为“城市的土地属于国家所有或集体所有”两种所有制。否则，农村集体经营性建设用地即使在符合规划和用途管制的前提下也不能用于城市建设，由此也就不可能在全国建立起城乡统一的建设用地市场，使市场在土地资源配置中起决定性作用。

2.关于《物权法》

建议将《物权法》第十二章“建设用地使用权”第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”修改为“建设用地使用权人依法对国家所有或者集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。并确定《物权法》第十二章“建设用地使用权”的相关条款同等适用于国有建设用地使用权和农村集体经营性建设用地使用权。

3.关于《土地管理法》

（1）比照前述对宪法的修订意见，建议将《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有”修改为“城市市区的土地属于国家所有或集体所有”。

（2）建议删除《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之内容。

（3）建议删除《土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”之内容。

按照中共中央十八届三中全会的要求进行修订，删除《土地管理法》中所谓任何单位和个人进行建设必须依法使用国有土地，农民集体土地除宅基地、公共设施、公益事业、乡镇企业等目的外不能用于非农业建设等项规定。

4.关于《城市房地产管理法》

建议删除第九条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”之内容，并按照党的十八届三中全会的要求进行修订。

对国务院、国务院办公厅、国土资源部等出台的行政法规、政策性文件进行彻底梳理，该修订的修订，该废止的废止。

集体经营性建设用地管理范文第5篇

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面开启了我国农村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段。2015年8月19日，浙江省德清县以协议出让方式成功入市了首宗农村集体经营性建设用地，此后又有贵州湄潭、四川郫县多宗地块集中入市，拉开了农村帷幕。

二、北京市首宗农村集体建设用地入市基本情况

大兴区为北京市唯一获批的试点区。北京市农村集体经营性建设用地入市试点以来，首宗入市交易地块为大兴区西红门镇2号地小B（2-004）地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地，位于范家庄西路东侧，使用权以挂牌出让方式入市交易，出让方为北京市盛世宏祥资产管理有限公司（西红门镇镇级联营公司）。我国境内外企业、其他组织和个人均可参加竞买，但不接受联合竞买。

根据《挂牌文件》（土集使挂（兴）〔2015〕001号）（以下简称《挂牌文件》），该宗土地总面积26700平方米，土地使用权出让年限为40年，规划用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，建筑密度≤50%，建筑控制规模≤53400平方米，容积率为2.0。挂牌出让起始价为人民币45428万元，竞价阶梯为人民币200万元整，竞买保证金为人民币9000万元整。该宗地以临时“三通一平”（“三通”指通临路、具备临水、临电的接入条件；“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外，无其他施工障碍物的场地自然平整）形式供地，竣工验收前达到“六通一平” （“六通”指通路、通上水（自来水、中水）、通下水（雨水、污水）、通电（仅管沟）、通讯（电信、有线电视）、通燃气；“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外，无其他施工障碍物的场地自然平整）的条件。

该宗土地设定了5项开发建设条件：（1）要求优先安置西红门镇劳动力就业；（2）要求项目投资强度不低于人民币1.2 亿元/公顷；（3）要求年纳税额不低于600 万元/公顷；（4）建设期间，建设税需在本地缴纳，经营公司在本地注册；（5）为保障以上顺利落实，需在项目用地内选取3400平方米经营性用房（地上）作为上述要求的履约保证。竞得人如未按以上要求落实，上述建筑物所有权及分摊的土地使用权面积一并无偿划转北京市盛世宏祥资产管理有限公司使用。

地块成交后，竞得人与北京市盛世宏祥资产管理有限公司签订土地出让合同。土地出让价款要求一次性付清，出让价款的一定比例作为土地增值收益调节金，上缴大兴区财政。北京市盛世宏祥资产管理有限公司取得剩余出让价款，各村集体经济组织按照其在该公司中所持股份参与分配。

三、有关分析

与国有建设用地使用权出让相比，集体经营性建设用地使用权出让在土地所有权人、土地受让人及购房者等相关方面略有不同。

（一）土地用途和规划限制

我国实行严格的土地用途管制制度，《土地管理法》将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。国有建设用地使用权的土地用途，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，主要有居住用地、工业用地、商业用地及办公用地等。农村的集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地三大类。农村集体经营性建设用地，指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。本次改革试点是在符合规划和用途管制前提下进行的，针对的是存量建设用地，农用地不转用，耕地红线不突破。土地用途是集体经营性建设用地，不包括农村的宅基地。《不动产登记暂行条例》也把建设用地使用权和宅基地使用权分为两类。至于规划则既要符合土地利用总体规划，也要符合城乡建设规划。根据《挂牌文件》，本次集体经营性用地使用权的土地用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，并且有控制性详细规划。

（二）土地出让年限

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有建设用地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业用地40年、办公用地50年等。土地出让年限只要不超过上述年限都是合法的。根据《挂牌文件》，本宗集体经营性用地使用权为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，土地出让年限为40年。

（三）地价定义

根据《挂牌文件》，该宗地以临时“三通一平”形式供地，北京市盛世宏祥资产管理有限公司在竣工验收前提供达到“六通一平”宗地，据此集体经营性用地使用权的地价定义是指在现状为“三通一平”，设定土地用途和规划条件，土地用途为绿隔产业用地，土地取得方式为出让，容积率不大于2，土地出让年限为40年，宗地红线外“六通”（通路、通上水、通下水、通电、通讯、通燃气）及红线内场地平整条件下的集体经营性用地土地使用权价值。如该地块为国有，地价定义则为国有经营性用地土地使用权价值。北京市未制定集体经营性建设用地使用权出让价格的有关政策文件，暂参照2014年北京市国有建设用地使用权基准地价进行分析。根据《北京市人民政府关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》（京政发〔2014〕26号），该宗地位于土地级别7级地内，区片价格商业为每平方米7450元，办公为每平方米7430元，级别平均容积率为2.5。该宗地容积率为2.0，按国有商业用途7级地基准地价修正体系计算，经过用途修正、容积率修正、年期修正、期日修正、因素修正、土地开发程度修正后，结果为每平方米8570元。该宗集体经营性建设用地使用权挂牌出让起始价为人民币45428万元，折合楼面价每平方米8500元，可见该地块价格参照了国有土地商业用途的水平。

（四）出让人

根据《物权法》规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；城市的土地，属于国家所有；农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。国有建设用地的土地所有权人为中华人民共和国，通常国土资源局作为出让人，土地储备中心负责出让的组织和实施工作。根据《挂牌文件》，本宗地的土地所有权人为西红门镇集体经济组织，通过集体经济组织民主程序，“一次授权，全权委托”，北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为该地块入市实施主体，代表村集体行使所有权，使用权属于该公司。北京市盛世宏祥资产管理有限公司是由西红门镇政府组建，其股东为大兴区西红门镇、各村民委员会和经济合作社，法人代表为西红门镇副镇长王彪。北京市土地储备中心大兴区分中心负责出让的组织和实施工作。

（五）集体经营性用地使用权受让人

国有建设用地使用权出让，中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人可以参加竞买。竞买可以独立也可以联合。根据《挂牌文件》，中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人，均可参加竞买，但本宗集体经营性建设用地使用权不接受联合竞买。这意味着目前国有建设用地土地市场频繁出现的地产“联合体”形式将不会出现在本宗集体经营性建设用地的竞价会上。联合竞买可能会涉及产权转让或分割，不符合集体经济组织的产业诉求。

根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，受让人对依法取得的集体经营性用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。地块达到合同约定的土地开发条件的，可进行转让和出租，也可抵押，为项目开发建设进行融资。集体经营性用地受让人与通常的国有建设用地使用权受让人在占有和收益方面的权利基本相同，在使用和处置方面的权利则有特殊的约定。

1.使用权利的特殊约定

根据《挂牌文件》，集体经营性用地受让人的使用权利不同主要表现在就业、投资、纳税及用途方面：要优先安置西红门镇劳动力就业；项目投资强度不低于人民币1.2亿元/公顷；项目年纳税额不低于400万元/公顷；房屋应严格按规划用途使用，严禁 “商改住”。项目严格执行《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015版）》。

2.处置权利的特殊约定

根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，集体经营性用地依法处置时有一定的限制，主要表现在购房者限制、销售限制及年限届满处置等方面：第一，房屋出售时，对购房者身份的限制，购房者必须具有工商营业执照。第二，为保障投资强度和纳税要求，北京市盛世宏祥资产管理有限公司（出让人）可在项目用地内选取位置相对集中的3400平方米经营性用房作为履约保证，自房屋产权初始登记之日起，履约用房5年内不得以任何形式出售和转让。5年后在满足上述开发建设条件并经西红门镇政府确认，方可出售、转让。第三，集体经营性土地使用年限届满，双方同意按照届时有关法律法规处理。目前政策为，国有建设用地使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回本合同项下宗地的，出让人应当予以批准，住宅建设用地使用权限届满的，自动续期。出让人同意续期的，土地使用者应当依法办理出让、租赁等有偿用地手续。

（六）政府

通常国有建设用地使用权出让价格由政府土地收益和土地开发建设补偿费两部分组成。政府土地收益，向北京市财政部门缴纳；土地开发建设补偿费，根据《土地开发建设补偿协议》，由受让人缴纳至市财政专户，有关部门将土地开发建设补偿费返还给土地一级开发单位。此前全国首批6 宗集体经营性建设用地入市过程顺利，一些地块表现超过预期。其中，土地增值收益调节金比例约为成交价12%-32%。根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，本次集体建设用地使用权土地增值收益调节金，由出让人向大兴区财政部门缴纳，统筹用于农村基础设施和公益设施建设，推动城乡基本公共服务的均等化。

（七）购房者

根据《挂牌文件》，本宗地房屋出售时，购房者必须具有工商营业执照。对购房者身份的限制，有利于保证产业政策及规划的实现。

国有建设用地使用权出让时，一般没有对购房者身份进行限制，有可能导致国有建设用地“商改住”现象，不利于区域整体规划的实现。

四、集体经营性建设用地入市的意义

（一）保障农民集体权益，增加农村集体资产

试点集体经营性建设用地入市，主要目标是与国有建设用地“同权同地同价”，而无须通过“收归国有”的中间阶段，更好地保障了农民集体权益，增加了农村集体资产。集体经营性建设用地入市的相关配套制度，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，切实维护农民土地财产权益、保障农民公平分享增值收益，为全国农村土地制度改革提供可复制、可推广、利于修改法律的经验成果。

（二）农村土地资产价值将得到显化

按照规定，集体经营性建设用地使用权可以用作抵押，也可以转让等。从挂牌价来看，西红门集体经营性建设用地挂牌总价约4.5亿元，使得集体土地资产价值得以显化。如果用于抵押，按照 6成的额度贷款计，可获约2.7亿元贷款规模，进一步显化了土地资产价值。集体经营性建设用地使用权的入市，破除土地二元化后，农村土地资产价值将得到显化。

（三）盘活闲置集体土地资源，促进就业和区域经济发展

城市建设用地日渐短缺的同时，乡村建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。目前，交易出让的集体经营性建设用地基本上属于原村集体所办企业用地，原来租给一些业主使用，租金较低。集体经营性用地入市后，将赋予农民更多财产权利，同时也盘活了闲置集体土地。集体经营性建设用地使用权出让收益作为村里的公益金、公积金、风险金或村民共同分配。有了资金以后，可进一步发展相关产业，带动经济发展，增加农民就业机会，以促进当地农民增收致富。

（四）有效扩展区域未来经济发展空间

新时期农村集体用地改革，正逐步推动建立城乡统一的建设用地市场，盘活农村资源，激活农村资产。国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（〔2015〕93号文）指出，未来中国将着力推进新型城镇化，将农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，同时也鼓励社会资本投入。现阶段农村所拥有的存量建设用地，将有可能成为驱动经济增长的“下一个风口”。但是由于我国特有的规划体系，城镇规划范围内的地块有规划，土地增值潜力大，价值大，易于交易。而位于城市规划圈外的土地，规划用途不够明确，且区位相对较差，交易困难。所以，如何解决城市规划圈内与圈外集体经营性建设用地入市交易的差距也值得思考。

集体经营性建设用地管理范文第6篇

关键词：农村土地；经营性建设用地；市场化；改革

一、我国农村土地制度改革与集体经营性建设用地市场化问题的提出

农村土地问题始终是我国经济改革重点和难点问题，也是解决长期存在的"三农"的根本和核心问题。"征地"依然是目前解决农村建设用地问题的唯一合法途径。长期以来，科学合理确定征地补偿标准的始终是个难题，但从总体上看，是补偿标准偏低，难以满足被征地农村的意愿，不仅常常引发征地纠纷，被征地农民也很难分享土地征用带来的红利。我国的历经了多次重大利益调整，在给被征地农民带来利好的同时也存在诸多问题。总体而言：农村土地市场体系还不完善，依然处于自发状态，没有明确、规范和系统的土地市场建立和形成的法律制度；现在一些地区广泛推行的农村集体经营性建设用地流转也没有统一而明确的法律依据；因此，各地均出现了建设用地部隐性流转和内部流转问题。突出表现在：农民的宅基地在农村集体经济组织内部的流转，出现较大规模的小产权房非法建设问题。

我国有建设用地制度已经基本规范化和制度化，城市建设用地通过市场化途径解决已经有法可依，已经形成规范化的征用和管理程序。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”至此，农村集体经营性建设用地“入市”正式被政策确认。2015年1月，中办、国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地“入市”、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村集体经营性建设用地“入市”制度建设提出了明确要求。

根据《土地管理法》，从土地所有制形式看，土地归属全民所有和劳动群众集体所有，从土地用途管制制度看，将土地分为农业生产用地、基本建设用地和未开发利用地。可以将集体所有的土地用作建设用地的情形主要是：一是乡镇企业生产经营用地；二是乡镇公共基础设施建设用地；三是农村村民住宅用地（宅基地）。其中：农村集体建设用地，按照其用途可划分为两类：一是农村集体经营性建设用地；二是农村集体非经营性建设用地。农村集体经营性建设用地包括商业与服务用地和工矿企业仓储用地，农村集体非经营性建设用地可分为：村镇公共设施建设用地、村镇公共建筑用地、兴建农业水利设施用地、村民住宅用地、村镇公路及交通运输用地、以及其他特殊用途建设用地。农村集体建设用地市场化是指农村土地可以进入土地市场，可以按照市场交易规则进行市场化交易。农民承包土地，可以通过股份合作方式承包或转让，意味着国家把土地资源的配置真正交给了市场。农村集体经营性建设用地市场化并不等同于农村集体土地流转。现行的农村土地政策在一定程序上让农民的土地财产权利被侵犯，因此，由土地征用引发的各类矛盾凸显。解决问题的关键就是建立城乡统一的建设用地市场平台，农村集体建设用地可以和城市建设用地一样，进行市场化运作，按照同一规则进行出让、租赁、入股交易，实现上地这一特殊资源的特有价值。而“土地流转”仅仅是土地在农户与集体流转，更多的涉及土地承包经营。

二、农村集体经营性建设用地市场化的必要性分析

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是我国农村历经多年的探索，在市场化道路上迈出的一大步。通过完善各类要素市场，建立健全要素市场体系，着力推进农村土地制度改革，形成城乡统一的建设用地市场，是我国经济体体制深化改革的必然要求，也是推进城乡统筹发展促进社会主义新农村建设，有效发发展农村集体经济的发展必然要求。

（一）是推进现代市场体系的建设，完善包括土地市场在内的要素市场的必然要求

经过近四十年的市场经济制度的建设，我国的要素市场基本形成和不断完善，但作为要素市场的重要构成部分的土地市场还很不完善，长期的城乡分割，二元化结构造成城乡土地制度与土地管理不统一、不平衡，我国城市建设用地的市场化运作机制已经在全国实施，农村集体建设用地基本被排斥在土地市场之外，一直沿用土地征用模式。农村土地市场不能形成，全国统一的城乡建设用地市场就难以形成。因此，实现“城乡统一的建设用地市场”的建设目标客观上应该以完善要素市场这前提，而要素市场的完善关键和难点是农村建设用地市场化的推进。

（二）是推动城乡统筹发展，有效打破城乡二元化结构，缩小城乡差距的必然要求

随着以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度、土地流转、征地留用地等土地制度改革的深入，城市建设用地市场逐步形成了以招、拍、挂为主要方式的土地有偿使用制度，这一制度的推行在很大程度上促进了国有土地使用的制度化和规范化，推进了建设用地市场的发展。但是，长期以来农村集体建设用地受到法律、土地管理制度和城乡不均衡发展模式的影响，农村土地大量闲置，农村土地使用效率不高，农村土地应有的经济价值没有充分发挥出来。我国实行的是城乡二元土地所有制，在逐步开放完善的国有建设用地市场中，城市各种用途的土地顺利进入市场，通过市场竞争达到了合理的配置，国有土地具有完整的土地财产权利。然而，农村集体经营性建设用地的流转被严格限制，农村土地市场缺失，农民无法分享改革的成果，从土地获得应得的收益。土地这一经济发展要素的不平等严重制约了城乡统一发展。加快推进农村集体经营性建设用地市场化，实现与国有土地相同的权利，通过市场配置获得合理的收益，将进一步缩小城乡差距，推动城乡发展一体化。建立农村集体建设用地市场，能够最大限度有提高农村土地的利用效率，有利于规范和高效利用有限的农村集体土地，可以有效增加农民和农村集体经济组织的收入，从总体上实现国有土地资源城市和农村之间合理配置。

（三）是保障农民和农村集体稳定收益，充分实现农村集体土地财产权利的必然要求

征地制度下，地方政府和开发商获得巨大利益，作为形式土地所有者的集体组织及农民所得到的补偿偏低，失地农民更享受不到土地增值带来的收益。要真正改变这一现状，只有将农村集体建设用地引入市场化解决机制，与城市建设用地实行同权同价，才能真正让农村村集体及村民可以直接获得土地收益，才更能激活土地的真正价值，提高土地利用价值。

（四）农村集体经营性建设用地“入市”可以保障粮食安全，实现农业可持续发展

改革土地制度，克服二元化土地管理结构的弊端，将农村集体经营性建设用地逐步与国有建设用地市场衔接起来，进行市场配置，发挥市场交易所带来的经济价值，对粮食安全和农业可持续发展都非常重要。过去，国家严格限制农用地的流转，实行占用耕地补偿制度，遵循“占多少，垦多少”的原则，这是为了保护耕地。但是政府从农转非的征地中不正当干预，获得巨大收益，造成土地收益流失，不利于国家对土地的保护和合理开发利用。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出“入市”，建立城乡统一的建设用地市场，可以解决农地流转隐形市场所出现的各种问题，使农地流转市场公开化、透明化，严格限定农用地“入市”的丰体，更有利于保护耕地，保障粮食安全，最终实现农业可持续发展。

三、农村集体建设用地市场化可行性

作为一种新的交易方式，农村集体建设用地进入土地市场，可以实现在企业、事业单位、个人之间进行自由交易，打破多年来土地使用的征地方式。农村集体经营性建设用地“入市”不仅有国有建设用地市场多年交易经验与规则的借鉴，同样有政策的引领与指导，在推进城乡统筹发展和加快城镇化进程中，加快推进农村集体经营性建设用地市场化进程，建立城乡统一的建设用地市场是可行的。

（一）我国集体建设用地市场早已有之，建设用地市场化已是客观存在的事实

我国农村集体建设用地市场其实早就存在了，最早可以以为是在化运动中就存在了，当时，是“农、工、商、学、兵”五位一体的综合体，农村掀起了大办工业的热潮，农村办工业的土地是自发地通过市场形成，填补计划经济的空白。十一届三中全会后，农村开始实行家庭联产承包责任制，由于大大提高了农业生产效率，并积累了农村集体的资金，使农村的剩余劳动力大大增加，由此，农村乡镇企业的快速发展。乡镇企业的开办，对土地的需求大大增加，乡镇企业开办所需要的土地当时在国家计划里面是没有的，因此，这部分土地只能通过市场来调剂使用。由此可见，农村集体建设用地通过市场进行调剂在改革开放之前就已经客观存在，只是当时还没有土地市场这个概念。

（二）农村集体经营性建设用地市场化既有经验与规则的借鉴，也有政府政策的引领与指导，政策上具有可行性

我国农村集体建设用地使用权就现行的土地法规来看，直接进入市场交易好像合法性受到质疑，但农村集体建设用地可以在集体内部进行调整转让，先通过征地将其变为国有再转让使用权，其特征是统一征用，统一出让。

现行土地管理政策，对农村集体建设用地的使用进行了各种限制，在一定程度上限制了集体建设用地市场化机制的形成。但是，在实践中许多地方政府，通过制定和完善农村集体建设用地的储备和招、拍、挂制度，同意农村集体经济组织主动申请纳入土地储备，进行上市交易，改变过去被动征收农村集体土地的局面。这种做不违反现有的土地管理制度，有利于从根本上改变集体土地统一征地供应的模式，在一定程度上有利于完善目前的土地供应市场。

（三）国有建设用地市场体系一直在不断完善，所取得的成功经验，可供农村集体经营性建设用地市场化借鉴，在技术上具有可行性

从国有建设用地市场的形成和运营来看，流转的城镇商业经营用地以招标、拍卖、挂牌为主要形式，“制度保证、政府调控、价格机制”构成了城市土地市场交易的基本框架。

农村集体建设用地市场化也有其实践基础。城镇化进程对经济的发展提出了更高层次的要求，产业升级，增加原有城市建设用地的增值空间，产业结构的合理调整，产业转移的出现加快了农村集体建设用地市场化的脚步。产业转移不仅能实现城市建设用地的最大利用价值，也能为农村的工业起步提供帮助。

农村集体经营性建设用地市场化在技术路线上核心问题是要加强土地规划管理，并形成适度开发和建设规模。这就要求形成统一的城乡土地规划和建设机制，这一机制应该充分体现：“统一市场交易规则、统一市场监管模式，统一形成实施办法”。农村土地储备结构将在农村集体建设用市场化上发挥基础性作用，包括在制定农村集体建设用地的入市交易流程，征地手续的办理、土地补偿和支付办法，协调和均衡各方利益发挥积极的指导作用。

综上所述，农村集体建设用地市场化对于改变土地供应的紧张局面，实现“建立城乡统一的土地市场”的土地制度改革的基本目标意义重大，是大势所趋，并具有政策上、经济上和技术上的可行性。

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集体经营性建设用地管理范文第7篇

城市快速轨道交通系统（地下铁道、轻轨等）是属于集多工种、多专业于一身的复杂系统。近百年来世界上许多大城市的发展经验告诉我们，只有采用快速轨道交通系统作为公共交通的骨干网络，才能有效地解决城市交通问题。在过去的100多年中，从单一的线路布置，发展到采用先进技术组成的复杂而通畅的轨道交通网络，为城市交通建设引入了立体布局的概念，给城市的可持续发展提供了条件。

自改革开放以来，我国的经济增长和城市化水平都有了迅速发展，很多大城市为了改善城市交通的困境，都纷纷在策划并修建大、中运量的地铁或轻轨交通项目。论文百事通我国大陆现有北京、上海、广州、天津等城市的轨道交通系统投入运营，共计约250余km。正在建设城市轨道交通的城市有北京、上海、广州、天津、南京、深圳、大连、武汉、重庆、长春等，共计约300余km。沈阳、成都、杭州、苏州、西安、哈尔滨等也在积极筹备建设城市轨道交通。全国各城市的轨道交通线网规划已达数千km。

1.1城市轨道交通工程的特点

1.1.1城市轨道交通提供了大容量运输服务的方式

城市轨道交通提供了资源集约利用、环保舒适、安全快捷的大容量运输服务方式，它与城市其他交通工具互不干扰，具有强大的运输能力、较高的服务水平、显著的资源环境效益，是解决特大型城市交通问题和可持续发展的根本出路。

1.1.2城市轨道交通是巨大的综合性复杂系统

①建设规模大。一个城市的轨道交通线网一般有百余千米至数百千米；②技术要求高。几乎涉及到现代土木工程、机电设备工程的所用高新技术领域；③项目投资大。每千米造价达3－4亿元人民币；④建设周期长。单线建设周期要4－5年，线网建设一般要30－50年；参与单位多，有成百上千家；⑤信息海量。建设、运营过程中所产生的信息量很大，处理工作非常繁重；⑥系统复杂。要考虑轨道交通与其它交通方式、城市发展的关系，考虑轨道交通线网布局、建设次序、资源共享的关系，考虑轨道交通工程策划、建设、运营、资源利用的关系等。

1.1.3城市轨道交通工程管理难度大

对项目业主来说，城市轨道交通工程项目管理涉及到的管理单元（要素）繁杂，包括项目组成的各种资源(人、财、物、信息)，包括项目的各种组织形态(单元、部门、单位)，包括各种技术(设计、施工、制造、运营)等。

1.2城市轨道交通工程管理的特点

上述特点决定了城市轨道交通工程项目管理是基于复杂系统的管理。理论和实践证明，基于复杂系统的管理必须考虑集成化管理。我们将集成化管理的内涵描述为:集成化管理是将两个或两个以上的管理单元(要素)集合成为一个有机整体（集成体）的行为和过程，所形成的有机整体（集成体）不是管理单元(要素)之间的简单叠加，而是按照一定的集成模式进行的再构造和再组合，其目的在于更大程度地提高集成体的整体功能。从本质上讲，集成化管理强调集成体形成后的整体优化性、功能倍增性、共同进化性、相互协同性、结构层次性等。集成化管理的效应最终体现在管理活动的经济效果上，主要包括聚集经济性、规模经济性、范围经济性、速度经济性、网络经济性等。同样，基于复杂系统的管理必须面向全寿命周期。项目的全寿命周期是指项目从开始到结束所经历的各个阶段全过程。工程项目整个寿命周期作为一个完整过程，相互之间的影响、作用和制约成为一体，必须加以全面考虑。

因此，城市轨道交通工程管理的特点就是必须考虑全寿命周期集成化管理，应该面向项目涉及到的各种管理单元（要素），包括项目资源、组织、技术等，按照一定的集成模式进行整合，考虑项目的全过程、全方位、全系统管理，提高项目的整体功能和管理效应。

2城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的必要性

2.1工程项目的全寿命周期管理

一个工程项目的全寿命周期管理涉及到项目的全过程、全方位、全系统，根据各参与方在整个工程中管理内容和重点的不同，一般分为两个管理层次。第一个层次是业主方项目管理，它是业主对项目建设、运营进行的综合性管理工作，贯穿项目始终，涵盖项目全部，管理的内容从项目立项到项目终结的全过程，包括项目策划，项目建设投资控制、进度控制、质量控制、合同管理，项目投产运营，在工程项目管理的整个系统中，业主方项目管理始终处在核心位置。第二层次是实施方项目管理，它是受业主委托的设计单位、施工单位、供应单位、运营单位实施项目中标签约的那一部分工作内容，所以，他们属于对工程项目的局部管理。本文所述的城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理特指业主方项目管理。

2.2城市轨道交通工程的全寿命周期及其集成化管理

城市轨道交通工程的全寿命周期是将一个城市的轨道交通工程作为整体来考虑，工程从开始到结束所经历的各个阶段全过程，它可定义为对整个线网系统的考虑，也可定义为对一条线路的考虑。工程项目的全过程包括：项目策划阶段（可行性研究、项目定义等），项目建设实施阶段（设计、施工和竣工验收），运营管理阶段（运营准备、运营使用）。建设项目的价值是通过建成后的运营实现的，工程项目全寿命周期集成化管理的思想是要求项目策划、建设面向运营，要求项目策划、建设和运营的资源、组织、技术、过程一体化，即在项目的策划和建设过程中充分考虑运营的情况，通过工程项目的策划、建设、运营等环节的充分结合，使工程项目面向运营最终功能，创造最大的经济效益、社会效益和资源环境效益。

2.3我国城市轨道交通工程现行的管理模式及其存在的问题

我国城市轨道交通工程管理大致有以下2种模式。一是投资、建设、运营、监管“四分开”管理模式，即投资以政府控股公司为主，建设、运营分别由几家公司参与竞争，政府负责监管；二是以政府投资为主，融资、建设、运营、资源利用“一体化”管理模式，即以政府为主负责资本金投入，一家法人公司负责融资、建设、运营、资源利用全过程管理。其存在的问题是，“四分开”管理模式中业主没有解决责任主体对工程从全寿命周期角度进行定义、分析、集成和管理，没有解决全系统管理的完整性和全过程管理的一致性，削弱了建设、运营、资源利用的内在联系；“一体化”管理模式中业主没有解决通过市场对建设管理、运营管理的选择性和竞争性，没有解决全寿命周期不同环节的制约和监管，削弱了对工程效率的比较、分析、选择和控制。要加快发展我国城市轨道交通事业，必须提高城市轨道交通工程管理水平，必须针对这些存在问题认真研究，探讨解决方法。

2.4城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的必要性城市轨道交通工程现行的管理模式，或者使建设项目策划阶段业主方开发管理（DM）、实施阶段业主方项目建设管理（OPM）和运营阶段业主方物业运营管理（FM）相互分离，或者使管理者的选择缺少竞争性，导致不少弊端。其主要表现在或者使工程建设的投资、进度、质量目标与运营的成本、接收、功能目标脱节，最终用户需求自决策阶段开始定义偏离，项目参与各方所拥有的知识和经验不能很好地为全寿命周期目标的实现服务，对不同阶段的任务不能进行很好的衔接，对不同任务之间界面很难进行有效的组织和管理，全寿命周期不同阶段生成的信息不能共享；或者使业主不能利用竞争提高管理效率，不能通过相互制衡来规避风险。随着管理思想、管理理论、管理实践和信息技术的飞速发展，尝试用信息集成、过程集成、技术集成、供应链集成、内部业务集成、外部资源集成和工具集成等系统集成的思想和方法，对城市轨道交通工程现行的管理模式进行变革，提高城市轨道交通工程的管理水平和管理效率，已经十分必要。

3、城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的思路和内容

3.1城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的思路

城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理主要是将现行管理模式中相对分离的建设项目决策阶段业主方开发管理（DM）、实施阶段业主方项目建设管理（OPM）和运营阶段业主方物业运营管理（FM），运用管理集成思想，在管理目标、管理任务、管理组织、管理手段等方面进行有机集成，建立业主开发管理、建设管理、运营管理集成化的管理系统，同时解决业主主体利用市场进行充分选择管理者的问题，实现城市轨道交通工程整体功能的优化和整体价值的提升及城市轨道交通工程全寿命周期目标。

3.2城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的内容

城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的内容主要由目标系统、任务系统、组织系统几个方面组成。

3.2.1目标系统

城市轨道交通工程全寿命周期管理的目标系统必须符合如下要求：

①应从建设项目的整体出发，反映项目全寿命周期的要求，既包括建设期的目标，更注重运营期的目标；

②应有较大的包容性，既注重业主和用户的需求，也应包括其它相关方的需求；

③应体现对社会的贡献，反映社会环境、可持续发展对项目的要求。

目标系统包括建设目标、运营目标、资源利用目标、全寿命周期总体目标。建设目标着重指向工程质量目标、工期目标、投资控制目标。运营目标着重指向服务质量目标、运营成本目标、经济收益目标。资源利用目标强调整合延伸资源，创造延伸收益。全寿命周期总体目标是指对上述目标的整合，着重体现功能目标、费用目标、时间目标、社会目标的统一。全寿命周期功能目标着眼于工程质量、服务质量目标的统一性，涉及设计质量、施工质量、运营质量、使用功能等，追求系统的整体功能、技术标准、安全保证的优化。全寿命周期费用目标整合了建设投资、运营成本、运营收益、延伸收益目标，追求全寿命周期费用和收益的统一及优化。全寿命周期时间目标包括设计寿命期、建设工期、服务寿命期目标，涉及工程物理寿命与经济寿命的相互关系，追求合理延长物理寿命和正确把握经济寿命。全寿命周期社会目标主要强调项目的社会效应，追求各方满意、环境协调、资源集约、可持续发展的实现。

3.2.2任务系统

城市轨道交通工程全寿命周期管理的任务系统主要包括过程管理任务、接口管理任务、信息管理任务。

1）过程管理任务

过程管理任务是任务系统的主体，主要涉及：①项目策划；②项目计划，包括总体计划（前期工作计划，招标计划，工期计划，质量计划，资金计划，资源计划）、各任务分项计划、计划管理；③任务结构分解，包括建设任务结构分解（线网规划、项目立项、可行性研究、勘测设计、土建施工、设备采购、安装调试、工程验收、资源利用准备、运营筹备）、运营任务结构分解（运营乘务、车辆保障、设施设备）、资源利用任务结构分解（房地产、广告媒介、商贸、通信、咨询）；④项目筹资与财务管理，包括筹资模式与方案、财务管理方法与方案；⑤项目招标，包括招标范围、招标模式、招标方案；⑥合同管理，包括合同分类、合同管理模式、合同结构内容、合同风险防范、合同管理方案；⑦项目实施控制，包括总体控制和各任务分项控制，涉及工期控制、质量控制、投资控制、资源控制、安全控制；⑧调试与验收，包括单系统调试、系统总联调、工程与设备验收；⑨运营管理，包括运营模式、运营组织、运营方案、安全保障。

2）接口管理任务

接口管理是任务系统的界面联系，主要涉及接口特点、接口条件、各任务间接口、各任务内接口、接口整合、接口方案。

3）信息管理任务

信息管理是任务系统的交互平台，主要涉及信息标准化（任务结构分解与编码规则）、信息沟通（不同组织、不同过程、不同方面的沟通与信息共享）、信息集成化（基于计算机数据库技术、网络技术、集成平台框架技术）。

3.2.3组织系统

城市轨道交通工程全寿命周期管理组织系统是指业主组织管理模式，包括建设管理组织模式、运营管理组织模式和资源利用管理组织模式。他既涉及不同管理组织之间的相互关系和业主对全寿命周期管理组织系统的一体化考虑，又涉及同一组织中的整合。

组织系统的一体化考虑主要包括：①不同阶段目标、任务下的项目组织选择；②不同项目组织管理目标的一致性；③管理任务的衔接性；④管理界面的协调性。在同一组织中主要考虑：①岗位设置，包括岗位横向结构（任务部门、职能部门、岗位分解、岗位职责）、岗位纵向结构（扁平化与垂直化、分权与集权）、岗位设置原则（因事设岗、权责对应、指挥集中）、岗位设置方案；②人员配备、考核、培训，包括配备原则（因岗择人、因物器使、择优选用、能级对应）、考核原则（坚持标准、规范程序、观察过程、注重结果、考核与奖惩升迁相结合）、培训原则（更新知识、强化观念、加强沟通、发展潜能）、实施方案；③组织文化与制度建设，强调文化、制度建设的基础与优化；④力量整合，突出整合组织力量，调动各方积极性，实现组织目标优化。

4、城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的重点

城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的重点主要有：全寿命周期目标整合、任务衔接、功能优化、费用控制、组织创新和集成化管理信息系统的构建。

4.1全寿命周期目标整合

城市轨道交通工程全寿命周期目标整合着重解决建设期投资、进度、质量目标与运营服务目标的脱节，使建设目标、运营目标、资源利用目标服从于全寿命周期总体目标，最终突出交通功能目标，优化费用效益目标，重视服务寿命目标，提升社会发展目标。

4.2全寿命周期任务衔接

城市轨道交通工程全寿命周期任务系统有着内在的联系，必须十分重视各任务的衔接，既要做好不同主体所承担任务的衔接，又要处理好同一主体所承担任务的各种接口关系，特别应注意策划、设计、施工、运营等任务的衔接。

4.3全寿命周期功能优化

城市轨道交通工程全寿命周期功能优化应着重功能分析，力求用较低的全寿命周期费用，可靠地实现全寿命周期功能，提升全寿命周期价值。可以用价值工程的基本表达式V=F/C进行功能优化的分析，其中V代表全寿命周期价值，F代表全寿命周期功能，C代表全寿命周期费用。轨道交通工程的价值取向应是合理的全寿命功能实现、经济的全寿命周期费用下全寿命价值的提升，思路应放在确定全寿命周期功能的合理匹配，追求全寿命周期费用降低上。尤其是功能定位要全面反映工程满足城市轨道交通规定和潜在的需要，这种需要应该包括实用性、可靠性、安全性、环境要求、经济性、美观性等诸多方面，这种满足应贯穿工程的整个寿命周期，以实现合理的需要、适度的满足。要注意功能的匹配，保持功能结构的合理。要着重对工程的基本功能、辅助功能、外观功能等进行分类、整理、评价、定位，保证工程实施的功能前提是正确的，确保基本功能，重视辅助功能，兼顾外观功能。功能优化的最好时机是在工程的决策和实施阶段，功能优化的效果检验和提升是在工程的运营阶段。

4.4全寿命周期费用控制

城市轨道交通工程全寿命期费用控制，①是指项目业主和管理者在投资决策、建设管理、运营管理、资源利用中，在确保功能实现和优化及收益较大化的同时，使全寿命周期的总费用合理并最小化，从而实现全寿命周期费用和收益的统一及优化。②是对项目全过程费用的控制，其控制流程应贯穿项目的决策、建设、运营、开发全过程，通过对项目费用的计划、贯彻、执行、反馈、纠偏、修正和再贯彻这样一个循环管理程序，尽量将项目费用控制在系统最小的范围内。③也是对项目全方位费用的控制，项目管理者要有效地处理项目的费用目标与项目其它目标之间的关系，如功能、时间、收益等目标的关系，以实现合理功能、时间、收益条件下的费用优化，从而达到项目总体目标的实现。

城市轨道交通全寿命周期费用控制主要考虑以下方面。①分析整个系统全寿命周期费用结构和控制重点。要从整个系统的结构中分析其全寿命费用的构成，了解系统各部分全寿命周期费用的大小，确定整个系统全寿命周期费用的比例结构。根据费用比重分析法（也称ABC分析法）的原理，结合城市轨道交通工程的特点，整个系统10%—20%的部分其费用占总费用的比例很高，可定位为A类，作为重点控制考虑，其余可定位为B类和C类，作为次要和一般控制考虑。各个部分的建设费用（一次性投资）和使用费用的比例也有很大差异，可考虑将不同部分的建设费用或使用费用作为费用控制的重点。系统的全寿命周期分为策划、建设、运营等过程，根据经验，越是项目的前期，费用节约的可能性越大，越应该成为费用控制的重点。②分析系统各部分的费用结构和组成。要从系统各部分全寿命周期中分析建设费用和使用费用之间的比例关系，在功能分析指导下寻找合理的结合点，确定系统各部分全寿命周期费用的纵向结构。③分析系统各部分建设费用降低的内容、方法、手段和措施。要重视招标采购的公开、公平、公正和充分竞争。要充分利用强有力的组织措施、技术措施、经济措施、合同措施来降低费用。④分析系统各部分使用费用降低的内容、方法、手段和措施等。要研究不同的运营维护和设备维修模式，考虑社会化、专业化服务对降低费用的作用。⑤分析全寿命周期费用与全寿命周期收益之间的关系，寻找收益减费用的最大化。

4.5全寿命周期组织创新。

城市轨道交通工程全寿命周期组织创新的重点，应解决业主在全寿命周期总体目标优化下项目管理组织的选择；解决业主在不同阶段、不同项目管理组织中管理目标的一致性、管理任务的衔接性、管理组织的互补性。无论选择何种组织管理模式，应是以业主或业主联合体为主体，选择一个相对稳定的全寿命周期集成管理方或集成管理班子，对项目进行全寿命周期的开发、建设、运营管理等进行一体化考虑。在一个城市轨道交通建设起步阶段，业主可通过市场选择或委托的方式确定一个管理方或自己作为管理方，既作为全寿命周期的集成管理者，又承担项目开发、建设、运营等具体的管理任务，进行一体化整合，同时，业主要加强对管理质量、效益的监管和考核，及时纠偏，提高效率。

当一个城市轨道交通建设发展到一定规模，市场又具备了多个投资主体和可供选择的多个管理者时，业主或业主联合体可通过市场选择的方式，确定一个独立的全寿命周期集成管理方，全面考虑城市轨道交通全寿命周期中需要集成整合的一体化问题，并委托或与其一起通过市场选择不同的建设管理方、运营管理方或某条线路项目建设、运营一体化管理方；业主或业主联合体也可直接选择不同的建设管理方、运营管理方并与其共同建立一个全寿命周期集成管理联合班子，全面考虑轨道交通全寿命周期集成化管理。不管何种组织模式，都必须有一个稳定的组织或班子全面考虑全寿命周期集成化管理问题，这是全寿命周期组织创新的核心。这一组织创新的根本动力来自于业主。新晨

4.6全寿命周期集成化管理信息系统的构建

要实施城市轨道交通全寿命周期集成化管理，必须有一个稳定的组织或整合建设管理方、运营管理方组成联合班子，运用公共的、统一的、信息共享的平台，始终全面地考虑全寿命周期的集成问题，以实现全寿命周期总体目标。这一平台就是城市轨道交通全寿命周期集成化管理信息系统，它是以一个城市的所有城市轨道交通工程项目参与方为用户对象，利用现代化的计算机和信息处理技术，在项目全寿命周期过程中进行信息处理，为所有参与各方提供信息服务，辅助其进行决策、控制、实施的集成化人机系统。这一系统构建应由业主推动，通过城市轨道交通全寿命周期集成化管理组织或委托专门班子进行实施。

参考文献：

[1]成虎.工程项目管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.

[2]何清华，陈发标，芦勇.全寿命周期集成化管理模式的思想和组织[J].基建优化，2001，22（2）:38－40.

[3]清华.建设项目全寿命周期集成化管理模式的研究[J].重庆建筑大学学报，2001（4）:75－80.

集体经营性建设用地管理范文第8篇

关键词：城市轨道交通全寿命周期集成化管理

Abstract:Thispaperisproceededfromthecharacteristic,thecurrentsituationandtheexistingproblemsoftheprojectmanagementofurbanrailtransportation,emphasizesthenecessityoftheLife-cycleintegratedmanagement,tellsaboutthemaincontentsoftheLife-cycleintegratedmanagementsuchasthetrainofthought,targetsystem,tasksystemandorganizingsystem,highlightsthekeypointsofLife-cycleintegratedmanagementintermsofintegratingtargets,linkinguptasks,optimizingfunctions,controllingcosts,renovatingorganizationandconstructionofintegratedmanagementinformationsystem.

Keywords:UrbanrailtransportationLife-cycleIntegratedmanagement

1城市轨道交通工程管理的特点

城市快速轨道交通系统（地下铁道、轻轨等）是属于集多工种、多专业于一身的复杂系统。近百年来世界上许多大城市的发展经验告诉我们，只有采用快速轨道交通系统作为公共交通的骨干网络，才能有效地解决城市交通问题。在过去的100多年中，从单一的线路布置，发展到采用先进技术组成的复杂而通畅的轨道交通网络，为城市交通建设引入了立体布局的概念，给城市的可持续发展提供了条件。

自改革开放以来，我国的经济增长和城市化水平都有了迅速发展，很多大城市为了改善城市交通的困境，都纷纷在策划并修建大、中运量的地铁或轻轨交通项目。我国大陆现有北京、上海、广州、天津等城市的轨道交通系统投入运营，共计约250余km。正在建设城市轨道交通的城市有北京、上海、广州、天津、南京、深圳、大连、武汉、重庆、长春等，共计约300余km。沈阳、成都、杭州、苏州、西安、哈尔滨等也在积极筹备建设城市轨道交通。全国各城市的轨道交通线网规划已达数千km。

1.1城市轨道交通工程的特点

1.1.1城市轨道交通提供了大容量运输服务的方式

城市轨道交通提供了资源集约利用、环保舒适、安全快捷的大容量运输服务方式，它与城市其他交通工具互不干扰，具有强大的运输能力、较高的服务水平、显著的资源环境效益，是解决特大型城市交通问题和可持续发展的根本出路。

1.1.2城市轨道交通是巨大的综合性复杂系统

①建设规模大。一个城市的轨道交通线网一般有百余千米至数百千米；②技术要求高。几乎涉及到现代土木工程、机电设备工程的所用高新技术领域；③项目投资大。每千米造价达3－4亿元人民币；④建设周期长。单线建设周期要4－5年，线网建设一般要30－50年；参与单位多，有成百上千家；⑤信息海量。建设、运营过程中所产生的信息量很大，处理工作非常繁重；⑥系统复杂。要考虑轨道交通与其它交通方式、城市发展的关系，考虑轨道交通线网布局、建设次序、资源共享的关系，考虑轨道交通工程策划、建设、运营、资源利用的关系等。

1.1.3城市轨道交通工程管理难度大

对项目业主来说，城市轨道交通工程项目管理涉及到的管理单元（要素）繁杂，包括项目组成的各种资源(人、财、物、信息)，包括项目的各种组织形态(单元、部门、单位)，包括各种技术(设计、施工、制造、运营)等。

1.2城市轨道交通工程管理的特点

上述特点决定了城市轨道交通工程项目管理是基于复杂系统的管理。理论和实践证明，基于复杂系统的管理必须考虑集成化管理。我们将集成化管理的内涵描述为:集成化管理是将两个或两个以上的管理单元(要素)集合成为一个有机整体（集成体）的行为和过程，所形成的有机整体（集成体）不是管理单元(要素)之间的简单叠加，而是按照一定的集成模式进行的再构造和再组合，其目的在于更大程度地提高集成体的整体功能。从本质上讲，集成化管理强调集成体形成后的整体优化性、功能倍增性、共同进化性、相互协同性、结构层次性等。集成化管理的效应最终体现在管理活动的经济效果上，主要包括聚集经济性、规模经济性、范围经济性、速度经济性、网络经济性等。同样，基于复杂系统的管理必须面向全寿命周期。项目的全寿命周期是指项目从开始到结束所经历的各个阶段全过程。工程项目整个寿命周期作为一个完整过程，相互之间的影响、作用和制约成为一体，必须加以全面考虑。

因此，城市轨道交通工程管理的特点就是必须考虑全寿命周期集成化管理，应该面向项目涉及到的各种管理单元（要素），包括项目资源、组织、技术等，按照一定的集成模式进行整合，考虑项目的全过程、全方位、全系统管理，提高项目的整体功能和管理效应。

2城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的必要性

2.1工程项目的全寿命周期管理

一个工程项目的全寿命周期管理涉及到项目的全过程、全方位、全系统，根据各参与方在整个工程中管理内容和重点的不同，一般分为两个管理层次。第一个层次是业主方项目管理，它是业主对项目建设、运营进行的综合性管理工作，贯穿项目始终，涵盖项目全部，管理的内容从项目立项到项目终结的全过程，包括项目策划，项目建设投资控制、进度控制、质量控制、合同管理，项目投产运营，在工程项目管理的整个系统中，业主方项目管理始终处在核心位置。第二层次是实施方项目管理，它是受业主委托的设计单位、施工单位、供应单位、运营单位实施项目中标签约的那一部分工作内容，所以，他们属于对工程项目的局部管理。本文所述的城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理特指业主方项目管理。

2.2城市轨道交通工程的全寿命周期及其集成化管理

城市轨道交通工程的全寿命周期是将一个城市的轨道交通工程作为整体来考虑，工程从开始到结束所经历的各个阶段全过程，它可定义为对整个线网系统的考虑，也可定义为对一条线路的考虑。工程项目的全过程包括：项目策划阶段（可行性研究、项目定义等），项目建设实施阶段（设计、施工和竣工验收），运营管理阶段（运营准备、运营使用）。建设项目的价值是通过建成后的运营实现的，工程项目全寿命周期集成化管理的思想是要求项目策划、建设面向运营，要求项目策划、建设和运营的资源、组织、技术、过程一体化，即在项目的策划和建设过程中充分考虑运营的情况，通过工程项目的策划、建设、运营等环节的充分结合，使工程项目面向运营最终功能，创造最大的经济效益、社会效益和资源环境效益。

2.3我国城市轨道交通工程现行的管理模式及其存在的问题

我国城市轨道交通工程管理大致有以下2种模式。一是投资、建设、运营、监管“四分开”管理模式，即投资以政府控股公司为主，建设、运营分别由几家公司参与竞争，政府负责监管；二是以政府投资为主，融资、建设、运营、资源利用“一体化”管理模式，即以政府为主负责资本金投入，一家法人公司负责融资、建设、运营、资源利用全过程管理。其存在的问题是，“四分开”管理模式中业主没有解决责任主体对工程从全寿命周期角度进行定义、分析、集成和管理，没有解决全系统管理的完整性和全过程管理的一致性，削弱了建设、运营、资源利用的内在联系；“一体化”管理模式中业主没有解决通过市场对建设管理、运营管理的选择性和竞争性，没有解决全寿命周期不同环节的制约和监管，削弱了对工程效率的比较、分析、选择和控制。要加快发展我国城市轨道交通事业，必须提高城市轨道交通工程管理水平，必须针对这些存在问题认真研究，探讨解决方法。

2.4城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的必要性城市轨道交通工程现行的管理模式，或者使建设项目策划阶段业主方开发管理（DM）、实施阶段业主方项目建设管理（OPM）和运营阶段业主方物业运营管理（FM）相互分离，或者使管理者的选择缺少竞争性，导致不少弊端。其主要表现在或者使工程建设的投资、进度、质量目标与运营的成本、接收、功能目标脱节，最终用户需求自决策阶段开始定义偏离，项目参与各方所拥有的知识和经验不能很好地为全寿命周期目标的实现服务，对不同阶段的任务不能进行很好的衔接，对不同任务之间界面很难进行有效的组织和管理，全寿命周期不同阶段生成的信息不能共享；或者使业主不能利用竞争提高管理效率，不能通过相互制衡来规避风险。随着管理思想、管理理论、管理实践和信息技术的飞速发展，尝试用信息集成、过程集成、技术集成、供应链集成、内部业务集成、外部资源集成和工具集成等系统集成的思想和方法，对城市轨道交通工程现行的管理模式进行变革，提高城市轨道交通工程的管理水平和管理效率，已经十分必要。

3、城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的思路和内容

3.1城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的思路

城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理主要是将现行管理模式中相对分离的建设项目决策阶段业主方开发管理（DM）、实施阶段业主方项目建设管理（OPM）和运营阶段业主方物业运营管理（FM），运用管理集成思想，在管理目标、管理任务、管理组织、管理手段等方面进行有机集成，建立业主开发管理、建设管理、运营管理集成化的管理系统，同时解决业主主体利用市场进行充分选择管理者的问题，实现城市轨道交通工程整体功能的优化和整体价值的提升及城市轨道交通工程全寿命周期目标。

3.2城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的内容

城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的内容主要由目标系统、任务系统、组织系统几个方面组成。

3.2.1目标系统

城市轨道交通工程全寿命周期管理的目标系统必须符合如下要求：

①应从建设项目的整体出发，反映项目全寿命周期的要求，既包括建设期的目标，更注重运营期的目标；

②应有较大的包容性，既注重业主和用户的需求，也应包括其它相关方的需求；

③应体现对社会的贡献，反映社会环境、可持续发展对项目的要求。

目标系统包括建设目标、运营目标、资源利用目标、全寿命周期总体目标。建设目标着重指向工程质量目标、工期目标、投资控制目标。运营目标着重指向服务质量目标、运营成本目标、经济收益目标。资源利用目标强调整合延伸资源，创造延伸收益。全寿命周期总体目标是指对上述目标的整合，着重体现功能目标、费用目标、时间目标、社会目标的统一。全寿命周期功能目标着眼于工程质量、服务质量目标的统一性，涉及设计质量、施工质量、运营质量、使用功能等，追求系统的整体功能、技术标准、安全保证的优化。全寿命周期费用目标整合了建设投资、运营成本、运营收益、延伸收益目标，追求全寿命周期费用和收益的统一及优化。全寿命周期时间目标包括设计寿命期、建设工期、服务寿命期目标，涉及工程物理寿命与经济寿命的相互关系，追求合理延长物理寿命和正确把握经济寿命。全寿命周期社会目标主要强调项目的社会效应，追求各方满意、环境协调、资源集约、可持续发展的实现。

3.2.2任务系统

城市轨道交通工程全寿命周期管理的任务系统主要包括过程管理任务、接口管理任务、信息管理任务。

1）过程管理任务

过程管理任务是任务系统的主体，主要涉及：①项目策划；②项目计划，包括总体计划（前期工作计划，招标计划，工期计划，质量计划，资金计划，资源计划）、各任务分项计划、计划管理；③任务结构分解，包括建设任务结构分解（线网规划、项目立项、可行性研究、勘测设计、土建施工、设备采购、安装调试、工程验收、资源利用准备、运营筹备）、运营任务结构分解（运营乘务、车辆保障、设施设备）、资源利用任务结构分解（房地产、广告媒介、商贸、通信、咨询）；④项目筹资与财务管理，包括筹资模式与方案、财务管理方法与方案；⑤项目招标，包括招标范围、招标模式、招标方案；⑥合同管理，包括合同分类、合同管理模式、合同结构内容、合同风险防范、合同管理方案；⑦项目实施控制，包括总体控制和各任务分项控制，涉及工期控制、质量控制、投资控制、资源控制、安全控制；⑧调试与验收，包括单系统调试、系统总联调、工程与设备验收；⑨运营管理，包括运营模式、运营组织、运营方案、安全保障。

2）接口管理任务

接口管理是任务系统的界面联系，主要涉及接口特点、接口条件、各任务间接口、各任务内接口、接口整合、接口方案。

3）信息管理任务

信息管理是任务系统的交互平台，主要涉及信息标准化（任务结构分解与编码规则）、信息沟通（不同组织、不同过程、不同方面的沟通与信息共享）、信息集成化（基于计算机数据库技术、网络技术、集成平台框架技术）。

3.2.3组织系统

城市轨道交通工程全寿命周期管理组织系统是指业主组织管理模式，包括建设管理组织模式、运营管理组织模式和资源利用管理组织模式。他既涉及不同管理组织之间的相互关系和业主对全寿命周期管理组织系统的一体化考虑，又涉及同一组织中的整合。

组织系统的一体化考虑主要包括：①不同阶段目标、任务下的项目组织选择；②不同项目组织管理目标的一致性；③管理任务的衔接性；④管理界面的协调性。在同一组织中主要考虑：①岗位设置，包括岗位横向结构（任务部门、职能部门、岗位分解、岗位职责）、岗位纵向结构（扁平化与垂直化、分权与集权）、岗位设置原则（因事设岗、权责对应、指挥集中）、岗位设置方案；②人员配备、考核、培训，包括配备原则（因岗择人、因物器使、择优选用、能级对应）、考核原则（坚持标准、规范程序、观察过程、注重结果、考核与奖惩升迁相结合）、培训原则（更新知识、强化观念、加强沟通、发展潜能）、实施方案；③组织文化与制度建设，强调文化、制度建设的基础与优化；④力量整合，突出整合组织力量，调动各方积极性，实现组织目标优化。

4、城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的重点

城市轨道交通工程全寿命周期集成化管理的重点主要有：全寿命周期目标整合、任务衔接、功能优化、费用控制、组织创新和集成化管理信息系统的构建。

4.1全寿命周期目标整合

城市轨道交通工程全寿命周期目标整合着重解决建设期投资、进度、质量目标与运营服务目标的脱节，使建设目标、运营目标、资源利用目标服从于全寿命周期总体目标，最终突出交通功能目标，优化费用效益目标，重视服务寿命目标，提升社会发展目标。

4.2全寿命周期任务衔接

城市轨道交通工程全寿命周期任务系统有着内在的联系，必须十分重视各任务的衔接，既要做好不同主体所承担任务的衔接，又要处理好同一主体所承担任务的各种接口关系，特别应注意策划、设计、施工、运营等任务的衔接。

4.3全寿命周期功能优化

城市轨道交通工程全寿命周期功能优化应着重功能分析，力求用较低的全寿命周期费用，可靠地实现全寿命周期功能，提升全寿命周期价值。可以用价值工程的基本表达式V=F/C进行功能优化的分析，其中V代表全寿命周期价值，F代表全寿命周期功能，C代表全寿命周期费用。轨道交通工程的价值取向应是合理的全寿命功能实现、经济的全寿命周期费用下全寿命价值的提升，思路应放在确定全寿命周期功能的合理匹配，追求全寿命周期费用降低上。尤其是功能定位要全面反映工程满足城市轨道交通规定和潜在的需要，这种需要应该包括实用性、可靠性、安全性、环境要求、经济性、美观性等诸多方面，这种满足应贯穿工程的整个寿命周期，以实现合理的需要、适度的满足。要注意功能的匹配，保持功能结构的合理。要着重对工程的基本功能、辅助功能、外观功能等进行分类、整理、评价、定位，保证工程实施的功能前提是正确的，确保基本功能，重视辅助功能，兼顾外观功能。功能优化的最好时机是在工程的决策和实施阶段，功能优化的效果检验和提升是在工程的运营阶段。

4.4全寿命周期费用控制

城市轨道交通工程全寿命期费用控制，①是指项目业主和管理者在投资决策、建设管理、运营管理、资源利用中，在确保功能实现和优化及收益较大化的同时，使全寿命周期的总费用合理并最小化，从而实现全寿命周期费用和收益的统一及优化。②是对项目全过程费用的控制，其控制流程应贯穿项目的决策、建设、运营、开发全过程，通过对项目费用的计划、贯彻、执行、反馈、纠偏、修正和再贯彻这样一个循环管理程序，尽量将项目费用控制在系统最小的范围内。③也是对项目全方位费用的控制，项目管理者要有效地处理项目的费用目标与项目其它目标之间的关系，如功能、时间、收益等目标的关系，以实现合理功能、时间、收益条件下的费用优化，从而达到项目总体目标的实现。

城市轨道交通全寿命周期费用控制主要考虑以下方面。①分析整个系统全寿命周期费用结构和控制重点。要从整个系统的结构中分析其全寿命费用的构成，了解系统各部分全寿命周期费用的大小，确定整个系统全寿命周期费用的比例结构。根据费用比重分析法（也称ABC分析法）的原理，结合城市轨道交通工程的特点，整个系统10%—20%的部分其费用占总费用的比例很高，可定位为A类，作为重点控制考虑，其余可定位为B类和C类，作为次要和一般控制考虑。各个部分的建设费用（一次性投资）和使用费用的比例也有很大差异，可考虑将不同部分的建设费用或使用费用作为费用控制的重点。系统的全寿命周期分为策划、建设、运营等过程，根据经验，越是项目的前期，费用节约的可能性越大，越应该成为费用控制的重点。②分析系统各部分的费用结构和组成。要从系统各部分全寿命周期中分析建设费用和使用费用之间的比例关系，在功能分析指导下寻找合理的结合点，确定系统各部分全寿命周期费用的纵向结构。③分析系统各部分建设费用降低的内容、方法、手段和措施。要重视招标采购的公开、公平、公正和充分竞争。要充分利用强有力的组织措施、技术措施、经济措施、合同措施来降低费用。④分析系统各部分使用费用降低的内容、方法、手段和措施等。要研究不同的运营维护和设备维修模式，考虑社会化、专业化服务对降低费用的作用。⑤分析全寿命周期费用与全寿命周期收益之间的关系，寻找收益减费用的最大化。

4.5全寿命周期组织创新。

城市轨道交通工程全寿命周期组织创新的重点，应解决业主在全寿命周期总体目标优化下项目管理组织的选择；解决业主在不同阶段、不同项目管理组织中管理目标的一致性、管理任务的衔接性、管理组织的互补性。无论选择何种组织管理模式，应是以业主或业主联合体为主体，选择一个相对稳定的全寿命周期集成管理方或集成管理班子，对项目进行全寿命周期的开发、建设、运营管理等进行一体化考虑。在一个城市轨道交通建设起步阶段，业主可通过市场选择或委托的方式确定一个管理方或自己作为管理方，既作为全寿命周期的集成管理者，又承担项目开发、建设、运营等具体的管理任务，进行一体化整合，同时，业主要加强对管理质量、效益的监管和考核，及时纠偏，提高效率。

当一个城市轨道交通建设发展到一定规模，市场又具备了多个投资主体和可供选择的多个管理者时，业主或业主联合体可通过市场选择的方式，确定一个独立的全寿命周期集成管理方，全面考虑城市轨道交通全寿命周期中需要集成整合的一体化问题，并委托或与其一起通过市场选择不同的建设管理方、运营管理方或某条线路项目建设、运营一体化管理方；业主或业主联合体也可直接选择不同的建设管理方、运营管理方并与其共同建立一个全寿命周期集成管理联合班子，全面考虑轨道交通全寿命周期集成化管理。不管何种组织模式，都必须有一个稳定的组织或班子全面考虑全寿命周期集成化管理问题，这是全寿命周期组织创新的核心。这一组织创新的根本动力来自于业主。

4.6全寿命周期集成化管理信息系统的构建

要实施城市轨道交通全寿命周期集成化管理，必须有一个稳定的组织或整合建设管理方、运营管理方组成联合班子，运用公共的、统一的、信息共享的平台，始终全面地考虑全寿命周期的集成问题，以实现全寿命周期总体目标。这一平台就是城市轨道交通全寿命周期集成化管理信息系统，它是以一个城市的所有城市轨道交通工程项目参与方为用户对象，利用现代化的计算机和信息处理技术，在项目全寿命周期过程中进行信息处理，为所有参与各方提供信息服务，辅助其进行决策、控制、实施的集成化人机系统。这一系统构建应由业主推动，通过城市轨道交通全寿命周期集成化管理组织或委托专门班子进行实施。

参考文献：

[1]成虎.工程项目管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.

[2]何清华，陈发标，芦勇.全寿命周期集成化管理模式的思想和组织[J].基建优化，2001，22（2）:38－40.

[3]清华.建设项目全寿命周期集成化管理模式的研究[J].重庆建筑大学学报，2001（4）:75－80.

集体经营性建设用地管理范文第9篇

一、我国大型体育场馆存在的主要问题

1、利用率普遍较低

虽然，近年来国家出台了一系列的政策措施来提高体育场馆的开放和利用情况，但效果并不理想。在我国现有的体育场馆中，利用率最低的高尔夫球场只有13.4%，乒乓球的场馆利用率平均只有52%左右，最高的综合体育场也只有56.8%。不少场地器材经常处于闲置状态，周一至周五的白天表现更为突出。大部分运动项目场地都不同程度地存在利用率低下的问题。

2、开放力度不够

目前,体育场馆多是封闭式管理。北京市1995年对18个区、县体育场地普查发现,94%多的设施为部门所有,仅供内部使用,大多数场馆仍停留在封闭管理状态。同时,体育场馆的经营管理范围过窄我国体育场地设施经营状况多以运动比赛、运动训练为主,用以比赛和训练场地的比例分别为47.5%和27.5%,未充分重视大众对体育场馆的需要。

3、经营观念落后

目前，我国多数体育场馆的管理者观念落后，营销手段单一。特别是某些大型体育场馆经营管理者仍然摆脱不了行政管理思想和方法的束缚，在经营管理中存在“等、靠、要”的思想和行为，默守陈规，不愿冒险开拓新的项目、尝试新的方法、转变经营思路，管理方法落后、管理水平低下。除此之外，在某些大型体育场馆经营管理中，经营者没有树立营销意识，在经营中单纯地坐等顾客上门，不愿主动开拓市场，营销手段和策略缺乏创新，营销创新能力差，这直接影响到大型体育场馆的经营效果。

4、管理方式混乱

目前国内外大型体育场馆的投资都是以政府为主，所以政府对场馆拥有管理权，过去政府对大型体育场馆一般采用直接管理的方式，但随着场馆的不断增多，管理不善，经营乏术，经费不足，活动不多，设备年久失修等问题，已成为越来越成为困扰政府的一件头疼事。因而,各国政府不约而同地采取了针对体育场馆管理体制的改革，引入了企业化管理、法人管理以及个人管理等方式，甚至多种方式并存，缺少规范化。

二、我国大型体育场馆存在问题的原因分析

造成上述问题的原因有很多，有宏观环境方面体制的原因，例如行业壁垒造成的体育教育、全面健身的互不兼容，国家经济政策支持力度不够等。但笔者认为微观层次的原因更不可忽视，特别是我国大型体育场馆经营、管理方式和方法的落后，并且部分体育场馆的经营管理者“等、靠、要”的思想严重阻碍了场馆的进一步发展，他们只知道依靠财政拨款来维持其运作，而没有引入市场机制，自主经营、自负盈亏。

在欧洲部分国家，为保证体育场馆的运作，除有政府资助外，更多地靠自己创收，多通过自办俱乐部、租赁场馆、出售会员卡等方式进行开源。另一方面，这些国家的场馆管理者一致认为体育是社会公益事业，其经营是非赢利性经营。所以，体育场馆搞经营只是为了保证维持一种良性循环的运行状态。日本体育场地设施的运作方式包括各级行政直接管理和委托管理两种形态，其公共场地设施多是复合型的，由多种设施组合而成，只要缴纳少许费用，便可以很方便地利用。部分设施还为利用者提供指导者，负责组织、管理、指导体育活动，并进行各种咨询。民营场地设施都是私有的，其运作方式比较简单，由场地设施所有者或管理者直接实施。

所以说，从体育场馆的经营和管理方式上入手，尝试一种新的经营管理方式是解决上述问题的有效途径之一，通过体育场馆经营管理方式的改革，提高场馆的利用率和开放率，增加我国体育场馆收益，真正地实现体育产业化。

三、创新体育场馆经营管理方式——体育场馆集团的建立

体育是具有社会公益性和产业性的双重性质，而体育场馆也不例外，体育场馆的社会公益性属于一种文化范畴，主要需要以政府为主体承担起相应责任，而其产业性则属于一种经济属性，要求发挥好市场机制的作用，使体育场馆真正地融入到整个市场经济的大环境中去。为此，对于其产业性方面，笔者认为通过体育场馆集团的组建，可以加速体育场馆的市场化，进而促进体育场馆产业价值的实现。

1、体育场馆集团涵义分析

体育场馆集团是指体育场馆与体育场馆之间组建的，以在场馆经营中具有重要地位、基础设施好、发展前景广阔、经济效果好的场馆为核心，其他场馆为成员，以契约为主要联结纽带组建或形成的战略发展体。

在这里，我们强调的体育场馆集团和一般意义上的企业集团还是有一定差别的：

首先，在联结纽带方面，体育场馆集团的联结纽带在建立初期主要以契约为主，即通过核心层体育场馆与其他层次的场馆建立合同、契约关系，从而保证场馆的各种经营按照既定的方向经营发展，随着集团规模的进一步扩大，可以尝试通过资产、经营、技术和人事等纽带进行联系。

其次，在组建形式方面，我们认为体育场馆集团组建形式一般有两类：横向组建和纵向组建。所谓横向组建，就是场馆与场馆之间建立的一种从属关系的战略发展体；而纵向组建是指以体育场馆为龙头，整合其上游和下游企业，组建体育产业集团。本文重点研究这种横向组建形式的体育场馆集团。

最后，在法人结构方面，体育场馆集团强调的是多法人结构，即所有集团的成员还保持着相对的对立性，在集团内部是一种联合的方式，通过统一指挥、统一调配，集中各个场馆的优势，从而提高整个场馆集团的竞争力。

2、组建体育场馆集团的原则分析

体育场馆集团的组建并不是想当然的问题，而是要在科学分析的基础上建立体育场馆集团，即涉及到场馆集团的组建原则问题。首先，体育场馆集团的组建一定要以场馆为主体，尊重市场经济规律和各个体育场馆的意愿，让体育场馆真正成为组建集团的主体，坚决防止和杜绝行政的干预；其次，体育场馆集团的组建要考虑规模问题，在研究规模经济时我们知道，集团的规模并不是越大越好，规模太小，不容易构建竞争优势，更不容易形成强大的竞争力，规模过大，集团整合的难度将加大，也不利于形成和增强集团的核心竞争力；最后，体育场馆集团的组建要与未来的发展有机地结合起来，要为将来集团的进一步发展留有一定的余地和空间，也要考虑到目前体育场馆的现实情况，达到适度发展的目的。

3、建立体育场馆集团的优势分析

首先，有助于促进体育产业整体的竞争力。我们知道体育场馆经营业绩的高低，直接关系到体育产业能否迅猛发展。目前由于各种体育场馆的竞争很激烈，互相排挤，从而使各场馆各自为政，很不利于体育场馆形成团队，进而无法培养体育场馆的竞争优势。通过体育场馆集团的建立，可以使体育场馆形成一种合力，从而促进体育产业的进一步发展。

其次，有助于起到协同效应。根据科斯定理，企业集团的产生是在减少交易费用的基础上建立的，因此我们认为通过体育场馆集团的建立，可以有效地减少各种交易费用，使得体育场馆集团内部资源共享。

再次，有助于促进场馆经营利润的提高。目前，体育场馆的经营方式单一，经营效益普遍偏低，通过体育场馆集团的建立，可以达到统一指挥的这种目的，实行会员制。另外对于体育场馆拓展其经营方式也有很大的好处，例如通过赠票活动，顾客在我这个场馆消费完之后，可以免费获得其他体育场馆的门票，使得整个体育场馆集团的运作进一步有序化。

最后，有助于促进场馆经营的市场化。我们知道目前场馆的经营大幅度脱离了市场竞争机制，场馆没有建立竞争观念，这是影响场馆发展的壁垒。所以，现在要求我们从市场的角度出发，利用体育场馆集团的建立，促使体育场馆的经营更好地融入市场，从而摆脱政府的束缚。

四、结束语及展望

集体经营性建设用地管理范文第10篇

关键词：农村土地使用权；土地流转；流转机制

中图分类号：F302.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0008-07

引 言

改革开放以来，中国经济快速发展，城乡居民收入水平和生活质量不断提高。然而，城乡二元结构的存在，制约了农村发展，拉大了城乡发展的差距，严重影响城乡一体化发展。究其原因有两大方面，一是限制性的户籍制度，二是不科学的农村土地使用权流转制度。2013年11月12日中共中央在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”同时，确立通过户籍和农村土地流转的改革实现城乡一体化的对策。2014年7月30日国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）规定“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”这标志造成城乡二元差异的身份因素——农业与非农户籍制度即将被取消，其中还要求建立与户籍制度相适应的土地制度，这对农村土地使用权流转的改革具有重要意义。农村土地使用权的流转属于农村土地产权制度的一部分。因而土地的产权安排不仅影响土地自身的处置，还影响附着在土地上的其他资源的配置。故接下来的任务便是按照《决定》的精神加快推进农村土地使用权流转制度的改革，尽快解决城乡二元土地使用权流转的平等性问题，进一步缩小城乡二元差距，实现全民共同富裕。然而，农村土地使用权流转千头万绪，需在法律上进行认真检视，以继往开来的态度认识现状，并就存在的问题寻求解决的路径。

一、农村土地使用权流转的法律规定  

（一）宪法

我国宪法第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法明确禁止土地所有权转让，其中包括农村土地的所有权；但同时又为农村土地使用权的转让提供了依据。

（二）物权法

《物权法》第一百二十八条、一百三十三条对家庭拥有的土地承包经营权和其他方式取得的四荒地上的土地承包经营权的流转规定：前者可以采用转让、互换、转包等形式，后者可以以转让、抵押、入股及其他形式转让。在农村集体土地建设使用权流转方面，《物权法》除了第一百八十三条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”第一百八十四条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等农村集体土地除法律规定之外，不允许通过抵押流转，至于买卖方面，则是转引其他法律规定。地役权由于不能单独流转，须依赖主权利流转，此在《物权法》中亦有明确规定。

（三）土地管理法

《土地管理法》中第二条规定了土地使用权可以依法转让，但仅是特殊情况下允许。该法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条明确规定了农村集体建设用地使用权流转的情形，以此来看农村集体建设用地使用权的抵押入股受到了限制。

（四）农村土地承包法

《农村土地承包法》在第二章第五节中对家庭承包形式的土地承包经营权进行了规定，明确了转让、互换、出租和转包等其他方式，允许农户以土地承包经营权入股的形式从事合作社经营，并就条件和程序做出了规定。该法第四十九条规定了其他方式所获得农村土地承包经营权的流转方式，包括转让、出租、抵押和入股等其他方式，较家庭形式更为宽松。

（五）其他有关规定

《担保法》第三十四条、三十六条和三十七条明确了农村集体土地使用权除荒地经发包方同意进行抵押外以及乡（镇）企业集体建设用地上的建筑物一并抵押外，一律不准抵押。涉及到草原、森林等特殊资源，其相对应的专门法律也作出了规定。由于农村土地使用权流转事关国家农村集体土地管理、农民集体和农民的切身利益，具有复杂性，因而国务院及其下属部门就农村土地使用权流转出台了一些文件及规章予以规范，其中有一些具有重要意义。国务院办公厅于1999年了《关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》，强调农村集体土地使用权除非在“破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续”时方可用于非农业建设转让，同时禁止向城市居民出售住宅。2004年国务院《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地 。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2004年国土资源部《关于加强农村住房用地管理意见》规定：“严格禁止城市居民购买农村住房用地，并且建设在这种土地之上的房屋不予颁发土地使用权证书。”2009年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出：“除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让转让等多种方式有偿使用和流转，以后，根据各地集体建设用地出让转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。”地方上有关农村土地流转规定具有典型意义的是《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（2005年）、《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（2008年）。

二、农村土地使用权流转存在的问题

农村土地使用权流转牵扯多方面的利益，管理上也为多头。由于立法滞后、不科学，规章及规范僭越法律的情况时有发生。再者，三级农村土地中的集体所有权，造成流转主体不明确，监管上存在漏洞，流转程序和管理不科学，流转秩序混乱，使农民的利益遭受重大的损失。

（一）制度上的冲突

《物权法》和《担保法》规定农村集体建设用地使用权不得单独抵押，对采取其他方式进行流转的则在《土地管理法》中规定，而《土地管理法》第六十三条的规定允许符合土地利用总规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生移转。2009年国土资源部出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，规定符合规划并确权的农村集体经营性建设用地使用权可以采取出让等多种方式流转，并在积累经验的基础上还要继续推进农村集体经营性建设用地的使用权流转范围。为了防止法条理解错误，笔者专门查阅了全国人大对《土地管理法》第六十三条的法条释义，虽然该释义是对1998年颁布的《土地管理法》的释义，但是1998年的立法与2004年修改后的立法在六十三条的规定上并无不同，故还可适用。在查阅过程中笔者发现，释义较法条的字面意思更为严格，对于破产、兼并导致的集体建设用地使用权的要求是“必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让”。

部委之间规定也存在冲突，1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》与国土资源部文件规定上是冲突的，即在国土资源部的规定生效的情况下，笔者通过查询国务院法制办公室的网站发现1999年的文件仍是有效。

地方的试点规定与法律之间的冲突也很多，典型的如：2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中就允许农村土地建设用地使用权的转让，甚至是单独转让，完全打破了《土地管理法》的限制性规定。

这些情况，一方面反映出农村土地使用权流转的迫切需要；另一方面也反映出对于农村土地使用权流转法律规定的混乱。尽管与法律冲突的规定可能更符合现实，但是对法律的僭越必然引起实践矛盾和不确定性。

（二）农村土地使用权的母权主体不明确

除了国家所有归集体使用的土地外，其他的农村土地为各个农民集体所有。这些集体经济组织便是农村土地使用权的母权主体（所有权主体）。根据《土地管理法》规定，现存的农民集体土地所有权的主体可以分为乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村民小组三级所有。这种三级所有是过去人民公社化时期的人民公社、生产队和生产小队的翻版。不同的利益相关者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之间往往又是相互制约甚至是冲突的，因而必然构成相互交织的极其复杂的多元利益关系。所有权主体范围上的三级所有，造成权利主体的模糊，管理上混乱、矛盾，严重影响农村集体土地使用权的设立与后续的流转，引发农民土地利益分配中的冲突，是一个亟待解决的问题。

（三）农村土地使用权的流转限制不合理

《土地管理法》《农村土地承包法》明确规定了农村土地使用权的流转限制，但这些限制性规定，并没有得到充分执行。由于欠缺合理的流转模式及登记制度的引导，引发农村土地使用权流转过程中的混乱。

1.农村土地承包经营权的设立、流转存在问题。其一，依照《农村土地承包法》规定农村土地承包经营权的流转，不以实质登记为要件，登记在流转中仅为对抗要件。由于缺乏实质主义的登记制度，造成农民忽略登记，在流转中因未登记而难以对抗第三人。其二，农村土地性质认定欠缺合理的标准，在现实中，一些本属于家庭承包范畴的农用地，被认定为四荒地，从而直接通过设立土地承包经营权将农村土地使用权流转给集体以外的主体，加之集体表决程序流于形式，导致农村土地使用资源不当流失。其三，有些地区村集体为了牟利，将集体的农用土地以出租的形式供集体外的主体使用，以规避有关农村土地使用权的法律规定，但其约定租赁的时间往往超过20年，违反了合同法的有关租赁期限的规定。其四，大多数土地承包经营权的流转都是农民私下进行的，根本不向发包方备案或申请，作为农村土地的所有者的村集体，在土地承包经营权流转中的知情权和监督权根本未发挥作用。其五，目前农村干部对此缺乏应有的重视，缺乏对农业发展中适度规模经营的认识，将土地流转看成农户个体的问题，其利益关系只限于农户和业主之间，缺乏统筹管理，对之采取听之任之的态度。

2.宅基地使用权流转混乱。根据相关规定，宅基地及宅基地上的房屋不允许转让给集体外人员，但现实中存在大量集体外的人员，特别是城镇居民，到农村置地建房或者购买住房。比如有些地区，流转发生的地域主要出现在城乡结合部，尤其是在大城市的城乡结合部，为了搭上房价上涨的顺风车，未经合法程序，将一些地块集中起来，兴建小别墅，然后卖给城镇居民。由于没有土地使用权，这些房屋成为小产权房，其中也不乏违章建筑，随时面临被拆除的危险。再者，一些农民基于利益目的，以流转不合法提诉，主张买卖合同无效，要求返还宅基地及其上的房屋，造成一些 购买者房财两失，增添了许多社会矛盾。

3.农村建设用地使用权流转乱象横生。法律对农村集体建设用地使用权流转的规制十分严格，但由于城市经济快速发展，国有建设用地使用权指标紧俏，很多人将手伸向了农村集体建设用地。由于法律规制过苛，农村集体建设用地使用权基本上处于一种黑市交易的状态。黑市状态下的农村集体建设用地使用权的流转，缺乏合理的流转程序和规则，甚至还存在占用耕地的情况。很多农村建设用地的流转是违法的，不可能被登记或者承认，故出现巨大的交易风险和社会纠纷。

（四）农村土地使用权的价值实现受到限制

农村土地使用权的使用目的和流转的限制，会造成两方面危害，一是可流转的土地使用权因目的限制，不能与国有土地平等流转，转让价格较低，导致收益远低于国有土地；二是为了解决城市发展用地需要与国有土地建设用地使用权指标有限的矛盾，政府采取征收的手段，将农村土地征收为国有，继而转化为国有土地上的建设用地使用权用于出让。土地征收本以公共利益为目的，但是现实中某些地方政府为了扩大政绩或者因为其他因素，对农村土地进行不合理征收。更有甚者，征地单位未经审批便对农村耕地进行征收，为了暴利进行非公益开发，且对失地农民的补偿标准偏低，使他们难以维持生计。

三、农村土地使用权流转制度重构

农村土地使用权流转制度的重构，要以农民利益与公共利益的统一为基础，做到统筹兼顾。

（一）建立完备的农村土地承包经营权流转机制

农村土地承包经营权是设立在农村土地上的用益物权，其中涉及农民集体所有土地和国家所有由农民集体使用的土地。后者有在国家土地使用权上设定农村土地承包经营权的情况，这可认为是对国家赋予农村土地使用权的转让，与基于农村土地所有权而设定的用益物权有所不同，但从非征收关系的角度看，并不影响农村土地承包经营权流转的制度设计。

1.拓展设立范围和方式。在发包方面，鉴于农村家庭承包土地能力有限，对于非四荒地的承包主体，应扩张到有能力承包经营的非本集体经济组织企业或个人，防止土地闲置。但鉴于农村土地承包经营权仍属于优先照顾本集体成员，故在扩大集体经济组织成员外主体承包经营权范围时，同等条件下优先发包给本集体经济组织内的农户。在程序上，类比四荒地的要求，对集体经济组织外主体设立土地承包经营权，要经过集体民主程序通过，报乡（镇）政府批准，采取招标、拍卖、公开协商的方式取得。至于农民集体经济组织设立农村土地承包经营权的方式也可以拓展，如出让、抵押、入股、信托等形式。

2.创新流转方式。在流转方面，除保留原有流转形式外，应对列举的流转形式进行拓宽，并规定在这些流转形式下行使农村土地承包经营权的内容。

第一，尽管农村土地承包经营权允许以转让、转包、出租方式流转，但为了避免农村土地承包经营权如此流转变相成为炒地皮，对农村土地承包经营权的流转后的使用年限要有明确的规定。具体设计，权利人取得农村土地承包经营权后，耕地在2年内、草地在3年内、林地在5年内不得转让，若确实有特殊需要转让，须经村集体经济组织审查认为属于特殊情形，经同意可以转让，经报备可以转包、转租，而再一次流转也要按照同样的期限和程序进行限制，其中转包和转租还要经最初的土地承包经营权人的同意。

第二，以农村土地承包经营权设定抵押，依照《物权法》有关抵押的规定进行，但也要考虑到抵押权行使时要保证流转后的农村土地承包经营权依然为农业用途。农村土地承包经营权与建设用地使用权不同在于农业用途，抵押时承包经营权土地上的一些作物也要一并抵押。按照现有法律规定，转包和转让不允许超出农村土地承包经营权设立时确定的使用年限，但这样对于侧重价值担保的抵押权就会产生很大的影响（农村承包地使用目的的限制性，变价有难度，从扩张使用价值来塑造价值），故立法中应允许对某些土地承包经营权设立抵押权，在法定条件下，可以由抵押权人要求抵押人顺延承包时间，笔者认为顺延承包时间累积不得超过5年，顺延的费用由抵押人承担，农民集体组织无正当理由下不得反对。允许土地承包经营权人就一定期限内的土地承包经营权作为成立抵押，比如土地承包经营权距到期还有25年，而合同期届满后还剩24年，那么可就其中的4年土地承包经营权为抵押，而后20年期限的农村土地承包经营权可以为继续抵押，以此增强融资功能。

第三，完善农村土地承包经营权入股形式流转。《决定》中提及农村土地承包经营权通过入股发展农业产业化经营。入股的形式，只要不违反承包合同约定或者法律规定，发包人不得反对。笔者认为，农村土地承包经营权以入股的形式进行流转，流转的对象要以从事农业建设的经济体为限。农村土地承包经营权入股后便成为经济体的财产，原承包主体丧失权利人地位，成为股东。故在农村土地承包经营权到期后应由经济体按照国家法律规定主张续包，续包时同等条件下具有优先权，但需要经过村集体民主程序通过和乡（镇）政府批准。

（二）建立城乡统一的建设用地市场

《决定》中提出农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，形成统一的城乡建设用地市场。

1.完善农村集体经营性建设用地使用权的设立。农村集体经营型建设用地使用权的设立要明确农村集体经营型建设用地的用途，从《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的第八条第一款规定来看，农村集体经营性建设用地使用权主要用于工商企业，包括个体户，至于是否为本集体内的企业则不论，该办法第五条规定禁止这类经营型建设用地用于商品房和住宅建设。今后的立法可以借鉴此办法，允许对本集体外的企业或个人以工商业经营为目的而设立集体经营性建设用地使用权，但本集体经济组织内的经营企业或个人在同等条件下应有优先权。一般情况下，农民集体外的企业或个体户对于农村建设用地使用权的出让，应采取招标、拍卖、挂牌或者公开协商的方式在土地交易所进行交易。唯有涉及农民集体重大利益的情况下需要经过村集体民主程序通过，应符合规划要求，且要向上级行政管理部门申请、审批。农村集体经营性建设用地使用权的年限应设定最高年限，可以比照国有用地的年限规定。当该使用权届满，届满时的使用权人可以主 张续期，在同等条件下享有优先权。

2.科学设计农村集体经营性建设用地的流转机制。农村集体经营型建设用地使用权的流转，要区分不同的形式，具体情况具体设计。

首先，以转让、出租和入股的方式流转集体经营建设用地使用权时，受让人、承租人或入股人需为从事工商业经营的主体。出让合同有特殊约定的，还要符合特殊约定。至于其他限制条件则依照出让时的法律规定来适用。至于流转是否要征得村民集体同意，笔者认为不需要其同意。毕竟该土地使用于非农业经营，且对农民后续直接利益影响不大，无需管制过严。

其次，以抵押或者信托的方式流转集体建设用地使用权，抵押权人和受托人无须为特殊主体要求，但是抵押权实现时受让人及受托人进行投资的，应该符合经营性建设用地的主体要求及行业要求，其他条件则类比转让的规定。在抵押权的设定上，集体经营性建设用地使用权，应作保值延期的规定，其原因是，工商业用地紧俏，抵押时土地上之建筑物亦一并为抵押，价值时间磨损不严重。即便是单独转让的使用权，也因不以农业建设为限制，以及续期优先权的保障，虽有主体工商业主体营业限制，但市场较广，价值影响甚微，无需刻意做出激励。

最后，农村集体经营性建设用地使用权可以单独流转，毋须以其上有建筑物为构筑物一并流转的必要，但已有建筑物的须一并转让，避免房地一体转让原则破坏，造成法律关系复杂化。同时对流转方式上要留有兜底余地，授权下位法，以备将来之需，至于其他方面的一些规定可以准用国有建设用地的相关规定来参照立法。

（三）谨慎推行宅基地上房屋财产权的流转

农村房屋产权流动的理论逻辑，在本质上是农村土地产权制度改革转型时期农村房地物权制的安排。在诸多农村土地使用权的设定上，宅基地使用权是最具有福利性的权利，由于宅基地使用权的设立目的在于保障农民集体成员的居住权利，故认为在宅基地的取得上依然要实行“一户一宗宅基地”“宅基地不得单独转让”“宅基地房屋转让、出租，不得再申请房宅基地”“非本集体成员不得申请宅基地”。此并非是要完全限制宅基地上房屋的流转，只是为宅基地上房屋的流转确定一个范围。首先，允许转让宅基地上的房屋所有权给本集体之外的主体，但仅限于五种情形：第一种情形是因合法原因获得两宗以上的宅基地；第二种情形是该农户在其他集体或者城镇有自己的住房；第三种情形农户失去集体成员身份；第四种情形是宅基上的房屋设定抵押而抵押权实现；第五种情形是非本集体成员受让宅基地上房屋后再次转让。同时要确保同等条件下，本集体无宅基地或者宅基地面积未达到法定限定面积的集体成员有优先购买权。其次，本集体以外的主体通过转让获得宅基地上房屋的所有权后，由法律规定宅基地的使用期限，使用期限的起算点自受让人从本集体成员受让房屋所有权之日起算。如果在使用期间届满前其获得集体成员资格或又转让给本集体符合要求的成员，则允许该使用期限在届满时不适用。宅基地使用权届满前或者房屋毁损，宅基地使用权回归到集体，至于宅基地上的房屋仍在的，集体可以通过折价补偿来解决。再次，允许在宅基地的房屋上设定抵押权，但抵押权实现时，适用转让宅基地上房屋的规定。最后，宅基地上的房屋可以出租方式流转，且条件不受转让方面的限制，仅以一般限制作为条件，但假租赁之名，行转让宅基地房屋之实，一经认定，本集体可以向法院起诉，确认性质。

（四）建立统一的农村土地使用权的登记制度

如果农村土地使用权流转的限制执行放宽，农村土地使用权的流转的安全就会成为一个亟待解决的问题。为了充分保障农村土地使用权流转的安全，应对农村土地使用权所有的流转过程都要到登记机关进行统一登记，并且由登记机关发给权利证书，确立登记的实质效力，不登记则农村土地使用权设立和流转并不能确认为使用权的变动。在登记技术上，最好将集体所有土地划分成块到登记机关备案，以此方便登记上的形式审查和使用权查询，也有利于保障农村土地使用权在流转中的安全。

（五）严格限制国家对农村土地征收，采取以用的新模式

《决定》中提出要缩小征地范围，严格征收程序，故在修改《土地管理法》时，应明确公共利益的标准和等级，有针对性地采取征收或者其他替代措施来代替征收，以保证农民的合法权益。

1.在涉及国家安全、重大国家利益和社会利益时，应允许国家对农村土地进行征收，但征收的程序一定要公开化，保证农民的知情权、参与权和协商权。征收的程序应变更为“申请征地—预公告—协商补偿安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”。

2.对一般性的公益，政府可以用征收方式获得农村土地所有权，但程序要相对严格。在上一段提到的征收程序之前，要形成明确的公益实施方案，并召开听证会，听取各方——特别是被征地农民的意见。在申请征地时需将听证会的意见形成书面材料一并提交，审批机关要进行严格的初级审批，方可进入预公告等后续程序。同时监督被征收的农村土地是否按照原定规划用于公益，如若未使用于公益目的，则有必要采取相应的措施。

3.对一些公共利益的模糊地带，比如不单纯为公共利益，其中还夹杂着商业利益、个人利益和政绩而需要使用农村土地的，则不允许通过征收获取农村集体土地的所有权。如果涉及政府参与使用的，可由政府采取租赁等形式来取得农村建设用地使用权。对于其中涉及的部分公共利益，则允许政府在土地交易所之外，通过协商的形式，与农民土地所有权代行主体订立农村土地使用权合同，并在登记机关办理登记，至于其他程序则按照农村集体经营性建设用地使用权的相关程序执行。需要注意的是，当涉及农用地使用则需要经过必要的审批手续，在涉及交易的土地上，之前如果已经设定了权利，可由政府与权利人协商，经同意后，通过给予适当补偿涤除土地上的权利。

4.对开始出于公益而征收的土地，而后未能用于公益性建设的情况，应设定特别程序，以保护农民的合法权益。在发现征收土地并按规定使用未用于公益目的，而挪作他用，原集体所有权人可以向土地使用权出让部门主张，就用于非公益使 用时的收益扣除征收补偿、政府土地平整等费用后，按照一定比例分配利得，并促其纠偏。但被征收的土地，刚开始用于公益使用，而后来因为调整，经依法规划转为非公益使用，则原集体所有权人不得主张分配。

5.毋庸置疑，农村建设用地的社会资产价值日益呈现，这就更加强调规范农村集体用地交易行为的重要性，也是当前农村土地制度改革的重要方向。尽量减少农地征收的范围，加快农地自由流转市场的建立，繁荣合法的土地交易市场，土地的真实价值将会在市场中依据市场规律而形成，减少了行政干预，真正回归价值本身。

四、结 语

农村土地使用权流转制度构建认识前提是：从社会整体利益出发来解决对集体土地所有权附加的诸多限制。农村土地制度改革是在坚持农村土地集体所有权前提下的改革，不是土地私有化改革，是集体土地所有权制度的完善，改革是为了更好地实现农村土地集体所有权的目的。因而，农村土地流转应在保证社会主义公有制主体地位的前提下寻找解决的路径。理念上既要保证社会主义公有制的主体地位，也要避免国有化的极端。对于农村土地使用权流转，曾经存在过两类比较极端的观点，一个是将土地完全私有化，成立农民的土地私有权，再一个便是通过征收将所有的农民集体土地国有化。将农民集体土地分配给农民私有的理由是，要保证耕者有其田，保证农民在土地权利上的完整。这种观点不仅与我国宪法规定相违背，且其真实本质是为资本夺取中国土地大开方便之门。通过征收程序将土地完全国有化则是另外的一种极端，存在诸多不合法和不合理之处。以《决定》内容为蓝本进行统一的立法和法律梳理，对《物权法》《农村土地承包法》和《土地管理法》进行统一的构建是农村土地使用权流转未来的方向。

参考文献：

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集体经营性建设用地管理范文第11篇

[关键词]农村集体经营性建设用地；文体娱乐用地；出让；评估

[DOI]1013939/jcnkizgsc201717033

1农村集体经营性建设用地入市背景

我国土地实行国家所有和集体所有制，原集体所有的土地使用权规定不得出让、转让、抵押或者用于非农业建设，在符合土地利用规划等前提下，集体土地需通过征收改变土地利用性质。“十七届三中全会”提出对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形土地市场，以公开规范方式可转让土地使用权，符合规划前提下与国有土地享有平等权益。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）中指出在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，可依法盘活利用农村集体建设用地。上两项的提出是为之后的农村集体经营性建设用地入市奠定了基础。2012年审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提案了集体经营性建设用地入市试点。2013年十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下，可出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2015年第十二届全国人大常务委员会第十三次会议通过《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，明确了全国三十三个试点县市，农村集体经营性建设用地入市进入初步实施运行阶段。

2农村集体经营性建设用地入市条件

21农村集体经营性用地内涵

农村集体经营性用地是具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织根据乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以入股、联营等形式共办企业，商业所使用的农村集体建设用地。

22农村集体经营性用地入市基本思路

根据土地利用总体规划和城乡规划确定的商服、工矿仓储等经营性用途存量农村集体建设用地，在符合规划、用途管制和合法取得前提下，可以出让、租赁、入股，享有与国有建设用地同等权利，非经营性集体建设用地不得入市。

3全国农村集体经营性建设用地入市实践试点

农村集体经营性建设用地入市相关政策公布至明确试点县市，2015年农村集体经营性建设用地入市共完成了69宗75833亩。2016年后试点工作进展从先期的“定方案”向“试制度”迈入进一步成熟阶段。

31湄潭县首宗农村集体经营性建设用地入市首拍成功

湄潭县茅坪镇土槽村土地面积333335平方米首宗农村集体经营性建设用地入市，以75万元起拍价拍卖，由竞买人李一业以80万元拍卖竞得。并在公证人员见证下，与土槽村村委会负责人签署了成交确认书，地块批准年限为40年，地块竞得人规划在该地块上投资进行餐饮、加油站等一体一站式服务区开发。

32德清县洛舍镇砂村20亩村集体建设用地以1150万元首拍出让成功

浙江省湖州市德清县洛舍镇砂村，9月8日成功拍卖出让地块面积20亩，规划用途为商业服务设施用地，拍卖起拍价957万元，竞得价1150万元，且根据试点实施方案，缴纳了土地增值收益调节金后，砂村村集体获拍卖总价的68%。

33甘肃省陇西县巩昌镇农机修配站首宗农村集体经营性建设用地入市拍卖成功

甘肃省陇西县巩昌镇农机修配站土地面积4亩集体经营性建设用地，以120万元起拍价，214万元出让成功。同时协议出让了巩昌西待村5亩集体经营性建设用地，总成交款达4093万元，成交集体经营性建设用地基本与同区域、同条件、同用途国有建设用地市场价格水平一致。

34佛山市南海区大沥镇首宗土地面积2893亩农村集体经营性建设用地挂牌出让

12月28日，南海区大沥镇首宗农村集体经营性建设用地入市采取挂牌方式，地块用途为科教用地，地块面积2893亩，出让年限30年，由佛山市金湎隆物业投资有限公司以价5786万元摘牌。该宗地作为首宗按试点政策执行的地块，政府按地块成交价的10%向村集体收取土地增值收益调节金，充分体现了集体建设用地和国有建设用地“同权同价，收益共享”。

35北京大兴区西红门镇首宗集体经营性建设用地挂牌出让成功

2015年1月15日，北京首宗挂牌出让集体经营性建设用地267万平方米由北京赞比西房地产开发有限公司以805亿元竞得。地块规划用途为F81绿隔产业用地，出让年限为40年，规划建筑面积534万建筑平方米，同时要求选取034万平方米营业性用房作为履约用房，且5年内不得出售和转让，并附带规定了投资强度、缴纳税额及优先安置当地劳动力就业等条件。

36山西泽州县首宗农村集体经营性建设用地租赁入市成功

地块位于山西省泽州县金村镇，地块面积235亩，用地性质为工业用地，入市方式为土地租赁，租赁期限20年，年租金为1175万元人民币。标志着泽州县入市试点工作由“建制度”阶段全面转入“试制度”阶段，对农村集体建设用地试点改革具有重要意义。

4农村集体经营性建设用地入市法律依据

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）《深化农村改革综合性实施方案》。

5农村集体经营性建设用地出让评估要素确定及主要评估方法

本文以一宗文体娱乐用地（参照商服用地）出让评估为例，对农村集体经营性建设用地评估相关问题进行了探索。

51项目介绍

宗地位于××市××区××村，土地面积4500平方米，处于核心景区控制范围内，宗地原为学校，地上现有一栋建设物，已闲置。规划用途为公共管理与公共服务用地（一级类）中的文体娱乐用地（二级类），原为农村集体经营性建设用地，根据《××风景名胜区管委会××学校用地规划指标的复函》，宗地位于核心景区控制范围内，建议容积率不大于15，建筑层数不超过3层。现场查勘宗地实际开发程度为红线外“三通”（通路、通电、通信），红线内场地平整。

52集体建设用地使用权状况

在估价期日，委托方未提供宗地《集体土地使用权证》，根据查询《××地籍档案》和咨询委托方，该地块在198×年12月××日，第一次国家、集体单位建设用地清理登记土地使用单位为××村小学学校，后于198×年10月××日，第二次国家、集体单位建设用地清理登记土地使用单位为××村学校，并于198×年11月××日登记发证，现拟按规划利用条件出让该宗集体建设用地使用权，土地使用者拟以出让方式确定。

53集体建设用地用途及用地分类

宗地位于核心景区控制范围内，规划用途公共管理与公共服务用地（一级类）中的文体娱乐用地（二级类），根据《土地利用现状分类》，设定用途为文体娱乐用地。根据《××农村集体建设用地基准地价更新项目成果》中“集体建设用地评估用地分类及参照表”，参照商服用地评估。

54集体建设用地使用权年限

宗地设定用途文体娱乐用地，根据《××人民政府印发××集体建设用地有偿使用和使用权流转管理实施细则和通知》及评估目的，设定农村集体建设用地使用权年限为文体娱乐用地出让最高年限，即为文体娱乐用地50年。

55集体建设用地使用权规划利用情况

宗地原为学校，且位于核心景区控制范围内，根据《××规划局关于出具××学校用地规划指标的复函》，建议容积率不大于15，建筑层数不超过3层。根据最有效利用原则，设定宗地容积率为15。

56周边商服环境对宗地的影响

宗地临乡道延伸段，距乡道距离约200米，区域内现有一辆公交车通过，公路运输便捷性一般，宗地虽位于核心景区控制范围内，但地块5公里辐射区域内目前无大型商业广场和休闲广场等，零散分布有小型便利店、餐饮店等，风景区目前人流量一般，景区内服务设施一般，区域内公共设施、基础设施等完善度一般，目前商服繁华程度一般。

57集体建设用地使用权出让评估主要方法

根据评估师现场勘查，按照《城镇土地估价规程》（GB/T 18508―2014，2014年12月1日）并结合《农用地估价规程》的要求，根据当地集体建设用地市场状况，结合宗地区位、用地性质、利用条件及当地土地市场状况，确定本次评估采用的方法。宗地设定为文体娱乐用地，参照商服用地评估。商服用地评估主要方法有市场比较法，收益还原法、剩余法、基准地r系数修正法。宗地作为首宗农村集体经营性建设用地，该类土地市场交易存在其特殊性，所处区域内难以选择到与宗地类似、近期交易的土地市场交易案例，宗地位于××城区，近年来有新征用地，且征地取得资料较齐全，结合评估宗地的实际情况，适宜选用成本逼近法作为此次评估方法。宗地处于××新一轮农村集体建设用地基准地价范围内，××新一轮农村集体建设用地基准地价虽暂未公布，基准地价听证会已完成，初步成果已经形成，基准地价内涵、修正体系已完善。根据《关于确定××首宗农村集体经营性建设用地出让项目土地评估机构的请示》，建议在新一轮农村集体建设用地基准地价体系正式实施前，确定对于长沙市首宗农村集体建设用地出让项目，先行运用初步成果对该宗地进行评估。故可选择基准地价系数修正法作为此次评估的主要方法。

第一，基准地价系数修正法是利用农村集体建设用地基准地价和基准地价修正系数表等评估成果，按照替代原则，对宗地的区域条件和个别条件等与其所处区域的平均条件相比较，并对照修正系数表选取相应的修正系数对基准地价进行修正，进而求取评估宗地在估价期日价格的方法。

（1）宗地位于××，设定用途文体娱乐用地。根据评估师现场勘查，并结合《××农村集体建设用地基准地价更新项目初步成果》，评估参照商服用地评估，宗地土地级别为商服四级。四级商服用地基准地价内涵见表1。

（3）根据《××集体建设用地有偿使用和使用权流转管理实施细则》，设定宗地使用年期为文体娱乐用地50年，评估参照商服用地评估，基准地价设定农村集体建设用地使用权出让最高年限商服用地40年，两者设定土地使用年期均为法定最高出让年限，不需进行土地使用年期修正。

（4）土地的稀缺性和不可再生性使其具有保值增值的功能，土地的保值增值功能体现在随物价上涨而提高。估价对象位于××，虽处于××城市规划区内，但不在××动态监测辐射范围，宗地位于核心景区控制范围内， 通过政府对景区及周边区域道路、市政等基础设施及公共配套设施的投入和建设，区域市政设施的日益配套完善和景区服务设施的加强、扩大等均会带动区域内经济增长及区域的发展，而且国家加大了对集体建设用地出让、租赁等流转相关法律政策的落实完善，通过参考××市CPI指数和近年来××区内商服用地交易案例数据，考虑宗地用地类型、用地状况等实际情况，确定土地价格呈增长趋势，年增长幅度约14%，则月平均增长率为012%。根据《××农村集体建设用地基准地价更新项目初步成果》，基准地价设定内涵期日为2015年1月1日，此次评估的估价期日2015年10月8日，相差077年，合924个月，两者不一致，需进行交易日期修正，通过计算，期日修正系数为1+924×012%=10111。

（5）基准地价系数修正法结果确定（具体过程及个别修正系数确定略）。

第二，成本逼近法是以开发土地所耗费的各项费用之和为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益来确定土地价格的估价方法。

（1）宗地位于××，根据估价师现场勘查和调查区域周边的土地利用状况，评估宗地所在区域土地现状为林地，此次采用成本逼近法评估宗地地类参照林地。

（2）土地作为一种生产要素进入企业的生产过程，根据等量资金得到相应收益的原理，土地资产与其他生产要素相结合产生了利润，土地投资应获得与其资产量相对应的回报。考虑到××集体建设用地在区位、投资环境和基础设施建设上与国有土地仍存在较大差距，因此其利润率应较城镇商服建设用地投资利润率略低。先参照分析周边区域企业或相关行业的主营业务利润率（2013―2015年度财务报表）的方法确定国有建设用地利润率（过程略）。再根据宗地所在区域投资状况、经济因素及宗地实际情况综合确定取土地开发利润率为8%。

（3）土地增值包括土地资源和土地资本的双重增值，是指因土地用途改变或进行土地开发，达到建设用地利用条件而发生的价值增加，是土地开发后市场价格与成本价格之间的差额。土地增值的形式主要为土地用途D换型增值和外部投资作用型增值，增值来源主要包括自然增值、投资增值和规划增值。

当集体土地因用途改变和土地使用方式发生改变后，其土地所有权并没有发生变化，仍为集体土地。本次集体建设用地基准地价评估中的土地增值收益采用经验值比较排序法进行确定。商服用地出让金为地价的40%，考虑到集体建设用地在区位条件、市场状况、政策因素和企业竞争力等各方面因素，增值收益尚无法达到城镇建设用地的水平；在集体土地增值收益上也应有所体现，综合上述论证，并考虑农用地转为农村集体建设用地时土地的增值因素，确定××集体建设用地的土地增值收益率为15%。

（4）根据《××农村集体建设用地基准地价更新项目初步成果》，评估参照商服用地评估，商服用地土地还原利率取××，设定宗地使用年期为文体设施最高出让年限50年，采用年期修正公式1-1/（1+r）n，确定年期修正系数为09639。

（5）成本逼近法评估的地价为宗地所在区域的平均价格，宗地地价需要根据宗地所在区域位置和宗地自身条件，进行个别因素修正。成本逼近法测算价格为区域的一般价格，考虑到各宗地之间的差异，取宗地形状、交通条件、距中心城区距离等因素对宗地进行修正，修正系数确定见基准地价系数修正法区域因素取值。

（6）成本逼近法结果确定（具体过程及个别修正系数确定略）。成本逼近法测算过程见表3。

集体建设用地土地使用权价格=（土地成本价格+土地增值收益）×年期修正系数×区位条件修正系数

（7）结果确定。基准地价系数修正法是通过对××本级行政管理范围内的集体建设用地交易案例的调查并经过系列科学测算得出的区域价格，以宗地的区域条件和个别条件等与其所在区域的平均条件相比较，进行差异修正而得到宗地在估价期日价格，是一种比较价格，具有较强的理论基础和操作性能，能比较客观真实地反映地价市场情况。

成本逼近法是以土地取得费、土地开发所耗各项费用之和为主要依据，再加上一定利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益来确定土地价格的估价方法，评估方法中选用的参数、税费均有政府文件支持，适宜使用成本逼近法，因此，该方法的测算结果能够比较真实地反映估价对象客观合理的市场价格。

通过对当地土地市场和土地价格的分析和两种方法的可靠性综合分析，基准地价系数修正法和成本逼近法的评估结果内涵一致，价格相近，可靠性相当。根据项目特点，综合考虑宗地用地类型及所在区域的地价水平，确定以基准地价系数修正法和成本逼近法评估结果的算术平均值作为本次评估的最终结果。

6结论

本文通过基准地价系数修正法和成本逼近法估算该宗农村集体经营性建设用地入市价格，评估中在项目勘查、估价程序、估价过程、参数选择等方面与国有建设用地出让评估过程接近，部分参数的确定充分考虑与国有建设用地出让政策、出让市场行情等紧密衔接，使之真正做到与国有建设用地出让“同权同价”，再结合宗地所处区域经济水平、发展方向及周边商服环境、基础设施和公共设施等多方面综合分析，以数据结合实际论证，最终确定部分数据取值。在方法确定时，曾考虑先选择宗地所处大区域类似出让案例采用市场比较法和收集大区域内商服用房租赁案例采用收益还原法评估，再反推出集体经营性建设用地入市价格。但通过对宗地所处区域的调查，宗地距区域中心地距离较远，15公里内近几年无商服用地出让案例，且无大型商场、娱乐休闲中心等，宗地虽处于核心风景区，但地理位置较偏，经济发展意识不强，辐射区域内以个体小卖店居多，且多为自建自用型，租赁资料可用性不高，方法选择条件不成熟。

作为本市入市的首宗农村集体经营性建设用地，通过对集体建设用地入市相关政策的认真学习，在评估收集资料及市场调查时，评估师通过与宗地所在集体经济组织及其管理下的部分企业管理人员、村民沟通，大多对集体经营性建设用地入市热情度较高，期望较大，但同时也很关注集体经济组织、村民及国家三方利益的分配问题，所以希望通过各地对农村集体经营性建设用地入市试点的推进，国家和试点地区能尽快总结经验，摸索推进并完善各方利益分配制度、入市政策。使集体建设用地能在市场、价格、操作、流程等方面真正实现与国有建设用地出让同权同价，加大加快我国土地资源合理利用，促进我国经济建设的步伐。

此评估案例尚有很多需改进完善的地方，希望对农村集体经营性建设用地入市评估探索尽一份微薄之力。

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集体经营性建设用地管理范文第12篇

关键词：农村土地使用权；土地流转；流转机制

中图分类号：F302.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0008-07

引 言

改革开放以来，中国经济快速发展，城乡居民收入水平和生活质量不断提高。然而，城乡二元结构的存在，制约了农村发展，拉大了城乡发展的差距，严重影响城乡一体化发展。究其原因有两大方面，一是限制性的户籍制度，二是不科学的农村土地使用权流转制度。2013年11月12日中共中央在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”同时，确立通过户籍和农村土地流转的改革实现城乡一体化的对策。2014年7月30日国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）规定“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”这标志造成城乡二元差异的身份因素——农业与非农户籍制度即将被取消，其中还要求建立与户籍制度相适应的土地制度，这对农村土地使用权流转的改革具有重要意义。农村土地使用权的流转属于农村土地产权制度的一部分。因而土地的产权安排不仅影响土地自身的处置，还影响附着在土地上的其他资源的配置。故接下来的任务便是按照《决定》的精神加快推进农村土地使用权流转制度的改革，尽快解决城乡二元土地使用权流转的平等性问题，进一步缩小城乡二元差距，实现全民共同富裕。然而，农村土地使用权流转千头万绪，需在法律上进行认真检视，以继往开来的态度认识现状，并就存在的问题寻求解决的路径。

一、农村土地使用权流转的法律规定  

（一）宪法

我国宪法第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法明确禁止土地所有权转让，其中包括农村土地的所有权；但同时又为农村土地使用权的转让提供了依据。

（二）物权法

《物权法》第一百二十八条、一百三十三条对家庭拥有的土地承包经营权和其他方式取得的四荒地上的土地承包经营权的流转规定：前者可以采用转让、互换、转包等形式，后者可以以转让、抵押、入股及其他形式转让。在农村集体土地建设使用权流转方面，《物权法》除了第一百八十三条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”第一百八十四条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等农村集体土地除法律规定之外，不允许通过抵押流转，至于买卖方面，则是转引其他法律规定。地役权由于不能单独流转，须依赖主权利流转，此在《物权法》中亦有明确规定。

（三）土地管理法

《土地管理法》中第二条规定了土地使用权可以依法转让，但仅是特殊情况下允许。该法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条明确规定了农村集体建设用地使用权流转的情形，以此来看农村集体建设用地使用权的抵押入股受到了限制。

（四）农村土地承包法

《农村土地承包法》在第二章第五节中对家庭承包形式的土地承包经营权进行了规定，明确了转让、互换、出租和转包等其他方式，允许农户以土地承包经营权入股的形式从事合作社经营，并就条件和程序做出了规定。该法第四十九条规定了其他方式所获得农村土地承包经营权的流转方式，包括转让、出租、抵押和入股等其他方式，较家庭形式更为宽松。

（五）其他有关规定

《担保法》第三十四条、三十六条和三十七条明确了农村集体土地使用权除荒地经发包方同意进行抵押外以及乡（镇）企业集体建设用地上的建筑物一并抵押外，一律不准抵押。涉及到草原、森林等特殊资源，其相对应的专门法律也作出了规定。由于农村土地使用权流转事关国家农村集体土地管理、农民集体和农民的切身利益，具有复杂性，因而国务院及其下属部门就农村土地使用权流转出台了一些文件及规章予以规范，其中有一些具有重要意义。国务院办公厅于1999年了《关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》，强调农村集体土地使用权除非在“破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续”时方可用于非农业建设转让，同时禁止向城市居民出售住宅。2004年国务院《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地 。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2004年国土资源部《关于加强农村住房用地管理意见》规定：“严格禁止城市居民购买农村住房用地，并且建设在这种土地之上的房屋不予颁发土地使用权证书。”2009年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出：“除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让转让等多种方式有偿使用和流转，以后，根据各地集体建设用地出让转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。”地方上有关农村土地流转规定具有典型意义的是《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（2005年）、《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（2008年）。

二、农村土地使用权流转存在的问题

农村土地使用权流转牵扯多方面的利益，管理上也为多头。由于立法滞后、不科学，规章及规范僭越法律的情况时有发生。再者，三级农村土地中的集体所有权，造成流转主体不明确，监管上存在漏洞，流转程序和管理不科学，流转秩序混乱，使农民的利益遭受重大的损失。

（一）制度上的冲突

《物权法》和《担保法》规定农村集体建设用地使用权不得单独抵押，对采取其他方式进行流转的则在《土地管理法》中规定，而《土地管理法》第六十三条的规定允许符合土地利用总规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生移转。2009年国土资源部出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，规定符合规划并确权的农村集体经营性建设用地使用权可以采取出让等多种方式流转，并在积累经验的基础上还要继续推进农村集体经营性建设用地的使用权流转范围。为了防止法条理解错误，笔者专门查阅了全国人大对《土地管理法》第六十三条的法条释义，虽然该释义是对1998年颁布的《土地管理法》的释义，但是1998年的立法与2004年修改后的立法在六十三条的规定上并无不同，故还可适用。在查阅过程中笔者发现，释义较法条的字面意思更为严格，对于破产、兼并导致的集体建设用地使用权的要求是“必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让”。

部委之间规定也存在冲突，1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》与国土资源部文件规定上是冲突的，即在国土资源部的规定生效的情况下，笔者通过查询国务院法制办公室的网站发现1999年的文件仍是有效。

地方的试点规定与法律之间的冲突也很多，典型的如：2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中就允许农村土地建设用地使用权的转让，甚至是单独转让，完全打破了《土地管理法》的限制性规定。

这些情况，一方面反映出农村土地使用权流转的迫切需要；另一方面也反映出对于农村土地使用权流转法律规定的混乱。尽管与法律冲突的规定可能更符合现实，但是对法律的僭越必然引起实践矛盾和不确定性。

（二）农村土地使用权的母权主体不明确

除了国家所有归集体使用的土地外，其他的农村土地为各个农民集体所有。这些集体经济组织便是农村土地使用权的母权主体（所有权主体）。根据《土地管理法》规定，现存的农民集体土地所有权的主体可以分为乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村民小组三级所有。这种三级所有是过去人民公社化时期的人民公社、生产队和生产小队的翻版。不同的利益相关者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之间往往又是相互制约甚至是冲突的，因而必然构成相互交织的极其复杂的多元利益关系。所有权主体范围上的三级所有，造成权利主体的模糊，管理上混乱、矛盾，严重影响农村集体土地使用权的设立与后续的流转，引发农民土地利益分配中的冲突，是一个亟待解决的问题。

（三）农村土地使用权的流转限制不合理

《土地管理法》《农村土地承包法》明确规定了农村土地使用权的流转限制，但这些限制性规定，并没有得到充分执行。由于欠缺合理的流转模式及登记制度的引导，引发农村土地使用权流转过程中的混乱。

1.农村土地承包经营权的设立、流转存在问题。其一，依照《农村土地承包法》规定农村土地承包经营权的流转，不以实质登记为要件，登记在流转中仅为对抗要件。由于缺乏实质主义的登记制度，造成农民忽略登记，在流转中因未登记而难以对抗第三人。其二，农村土地性质认定欠缺合理的标准，在现实中，一些本属于家庭承包范畴的农用地，被认定为四荒地，从而直接通过设立土地承包经营权将农村土地使用权流转给集体以外的主体，加之集体表决程序流于形式，导致农村土地使用资源不当流失。其三，有些地区村集体为了牟利，将集体的农用土地以出租的形式供集体外的主体使用，以规避有关农村土地使用权的法律规定，但其约定租赁的时间往往超过20年，违反了合同法的有关租赁期限的规定。其四，大多数土地承包经营权的流转都是农民私下进行的，根本不向发包方备案或申请，作为农村土地的所有者的村集体，在土地承包经营权流转中的知情权和监督权根本未发挥作用。其五，目前农村干部对此缺乏应有的重视，缺乏对农业发展中适度规模经营的认识，将土地流转看成农户个体的问题，其利益关系只限于农户和业主之间，缺乏统筹管理，对之采取听之任之的态度。

2.宅基地使用权流转混乱。根据相关规定，宅基地及宅基地上的房屋不允许转让给集体外人员，但现实中存在大量集体外的人员，特别是城镇居民，到农村置地建房或者购买住房。比如有些地区，流转发生的地域主要出现在城乡结合部，尤其是在大城市的城乡结合部，为了搭上房价上涨的顺风车，未经合法程序，将一些地块集中起来，兴建小别墅，然后卖给城镇居民。由于没有土地使用权，这些房屋成为小产权房，其中也不乏违章建筑，随时面临被拆除的危险。再者，一些农民基于利益目的，以流转不合法提诉，主张买卖合同无效，要求返还宅基地及其上的房屋，造成一些 购买者房财两失，增添了许多社会矛盾。

3.农村建设用地使用权流转乱象横生。法律对农村集体建设用地使用权流转的规制十分严格，但由于城市经济快速发展，国有建设用地使用权指标紧俏，很多人将手伸向了农村集体建设用地。由于法律规制过苛，农村集体建设用地使用权基本上处于一种黑市交易的状态。黑市状态下的农村集体建设用地使用权的流转，缺乏合理的流转程序和规则，甚至还存在占用耕地的情况。很多农村建设用地的流转是违法的，不可能被登记或者承认，故出现巨大的交易风险和社会纠纷。

（四）农村土地使用权的价值实现受到限制

农村土地使用权的使用目的和流转的限制，会造成两方面危害，一是可流转的土地使用权因目的限制，不能与国有土地平等流转，转让价格较低，导致收益远低于国有土地；二是为了解决城市发展用地需要与国有土地建设用地使用权指标有限的矛盾，政府采取征收的手段，将农村土地征收为国有，继而转化为国有土地上的建设用地使用权用于出让。土地征收本以公共利益为目的，但是现实中某些地方政府为了扩大政绩或者因为其他因素，对农村土地进行不合理征收。更有甚者，征地单位未经审批便对农村耕地进行征收，为了暴利进行非公益开发，且对失地农民的补偿标准偏低，使他们难以维持生计。

三、农村土地使用权流转制度重构

农村土地使用权流转制度的重构，要以农民利益与公共利益的统一为基础，做到统筹兼顾。

（一）建立完备的农村土地承包经营权流转机制

农村土地承包经营权是设立在农村土地上的用益物权，其中涉及农民集体所有土地和国家所有由农民集体使用的土地。后者有在国家土地使用权上设定农村土地承包经营权的情况，这可认为是对国家赋予农村土地使用权的转让，与基于农村土地所有权而设定的用益物权有所不同，但从非征收关系的角度看，并不影响农村土地承包经营权流转的制度设计。

1.拓展设立范围和方式。在发包方面，鉴于农村家庭承包土地能力有限，对于非四荒地的承包主体，应扩张到有能力承包经营的非本集体经济组织企业或个人，防止土地闲置。但鉴于农村土地承包经营权仍属于优先照顾本集体成员，故在扩大集体经济组织成员外主体承包经营权范围时，同等条件下优先发包给本集体经济组织内的农户。在程序上，类比四荒地的要求，对集体经济组织外主体设立土地承包经营权，要经过集体民主程序通过，报乡（镇）政府批准，采取招标、拍卖、公开协商的方式取得。至于农民集体经济组织设立农村土地承包经营权的方式也可以拓展，如出让、抵押、入股、信托等形式。

2.创新流转方式。在流转方面，除保留原有流转形式外，应对列举的流转形式进行拓宽，并规定在这些流转形式下行使农村土地承包经营权的内容。

第一，尽管农村土地承包经营权允许以转让、转包、出租方式流转，但为了避免农村土地承包经营权如此流转变相成为炒地皮，对农村土地承包经营权的流转后的使用年限要有明确的规定。具体设计，权利人取得农村土地承包经营权后，耕地在2年内、草地在3年内、林地在5年内不得转让，若确实有特殊需要转让，须经村集体经济组织审查认为属于特殊情形，经同意可以转让，经报备可以转包、转租，而再一次流转也要按照同样的期限和程序进行限制，其中转包和转租还要经最初的土地承包经营权人的同意。

第二，以农村土地承包经营权设定抵押，依照《物权法》有关抵押的规定进行，但也要考虑到抵押权行使时要保证流转后的农村土地承包经营权依然为农业用途。农村土地承包经营权与建设用地使用权不同在于农业用途，抵押时承包经营权土地上的一些作物也要一并抵押。按照现有法律规定，转包和转让不允许超出农村土地承包经营权设立时确定的使用年限，但这样对于侧重价值担保的抵押权就会产生很大的影响（农村承包地使用目的的限制性，变价有难度，从扩张使用价值来塑造价值），故立法中应允许对某些土地承包经营权设立抵押权，在法定条件下，可以由抵押权人要求抵押人顺延承包时间，笔者认为顺延承包时间累积不得超过5年，顺延的费用由抵押人承担，农民集体组织无正当理由下不得反对。允许土地承包经营权人就一定期限内的土地承包经营权作为成立抵押，比如土地承包经营权距到期还有25年，而合同期届满后还剩24年，那么可就其中的4年土地承包经营权为抵押，而后20年期限的农村土地承包经营权可以为继续抵押，以此增强融资功能。

第三，完善农村土地承包经营权入股形式流转。《决定》中提及农村土地承包经营权通过入股发展农业产业化经营。入股的形式，只要不违反承包合同约定或者法律规定，发包人不得反对。笔者认为，农村土地承包经营权以入股的形式进行流转，流转的对象要以从事农业建设的经济体为限。农村土地承包经营权入股后便成为经济体的财产，原承包主体丧失权利人地位，成为股东。故在农村土地承包经营权到期后应由经济体按照国家法律规定主张续包，续包时同等条件下具有优先权，但需要经过村集体民主程序通过和乡（镇）政府批准。

（二）建立城乡统一的建设用地市场

《决定》中提出农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，形成统一的城乡建设用地市场。

1.完善农村集体经营性建设用地使用权的设立。农村集体经营型建设用地使用权的设立要明确农村集体经营型建设用地的用途，从《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的第八条第一款规定来看，农村集体经营性建设用地使用权主要用于工商企业，包括个体户，至于是否为本集体内的企业则不论，该办法第五条规定禁止这类经营型建设用地用于商品房和住宅建设。今后的立法可以借鉴此办法，允许对本集体外的企业或个人以工商业经营为目的而设立集体经营性建设用地使用权，但本集体经济组织内的经营企业或个人在同等条件下应有优先权。一般情况下，农民集体外的企业或个体户对于农村建设用地使用权的出让，应采取招标、拍卖、挂牌或者公开协商的方式在土地交易所进行交易。唯有涉及农民集体重大利益的情况下需要经过村集体民主程序通过，应符合规划要求，且要向上级行政管理部门申请、审批。农村集体经营性建设用地使用权的年限应设定最高年限，可以比照国有用地的年限规定。当该使用权届满，届满时的使用权人可以主 张续期，在同等条件下享有优先权。

2.科学设计农村集体经营性建设用地的流转机制。农村集体经营型建设用地使用权的流转，要区分不同的形式，具体情况具体设计。

首先，以转让、出租和入股的方式流转集体经营建设用地使用权时，受让人、承租人或入股人需为从事工商业经营的主体。出让合同有特殊约定的，还要符合特殊约定。至于其他限制条件则依照出让时的法律规定来适用。至于流转是否要征得村民集体同意，笔者认为不需要其同意。毕竟该土地使用于非农业经营，且对农民后续直接利益影响不大，无需管制过严。

其次，以抵押或者信托的方式流转集体建设用地使用权，抵押权人和受托人无须为特殊主体要求，但是抵押权实现时受让人及受托人进行投资的，应该符合经营性建设用地的主体要求及行业要求，其他条件则类比转让的规定。在抵押权的设定上，集体经营性建设用地使用权，应作保值延期的规定，其原因是，工商业用地紧俏，抵押时土地上之建筑物亦一并为抵押，价值时间磨损不严重。即便是单独转让的使用权，也因不以农业建设为限制，以及续期优先权的保障，虽有主体工商业主体营业限制，但市场较广，价值影响甚微，无需刻意做出激励。

最后，农村集体经营性建设用地使用权可以单独流转，毋须以其上有建筑物为构筑物一并流转的必要，但已有建筑物的须一并转让，避免房地一体转让原则破坏，造成法律关系复杂化。同时对流转方式上要留有兜底余地，授权下位法，以备将来之需，至于其他方面的一些规定可以准用国有建设用地的相关规定来参照立法。

（三）谨慎推行宅基地上房屋财产权的流转

农村房屋产权流动的理论逻辑，在本质上是农村土地产权制度改革转型时期农村房地物权制的安排。在诸多农村土地使用权的设定上，宅基地使用权是最具有福利性的权利，由于宅基地使用权的设立目的在于保障农民集体成员的居住权利，故认为在宅基地的取得上依然要实行“一户一宗宅基地”“宅基地不得单独转让”“宅基地房屋转让、出租，不得再申请房宅基地”“非本集体成员不得申请宅基地”。此并非是要完全限制宅基地上房屋的流转，只是为宅基地上房屋的流转确定一个范围。首先，允许转让宅基地上的房屋所有权给本集体之外的主体，但仅限于五种情形：第一种情形是因合法原因获得两宗以上的宅基地；第二种情形是该农户在其他集体或者城镇有自己的住房；第三种情形农户失去集体成员身份；第四种情形是宅基上的房屋设定抵押而抵押权实现；第五种情形是非本集体成员受让宅基地上房屋后再次转让。同时要确保同等条件下，本集体无宅基地或者宅基地面积未达到法定限定面积的集体成员有优先购买权。其次，本集体以外的主体通过转让获得宅基地上房屋的所有权后，由法律规定宅基地的使用期限，使用期限的起算点自受让人从本集体成员受让房屋所有权之日起算。如果在使用期间届满前其获得集体成员资格或又转让给本集体符合要求的成员，则允许该使用期限在届满时不适用。宅基地使用权届满前或者房屋毁损，宅基地使用权回归到集体，至于宅基地上的房屋仍在的，集体可以通过折价补偿来解决。再次，允许在宅基地的房屋上设定抵押权，但抵押权实现时，适用转让宅基地上房屋的规定。最后，宅基地上的房屋可以出租方式流转，且条件不受转让方面的限制，仅以一般限制作为条件，但假租赁之名，行转让宅基地房屋之实，一经认定，本集体可以向法院起诉，确认性质。

（四）建立统一的农村土地使用权的登记制度

如果农村土地使用权流转的限制执行放宽，农村土地使用权的流转的安全就会成为一个亟待解决的问题。为了充分保障农村土地使用权流转的安全，应对农村土地使用权所有的流转过程都要到登记机关进行统一登记，并且由登记机关发给权利证书，确立登记的实质效力，不登记则农村土地使用权设立和流转并不能确认为使用权的变动。在登记技术上，最好将集体所有土地划分成块到登记机关备案，以此方便登记上的形式审查和使用权查询，也有利于保障农村土地使用权在流转中的安全。

（五）严格限制国家对农村土地征收，采取以用的新模式

《决定》中提出要缩小征地范围，严格征收程序，故在修改《土地管理法》时，应明确公共利益的标准和等级，有针对性地采取征收或者其他替代措施来代替征收，以保证农民的合法权益。

1.在涉及国家安全、重大国家利益和社会利益时，应允许国家对农村土地进行征收，但征收的程序一定要公开化，保证农民的知情权、参与权和协商权。征收的程序应变更为“申请征地—预公告—协商补偿安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”。

2.对一般性的公益，政府可以用征收方式获得农村土地所有权，但程序要相对严格。在上一段提到的征收程序之前，要形成明确的公益实施方案，并召开听证会，听取各方——特别是被征地农民的意见。在申请征地时需将听证会的意见形成书面材料一并提交，审批机关要进行严格的初级审批，方可进入预公告等后续程序。同时监督被征收的农村土地是否按照原定规划用于公益，如若未使用于公益目的，则有必要采取相应的措施。

3.对一些公共利益的模糊地带，比如不单纯为公共利益，其中还夹杂着商业利益、个人利益和政绩而需要使用农村土地的，则不允许通过征收获取农村集体土地的所有权。如果涉及政府参与使用的，可由政府采取租赁等形式来取得农村建设用地使用权。对于其中涉及的部分公共利益，则允许政府在土地交易所之外，通过协商的形式，与农民土地所有权代行主体订立农村土地使用权合同，并在登记机关办理登记，至于其他程序则按照农村集体经营性建设用地使用权的相关程序执行。需要注意的是，当涉及农用地使用则需要经过必要的审批手续，在涉及交易的土地上，之前如果已经设定了权利，可由政府与权利人协商，经同意后，通过给予适当补偿涤除土地上的权利。

4.对开始出于公益而征收的土地，而后未能用于公益性建设的情况，应设定特别程序，以保护农民的合法权益。在发现征收土地并按规定使用未用于公益目的，而挪作他用，原集体所有权人可以向土地使用权出让部门主张，就用于非公益使 用时的收益扣除征收补偿、政府土地平整等费用后，按照一定比例分配利得，并促其纠偏。但被征收的土地，刚开始用于公益使用，而后来因为调整，经依法规划转为非公益使用，则原集体所有权人不得主张分配。

5.毋庸置疑，农村建设用地的社会资产价值日益呈现，这就更加强调规范农村集体用地交易行为的重要性，也是当前农村土地制度改革的重要方向。尽量减少农地征收的范围，加快农地自由流转市场的建立，繁荣合法的土地交易市场，土地的真实价值将会在市场中依据市场规律而形成，减少了行政干预，真正回归价值本身。

四、结 语

农村土地使用权流转制度构建认识前提是：从社会整体利益出发来解决对集体土地所有权附加的诸多限制。农村土地制度改革是在坚持农村土地集体所有权前提下的改革，不是土地私有化改革，是集体土地所有权制度的完善，改革是为了更好地实现农村土地集体所有权的目的。因而，农村土地流转应在保证社会主义公有制主体地位的前提下寻找解决的路径。理念上既要保证社会主义公有制的主体地位，也要避免国有化的极端。对于农村土地使用权流转，曾经存在过两类比较极端的观点，一个是将土地完全私有化，成立农民的土地私有权，再一个便是通过征收将所有的农民集体土地国有化。将农民集体土地分配给农民私有的理由是，要保证耕者有其田，保证农民在土地权利上的完整。这种观点不仅与我国宪法规定相违背，且其真实本质是为资本夺取中国土地大开方便之门。通过征收程序将土地完全国有化则是另外的一种极端，存在诸多不合法和不合理之处。以《决定》内容为蓝本进行统一的立法和法律梳理，对《物权法》《农村土地承包法》和《土地管理法》进行统一的构建是农村土地使用权流转未来的方向。

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集体经营性建设用地管理范文第13篇

编者的话：十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地制度改革做了全面、整体、系统的部署，本刊综合部分权威人士的相关观点，以求对此次改革做出更加明晰的解读。

建立城乡统一的建设用地市场基本要求是，统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

土地是最重要的生产要素之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、构建现代市场体系、发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于缓解城乡建设用地供需矛盾、优化城乡建设用地格局、提高城乡建设用地利用水平、促进政府职能和发展方式转变；对于切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展、保持社会和谐稳定，都将产生广泛而深远的影响。学习理解中央关于建立城乡统一的建设用地市场的精神，概括起来主要有三个方面。

扩大权能是基础

《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。

首先，完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策。现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡 （镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来，一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索，取得了重要进展，广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。

其次，坚持同等入市、同权同价。为解决上述突出问题，《决定》在深入总结国内外经验的基础上提出，农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。这必将为深化农村土地制度改革注入强大动力，进而开启农村土地制度改革的破冰之旅。

第三，严格用途管制和用地规划管理。《决定》强调，农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划。

征地改革是关键

征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系到农民的切身利益。为了贯彻落实党的十报告提出的要求，切实解决征地中存在的突出问题，在总结征地制度改革经验的基础上，《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点任务，就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

解决征地问题的根本出路在于深化改革。多年来，土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中，现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加，引发的社会矛盾也逐年增多，导致涉及征地的居高不下，时有发生，社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关，也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。征地引发的问题，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照党的十七届三中全会深化征地制度改革的要求，各省（区、市）制订公布并实行征地统一年产值标准和区片综合地价，较大幅度提高被征地农民的补偿标准并建立定期调整机制；一些地方积极开展征地制度改革试点，探索缩小征地范围和留地安置等让被征地农民分享增值收益的多种方式，为改革征地制度奠定了基础。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这与党的十七届三中全会关于深化征地制度改革的要求是一脉相承的。缩小征地范围，就是按照《中华人民共和国宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这体现了党的十报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益的强有力举措，必将进一步深化征地制度改革，为切实解决征地突出矛盾、促进社会和谐稳定奠定制度基础。同时，建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。

城乡统一是方向

改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从小到大、从无序到规范，取得了明显成效，但农村集体建设用地市场发展不平衡、不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，为今后土地制度改革指明了方向。建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。

第一，规范农村集体经营性建设用地流转。

随着社会主义市场经济的发展，农村集体建设用地和宅基地有了较大增值空间，自发隐形无序流转十分普遍，城乡结合部尤为突出。由于这种流转不符合法律规定，缺少有效监管措施和办法，存在巨大法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地和宅基地所有者、使用者的权益都难以得到有效保护。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，并将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易、市场咨询、地价评估、土地登记、纠纷仲裁等服务机构。

第二，切实维护农民宅基地用益物权。

《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

第三，进一步扩大市场配置国有土地的范围。

《决定》指出，“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。

第四，建立建设用地合理比价调节机制。

《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。

第五，系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施。

建立城乡统一建设用地市场涉及重大利益格局调整，事关全局、意义重大、政策性强，是一项极为复杂的系统工程。必须切实加强领导，坚持培育扶持和严格管控相结合，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。

加快推进相关法律法规修改和制度建设。这是建立城乡统一建设用地市场的首要任务。要在深入研究重大问题和系统总结各地改革实践经验的基础上，抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。改革完善土地税制，合理调节农村集体建设用地流转收益，促进城乡建设用地市场繁荣发展。

全面落实用途管制要求。这是建立城乡统一建设用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代农业发展和农村二、三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排。

扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作。这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。

严格对城乡统一建设用地市场的管控。这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地转用计划和审批管理制度改革。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系。加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能。对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。

集体经营性建设用地管理范文第14篇

一、为什么要建立城乡统一的建设用地市场

从土地产权的角度来看，我国的土地分为国有土地和农村集体土地两类。我国现行法律严格限制集体土地出让、转让或出租用于非农建设。在目前城乡一体化发展的大背景下，土地已成为制约城乡统筹发展的瓶颈性因素。随着城乡二元户籍壁垒的打破，大量农村人口涌入城市就业、居住，要求城市为其提供住房、医疗、学校等基础设施，而城市空间有限、土地资源稀缺。在这样的情势下，必须解决“人”与“地”增减挂钩的问题，即允许农村集体建设用地用于非农业的城市开发建设。但如此带来的一个重要问题是，土地价格机制如何形成？为了防止公权力扭曲集体土地流转的价格，“使市场在资源配置中起决定性作用”，自然应允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。可见，建立城乡统一的建设用地市场既是使农村土地的资源价值和功能更加显化的需要，也是盘活、规范土地市场的需要。从长远来看，它必将推动我国工业化、城镇化、农业现代化协调发展。

二、农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市的规范化

（一）符合规划

《决定》提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的一个前提是“符合规划”。为此，必须加强集体经营性建设用地利用规划与城乡规划及土地利用总体规划的衔接，实现规划的民主化与法治化。省级政府可结合具体情况出台一般性指导意见，由各地在进行充分论证和征求民意的基础上，形成具体的集体经营性建设用地利用规划。

（二）落实土地用途管制的要求

《决定》提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的另一个前提是“符合用途管制”。为此，地方在实践农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股的过程中，要严格控制耕地非农化，使用耕地必须符合土地利用总体规划和土地年度计划。同时，要严格落实耕地占补平衡制度，占用耕地后必须补充相等数量和相同质量的耕地。唯有如此，才能守住18亿亩耕地红线。

（三）不能用于建造商品住宅

《决定》中“农村集体经营性建设用地”“与国有土地同等入市、同权同价”的提法，并没有给集体建设用地用于建造商品住宅提供合理解释，即这一提法并不意味着政策层面对“小产权房”的认可。因为从用途上讲，集体建设用地可分为“公益性”和“经营性”两大类，前者主要指集体建设用地用于集体公共设施、集体公益用地、乡镇企业用地和农民住宅用地，后者是指集体建设用地作为经营性项目用地如工业用地、商业、服务业用地等，并不包括用于建造商品住宅。

三、建立城乡统一的建设用地市场的配套措施

（一）健全相关法律制度

我国《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有”，据此，如果集体建设用地直接进入土地一级市场，那么，在其上建立起来的城市在土地权属上应为国家所有，而其事实上仍属于集体所有，这就产生了矛盾。另外，根据我国《物权法》《土地管理法》和《城市房地产管理法》相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；集体建设用地，只能允许本集体组织或者成员取得使用权等，必须对以上规定进行修改。

（二）扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作

确权是土地流转的基础性工作。要加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统，抓紧研究制订不动产统一登记办法。

（三）制定合理、有效的土地收益分配政策

农民将土地直接流转给城乡建设用地市场的目的，是分享城市化过程中土地流转的级差收益，因此，要制定合理的土地收益分配政策，将城乡接合部的高额土地利润平衡给土地升值空间相对较小的农村，以实现社会公平。

（四）完善农村社会保障体系

集体经营性建设用地管理范文第15篇

新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。

一、充分认识集体林权制度改革的重大意义

（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。

（二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。

（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。

（四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。

二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标

（五）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。

（六）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。

（七）总体目标。用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

三、明确集体林权制度改革的主要任务

（八）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。

自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。

（九）勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

（十）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

（十一）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

（十二）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。

（十三）落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。

四、完善集体林权制度改革的政策措施

（十四）完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。

（十五）规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。

（十六）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

（十七）推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。

（十八）加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。

五、加强对集体林权制度改革的组织领导

（十九）高度重视集体林权制度改革。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地积极探索，确保改革符合实际、取得实效。要加强对领导干部、林改工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部，要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。

（二十）切实加强和改进林业管理。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，改进服务方式。推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为。要加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设，健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。建立科技推广激励机制，加大培训力度，实施林业科技入户工程。加强基层林业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集体林权制度改革涉及面广、政策性强。各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。