国有资产管理的主体范文

国有资产管理的主体范文第1篇

【关键词】地方高校；国有资产管理；概念解读

国有资产管理相关概念

所谓国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产的经营和使用，进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。具体地说，就是对国有资产的占有、使用、收益和处置进行管理。国有资产管理的基本目标是实现国有资产的保值与增值①。

（1）国有资产管理的特点

①产权管理的基础性

国有资产管理的主体是国家，但此时的国家与管理整个国民经济的国家的身份是不同的，做为管理整个国民经济的国家，是以公共权力作为基础的，而做为国有资产管理的国家，是以财产所有权作为依据的以生产所有者的身份出现的。以资产所有权为基础进行国有资产管理是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，必须合理界定资产所有者、经营使用者的权益，明确各自的职责，才能既保证所有者的合法权益，又使经营者能够自主经营、自负盈亏而成为真正的市场竞争主体。

②管理目标的二元性

国有资产管理目标的二元性指的是国有资产管理要实现的双重目标：经济目标、社会目标。这是由国有资产本身功能的二重属性所决定的。一方面，国有资产具有企业属性，具有参与企业生产经营，不断地实现自身价值的功能；另一方面，国有资产又是一种以国家为代表的社会性资产，它要适应国家利益的需要，达到国家对社会经济活动实行有效调节的目的，执行着一种社会职能。

（2）国有资产管理中的组成要素

从历史和现实的角度来看，国有资产管理要素包括管理主体、管理客体、管理内容、管理目标、管理手段几个方面。

①国有资产管理主体

国有资产管理主体即由谁来代表国家管理国有资产。2006年5月，财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》中规定：各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是：根据相关规定，制定规章制度，并实施监管；研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准；按规定审批本级事业单位资产购置、投资、租借、担保、闲置低效超标资产的调剂使用；推进本级符合条件的事业单位资产市场社会化、加强事改企资产和资产收益监管；建立国有资产管理信息系统和完善资产管理绩效体系等。事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。其主要职责是：根据有关规定，制定资产管理的实施办法，并实施监督；组织本部门所属事业单位国有资产的清查、登记、统计汇总及检查工作；审核本部门所属事业单位利用国有资产对外投资、租借、担保、处置、调剂工作；督促本部门所属事业单位按规定上缴国有资产收益；组织实施对本部门所属事业单位国有资产进行考核；接受同级财政部门的监督、指导并向其报告有关事业单位国有资产管理工作。事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；负责本单位资产购置、验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；负责本单位存量资产的有效利用，参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作；接受主管部门和同级财政部门的监督、指导并向其报告有关国有资产管理工作。

②国有资产管理客体

国有资产管理的客体即管理的对象，从一般意义上讲，包括所有产权归国家所有的资产，即包括经营性国有资产、非经营性国有资产及资源性国有资产。虽然目前我国社会各界关注的国有资产管理焦点仍是经营性国有资产，但在国有经济战略性调整逐步完成后，管理重点应适度向非经营性国有资产及资源性 国有资产转移，以充分发挥这两类资产在提供社会公共服务、体现社会公平、实现经济社会可持续发展方面的功能。

③国有资产管理内容

国有资产管理的具体内容是什么？从我国国有资产管理的理论实践来看，国有资产管理内容包括以下四点：国有资产投资管理，是指国家以一定数量的资本金进行的投资行为，可采取直接投资、间接投资、委托投资等多种投资方式；国有资产经营管理，是指为了实现国有资产的保值和增值进行的筹划和组织等行为，是对国家进行的投入资源、利用资源及其反馈控制系统的总称，其经营方式包括承包制、股份制、合作制等；国有资产收益管理，是指国家凭借资产所有权取得收益，其方式包括企业上缴利润、租金、资产占用费等；国有资产评估管理，是指按照统一标准和一定程序对国有资产价值及其预期效益作出评定和估量的活动。

④国有资产管理目标

国有资产管理对象分为三类，与此相对应的，国有资产的管理目标也可以分为三类：做为经营性国有资产，其管理目标是保护国有产权，实现资产价值的保值增值，为政府提供更多的财政收入；做为非经营性国有资产，管理目标是维护国有资产的安全性、完整性，提高资产利用效率，以最少的资产占用为社会提供最大限度的公共服务；对资源性国有资产来说，其管理目标是，实现资源的有序、合理利用，对可再生资源达到利用与开发的良性循环，对不可再生资源提高其利用率，走经济与资源和环境协调发展的道路。

⑤国有资产管理手段

国有资产管理的手段主要包括法律手段、经济手段、行政手段。法律手段主要是政府通过建立健全国有资产管理的法律、法规体系维护国有资产权益；经济手段是指国家运用税收、财政补贴、利润分配、工资制度等工具，为国有资产管理服务；行政手段则是指政府利用行政权力和命令，强行改变国有企事业单位的行为方式。

地方高校国有资产管理的科学定位

①明确地方高校国有资产管理主体

国有资产管理主体即由谁来代表国家管理国有资产。根据财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》，各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。事业单位的主管部门则负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。由此我们可以看出，站在国家宏观的角度来看，地方高校的国有资产管理主体是各省、自治区、直辖市的财务部门，负责对地方高校的国有资产实施综合管理。站在上下垂直的角度看，地方高校的国有资产管理主体则是各省、自治区、直辖市的所属厅局，主要是教育厅，负责对地方高校的国有资产实施监督管理。站在具体使用和占有者的角度来说，地方高校的国有资产管理主体则是其本身，负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。这三者在地方高校国有资产管理中，是一个相辅相成的整体，既监督制衡，又上下联通，形成地方高校国有资产管理的良性循环。

②清楚地方高校国有资产管理客体

国有资产管理的客体即管理的对象。地方高校国有资产管理的对象可谓是多而且繁杂，包括土地、房屋（教室、实验室、办公楼等）、办公设备、教学设备、实验设备等多种多样。主要是非经营性资产，围绕教学科研进行服务的。高校对其管理的目的，就是保证正常教学科研工作的进行，并使各种资产能够得到最高效的利用。另一方面，随着今天市场经济的高度发展，很多地方高校也开始根据自身特点，从事市场经营活动。如：有些地方那个高校出租自己临街的房屋收取租金，有些地方高校结合自身优势和所处地方特点成立校办公司盈利，有些地方高校则利用自己的技术优势，走产学研结合之路，将自己的专利等转化为生产力，这些都是高校从事的市场经营活动。这些经营性资产，也是高校需要重点管理的部分。

③了解地方高校管理国有资产的具体内容

国有资产管理主体对客体的管理必然要体现在一定的内容中，或者说，主体就是要通过对对象的管理实现对管理内容的有效监控。从我国地方高校国有资产管理的理论实践来看，地方高校国有资产管理的内容主要包含以下几点：制定本单位国有资产管理的具体办法并组织实施；负责本单位资产购置、验收入库、维护保管等日常管理，负责本单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；办理本单位国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借和担保等事项的报批手续；负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益；负责本单位存量资产的有效利用，参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作；接受主管部门和同级财政部门的监督、指导并向其报告有关国有资产管理工作。

④清晰地方高校国有资产管理目标

根据国有资产管理对象分类来说，国有资产分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。地方高校国有资产以非经营性国有资产为主，随着市场经济的发展，也存在着部分的经营性国有资产。对于这两类不同性质的国有资产，其管理目标也可以明确为两类：对非经营性国有资产，其管理目标是，维护国有资产的安全性、完整性，提高资产利用效率，以最少的资产占用为社会提供最大限度的公共服务。对于经营性国有资产来说，它的管理目标是保护国有产权，实现价值增值，为政府、单位提供更多的财政收入。只有明确了地方高校国有资产的管理目标，资产管理才能够做到如鱼得水，有的放矢。

⑤熟练掌握地方高校国有资产管理手段

国有资产管理手段大致可分为法律手段、经济手段、行政手段三类。站在地方高校的角度，首先，相关部门和管理人员要熟练掌握国家制定的有关事业单位国有资产管理的各项政策法规，并学会运用，在实际工作中严格遵循。其次，充分利用国家针对地方高校的各项税收、补贴优惠政策，充分合理的利用资源。最后，对于涉嫌违规违纪的各项资产使用及操作，采取坚决的强制手段，迅速行动，保证国有资产安全完整。这三种手段相辅相成，合理使用，形成资产管理的良性循环。

国有资产管理的主体范文第2篇

【关键词】 军队国有资产管理体制 改革 原则

一、军队国有资产管理体制改革的必要性

1、加快军队国有资产管理体制改革是深化经济体制改革的重要内容之一

振兴国有经济关键在于深化经济体制改革。党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制改革目标，打开了人们的思路。建立社会主义市场经济，深化经济体制的改革，其核心就是要突破传统的经济体制的束缚，对国有资产产权制度进行深层次的变革，使产权明晰化、商品化，达到资源优化配置的目的。这标志着国有资产管理体制改革问题已经成为我国经济体制改革的重要内容之一。

2、加快军队国有资产管理体制改革是适应社会主义市场经济的客观要求

随着国家经济体制的改革，特别是社会主义市场经济体制的建立，价值规律和竞争机制已渗透和作用于军队国有资产管理领域。然而，现行的军队国有资产管理体制与加强国有资产管理可观要求不相适应，军队国有资产管理方面的问题出现了一些新矛盾、新问题。

3、加快军队国有资产管理体制改革是提高军队国有资产管理使用效率的有效途径

中国人民的根本宗旨是保卫国家和人民的利益不受侵犯。军队的利益同国家和人民的利益根本上是一致的，军队国有资产归根到底都是来源于人民创造的财富。因此，军队国有资产管理体制的建立必须服从于军队的根本宗旨。只有通过建立有效的军队国有资产管理体制，才能减少军队国有资产的流失和浪费，实现军队国有资产的保值和增值，提高军队国有资产的使用效益，真正减轻国家和人民的负担。

二、军队国有资产管理体制的现状及问题

长期以来，由于受计划经济体制的影响，军队国有资产管理水平不高。过去，全军没有设立统一的军队国有资产管理机构，也没有制定统一的管理制度和相应的管理办法。各单位对于本系统的军队国有资产，主要采用行政手段和依照自行制定的一些管理办法与制度进行管理。有些单位没有成文的制度，仅依靠行政手段配置和使用军队国有资产，致使军队国有资产被集体、个人侵占，或是遭严重损坏，使国有资产的价值不断减少，其问题具体表现在以下几个方面。

1、军队行政权与国有资产所有权不分

军队国有资产的产权或者所有权的主体是受国家委托的中央军委，该主体是唯一的。传统军队国有资产产权制度下，军事职能与国有资产所有者职能合二为一，与市场经济的正常运行不相容。军队的行政管理与国有资产所有权管理不分，两种职能在管理对象、目标合方式上没有明显的区别，导致了两套关系系统的紊乱。

军事权组织结构特征具有条块结合的整体性、封闭性和等级性，在信息传递上具有单向性和执行政策的强制性。而作为产权主体却需要组织结构具有变动性。

传统的军队国有资产产权管理的职能分散于军队各级、各业务主管部门，这些部门都可以行使军队国有资产所有者的权能，其实是军队国有资产所有者主体的多元化。军队国有资产在运行管理中，没有全面负责军队国有资产管理的专门的部门，导致所有权主体不明确，所以家底不清，管理混乱，资产流失严重。

2、统收统支，大包大揽，吃“大锅饭”的收益分配方式与提高资源配置效果的要求不相适应

军队保留性企业是军队经营性国有资产的经营者，只有赋予企业生产经营一定的自，企业才能适应不断变化的消费者需求。然而，在统收统支的收益分配方式下，军队业务主管部门对企业大包大揽，使其缺乏相对独立的经济利益和资源配置权利，因此，更谈不上承担相应的义务和责任。军队保留性企业外无压力，内无动力，所关注的不是如何提高资源利用效率，而是向上级主管部门争投资、争项目，从而影响了军队有限资源的合理配置。

三、军队国有资产管理体制改革的基本原则

1、军事行政管理权与资产管理权分开的原则

我国对军队国有资产的管理，包括两个方面的内容，一方面凭借军事行政管理的权利，以军事管理者的身份实施行政管理；另一方面是凭借产权的权利，以资产所有者的身份实施产权管理。显然军事管理权与资产管理权的性质截然不同。二者不但作用的对象有异，而且作用的方式也大相径庭。军队国有资产及其管理具有自身的规律性和独立性，与军事运行系统并没有直接的联系。军队国有资产的产权管理和军事经济的行政管理在进入经济运行之前，有必要也有可能被严格区分开来。

构造军队国有资产仍然摆脱不了传统体制下军事行政管理的种种不合理干预和影响。因此，军事经济行政管理权与军队资产管理权区分开来并独立运作，是理论上的必然，也是实践的要求。

2、军队国有资产的产权主体一元化的原则

军队国有资产的整体性和统一性，必然要求对军队国有资产实施产权管理。军队国有资产只能有一个产权主体，国有资产，即便数量庞大，对其产权管理仍然需要采取统一领导，统一政策，分级管理的原则和管理制度。

从目前军队的情况看，军队国有资产流失的一个重要原因是产权关系不明晰。军队国有资产事实上处于多种权利形式的交叉控制之下，并以权利的形式随意转换成为既定的目标。

军队新的国有资产管理体系，必须规范军队国有产权主体，理顺产权主体与行政主体以及其他社会主体之间的行政关系，实现产权主体一元化，把军队国有资产的运营置于市场经济发展的健康轨道上来。

3、实现资产保值，提高资产使用效率的原则

军队国有资产管理体制必须以提高军队国有资产经营效益为出发点和落脚点，并以此来衡量改革的得失与成败。

国有资产管理的主体范文第3篇

国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的成立，拉开了国有资产管理体制新一轮改革的序幕。在设计由国资委、国有资产运营主体（以下简称国资运营主体） 和国资受资企业（注：国资受资企业，泛指接受国有资产投资、从事商品生产经营的企业，包括国有资本独资、控股、参股的企业，也可称之为最广义的国有企业。）（以下简称企业）构成的国有资产管理体制三层或二层框架中，国资委和国资运营主体的地位和法律关系性质至今还不明确。在将要制定的《国有资产法》中，明确此问题，对保障国有资产管理新体制的有序和高效运行，至为关键。

一、国资委的定位

根据国务院机构改革方案的设计，国资委是将原国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能，财政部行使国有资产收益及产权变更管理的职能，以及中央企业工委、国家计委、劳动部有关国有资产管理的职能整合起来，统一代表国家履行出资人的职责。国资委的监管范围，被确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后设立的省、市（地）两级地方政府国资委负责监管。此举坚持国家统一所有，分别由中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责。各级国资委监管的主要是经营性国有资产，其他国有资产则依照相关的法律法规进行管理。

根据国务院公布的方案，国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”，专门承担监管国有资产的职能，既不同于对全社会各类企业进行公共管理的行政机构，也不同于一般的企事业单位，具有特殊性质。它被形象地称为“准政府第一部委”。（注：参 见石璐、周涵：《中国政改荆棘地 国资新政多悬念》，《中国经营报》2003年3月10 日，第A1版。） 笔者认为，国资委至少具有以下两种身分：

（一）特殊政府机构

国资委被定位为“国务院直属的正部级特设机构”。其中的“特”字，使它既不像国务院一般的组成机构，又不像国务院下属的事业单位。国资委基本上丧失了对整个社会的公共管理职能，不具有一般意义上的显性公共管理职能，如制定、监督、执行对整个国家的所有经济主体都适用的法规的职能。但若就此认为国资委完全没有公共管理职能，又有失偏颇。因为国有资产运行不限于一个孤立、封闭的系统内部，而是遍及国民经济各个领域的开放市场。国资委必然和其他部门发生联系，例如，国资委必须借助计划、财政、税收、金融等手段为国有资产的管理提供宏观指导、协调和信息服务；国资委制定规划和产业政策时需要财政、税收、金融、企业设立等方面的优惠政策配套。此时国资委就肩负着与其他部门协同和合作的职责。显然，这些职能不能完全由其他部门代劳，但又在一定程度上突破了国有资产所有者职能的范围，故归根到底还具有公共管理职能的属性。因此，国资委既然作为一个特殊政府机构而存在，就必然具有政府机构的属性。

设立国资委这种机构，旨在实现政资分离。但有人认为国资委还隶属于政府，并不能实现政资的真正分离，而要实现政资绝对分离，就应当将国资委作为人大的特设机构。 （注：参见刘锡秋：《政企分开何时到位——为国有资产管理体制改革献计》，《中国 律师》2002年第11期。）笔者认为，就目前来说，政资绝对分离在我国是不可能实现的 .目前世界上只有极少数国家（如奥地利）采用国会或议会下设专门委员会的形式管理国 有资产。（注：参见郝联峰：《论国有企业的法人治理结构改革》，《厦门大学学报（哲 社版）》1998年第2期；文宗瑜：《探索建立全新的国有资产管理与运营模式》，《国有 资产管理》2003年第1期。）这些国家的议员都是专职的，并且其国有资产规模很小，所 以国会或议会有能力对国有资产实施管理。即便如此，该专门委员会实际上是“第二政 府”，也存在对其监管的问题，仍不是政权与国有资产所有权的绝对分离。反观我国， 人大是一个议事、立法和监督的非常设权力机构，人大代表也不是专职的，人大不能及 时、有效地执行国家日常事务的管理，国有资产管理尤为专业、复杂，这些职能只能由 政府代为行使。因此，“国有”就是政府所有，不存在“全民所有”的所有权制度。（注：参见郭励弘：《正确认识“国资”产权归属》，《经济研究参考》2003年第23期。）不能因为国有资产全民所有就简单地认为国有资产应由人大直接来监督管理，实行 政资绝对分离。国资委作为政府的特设机构，虽然只使政资相对分离，但却符合国有资 产管理的需要。

为了追求政资绝对分离，还有人认为，应当将国资委定位为事业单位。（注：参见左志辉：《创建国有资产管理新模式：二级治理、三层管理》，《国有资产管理》 2003年第4期。）笔者认为，在行政与事业分开的体制中，事业单位是一种公益性、非营利性的非政府机构，而国资委应当负有既实现国有资产保值增值，又运用国有资产实施宏观调控的职责，这显然超出了事业单位的职能范围。所以，国资委定位为事业单位不及定位为政府机构适当。

（二）国有资产所有者职能机构

国务院是法定的国有资产惟一和统一的所有者。国资委是代表国家相对集中地行使国 有资产所有者职能的专门机构，其国有资产所有者职能，包括两个层面的内容：

1. 国有资产管理者职能。国资委作为国有资产所有者职能的终极执行者（或称终极所有 者），也就是整个国资系统的权力中心，对包括各级地方国资委、直属和各地的国资运 营主体和企业在内的整个国资系统行使国资管理者职能。主要表现为：拟定国有资产管 理的法律、行政法规和制定规章制度；制定国有资产发展的中长期规划和产业政策，提 出发展战略目标，引导产业结构调整；研究和指导国有资产管理体制改革、培育和完善 市场体系，协调国有资产的整体运行；领导全国国资管理工作，指导协调各级地方国资 委的监管工作；监督检查各级国资委、国资运营主体的工作，承办并组织调处各类重大 国有资产权属纠纷，决定重大投资、技改投资的审批，组织解决国资管理、运营中的重 大问题；制定国有资产的预算、评估、运营的标准、规章和办法，拟定并组织实施国有 资产兼并、拍卖、租赁、转让管理办法，组织领导国有资产的预算、评估、运营工作； 组织、引导国有资产跨地区、跨行业及跨国合作与交流；对企业实行宏观而间接的管理 和指导，推进企业改革和重组等。

在统一所有、分级管理的国资系统中，国资委处于权力金字塔的塔尖，它统一制定国有资产管理的政策和规章制度，对各级地方国资委和国资运营主体进行适法性指导和监督。省级国资委管理辖区内的市（地）、县级国资委（办）和国资运营主体，对它们进行适法性指导和监督。在适法性指导、监督的过程中一般仍沿用行政管理的模式，上下级之 间是领导与服从的关系，如发生纠纷最终由中央国资委解决。

2. 国有资产出资人职能。国资委将原来分散于各部门的国有资产管理职能整合起来，对其直属的国资运营主体或企业直接行使出资人职能。即基于管资产、管人、管事相结合的原则，以公司法上的股东身分履行出资人职能。表现为：选派和更换国资运营主体或企业的董事、监事和财务总监；通过审计、稽查进行监管，考核国资运营主体或企业的运营业绩；决定国资运营主体或企业的设立、分立、合并、变更等重大事项。

管资产职能。国资委管理的国有资产，只限于中央所属企业的资产。中央所属企业包括国资委直接投资设立的企业和国资委直属国资运营主体投资设立的企业。这种职能较以前发生了三个转变：（1）从管企业转变为管资产。国资委作为出资人，将国有资产投入国资运营主体或企业，只以其投入的国有资产为限承担有限责任；不再直接干预国资运营主体或企业的具体经营管理，而且只是监督其是否按法律规定和章程（或经营协议）运行，并可以根据需要“用脚投票”。（2）从实物形态管理转变为价值形态管理。实物形态的国有资产被投出以后，国资委不能再对其进行实物管理，而只能进行资本管理，即对国有资产的价值形态实行总量控制，考核国有资产是否保值增值。（3）从静态管理转变为动态管理。国资委根据其资本管理的要求和宏观调控的任务，调整国有资产的宏观布局结构，有进有退，在动态中实现国有资产的保值增值。

管人职能。国资委作为出资人向国资运营主体或企业委派董事、监事、财务总监。总经理则由国资运营主体或企业董事会选择聘用，国资委不再负责任命或推荐。这样实现由传统意义上的管领导班子转变为委派产权代表。以往由党政部门（尤其是组织人事部门）行使的人事支配权，应当转移给国资委行使。

管事职能。国资委向国资运营主体或企业派出产权代表，作为董事的，通过董事会对国资运营主体或企业进行间接管理，对重大经营决策和重大事项按所占股份份额行使表决权；作为监事或财务总监的，则只对董事会所作决定进行适法性监督，对国资运营主体或企业财务制度进行指导和监督。国资委现行的出资人管理模式的确立，使以前事事都要由国资局审批的管理模式成为历史，实现了从前置性审批管理向后置性监督管理的转变。

二、国资运营主体的定位

我国国有资产规模庞大，2001年全国国有资产总量109316.4亿元，经营性国有资产总量73149.3亿元，其中国有企业中国有资产总量 59827.2亿元，国有企业总数超过8万家，国有经济几乎遍布国民经济的所有领域。（注：参见中共中央党校研究室、中国海洋石油总公司联合课题组：《构建新的国有资产管理体制的核心——建立出资人制度》，《经济研究参考》2003年第17期。）作为“有限理性”政府的一个职能机构，国资委根本无法直接管理如此庞大的国有资产。如果国资委直接管理企业，则难免政府过多干预，使企业附属于政府，甚至又回到计划经济时期的管理模式上。因此，有必要借鉴深圳、上海等地的经验，在国资委与企业之间构建一个接口——国资运营主体作为中间层次，担负具体的国有资产经营管理的任务。

国资运营主体，即政府依法设立的专门从事国有资产投资的机构。它既不是行政机构，也不同于从事商品生产经营的企业，而是以投资为专门职能的特殊企业法人。它不直接生产或销售商品，而专门经营资本，实质上成为一种特殊的金融机构（或称投资银行）。国资运营主体接受国资委投入的国有资产，再投入到企业，并以投入到企业的资产承担责任。这种制度设计，使国资运营主体像一般投资者那样对企业经营高度关切，追求效益最大化，从而硬化投资责任，实现国有资产运营行政化向企业化 （市场化）转变，解决“出资人虚置”的问题。

在国资委—国资运营主体—企业三层体制中，国资运营主体承担着两种不同的角色：

1. 对于国资委来说，国资运营主体首先是国资管理相对人。当国资委作为特殊政府机构领导、监管国资运营工作时，它与国资运营主体之间就是国资管理者与国资管理相对 人的关系。这种关系在一定程度上受到行政法调整，发生的纠纷可通过行政复议和行政 诉讼程序解决。其次，国资运营主体还是国资委的受资人。国资委出资设立国资运营主 体，后者以金融机构运作方式运营，盘活国有资产。两者之间就是出资人与受资人的关 系，实质上是一种特殊民事关系，在一定程度上受民法调整，发生的纠纷可通过民事诉 讼程序解决。

2.对于企业来说，国资运营主体则是出资人。它将国有资产转投资于企业，是企业真 正的“老板”，并以对企业的出资额为限承担责任，按出资比例享有经营管理者选择权 、企业重大决策权和资产收益权。两者之间是出资人与受资人的所有权与经营权（或法 人财产权）分离的关系，是以产权关系为纽带的现代新型母子公司关系。这是一种民事 关系，受民法调整，可以通过民事诉讼程序解决其纠纷。

国资运营主体作为介于国资委与企业之间的中间层主体，是国有资产管理三层体制中最关键的环节。一方面，它作为连接国资委与企业的桥梁，是具体运营国有资产的市场主体，通过委派产权代表、实行重大事项报告制度和进行财务审计监督的方式实现对其投资的企业的管理和监督；根据国家的国有经济宏观布局和产业结构调整政策，利用市场机制对国有资产起基础性配置作用，通过投资、控股、参股、产权出让、收购及兼并等运作方式，实现国有资产的优化配置和规模经营，追求国有资产经营效益最大化。另一方面，它又形成国资委与企业之间的隔离带，使国资委不能直接参与企业的经营管理 ，从而减少政府对企业的干预，真正实现出资人所有权与企业经营权（或法人财产权）的 分离。

国资委成立之前，各地国资运营主体在实践中通常是由单个地方政府独资设立。实践表明，这种由单个地方政府独资设立的国资营运主体常常会受到政府多方面的干预，附属于政府，成为政府部门的“翻牌公司”。因此，为了使国资运营主体成为真正的市场主体，笔者认为，国资运营主体的设立应当“股权多元化”，即应当由多个国资委投资设立，甚至可适当吸收民营资本或境外资本参股。

由于篇幅所限，下文只对国资委作为出资人时与国资运营主体发生的法律关系进行定性探讨。

三、国资委与国资运营主体法律关系的定性

（一）准“政—资”关系与“资—资”关系的结合

国资委与国资运营主体之间的关系，既不同于单纯行政隶属性质的行政管理与民间投资（政—资）的关系，也不同于纯粹的市场主体之间出资与受资（资—资）的关系，而是准“政—资”关系和“资—资”关系的结合。

1. 国资委虽不像以前的国资局那样，以行政上级的身分管理国资运营主体，但作为一个准政府机构，它为了国有资产的整体利益，肩负与其他部门协调的任务；制定国资系统内统一的政策和规章制度，并进行行政监管。作为国资管理者的特设政府机构身分也使得它不得不凭借政府的权威和行政资源，借用行政管理的方式对国资运营主体进行管理。因此，它与国资运营主体间的关系体现出准“政—资”关系的特点。

2.国资委是国资运营主体的出资人，以出资人所有权为纽带、以追求投资效益为目标对国资运营主体进行管理，两者的关系又体现出“资—资”关系的特点。这种“资—资”关系具有股东与公司关系的一般内容，国资运营主体是具有法人资格的公司。在法律上，公司拥有独立的人格，是一个与股东完全不同的人。正如英国的Haisbury勋爵所言：“尽管公司成立后，其业务与以前毫无二致，同样的人是经理人，同样的手收受利润，公司在法律上既非认股人的人，也不是他们的受托人（trustee），除了公司法规定的范围外，认股人为公司成员不承担任何其他形式的责任。”（注：转引自张开平：《英美公司董事法律关系研究》，法律出版社1998年版，第3页。）不言而喻，股东与公司间的关系不是股东与董事间的关系或者公司与董事间的关系。

国资委双重身分的浑然一体自然使上述两方面关系相互结合。这种结合不是简单的堆砌，而应当是以“资—资”关系为主、以准“政—资”关系为辅的有机结合，即国资委以资本调节为主要管理手段，以行政调节为必要的补充管理手段。在国有资产管理中，这两方面关系并非相互独立、泾渭分明、相互排斥、而应当相辅相成、相互融合。

（二）特殊的投资中介关系

在国有资产管理三层体制中，国资委与国资运营主体之间的“资—资”关系是“资—资—企”关系的一部分。国资运营主体既是国资委的受资人，又是企业的出资人，因而是一种转投资机构，是国资委对企业间接投资的中介。不过由于“资—资”关系融合了准“政—资”关系，使得这种投资中介关系具有以下两个特点：

1. 契约性和非契约性的融合。国资委把国有资产交给具有法人地位的国资运营主体经营，必然以合同的形式确定这种关系。这种合同不是一般民事合同，而应当归属于经济合同或政府商事合同。（注：参见史际春、邓峰：《合同的异化与异化的合同——关于经济合同的重新定位》，载漆多俊主编：《经济法论丛》第1卷，中国方正出版社1999年版，第41—65页；史际春、邓峰：《经济（政府商事）合同研究——以政府采购合同为中心》，载史际春、邓峰主编：《经济法学评论》第 1卷，中国法制出版社2000年版，第1—45页。）它既具有契约性又具有非契约性。一方面，国资委与国资运营主体之间经过自愿、平等协商，安排一些具体权利、义务，双方平等、诚信地遵守。另一方面，国资委出于管理的需要，它以强势地位在订立合同的过程中起主导作用，国资运营主体在对国资委依据国家计划和产业政策所提出的要求，应当被动地协从。国资委在向国资运营主体授权的过程中，不单以出资人身分，还以行政主体的身分授权。这种授权使得国资运营主体的职责、运营目标不能仅通过讨价还价的协商来固定，还必须以法律、经济、行政手段来促成。

契约性和非契约性是同一授权行为的两个不同方面，如同一枚硬币的正、反面，两者相互补充、相互融合。在国资管理中，需要更多体现的是契约性为主、非契约性为辅。 通过契约方式这个“河床”来引导，非契约方式这个“堤坝”来防治，使得国有资产最 终在市场的“河流”中自由地奔腾欢唱。

2.商业性和公益性的融合。国资委的当务之急是调整国有资产宏观布局，将国有资产从纯粹商业性行业逐渐退出，转向公益性行业和少数外部效应较强的商业性行业，使国有资产承担更多的公益性职能。但在为期数十年的渐进过渡期内，国有资产宏观布局中商业性职能仍占相当地位，需要随着时间的推移渐渐减弱至某一限度。由此也决定了国资委和国资运营主体之间关系的性质是商业性和公益性相融合。商业性表现在：国有资产的运行必须坚持保值增值，追求利润和效益；公益性表现在：国有资产的运行必须为社会提供公共产品或准公共产品，且承担国家宏观调控的部分职责。在向国有资产整体调整目标迈进的过程中，商业性和公益性始终融合在一起，但融合的结构却在不断地变化，即商业性逐渐减弱而公益性逐渐增强。

上述两个特点的明确，在法律上具有重要意义。其一，指出了国资委对国资运营主体的管理权限的真正来源。换言之，国资委正是基于具有以上两个特点的投资中介关系，才拥有了对国资运营主体管人、管事、管资本的权利（力）。其二，指出了国资运营主体是一种市场主体。这有利于国资运营主体摆脱行政傀儡的性质，从而有望基本上杜绝国资委对企业的直接干预。其三，指出了这种投资中介关系的实现手段具有多样性。这就可以根据不同的需要，运用契约方式，借鉴诸如信托、、信贷、租赁等制度的理念授权中介。下面，笔者拟就争论较多的信托和制度进行比较分析，说明两种制度均可借鉴、吸收。

（三）与信托的比较和选择

1.信托。国资委作为国有资产的委托人和受益人，它将国有资产交由国资运营主体托管，国资运营主体作为受托人对国有资产享有法律上的所有权，并附有相应的受托人义务。信托之所以可适合于国有资产管理的需要是基于其独特的理念：（1）所有权与受益权相分离。信托成立后，信托财产所有权与信托财产受益权呈分离的特征。表现为：委托人与自己交付信托的财产相分离；受托人的财产所有权与财产利益相分离；受益人的受益权与财产所有权相分离。（2）信托财产的独立性。信托关系一旦成立，信托财产即 从委托人、受托人以及受益人的自有财产中分离出来成为独立的财产，即在偿债、继承 、抵消、混同等方面都具有独立性。（注：参见张淳：《信托法原论》，南京大学出版 社1994年版，第110—114页。）（3）信托管理的连续性。即信托不因受托人的欠缺影响其 成立，不因受托人的灭失而影响其存续，并且公益信托中适用“类似原则”。（注：所 谓“类似原则”是指，当公益信托所定的目的不能实现或实现已无意义时，只要委托人 在信托文件中有将全部信托财产运用于公益事业的一般性意思时，公益信托并不终止， 法院将使信托财产运用于比初始信托尽可能类似的其他一些公益目的上，从而使公益信 托继续存在下去。参见周小明：《信托制度比较法》，法律出版社1996年版，第18页。 ）（4）有限责任。信托内部，受托人因信托关系而对受益人所负的债务 （即支付信托利益） ，仅以信托财产为限负有限责任。信托外部，委托人、受托人及受益人实质上因为信托 事务处理所发生的债务，只以信托财产为限承担清偿责任。

在国有资产信托中，国有资产所有权与经营权分离，国资运营主体作为在管理人才和技术上拥有优势的受托人，独立自主地对企业投资、管理，可免受国资委的不合理干预。由于信托具有连续性，就不因政府部门的职能变更和领导人更迭而影响其存在和发展。信托财产的独立性使得国资运营主体的自有财产与信托财产的分离，有利于防止其侵吞国有资产；同时还使得国资委、国资运营主体的债权人无法主张以信托财产清偿债务，有利于防止国有资产流失。信托中的有限责任使得国资运营主体仅以其法人财产为限承担责任，这就解决了国家对企业承担无限责任和企业“只负盈不负亏”的问题，有利于国有资产安全、高效地运行。

2.。被视为“资本家的福音”（注：参见李开国：《民法基本问题研究》，法律出版社1997年版，第200 页。）的制度同样也可适用于国有资产管理。国资委把国有资产授权委托给国资运营主体经营，国资运营主体因此权而取得对企业的管理权。制度与商品经济的内在联系，正是制度存在价值之所在：（1）制度基于民事活动的复杂性和社会分工的必要性而产生，它可以弥补被人在时间、精力、知识、技能上的有限性。因此，它具有分工效益和规模效益。（2）制度对人科以诚信义务和注意义务，有利于保护被人的利益。（3）制度遵循绝对、单一的所有权理念，人必须以被人的名义为法律行为，并不因行为而取得被人的财 产所有权。

通过，一方面国资委不必事必躬亲，它可把具体国资运营工作分离出去，只承担国有资产的监管职责，这样有利于发挥国资运营主体的管理优势。而且对国资运营主体科以诚信义务和注意义务，可以促使它尽忠职守，实现国有资产运营的目标。另一方面，在我国国有资产管理中，有些国有资产具有基础性、战略性地位，国家需要牢牢控制。通过授权，国资委只赋予国资运营主体特定的权限，保留某些决定性的权力，这样有利于国家对这些国有资产的控制。

3.信托与的比较。和信托在法律关系、产生过程、功能、目的等方面都很相似，并且世界各国还呈现出不断融合的趋势，大陆法系的许多国家如德国、日本、韩国和我国等都相继引进了信托制度。不可否认，信托与也有许多区别，但究其本质区别主要源于所有权理念不同。制度遵循绝对的、单一的所有权理念；信托制度则遵循二元财产权理念，从空间的观点出发对物的价值和使用价值进行分割，使受托人享有物的使用价值的所有权，而物的价值（财富）则为受益人享有。（注：参见许凌艳：《英美法系信托制度与大陆法系制度的比较》，《前沿》1999年第8期。）由此引发了两 者之间在导致设立的法律事实、名义使用、权力归属、法律责任主体等方面的不同。分 别寓于信托和的不同的所有权理念，在国有资产管理中所体现的区别则集中于以下 两个方面：

（1）国资运营主体经营自限的大小。国资运营主体经营自限根据国资委的放权 程度而定。这种经营自决定了它经营权限范围和自主程度的大小。若将两者关系确 定为“”，国资运营主体在运营国有资产时，只能在国资委的特别授权范围内活动 ，而且受国资委严格的监督和控制，经营自相对较小。若将两者关系确定为“信托 ”，一旦国资委将国有资产管理权转移给国资运营主体后，国资运营主体无需再经过国 资委的特别授权，就取得了对国有资产进行直接经营管理的权力，包括投资兴办企业、 改造和扩建企业、承租兼并其他企业、购置股份等；政府也不得再对国资运营主体的经 营行为进行严格的控制，其只能通过委派监事或财务总监，考核其业绩，对国有资产的 运营进行监督。显然，国资运营主体作为受托人时的自限要大于作为人时的自 限。

（2）国资委宏观调控力度的大小。国家对国有资产进行管理，目的不是与民争利，而是通过国有资产的战略转移，进行产业结构调整，利用外资和启动民间资本投入，最终壮大国民经济实力。因而，国资委是国家宏观调控体系中的一个重要部门。若将两者的关系确定为“”，国资委对国资运营主体的控制力度就比较大，因而对整个国民经济的宏观调控力度也相对较大。若将两者的关系确定为“信托”，国资委对国资运营主体 的控制力度就比较小，因而对整个国民经济的宏观调控力度也相对较小。

4.结论。通过比较，我们发现和信托各有所长，可分别适合不同的财产管理，都能部分满足国有资产管理的需要。因此，应当结合我国不同国有资产管理的特殊需要，分别选择其适用范围。这既可有效地实现国有资产的保值增值，又可更好地促进宏观经济的发展。笔者认为：

（1）在现阶段，国有资产不可能完全从竞争性行业中退出来，但就市场经济的一般规律而言，国有资产不应过多地进入竞争性行业。在竞争性行业中，市场机制通常最能够有效地发挥作用。因而，对存在于竞争性行业的国有资产应当采用信托制度进行管理。把国有资产信托给国资运营主体，由后者对国有资产享有法律上的所有权，负相应的受托人义务。这既有利于提高国有资产的经营效益，也有利于选择适当的时机让国有资产自由和平稳地退出或进入竞争性行业。

（2）非竞争性行业的国有资产，由于具有基础性、战略性、控制国家经济命脉的地位，国家既需要对其作有效控制，又需要改善其投资效益。因而，对这类国有资产，应当借鉴制度中间接的一些理念，具体明确地授予国资运营主体以经营权，国资运营主体在权限内以自己的名义运营，并对投入的国有资产承担法律责任。这有助于促使国资运营主体尽忠职守，实现国有资产运营的目标，而同时又确保国家对这些国有资产的强度控制。

国有资产管理的主体范文第4篇

一、我国高校国有资产监管现状

长期以来，高校国有资产的监管工作没有受到应有的重视，不管是法律法规的制定，还是监管机构的建立，监管权责的明确，都远远滞后于高校国有资产的发展和壮大速度。内外部监管的缺位是高校国有资产重购置、轻管理，使用效率低下，以及资产浪费流失严重等问题产生的重要原因。具体说来，高校国有资产的监管存在以下问题：

（一）法律体系不健全，监管协调统一难 为了加强国有资产的管理，近几年我国出台了一系列有关国有资产监管的法律法规。对企业国有资产的监管，主要有《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等较完善的法律法规，但高校国有资产的监管主要依据财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》和教育部印发的《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》等暂时性办法和条例，尽管这些暂行办法对高校国有资产监管的必要性做了一定的规定，但是缺乏具体的、可操作的监管体系，专门性法律的缺失和滞后，使得监管法规存在软约束力。各地方、各高校的监管制度和办法五花八门，监管部门难以进行协调统一监管。

（二）高校国有资产产权虚置，监管失控 产权主要包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，它是经济所有制关系的法律表现形式。教育部2012年制定的《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》进一步明确界定：高校国有资产是指高校占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。高校国有资产所有权属于国家，各高校享有占有权、使用权，但是代表国家行使所有权的政府由多个部门组成，国资委管理着经营性国有资产，财政部、教育部管理着非经营性国有资产，高校国有资产既有经营性的，也有非经营性的，既有财政划拨的，也有自身经营及接受捐赠的，资产来源的多样性及资产性质的可转换性导致各部门看似都在管，实际却没人管，高校自主行使着国有资产的所有权、支配权。

（三）内外部监管主体权责不明，意识不足 就外部监管主体来说，《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》中赋予教育部监督检查高校国有资产的权利，但是监管主体尚未很好地履行职责，科学合理的、具体可操作的高校国有资产监督管理制度尚未建立。就高校内部而言，大部分高校没有建立专门的国有资产监管机构，国资处、财务处、科研处、设备处等部门及各院系各自使用和管理着国有资产，高校内部监管主体不明，权责不清，监管意识不足。内外部监管主体监管意识的缺乏与权责履行的不到位，造成高校国有资产在管理中处于灰色地带，资源浪费、资产流失却无人追究责任。

（四）高校内部缺乏配套的监管体制和机制 尽管相关法规、条例要求高校建立相关的国有资产监管体制、机制，但是由于缺乏具体的政策指导，加上操作难度大等原因，尽管各高校也制定了一些管理制度和办法，但是针对如何具体监管国有资产却缺乏相应的体制。由于绩效考核体系的不健全，高校国有资产管理人员积极性不高，此外，激励机制、约束机制、责任追究机制等机制的缺失使得高校国有资产在使用运行中缺乏相应机制的保障。

二、国外高校资产监管经验

以美、日为代表的发达国家对于高校资产的监管在实践中取得了较为成功的、宝贵的经验，总结起来，主要表现在法律体系、监管体制、监督机制和监督主体四个方面。

（一）完善的法律体系 许多发达国家在高校资产监管方面拥有完善的法律法规体系来做指引和保障，从资产监管机构的设置，资产的分配、处置，到责任的追究，都有明确的规定。以日本为例，日本在颁布《国有资产法》的基础上，制定了专门针对高校资产管理的专项法规，界定了高校资产的范围，详细规定了资产管理和评估工作，明确了高校在资产管理中的权利与责任，及各管理机关的职权与职责，形成了一套较完善的法制管理体系。美国也建立了一套以议会为中心、配备独立执法部门对高校资产进行监管和审计的法制化、规范化的监管体系。

（二）健全的监管体制 国外对高校资产监管取得成功的国家均建有相应的健全的管理体制，并成立了专门的监管机构，各部门之间权责分工明确，美、加、日、韩、德、澳等国均由财政部负责综合管理，制定统一的管理制度和法规，下设资产管理局或直接由教育部具体管理相应事务。巴西则通过预算管理局管理高校资产，资产秘书处负责资产日常配置、处置的管理。不管哪种模式，各国对于高校资产管理机构权责的分工十分明确，机构间相互配合又相互监管，从而保证了高校资产效益的最大化。

（三）全方位的监管机制 为了防止高校国有资产监管机构不、，许多发达国家通过议会监督、审计监督、行政监督、社会监督的结合，构建了全方位的监管机制对负有权责的各主体进行监管。议会负责制定高校国有资产监管的法律法规，决定监管机构的设立、运行，通过专门委员会监督、检查、考核政府对高校教育资源的投入、产出效益；审计机关对高校资产管理进行财务审计和绩效审计；进行行政监督的同时，采用舆论监督、媒体监督等社会监督，如日本建立的“对话制度”；不少国家还依靠技术进步，构建了资产管理信息系统，通过制定信息法，建立了信息公开机制，实现了高校资产实时、有效管理。

（四）多元的监督主体 让社会各主体参与到国有资产的监管中来是多个国家的成功经验。首先，除了主管部门的行政监督外，高校应建立内部监督机构进行自我监督，不少发达国家高校制定了科学合理的监管体制，建立了责任追究制，对国有资产的管理责任到人，强化管理者的责任意识和监管意识，形成了高校内部有效的监督约束机制。其次，以会计师事务所、资产评估机构等为主导的中介机构对高校资产管理的进行专业监督，在高校国有资产监管中发挥了强有力的约束作用。最后，不少国家还将覆盖面广、时效性强、影响力大的舆论监督作为有效手段进行辅助监管，并取得了重要成效。

三、我国高校国有资产监管体系构建

在总结和借鉴国外高校资产监管成功经验的基础上，要解决我国高校国有资产监管存在的问题，根据高校实际情况，应构建一套由主管部门主导、高校内部配合、社会大众参与的全方位的监管体系。具体来说，主要包括以下五个方面。

（一）健全监管法律体系 完善的监管法律体系是高校国有资产在法制轨道上健康发展的基础保障。为此，国家不仅要完善和健全现有法律体系，也要顺应发展需要制定新的法律制度，尽快出台《国有资产管理法》，并在此基础上制定专门针对高校国有资产的单行法律法规，诸如《高校国有资产管理法》、《高校国有资产监管条例》、《高校国有资产处置办法》等，建立一套由基本法律、法规做宏观指导，具体条例、办法做具体参考的完善的法律监管体系，使高校国有资产监管工作真正有法可依，从而明确监管主体的法律地位和权责，规范资产基础管理制度、配置制度、处置制度、监督制度，为高校国有资产的有效监管提供法律保障。

（二）提高监管主体法律意识和执行能力 加强监管主体的法律意识，提高其自觉参与监管的积极性及懂法、用法的能力，是高校国有资产真正实现法治监管的前提和必然要求。财政部、教育部作为高校主要的、直接的监管主体，应成立专门监管机构作为监管的直接执行者，并对该专门监管机构进行法律宣传和教育活动，通过培训提高监管主体依法监管的意识和用法监管的执行能力，并通过讲座、媒介宣传等途径向高校及社会进行法律意识的宣传和普及，提高高校内部国有资产监管人员的监管意识，加强社会公民作为国有资产所有者及拥有监管权的认识。通过内外部监管主体的培训和宣传，从根本上提高监管主体的权责意识，做到有法会用、用法监管。

（三）完善管理体制，明晰产权关系 高校国有资产所有者为国家，即全国人民集体拥有国有资产，全国人大作为人民的代表行使所有权，财政部门接受人大委托行使高校国有资产的统一管理权，教育部接受财政部的委托对高校国有资产进行监督检查，高校对国有资产拥有使用权和具体管理权，由于高校国有资产监管过程中牵涉部门多、人员关系复杂，因此，必须明晰产权关系，设立外部和高校内部专门的国有资产监管部门，建立预算管理体制，明确各部门、各人员的权责分工，形成上级监督下级、下级对上级负责的管理体制，真正实现高校国有资产有人在管、在有效监管的局面，保证资产的安全、完整、高效。

（四）建立高校内部配套监督机制 实现高校国有资产的有效监管，除了完善的法律体系和有效的外部监管，还要有作为资产使用者的高校建立配套的内部机制作保障。高校应将国有资产管理的事前监督、事中监督与事后监督相结合，建立事前、事中、事后监督机制，坚持日常检查和专项监督相结合，配置以国有资产监督管理责任制，将资产监管责任落实到具体部门和个人，对于出现的问题进行责任追究。此外，相应的激励机制能促进高校内部人员自觉监管的积极性。高校国有资产监督机制不仅是国有资产监管的需要，也是高校加强内控、实现自我发展的需要。

（五）依靠多元化的监管主体 构建高校国有资产全方位的监管体系，除了财政部、教育部主管监管、高校内部积极配合之外，还需要社会监督的辅助。一方面，以会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等社会中介机构应配合主管部门对高校国有资产进行专业监督；另一方面，司法机关对高校国有资产的管理进行司法监督，新闻媒体、社会公众及其他民间机构进行社会监督，从而形成监管主体多元、内外监管结合的全方位的监管体系（如图1所示）。

全方位的监管体系即是内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合的内外部监管体系。在完善的监管体系下，借助信息化网络平台，将高校国有资产信息进行公开，进行高校国有资产的全方位、透明化管理，消除“管理真空”和“灰色地带”，实现国有资产的安全、完整和保值增值。

[本文系国家社会科学基金一般项目（编号：12BMZ073）、湖北省教育厅人文社会科学研究项目（编号：QSY12010 ）、湖北省教育科学规划研究课题一般项目（编号：QSY12034）阶段性研究成果，同时受湖北省普通高等学校人文社会科学重点研究基地高校风险预警防控研究中心资助]

国有资产管理的主体范文第5篇

【关键词】国有资产；管理体制；改革

一、国有资产管理存在的主要问题

（一）国有资本运行效率低下

大量国有企业资本沉淀呆置。国有资本出资人不明确，不到位，实质性改制和重组难启动，法人治理结构不完善，内部机制转换不到位，与国际跨国公司相比，国有企业无论在管理、营销、技术开发、产品创新等方面都不在一个档次，竞争力差距较明显。国有企业中大量的存量资本的引资优势没有得到充分释放和有效挖掘，资本市场的吸纳能力低，筹资量少，再融资能力弱。主观上国有企业重组改制缺乏大手笔，大量国企职工身份置换成本巨大。诸多因素制约着企业重组和资本运作的作为。

（二）行政机制制约的国有企业资本市场化营运

在国有资产委托制度方面，一般都由中央政府或地方政府直接选择经营者，既不符合企业效率最大化原则，也不符合企业全体员工积极性最大化原则。因此，我国当前的行政机制在相当程度上对市场机制起着制约作用，国有企业在目前的市场条件下，单纯的依市场规则实施的资本营运往往不易实现，资本市场大都是一个“不完善资本市场”。

（三）国有资产监管指标体系不完善

与国有资产管理的政出多门相一致，各个部门出于不同的目的和要求，制定了各自的考核和评价指标体系。所指定的经济效益评价体系目标各异，监管的主题不明确。指标体系设置不够科学，重定量评价轻定性评价，部分指标在内容上有重复。

二、国有资产管理主要问题产生的根源

（一）国有资产管理及国有资本营运主体未到位，部分国有企业经营者对资本营运的认识不够

在统一所有，分级监管体制下，地方政府对相应所属国有资产管理监督做了多种努力，但客观上都不理想，国资委或国资局基本职能实际上只有会计职能及部分产权监管职责，不是真正的所有权行使机构，国有资产经营公司实际行使的职能比较单一，往往回避企业的风险决策，缺乏监管手段，起不到出资人作用，收不到预期效果，企业不能独立享受有关法律、行政法规规定的企业经营自，缺乏有效的激励约束机制。某些地方政府对国有资本的运营存在着很多认识盲区：没有认识到国有资本的真正价值，没有认识到国有资本的流行性，及其资本流动能带来的巨大价值。把国有企业的整个运营过程仅仅理解为围绕产品进行的供应―生产―销售等流动资金的流动，而企业所拥有的大量其他各种形态的资产根本没有参与到流动中来，而是将大量凝固在企业中。国有企业这种不完整的资本流动，导致了国有企业生存质量不高，在市场经济的大舞台上，国有资本运作效益整体低下。

（二）现行国有资产管理机构职能未理清，企业活力难激发，独立的市场主体作用难发挥

过去国有资产形式上复杂交错，属性上界限模糊，职能上经营职能和社会公共职能并存，导致国有企业附属有许多行政职能和社会职能。国有资产监管机构政企不分，管理链太长，行政性事务缠身，难以形成有效率的管理。国有资产经营大多成为政府的派出机构，代替改制企业的原上级主管部门，承担离退休人员、组织人事关系、计划生育、社会福利、党团工会组织活动等的协调管理，导致改制企业活力难激发，独立的市场主体作用难发挥。多数地区对国有资产进行部门管理，没有对国有资产保值增值负责的的专职部门。即便是上市公司，代表国有资产的部分五花八门，有的是国资局，有的是财政部门，有的是外贸部门，有的是企业集团等等。都不是一个真正对国有资产认真负责的代表。由于股权分散，企业股东大会对董事会本应对公司经营具有的控制力大大减弱。

（三）国有资产管理平台不完善，管理制度建设较落后

国有资产管理机构的主要任务就是在资产的流转过程中确保国有资产的保值增值。要实现国有资产有进有退，抓大放小的要求，使相当一部分的国有资产从企业资产的形式退出来，转移到其他形式的国有资产上，需要有规范有序流转的平台，即国有资本的流转平台。作为市场体系一部分的产权交易市场，是国有资产管理平台。但目前各地产权交易市场大多处于起步阶段，业务范围狭窄，制度建设滞后，交易手续繁琐，对企业吸引力不大，大量产权转让只能在场外交易。同时对存量国有资产的定价还需考虑诸多因素，国有资产的价值包括资产管理价值和交易价值，管理价值表述的是资产的投资成本，交易价格考察的是企业的盈利能力。国有资产重组涉及到的只是交易价格。但是，目前我国把国有资产的管理价格和交易价格混在一起，这是众多投资额大、资产效益差的国有企业难以重组的原因所在。另外，国有存量资产的债务上附着大量的债务负担，包括大量国有企业职工身份置换所需的资金巨大。

三、解决国有企业资本运营中存在的主要问题的对策

（一）尽快全面落实出资人制度，完善三个层次架构模式

一是全面落实出资人制度。国有出资人制度就是实现国有出资人权能的制度安排。在我国，国有资产全民所有是比较抽象的，全民财产的委托权被层层分解，所以，全民只是最终的所有者。目前，国有控股公司形式了大部分的委托权，各级地放政府通过国有出资人，即国有控股公司形式大部分的委托权，从而使国有资产的产权主体具体化，有了明确的行使权利和承担责任的产权主体，确保国有资产的保值、增值责任能落到实处。新的国有资产管理体制建立后，使国有资产管理机构主要履行：行使国有资产出资人权能，做好国有资产监督管理，制定国有资产管理政策法规和国有经济布局调整发展规划；编制国有资本经营预算；对国有资产经营公司进行考核；做好国有资产经营公司领导人任免和管理。在全面、真正地落实国资管理机构自身职责的基础上，对其履行职责的情况依法进行制度性的检查和考核。

二是探索“三个层次“构架模式，完善公司法人治理结构。按照现代企业制度要求，实现政资分开、政企分开，建立新的国有资产管理、营运、监督体系和机制，确保国有资本在市场公平竞争和顺畅流转中保值增值。建立由国有资产管理、营运和监督三部分组成的国有资产管理新体制框架。由直接管理具体的企业转变为“政府―地方国资委―控股公司―企业单位”的间接调控监管理模式。第一层次国资委作为产权代表对国有资产管理和营运进行内部监督、人大通过法律程序和手段对国有资产管理和营运进行外部监督的机制。国资委主要负责监管大企业、国有企业上市公司，以及垄断性、资源性、全国性、总量控制型企业事业单位的经营权、使用权以及资源占用的拍卖、出租。用市场手段对过去的行政审批基础上加强调控和监督管理。国资委编制和国有资产预算与财政编制的行政预算分开，独立运行，连同工作情况依法定期向人大或人大常委会汇报，接受其监督检查。第二层次即现有的国有资产经营公司，对其进行规范的股份制改造，形成有效的国有资产经营责任制等约束和激励机制，同时对其进行资源整合，增强国有资本的运作和经营实力，使之不从事具体生产经营活动，不承担政府职能。对第三层次企事业单位中的股东会、董事会、监事会和经理层之间的职责，形成各负其责、运转协调、有效制衡的机制。

（二）提高地方政府对国有企业资产重组的积极性，完善企业国有资产监管指标体系

新国资体制可以概括为“国家所有，分级产权”，中央政府目前把大量的国有资产管理权限下放给了地方政府，地方政府可以代表国家行使国有资产出资人职责。为落实新的国有资产化管理方式，完善国有资产保值增值考核评价体系等后续工作，政府建立和完善国有资产监管指标体系应该体现分类设计、兼顾行业等科学系统整体的原则。

一是出台地方国有资产管理相关规定，用法律、法规来推动地方国有资产管理主体到位。要通过立法进一步明确国有资产管理体制，细化国资管理机构、监管机构和国有企业的法律地位、运行规则和权利、职责，进一步落实国有资产保值增值的具体责任人。目前的国有资产管理体制使地方政府得了大部分国企改制的主导权，明确获得国有股转让权，从而有力的提升了地方政府的参与积极性，在国有资产分级管理模式下，地方政府不但可以提高效率、摆脱相互推诿、拖延进程的局面，而且可以避免不必要的国有经济比重和意识形态的争论，让地方政府根据实际情况自主决定转让事宜。

二是构建新型国有资产监管指标体系，规范国有资产管理行为。1、基本框架。国有资产监管评价指标体系按垄断企业、控制企业和一般竞争性企业分别制定，每一类企业再由基本指标、修正指标和辅助指标三个层次按不同的评价内容反映企业资产营运管理状况。

2、监管评价内容。以一般竞争性国有企业国有资产监管指标体系为例，主要包括三个方面：一是企业财务状况；二是遵纪守法情况；三是企业景气状态。财务目标就是实现企业利润最大化的同时保证所有者权益的最大化，国有资产的保值增值是监管的重点。

3、基本指标。企业的财务状况主要考察三个方面：一是财务效益状况，主要一收益指标体现；二是资产营运状况，主要以周转率指标体现；三是偿债能力状况，主要以负债率指标体现；四是辅助指标。包括：领导班子基本素质、在岗职工素质状况、产品市场占有能力、行业或区域影响力、综合信用等级、对外投资情况规模、高收入产品比例、技术开发实力、监事会或职代会对企业经营者的满意程序、产品质量等。

（三）尽量释放国有企业中的资源优势，加速国有股权转让，增强存量资本的聚资能力

一是拓展多元化资本市场，加快国有股转让速度。充分挖掘国内资源、国际资源，利用法人投资、民间投资实现多元化投入，才能支撑发展优势产业、优秀企业、优质资产。而这些优势资源对资本市场具有强烈的吸引力，是国有企业吸纳资本投入的一项不可多得的资源优势。这些存量资本是一批优质种子，在资本市场的催体作用下，能够迅速裂变成规模资本的组合。

国有资产管理的主体范文第6篇

(一)国有资产管理体系不科学,权责不明确

国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。

在我国传统体制下,政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在政府职能转换上进行了一些改革,实行了政府所有权与企业经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和发展。

(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失

对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:

(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其中国家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]

(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。

(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]

(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损

国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:

(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。

(2)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。

(3)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8

(四)立法和执法不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障

近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。

(1)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。

(2)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。

(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。

二、加强国有资产管理和监督的法律措施

(一)建立科学有效的国有资产管理体系

科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:

(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指政府。但由于政府具有双重职能,因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即国务院代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。(2)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。

这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。

国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。

国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。

国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的问题。

为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行政隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。

(3)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。

我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。

(二)健全国有资产评估管理制度

严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:

首先,应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。

其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。

(三)完善国有资产的保值和增值制度

国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:

1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。

2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时分析其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。

3、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施,主要是加强金融方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。

4、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。

5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。

(四)加强国有资产的立法和执法保护

加强国有资产的立法和执法保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。

首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:

(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。

(2)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。

(3)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。

其次,建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看,要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任,使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用,监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法,利用职权谋取私利或造成国有资产流失。从内部监督体系看,应创造实施法律监督的各种必要条件,如尽快明确企业中国有股的代表者,以便使之能够进入股东会、董事会、监事会,有职有权地参加管理监督。

国有资产管理的主体范文第7篇

关键词：金融体制改革；地方国有资产；资产管理

地方的国有资产是国有经济的重要组成部分，对其进行管理是市场经济管理的重要举措。党的十指出要完善国有资产管理制度、提高国有资产运行效率，因此有必要对金融体制改革背景下地方国有资产管理进行细致研究。

一、金融体制改革背景下地方国有资产管理存在的问题

(一)管理主体严重缺位

当前，地方国有资产管理普遍存在管理主体缺位的问题。在金融体制改革背景下，地方国资委在进行国有资产管理的过程中，不能正确认识国有资产的性质和所有权主体，权属纠纷长期得不到协调，最终导致国有资产缺乏有效的监督和管理。地方国有资产管理主体缺失导致职能划分不明确，不能正确分清资产管理者和资产所有者之间的权限，造成了国有资产管理效率低下。

(二)资产流失普遍存在

在地方国有资产管理过程中，经营性国有资产的流失现象较为严重，管理难度也比较大。究其原因，是因为国有企业普遍带有一定的行政色彩，许多国有企业甚至直接由政府领导担任企业高管，对于这部分高管人员，企业经营状况并不是个人业绩考核的主要指标，因此长期缺少提升业绩的动力和活力，最终导致企业经营亏损和国有资产的流失。

(三)管理体系尚不健全

目前，国有资产管理制度及法律法规相关管理体系还不够健全和科学，不能突出资产管理的重点，很多资产项目往往被人所忽视。同时，一些地方的国有资产管理部门还较为单一，不能对经营性国有资产进行有效管理。再次，金融行业的国有资产占有较大比重，并且带有一定的垄断性，不利于资产管理效率的提高。此外，在一些国有股份制公司中，存在大股东侵占小股东利益的问题，这也在一定程度上导致了国有资产的流失。

二、金融体制改革背景下地方国有资产管理问题存在的原因

金融体制改革背景下，地方政府国有资产管理问题的出现主要有以下两方面的原因：首先，去行政化是当前金融体制改革的重要特征，银行体系的改革使国有银行转变为国有控股银行，国有资本在总资本中所占的比例下降，造成一部分国有资产的流失。其次，国有资产管理由国家代管向国家自管转变，而由于缺乏有效的资产管理机制和监管主体，导致国有资产管理效率低下，并且存在较大的盲目性，导致国有资产保值增值的目的难以实现。

三、金融体制改革背景下加强地方国有资产管理的对策措施

金融体制改革背景下，地方政府应当加强资产管理方式的创新，努力提高资产管理效率，防止国有资产大量流失。为此，地方政府应当继续完善资产管理体系，切实做到政资分开、政企分开和政事分开，明确管理职责，严格依据相关法规和制度进行资产管理，全面提高资产管理效率。

(一)完善法律法规

当前地方国有资产具有资产管理者与资产所有者相分离的特征，这使得资产管理目标和资产管理效率不能得到很好的保证。对此，应当建立完善的国有资产管理法律法规，对国有资产的主体权力加以明确保护。通过建立健全相关法律规范，可以有效解决当前国有资产管理存在的矛盾，使国有资产主体地位得到充分保障和认可，进而实现对国有资产管理活动的外部监督。

(二)创新方式方法

根据国有资产管理现状进行管理模式的创新，尽快实现资产管理方式方法的转变。例如，地方政府可以在国有资产管理中引入信托管理模式，通过吸收投资者来实现信托机构的重组，提高资产管理的独立性，在产权不发生转移的前提下提供信托服务，进而实现国有资产的保值增值。

(三)精简管理机构

地方国有资产管理机构及部门繁多，导致资产管理责任不能得到有效的落实，管理人员之间存在推诿扯皮、懒政庸政等行为。因此，在继续发挥国有资产管理部门职能的基础上，对现有管理部门及管理人员进行精简，将国有资产管理责任落实到具体的部门和人员，确保权责明确，杜绝做事拖沓、人浮于事等现象的发生，从而有效提高国有资产的管理效率。

(四)健全管理制度

现行国有资产管理制度的科学性和有效性较低，不利于平衡国有资产管理主体的权力，再加上地方国有资产管理部门的协调性较差，各自为政的现象较为突出，导致各部门之间不能进行有效的交流和沟通。对此，应以国有资产管理机构为依托，进一步健全和完善国有资产管理制度，同时科学设置独立的国有资产管理部门，充分体现民主集中制原则，从而有效提高国有资产的管理效率。

四、结语

在金融体制改革的大背景下，地方政府国有资产管理存在管理主体严重缺位、资产流失普遍存在、管理体系尚不健全等一系列问题，对此，应从完善资产管理法律法规、创新资产管理方式方法、精简资产管理机构设置、健全资产管理制度法规等方面作出努力，不断加大对地方国有资产的管理力度，实现国有资产的保值增值。

参考文献：

[1]丁传斌.地方国有资产监管与运营困境突破[J].南通大学学报(社会科学版)，2013(02).

[2]张云祥.我国地方国有资产管理现状及发展方向[J].经营管理者，2014(23).

[3]魏敏.转型期地方国有资产管理体制创新对策思考[J].宁波经济(三江论坛)，2014(06).

国有资产管理的主体范文第8篇

关键词：国有资产；管理；措施

中图分类号：F12　文献标识码：A

原标题：加强国有资产管理，深化国有资产管理体制改革

收录日期：2012年5月6日

当前，我国国有资产管理不规范，国有资产流失及浪费现象严重。如何加强国有资产管理，堵塞国有资产的流失漏洞，是我国经济体制改革中亟待解决的问题。同时，国有资产管理体制改革能否与市场经济体制改革相适应，满足我国经济建设发展的需要，也是我国经济体制改革的核心问题之一。

一、我国国有资产管理体制现状及存在的问题

（一）我国国有资产管理体制现状。国有资产是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。从经济学理论上讲，资产不能等同于财产，只有作为生产要素投入生产经营的财产和财产权利，才能称为资产。因此，在理论和实践中，国有资产有广义和狭义之分。广义上的国有资产与国有财产或国家财产同义，是指依法归国家所有的一切财产，既包括增值型或经营性国有财产，又包括非增值型或非经营性国有财产。狭义的国有资产仅指增值型或经营性的国有财产。我们所说的国有资产是指广义的国有资产。

根据我国国情，对国有资产实行三层次分级管理的体制和运营模式，即国有资产管理委员会、国有资产经营公司、国有企业。第一层次中国资委是国有资产的所有者主体，是在其所属政府领导下专门负责国有资产管理的决策机构和领导机构。通过组建以国有资产经营预算为核心的约束体制，对被授权的国有资产运营和管理主体行使监督的权利；第二层次是国有资产经营公司，是国资委授权的具有企业性质的国有资产运营机构，代表国家对部分国有资产直接行使资产管理权。这一层次主要是解决国有资产所有者“人格化”的问题；第三层次是国有全资和国有控股企业，是生产经营主体，享有企业法人财产权，对国有资产管理者（第二层次）负责，实现企业利润最大化目标和承担经营风险。

改革开放以来，在建设中国特色社会主义思想指导下，我国国有资产改革已经取得了丰硕成果，国有资产在改革与调整中不断发展壮大，国有资产总体实力不断增强，在经济和社会发展中发挥着重要作用。

（二）我国国有资产管理体系存在的问题

1、缺乏应有的管理意识。目前对国有资产管理体系缺乏应有的认识是我国国有资产管理体系中存在的主要问题。在中国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产管理体制改革严重滞后于整体经济改革，在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中，普遍存在着低估国有资产价值，甚至无偿占有和使用国有资产的情况，导致国有资产大量流失，国家权益受损。

2、国有资产管理体系不科学，权责不明确。在我国传统体制下，政府部门对社会经济管理和所有权管理两种职能没有分开。改革开放以来，我国在政府职能转换方面进行了一些改革，实行了政府所有权与企业经营权的相对分离，但从实际看，仍存在问题。首先，政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行干预，国有资产的流动受到种种限制；其次，由于缺乏科学的管理体系，国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态，造成事实上国有资产无人负责的局面；最后，在国有企业中资产管理不到位，致使国有资产权益缺乏有效的保护，从而使国有资产受到损失。

3、缺乏完善的法制建设。随着我国改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，国有资产的管理出现了许多新情况、新问题。但是，有关的管理制度与法制建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的关于国有资产管理的法规，使得国有资产管理的随意性很大，管理混乱无序。另一方面，各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的关于国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

4、国有资产收益环节管理薄弱，缺乏有效的监管体系。保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看，由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理，国有资产权益受到严重损害。主要体现在：国有企业亏损严重，经济效益持续下降；国家税款大量流失；国有资产账外资金数额惊人；立法和执法不完善，国有资产缺乏法律依据和法律保障。

二、加强国有资产管理和深化体制改革的措施

（一）建立科学有效的三级国有资产管理体系。科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况，并按照市场经济体制的要求，我国的国有资产管理体系可以分为两个方面：首先，在宏观管理体系方面，国有资产管理体系的主体是国家，具体是指政府。即国务院代表国家行使国有资产的所有权，作为国有资产所有者的总代表，具体由财政部和国有资产监督管理委员会行使国有资产所有者的职能。其次，在微观经营主体方面，国有资产管理体系的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现，只有通过企业的生产经营与管理，国有资产才能实现资产安全和保值增值。

（二）健全国有资产评估管理制度。严格科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。缺乏完备的资产评估管理制度，既难以保障国有资产的合法权益，又不利于企业之间的平等竞争，因此应制定科学的资产计算评估办法，并应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。

（三）完善国有资产保值和增值制度。国有资产是我国公有制的基础，必须维护国有资产的权益，并进一步实现国有资产的保值和增值，应当建立国有企业经营评价和考核体系，从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况，对国有企业的财产保值状况进行监督评价，健全定期资产清查制度，及时了解国有资产的盈亏和报废问题，并及时分析其原因，找出相应的解决办法，对违法行为应给予必要处罚。同时，完善国有企业的内部领导体制，强化税收的征收管理，堵塞税款流失漏洞。

（四）加快深化国有资产管理体制改革的各项配套改革。深化国有资产管理体制改革也是一项系统工程，因此必须加快各项配套改革，为深化国有资产管理体制改革扫清障碍。首先，应继续调整国有经济的布局和结构；其次，应建立和完善有效的公司法人治理结构；再次，应进一步转变政府职能，通过政府国有资产所有权职能的机构与政府执行公共行政事务管理职能的机构的分离；最后，应大力培育和发展要素市场。无论是产权转让、资本运营，还是经理人员的选聘和监督，都离不开完善的要素市场作为支撑。因此，大力培育和发展要素市场，对于构建新的国有资产管理体制有着十分重要的意义。

（五）加强人才队伍建设，提高业务人员素质。要想提高国有资产管理总体水平，关键在于人才队伍的建设。国有资产的管理无论在何种程度上实现标准化或者智能化，最终都是由相关的人员执行。而由于国有资产的管理者队伍大、分散广，更重要的在于国有资产管理者对相应的专业知识掌握不全面，导致了国有资产管理的不科学、不合理。因此，对国有资产管理人员进行业务培训具有十分重要的意义。只有不断地更新知识，吸取现代化的新技术，才能提高国有资产管理人员的整体素质，从而为国有资产管理工作提供人才保证。

（六）采取行政干预手段，引入奖惩机制。应加强国有资产使用者的管理意识，采取行政干预手段，引入奖惩机制，量化国有资产管理目标，对国有资产管理基础工作应规范考核奖惩，对业务人员定期跟踪检查，并进行严格的考评。同时为了增强对于国有资产管理的严肃性以及权威性，对造成国有资产浪费损失的直接责任人，视情节予以经济或行政处罚，如若构成犯罪，则交付司法机关依法追究其刑事责任。

三、结束语

综上，国有资产管理体系是一个庞大而又复杂的工程，是一项新的探索性工程，是建立完善的社会主义市场经济体制必须加以解决的重要环节，需要各个层面的共同努力。伴随着我国国有经济体制的深化改革，国有资产面临越来越多的问题，只有不断进行研究与探索，才能更好地完善国有资产管理体制，确保国有资产保值增值，促进整个社会进步与发展。

主要参考文献：

[1]陈景艳，刘国良.国有资产管理必读[M].社会科学文献出版社，2007.10.

[2]安林.新国资管理体制待进一步完善[J].上海国资，2009.11.

国有资产管理的主体范文第9篇

保证国家持有国有资产目标的实现是国有资产管理体制改革的基本前提。

国家持有国有资产的目标包括社会目标和经济目标。前者主要涉及国家的政治与社会环境的稳定、国家安全、社会公平以及为实现国民经济持续发展所必需的基础设施与环境保护等方面；而后者则主要涉及如何通过资源的有效配置实现国有资产的保值与增值，进而实现国民经济可持续增长。国有资产管理体制作为实现社会资源合理配置的机制之一，必须能有效地保证国家实现持有国有资产的目标。这也是衡量国有资产管理体制改革及其运行是否有效的基准。党的十六大报告明确指出：“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责”。这不仅为国有资产实行分类分级管理提供了理论依据，而且明确了不同类型的国有资产在实现国家持有国有资产目标的过程中所具有的不同职能和使命。以中央政府为出资人代表的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，是国家通过国有资产管理者一资源配置机制实现其社会目标的重要保障。因此，对这类国有资产及其相应的国有企业应坚持以法律法规和行政手段为主，由国家政府直接实施监管；严禁开放这类国有资产的产权交易，实行国家全资拥有、或者以国家绝对控股的方式经营；并保证国家拥有相应的投资决策权、运营和管理绩效的考核评价权、人事任免权以及价格和收费标准的国家管制权。相应地，对其他国有资产则应主要通过引入市场竞争机制实行投资主体多元化，推进管理体制创新。

在国有资产管理体制职能设计时，必须相应考虑到责任体系。

职能体系规定国有资产管理所具有的社会与经济功能，具体表现为国家持有国有资产的目标所规定的内容；功能性的规定代表着国有资产管理机构和管理者在配置社会资源方面所拥有的权利与权限。而责任体系则是为保证国有资产管理职能目标的实现所做出的一系列追溯制度的安排；这主要包括受托管理责任、财务责任、政治责任、政策责任以及道德与社会责任等；责任性规定代表着国有资产管理机构与管理者在行使其管理权的同时所应承担的责任和义务。党的十六大报告关于建立“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，和各级政府要“坚持政企分开，实行所有权与经营权分离”的论述，就是要求国有资产管理体制的设计要做到职能体系与责任体系的统一。历史地看，以往国有资产管理体制改革中所存在的主要问题之一，就是只重视职能体系的设计，而忽视了相应的责任体系安排，国有资产管理体制缺乏必要的责任追溯机制。

建立合理的国有资产管理绩效评价体系是国有资产管理体制改革的又一基本问题。

国有资产管理的业绩评价是对整个国有资产管理体制运行效果进行考核和鉴证，并通过反馈机制来不断修正和完善国有资产管理体制。由于国有资产管理绩效的评价结果往往涉及到国有资产管理机构及其管理者的切身利益，所以评价标准的选择就显得十分重要。总的来说，国有资产管理绩效的评价标准是看其是否真正实现了国家持有国有资产的社会目标和经济目标，但在确定评价体系时则应考虑在国有资产分类分级管理的条件下，各类各级国有资产管理机构及其管理者所负有的不同职能与责任，避免“一刀切”。具体来说，与国家持有国有资产的目标相适应，国有资产管理绩效的评价指标可分为社会性指标和经济性指标两大类。社会性指标主要考察国有资产管理体制运行结果的“公共性”，而非盈利性；这类指标主要包括稳定性、安全性、公平性和效果性等。经济性指标主要是考核国有资产的盈利性，从而判断国有资产保值与增值的状况和水平；这类指标主要涉及国有资产使用的效率性、效益性和增长性等方面。应该指出的是，社会性指标和经济性指标在很多情况下是相互矛盾的或此消彼长的，如当强调国有资产配置效率时，可能会对就业和环境保护等社会性目标造成不利影响等，但是从国有资产的性质和国有资产管理的责任要求来看，社会性指标可能更重要。因此，国有资产管理体制的改革、运行及其绩效评价过程必须在社会性与经济性之间进行有效权衡。

探索国有制的多种有效现实形式，是国有资产管理体制改革与创新的重要突破点。

国有资产管理的主体范文第10篇

关键词：国有资产管理 授权经营

国有企业的改革已进行数十年了，但始终是我国经济体制改革的难点。事实上，根本的问题是我们在进行国有企业的改革中，政府始终将自己看作国有企业的所有者和经营者，这就使得国有企业的改革一直围绕其自身来进行，而没有摆脱原地打转的怪圈。所以，国有企业的改革应该从国有资产管理的角度来考虑，将国有企业的改革和发展完全置于市场经济的大环境中进行与自己相关的具体生产经营活动。在市场经济条件下，企业经营活动可分为生产经营活动和资本经营活动。随着市场经济体制改革的深入，社会主义国家对国有资产的管理应该逐渐由直接的生产经营转变为对国有资产的间接性资本经营。

资本经营是国有资产管理的关键

所谓资本，就是通过不同形态（实物形态和货币形态）的无休止运动而实现利润的资产。资产最本质的特点是通过自身运动而增值，它与利润之间是一种必然的关系。资本的一般属性主要是增值性、竞争性和流动性。国有资本的管理也应该是具有增值性、竞争性和流动性的属性，这就要求对国有资产的管理应该从价值的角度来管理和运作，这就把国有资产的管理与国有企业的经营管理从两个不同的层次分了开来。对国有资产的管理主要体现为国有资本的经营与管理，应该充分关注国有资本的流动性和增值性，当然，对国有资本的管理也应该体现出国家的宏观调控政策。但这种宏观调控的实施仍然要表现为对国有资产的资本经营方式。所谓资本经营，是指通过对资本的交易（买卖）和通过对资本的价值的利用，使资本能够创造新的价值并带来更多的增值及实现资本盈利最大化。资本经营的主要方式是融资、投资和相应的资本收益分配。

国有资产管理的资本经营主要是从宏观的角度考察国有资本的增值性和收益性，增值性和收益性自然就涉及到资产的流动性，所有资产的增值性和收益性的多少取决于资产流动性的好坏。而这三者又取决于对资产产权制度的安排，产权是一个权利体系，主要包括所有权或归属权、占有权、支配权、使用权、收益权和转让权。产权最终还是体现在资产的所有权方面。产权的目的和实质是获取经济利益，这就决定了作为产权对象被占有的并不是物质本身，而是物质本身某种有用的经济属性，因此就可能出现对产权的分割，即不同的行为主体同时拥有同一资源的不同属性。

这些关于产权的理论就使得我们在国有资产管理中能够恰当的把各种权利分割开来，形成适合我国社会主义经济体制的国有资产运营管理体系。因而在明确了国有资产所有权的初试者，并界定了中央政府和地方政府各自所所有权的国有资产范围的基础上，应该以“三个分离”为原则，构建国有资产监管、运营体制的基本框架，即在政府机构的设置上，必须使政府国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能机构分离；在国有资产的监管与运营方面，必须实行行政（监管）、企业（运营）分离；在国有资产的运营中，必须实现资本经营与生产经营的分离。所以，要实现对国有资产的资本经营，必须要有明晰的国有资产的产权关系，理顺国有资产的产权关系是国有资产资本化管理的前提条件。

产权经营是国有资产管理的核心

国有资产管理的资本管理除了对产权的恰当分割外，还必须考虑对国有资本的流动性和收益性。国有资产管理的目的之一是增值，所以，国有资产的资本化管理意味着国有资产的不断流动，这可以通过重组、兼并、收购、破产和租赁等形式来完成。而流动性的实现必须以资产的产权明晰化为前提，否则，一切将无从谈起。而我们进行了多年的国有企业改革以及国有资产管理体制的改革，至今仍未解决的问题是产权的明晰化。十六大报告明确指出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这给我们国有资产管理体制的改革指明了方向，同时也使我们多年的改革难题得以初步解决。

国有资产管理的资本经营最终体现为价值的运营和管理，而把实物的经营和管理作为资本经营的一部分。这样，政府的经济管理就可以通过国有资产的投资额、投资方向、投资渠道等资产管理指标来体现出来。也就是说政府对国有资产的管理是把国有资产作为资本以产权为最终管理的目的，把国家的经济管理规划或政策都体现在产权的市场交易与优化组合中，在对国有资产的资本经营中坚持“有所为有所不为”和“有进有退”的灵活方式。但在国有资产的资本经营中还存在一些问题：国有资产的产权主体是谁？最终由谁来体现和实施？我们现在的解决办法就是对国有资产的授权经营，授权经营是国有资产管理的一种比较适当的运营方式之一。

授权经营是国有资产管理的主要方式

我国国有资产管理的关键是资本经营，因而我们必须考虑的问题是资产的所有权与经营权的统一性与分离性。在计划经济体制下，国有资产的管理与经营是统一在一个主体之下的，而在市场经济体制下，作为市场经济微观主体的国有企业的改革和发展要求对国有资产进行所有权与经营权分离经营与运作，同时，这也是市场经济发展的必然规律。这带给我们的问题是所有权主体及经营权主体如何体现和如何联系。国有资产管理中的授权经营与委托机制应有一个区分，至少它们在运营的层次上有所差异。国有资产管理的授权经营主要体现在国有资产的所有权委托给某一设定的国有资产管理机构，使它作为国有资产的所有者行使国有资产的所有权。这也正体现了国有资产的“统一所有”，尽管这种授权与委托机制有些相似，但授权经营又不能与之混同。

简单的说，《全民所有制企业转换经营机制条例》或《公司法》所规范的是：国有企业的出资者与国有企业的经营者之间的关系，是出资者所有权与经营权或法人财产权之间的关系。而在国有资产的经营授权关系中，关系的双方，只是国有企业出资者所有权不同权能的行使者；授权的过程，实际是界定在出资者所有权中关系双方各自权能的边界，以及为此各自所承担的责任和应得利益。授权经营是授予国有资产的所有权，而经营权则是委托关系所要解决的问题。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

国家所有意味着国有资产的国家统一所有，而在现实中由于我国财政的分级管理机制以及财政的转移支付制度，使得国有企业的资产在许多方面基本属于各级财政部门的投资结果，所以在建立统一所有基础上的出资人管理制度是比较恰当的制度安排。出资人制度最终落实到了所有权的授权经营机制的运行，那么，这就涉及到授权主体及承权人的确定问题。从出资人制度的角度来看，授权主体应该是各级人民代表大会，通过人大来安排承权主体的人事安排、重大事项的决策等一系列的制度安排。人民代表大会应该设立一个专管国有资产的机构，来负责国有资产管理的日常工作。国有资产所有权的承权主体应该是各级单设的具有法人资格的国有资产管理公司，由它来统一运营本级政府机构所应归属的国有资产。各级国有资产管理公司不具有行业隶属关系，而是一个完全符合《公司法》规定的法人机构，同时也不具有政府职能的性质，它的运营完全取决于各级人大对它的责、权、利的规定和安排。国家经济和社会方面的政策方针的实施与考核均由人大来制定和委任。

国有资产管理的主体范文第11篇

以国资委为监管主体的现行国有资产管理体制诞生于2003年，是国务院整合国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理部分职能的产物。国资委的成立，结束了国有资产管理局（国资委前身）的历史使命，随即形成了以国资委为监管主体的现行国有资产管理体制。从今天来看，这一体制在党和政府的精心组织和领导下，经过10多年的改革，作用值得肯定，然而，现行国有资产管理体制也暴露出一些问题。概括而言，这类问题主要表现在如下几个方面。

1．监督制约机制较弱

从当前体制看，从《物权法》到1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及宪法，都把权力授予了国务院，国资委又在国务院领导之下。从目前的现实情况来看，这种体制比较易于操作，有利于政府各部门间的协调以及改制的进行。但是这种架构最大的弊端就是，监督制约机制较弱。虽然国有企业的财产所有权归属是明确的，属于全国劳动人民，但是在现行体制下，作为国有资产的真正所有者很难有效监督和约束所有者代表（国有资产的者）。

2．国有资产分头管理的问题没有彻底解决

目前，我国经营性和事业单位企业化经营的国有资产，仍然由国务院国资委、财政部、铁道总公司、中粮集团、国家烟草专卖局等多个部门分头管理；水利、煤炭、有色金属、石油、土地、海洋、旅游、林业、等资源性资产的管理也被分散在政府10多个部门管理；行政事业性国有资产则由各级行政事业单位占有、使用，由此呈现国有资产多头管理的复杂局面。由于各部门责权不清，容易导致国有资产的大量流失。

3．国资委角色尴尬

自2003年国资委成立以来，就被定位为干干净净的出资人代表，《企业国有资产法》对这一角色定位作了进一步明确，指出国资委是国务院直属的正部级特设机构，不是政府行政机构，不纳入政府行政序列，只履行出资人的职责，这就是说，不让国资委承担行政管理职能。但实践运行的结果是，国资委不但没有成为干干净净的出资人，自身角色反而模糊起来，成了“四不像”。它既不是行政机关，也不是事业单位；既不是公司法人，也不是社团组织。说它是经济组织，但实际上它却不具有公司法人的资格，也没有办法在工商局注册，而且其组成人员都来自行政机关，也通过公务员考试选拔人才，而且必须接受同级政府的直接行政领导，同时又要履行对国有企业的监管职能，这使它看起来更像行政机关。但它又不是完全意义上的行政机关，而只是一个特设机构，并不受《行政诉讼法》约束。在法律定位不明确的情况下，如果发生了纠纷，就无法确定到底是根据行政法进行行政诉讼，还是提起民事诉讼。

4．国有企业职能错位

由于国有企业提品和服务的性质不同，因而具有不同的功能。有的主要提供公共产品和公共服务，有的以盈利为其首要目标，有的兼而有之。但目前的情况是，置国有企业的公共服务功能于不顾，几乎让所有的国有企业只把追求利润作为自己的目标，使国有企业的职能错位，再加上政府对这些企业缺乏有效的监管，其结果给社会发展带来不良影响。第一，造成社会不公，扩大了贫富差距。部分垄断国企凭借其垄断地位为本集团成员谋取私利，致使垄断行业职工收入过高，社会其他行业人员收入与之差距不断扩大。第二，不能提供较好的公共服务。现在人民群众对垄断性国企的服务质量和服务价格抱怨较大，普遍反映国企服务质量差，服务价格高。

5．政企不分的问题严重存在

在国资委直属的企业里，目前仍然是由组织部门委派董事长和董事，发改委审批各项投资决策，财政部审批财产收益等情况，具有比较强的行政色彩。这和原来的政企不分没有多大差别。另外，国资委的角色不仅是“裁判员”，还是“教练员”。让教练员当裁判，一方面无法保证比赛的公平，也无法保证教练员的客观。政企不分的结果，一是政府对企业进行过度干预，使企业无法放心自主地经营；二是由于政府的“父爱”式保护，使竞争性领域的国有企业逐渐丧失竞争力，无法成为自主经营、自负盈亏的实体，从而严重影响国有企业的效率。

二、现行国有资产管理体制问题存在的原因

上述问题所以产生，是和一定的历史背景和时代需求以及认识局限紧密地结合在一起的。概括而言，主要有以下几个方面的原因。

一是国有资产的委托链条较长且缺乏所有者监督。

这是监督制约机制较弱的主要原因。国有资产必须经过委托关系进行管理，是无可厚非的。这是因为，虽然宪法规定国有资产由全国人民共同所有，但是由于全国人民的数量实在是太大，大到自己无法实现对所有权亲自行使。因此，对国有资产必须进行委托，从全民与全国人大之间的委托，到全国人大与国务院之间的委托，再到国务院与国资委之间的委托，再到国资委与中间层之间的委托，最后到国有基层企业之间的委托，委托层级越多，其监督成本也就越大。另外，把国资委置于国务院领导之下，不但增加了层级，而且由于各层级利益盘根错节，再加上国务院、国资委以及国资委下属的国有资产管理部门都只是人，这样由人监督人，缺乏所有者监督，就很容易导致监督低效。

二是计划经济体制的影响和部门利益的存在。

这是国有资产多头管理问题存在的主要原因。首先是计划经济体制的影响。建国以后，我国长期处于计划经济体制之下，政府各部门代表国家直接管理企业，产、供、销，人、财、物都在政府各部门的直接领导之下，政府各部门既是国有资产的所有者代表，又是行业的管制者，还是企业的直接运营者。人们习惯了计划经济体制下的管理方式，虽然目前社会主义市场经济体制已经建立，但计划经济体制下的管理思维和管理方式仍然根深蒂固地影响着人们的思想和行为。其次是部门利益在作怪。目前许多政府部门正凭着对国有资产的使用权，通过各种不合理渠道，明里或暗里大肆为本部门攫取利益。

三是对国资委不正确的法律定位。

这是导致国资委角色尴尬的主要原因。《企业国有资产法》把国资委定位为干干净净的出资人代表。但是国资委毕竟是政府特设机构，承担着间接调控的职能，就必然行使自己的行政管理职能。国有企业的诸多日常工作中始终都有国资委的声音和影子。可能会有人这样想，国资委现在没有放弃自己的行政管理职能，是目前我国国有企业改革不彻底的缘故；在目前国有企业改革过程中，只有借助于政府的行政管理职能，才能较好地推进国有企业改革，等到国有企业改革基本完成以后，国资委就没有必要行使行政管理职能了，就可以真真正正地做一个干干净净的出资人代表了。其实，这种想法是完全错误的，没有认清问题的实质。国资委行使行政管理职能的根本原因，不是因为国有企业改革有没有完成的问题，而是它作为政府特设机构的必然要求，但《企业国有资产法》又明确规定它只能履行出资人职责，这就必然造成国资委角色的尴尬。

四是对国有资产没有进行合理的分类管理。

对国有资产没有进行合理的分类管理，将竞争性和非竞争性国有资产混为一谈，是造成国有企业职能错位的主要原因。根据国有资产提供的产品性质及所处行业的差异，或者说，依据国有资产不同功能，必须对国有资产进行分类管理。一类是非竞争性领域的国有资产，主要是指那些服务于国家政治、经济和社会目标的国有资产，具体由行政单位国有资产、资源性国有资产和调控性国有资产组成，与此相对应的领域，是那些提供公共服务的行业、自然垄断性产业、基础设施部门以及关系国家安全的高科技部门。这类国有资产在本质上属于公益性国有资产，不以盈利为根本目的，主要职能是提供社会必需的公共产品和公共服务，因此，在管理这类企业的时候不能按照一般企业来对待。另外一类是竞争性领域的国有资产。它们不直接提供公共服务，以追求利润最大化为其首要目标，通过向国家上交股息和红利，间接提供公共服务。如果不对两类国有资产进行分类管理，就必然造成国有企业的职能错位。

五是原有国有资产管理体制以管资产为主以及缺乏中间层的设置，这是导致国有资产政企不分的主要原因。

应该肯定的是，以管资产为主的管理体制基本上解决了多头行政干预的问题，但另一方面也加剧了国有资产政企不分。由于从出资人职责出发的监管事项与企业经营活动的交叉范围非常广，履行出资人职责的机构在履行自身职责方面越积极、越有所作为，其对企业日常经营活动的介入、影响与干预程度就可能越深（黄群慧，2015）。另外，由于缺乏中间层的设置，在政府和企业之间缺乏缓冲和隔离。

三、国有资产管理体制的完善

可以这么说，以往是国有企业改革带动了国有资产管理体制的改革，以后需要通过完善国有资产管理体制来促进国有企业改革。因此国有资产管理体制完善的任务重要而迫切。

1．把国资委直接置于人大之下

由于全体劳动人民才是国有资产的最终所有者，所以国有企业一定要受到全民的监督。只有这样，全体劳动人民才能够监督管理好自己的资产，因此应由人大来行使国有资产所有权。应该通过立法明确：全国人民代表大会具有两个职能，而不是一个职能。全国人民代表大会除了具有代表全体人民管理国家的职能之外，还具有代表人民管理国有资产的职能。因此，可以把目前的“国务院国有资产监督管理委员会”从国务院下属部门中拿出来，直接置于全国人民代表大会之下，成立新的“国家国有资产监督管理委员会”，行政地位与国务院平行（可继续简称“国资委”）。这样就可以减少国有资产的委托链条，增强全国人民对国有资产的监督，杜绝腐败现象发生。新的国资委与目前的国务院国资委有很大不同。一是它直接隶属于人大，由人大常委会负责对其监督，它是作为代表全民利益的、超越各个部门和集团利益的处置国有资产所有权的最高机构。二是它把出资人职能让位于国有资本运营公司和国有资本投资公司，只承担对国有资产的监管职能，主要集中在，规划国有资产布局、编制国有资产经营预算、决定国有资产处置、负责对下一层（中间层）主要领导人的考核选拔任用以及对国有资产的分类管理等工作方面。

2．把所有国有资产统一纳入国资委监管体系中

新的国资委只承担监管职能而不再承担运营职能，这样既使得将各个部门的国有经济纳入监管范围具有了可操作性，又可以有精力监管好这些国有经济。这就需要：一是尽快立法，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国国有资本管理法》，将经营性、行政事业性和资源性国有资产全部涵盖，纳入国资委监管体系中（罗华伟，2014）；二是努力改变传统的惯性思维和管理方式，果断、下大力气打破部门利益格局，较好解决因分头管理而产生的国有资产流失问题。但是，计划经济体制下的管理思维还不能一下子从人们头脑中根除，拥有国有资产的各政府部门对其获得的经济利益也不会轻易放弃，鉴于这种情况，还不可能一下子把所有国有资产统一纳入到新的国资委监管体系中，因此，这项工作必须分阶段、分步骤，循序渐进地进行。第一步，将国有金融资产统一纳入国资委监管体系中。这是因为，金融资本与产业资本的融合已是大势所趋，如果国有资产对金融国资和产业国资分开监管，难以适应产融结合的大趋势。第二步，将金融资产以外的经营性国有资产纳入国资委监管体系中，对所有经营性国有资产做到统一监管。我国已出台260多个文件，对国资管理工作加以体系化、制度化规范，这为下一步国有资产统一监管打下了较好的基础。另外，通过多年国资管理的实践，已经逐步形成了一批专业化管理队伍。因此，完全有能力把这项工作做好。第三步，也是最后一步，在条件成熟的时候，把资源类资产、行政事业类资产一并纳入统一的国资监管体系中。

3．把新的国资委确立为一个纯粹的行政机关

既然国资委无法成为干干净净的出资人代表，与其“四不像”，还不如干脆把它确立为一个纯粹的行政机关，让国资委恢复原来的面目。国资委既然代表全国人民行使对国有资产的所有权，就有权利、有资格对国有资产行使监督管理职能。把国资委确立为一个纯粹的行政机关，就意味着剥离其商人身份，不再是直接或间接参与公司运营的所谓“干干净净”的出资人代表。“干干净净”的出资人代表，这个身份只让下设的具有企业法人资格的国有资产运营公司或国有资产投资公司来承担。新的国资委则作为行政单位对全部国资履行监管责任，让国资委名副其实、名正言顺地行使监管权。这种制度设计可以使国资委免受市场诱惑，超脱于市场，真真正正做一个国有资产的守护人。愿意做国企管理层的对立面，尽心尽力防止国企管理层对全国人民利益的侵占，而不是像目前一样为已经发生的侵害股东的行为辩护。这种制度设计还可以使目前国资委游离于法治之外的问题得到解决。使国资委具有行政权力，就意味着它要遵守国家行政机关的行为规则，就要受到行政诉讼法的制约，发生法律纠纷就可以通过行政诉讼解决。如果与履行出资人职责的机构发生纠纷，则进行民事诉讼。有人会认为把国资委定位为行政机构，会使国资委重新回到政企不分的状态。其实，对国资委不正确的定位才是政企不分的主要原因。只要定位正确，虽然它成为行政机构，但完全可以通过科学设置国有资产管理体制的三层架构有效解决这一问题。

4．对国有资产进行分类管理

国有资产由于所处的领域不同、提供的产品性质不同，因而具有不同的功能。因此，必须对不同领域的国有资产，制定不同的法律法规进行分类管理。目前我们把国有资产分为两个基本大类：非竞争性领域国有资产和竞争性领域国有资产。

（1）对非竞争性领域国有资产的管理。

非竞争性领域的国有资产又可分为完全公益性国有资产和兼具经营性职能和公共性职能的国有资产两类。完全公益性国有资产不以盈利为根本目的，主要职能是提供社会必需的公共产品和公共服务。对于这类国有企业，应采取国有独资形式，不能按照《公司法》管理。如果按照《公司法》管理，一是使它们的一般功能无法得到正常发挥；二是容易导致内部人控制等问题，无法实现对这类国有企业的有效管理。因此，应把它们设置成特殊法人，不受《公司法》和一般商法规范的约束（高明华，2014）。就是说，为它们设立特殊的法人制度，用特殊的法律规范来约束和管理它们。政府按照“一企一法”、“一事一议”的办法对这类企业实行直接管理（黄群慧，2015）。这种特殊法人企业不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。对这类企业的考核，主要看它们的服务质量。对兼具经营性职能和公共性职能的国有资产，也应该建立特殊法人制度，属于特殊法人企业。其产品或服务应该按边际成本来定价。为避免这类企业完全市场化，对它们一般应采取国有独资或国有控股形式，在政府管制下实施公司化运营。政府给予它们特许经营权，但它们又必须受到政府行业规制和价格管制。企业可以有少量的盈利，但一定保证它的公共性职能大于它的经营性职能。对这类企业的考核，应该既看它们完成的政策性目标情况，也看相应的财务指标。主要看完成的政策性目标情况，财务指标以成本控制为主。

（2）对竞争性领域国有资产的管理。

对竞争性领域国有资产或国有企业来说，它们属于一般企业法人，按私法人对待，纳入《公司法》管理。它们以追求利润最大化为其首要目标，主要承担经营。这类企业虽然也体现公有制性质，但主要是通过向国家上交股息和红利间接体现。对于这类企业，国有资本在其中可保持有条件的相对控股。有些企业，国有资本甚至无需控股，只需参股即可。把这类企业完全推向市场，使之与其他各类所有制企业在《公司法》和市场竞争原则的约束下公平竞争。建立健全产权独立的企业财产制度，做到彻底地政企分开，使企业享有经营自。完善公司治理结构，增强战略管理能力，努力培育国企的核心竞争力。

5．科学设置国有资产管理体制的三层架构

科学设置国有资产管理体制的三层架构，由管资产为主转向管资本为主，这是实现国有资产政企分开的主要途径。国有资产管理体制设置“国资委－中间层－具体生产企业”三层架构，以往在理论和实践上都有过初步探索，但是探索得不够深入。中共十八届三中全会指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这实际上为设置三层架构模式提出了具体要求。

第一，科学设置中间层，合法履行出资人职责。

科学设置中间层，使中间层成为国有资本管理的重要主体，是较好实现政企分开的关键环节。科学设置中间层，就是使中间层成为人格化的股东，由中间层对第三层次的具体的国有企业履行出资人职责。但是，中间层不从事具体的生产经营活动，只以股东身份进行国有资本的经营与运作，实现国有资本增殖以及其他特定政策目标。“管资本”也是主要体现在三层架构的中间层次上，以后的国有资产管理体制要从原来的“管资产”为主转变到“管资本”为主，减少对企业活动的干预，真正实现政企分开、政资分开（黄淑和，2014）。必须指出的是，从原来的“管资产”为主转变到“管资本”为主，不是对原来“管资产”为主的管理体制的否定，而是对它的完善和补充（邵宁，2014）。科学设置中间层的主要途径就是组建国有资本运营公司或国有资本投资公司。

第二，科学界定国资委与国有资本运营公司或国有资本投资公司之间的关系。

由于国资委是政府机构，并不直接参与国有资本的管理，因此，具体的出资人职能由国有资本运营公司或国有资本投资公司来实现。国资委与国有资本运营公司或国有资本投资公司之间的关系是授权与被授权关系。国资委要对国有资本运营公司或国有资本投资公司进行充分授权。在授权时，一要划分授权经营的范围；二要赋予明确的责任。在与国有资本运营公司或国有资本投资公司签订的合同中，要明确规定奖励和处分的标准，国资委应根据授权合同对其进行严格的监督、考核和奖惩。

第三，科学界定国有资本运营公司或国有资本投资公司与生产经营企业之间的关系。

国有资产管理的主体范文第12篇

[关键词]国有资产　管理体制　创新

事业单位国有资产，是指由事业单位占有的、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总体，即事业单位的国有财产。事业单位国有资产管理基本上沿袭传统的计划经济管理模式，对事业性国有资产的监控受到削弱有资产产权过度分散，大量国有资产被单位无偿占用，原有的种种矛盾和弊端，在市场经济发展过程中日趋尖锐和突出，加强事业单位国有资产管理，是摆在我们面前的一项十分重要而紧迫的任务。

1　我国事业单位国有资产管理存在的主要问题及原因

由于资产配置不合理，重复购置严重，使用过程中缺乏规范化管理，结果导致单位普遍存在资产闲置与使用效率不高的现象，其中在固定资产方面表现尤为突出。一是部分办公用房、公务用车使用效率不高，部分单位办公用房闲置或出租。二是部分专业化设备重复购置，使用效率很低。三是由于决策失误导致部分设备购置后无法使用或者面临更新换代，造成资产浪费。在处置资产过程中存在不规范现象，导致单位国有资产流失。有些单位在处置资产和淘汰设备过程中，资产未评估或评估过低，有的甚至随意报废还有相当使用价值的设备，导致国有资产流失等。出现以上问题的原因主要是：一缺乏合理、有约束力的资产配置标准，资产购置的随意性较大；二顾在较为严重的攀比心理。盲目追求高标准、大而全；三资产购建资金来源的多样性；四缺乏资产使用效率的考核标准；五产权管理不严。各地虽然都制定了有关产权管理的规章制度，但执行却不严格；六日常管理混乱。有的单位固定资产无专人管理，有的单位无人管理，有的单位虽有专门的固定资产管理人员，但管理人员和财务人员的分工责任不明确；资产管理与财务部门账实不符。

2　我国行政事业单位国有资产管理体制改革目标和原则

根据社会主义市场经济条件下的事业单位国有资产的经济性质。借鉴发达国家与地区的政府财产管理经验，建立与社会主义市场相适应的，资产形成科学、使用、处置优化、监督公正、管理高效的国有资产管理体制是我国事业单位国有资产管理体制改革的目标。事业单位国有资产管理原则一是资产管理与预算管理相结合的原则，推行实物费用定额制度，促进事业单位资产整合与共享共用，实现资产管理与预算管理的紧密统一；二是所有权和使用权相分离的原则；三是资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。在总体目标和原则下，强化行政事业性国有资产预算管理强化监督机制尤为重要，是加强国有资产管理的核心。

3　事业单位国有资产配置、使用及处置

事业单位国有资产配置方式主要有购置、调剂等。事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准，没有规定配置标准的，应当从严控制，合理配置。事业单位用财政性资金购置规定限额以上资产的，应当按照规定的程序报经主管部门审核，主管部门审核后报同级财政部门审批。事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的，须报主管部门审批，主管部门应当将审批结果定期报同级财政部门备案。事业单位购置纳入政府采购范围的资产。应当按照国家有关政府采购的规定执行。

事业单位国有资产的使用方式包括单位自用和对外投资、出租、出售、担保等。除法律另有规定外，事业单位以国有资产对外投资、出租、出借和担保等。应当进行必要的可行性论证，并经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。

事业单位国有资产处置方式有出售、转让、对外捐赠、报废、报损及货币性资产损失核销等。事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，须经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产处置报主管部门审批，主管部门应将审批结果定期报同级财政部门备案。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。

国有资产管理的主体范文第13篇

【关键词】 新形势 国有资产管理体制 改革方向 发展趋势

国有资产管理培训是指通过对国有资产管理人员进行有组织的知识传递、专业技能培养、管理理念更新等一系列行为，使国有资产管理人员具备符合现行国有资产管理体制要求的资产管理理念、扎实的资产管理知识、专业化和规范化的资产管理操作、熟练的资产管理技能等，从而进一步明晰国有资产产权，强化国有资产运用的监督审计，防止国有资产的流失，提高国有资产运行效率。国有资产管理培训能够有效地促进国有资产管理体制改革的要求，加速国有资产管理体制改革的进程。因此，要充分发挥国有资产管理培训的建设性作用，要在整理我国国有资产管理体制改革的历史进程的基础上，认真分析现行国有资产管理体制的改革方向，从而有针对性地判断国有资产管理培训的发展趋势。

一、国有资产管理体制改革的基本进程

国有资产管理体制改革的进行与我国国有企业改革是紧密联系的，国有企业改革与固有资产管理体制改革实质为一枚硬币的两面，其改革的目的均为明晰产权，防止国有资产流失的同时，提高国有资产的运营效率。在过去的30年里，根据国有资产管理体制改革的目标、理论依据和措施上的不同，可以将其分为三大阶段。

第一，放权让利、扩大国有企业自主经营权的探索阶段，该阶段为1978年至1984年。改革期初，由于缺乏自主经营权，缺乏经济活力与效率成为国有企业面临的重大难题。通过将市场机制引入国有企业，给予国有企业一定的自主经营权以提高国有企业经济活力成为国有资产管理体制改革的突破口。该阶段国有资产管理体制的特点为：放权让利、施行经济责任制和“利改税”的税制改革。首先，给予企业充分的自。在全国范围内推行放权让利的试点，继而将该制度推广至全国范围内。其次，施行经济责任制，以对国有企业进行一定的约束。遂让放权让利的做法大大刺激了国有企业扩大生产、增产增收的积极性，然而由于放权导致缺乏企业约束力，加上宏观经济调控能力较弱，致使国家于1979和1980年出现巨额财政赤字。中央决定采用利润包干的责任制，即国有企业向国家承包利润目标，对于超过承包目标的利润将享受一部分或全部利润。

第二，施行所有权、经营权分离的管理机制改革。由于放权让利许多政策并未落实，导致大中型国有企业并未充分活跃起来，针对该问题，中央着手在企业自主经营能力和经营机制两方面进行改革，该阶段的主要措施有对大中型国有企业实行承包经营责任制、股权制等的试点，对中小型国有企业实行租赁经营责任制的经营方针，从而首次实现了企业所有企业与经营权的分离。同时，国务院于1988年成立国家国有资产管理局，负责国有资产的管理与监督。

第三，建立现代企业制度，实现国有资产战略改组的改革阶段。截至20实际90年代，中国市场经济规模已取得巨大突破，公司制企业数量也如雨后春笋般涌现，然而其公司制管理存在诸多不规范。1995年十四届五中全会是国有资产体制改革进入第三阶段的标志，该阶段以现代企业制度的建立和战略性改组为突出特征。首先，党的十四届三中全会明确规定国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。明确了国有资产由国家统一拥有，由各级政府监督资产的运营，企业独立自主经营的管理模式。其次，国有企业战略改组，该阶段重点在于优化国有企业资产分布结构、择优扶植并淘汰效益差的小国有企业。

二、现行国有资产管理体制改革的方向

虽然我国已建立具有现代企业制度特征的国有资产管理模式，然而在许多方面仍然存在与经济发展不协调的方面，这些不协调因素集中体现在：对国有资产管理的认识不足造成的国有资产管理、运行与监督的混乱，造成国有资产的流失。十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”可以看出未来我国国有资产改革的方向是在完善国有资产及其管理的法律法规的基础上，进一步明晰国有资产产权，通过成立国有资本运营公司实现国有资产的资本化运营。也可以看出十八届三中全会关于国有资产管理的决定，主要注重固有资产运营方面入手，提高国有资产的运营效率。然而，有效的国有资产运营是建立在完善的国有资产管理法律法规、明晰的产权和监督体系的基础之上的。因此，可以看出我国国有资产管理体系改革的方向为：构建完善的资产管理法律法规体系，进一步明晰国有资产产权以及国有资产管理委员会的定位。基于完善的法律制度与层次化的组织体系之上，建立国有资产运营公司，进一步提高国有资产运营效率。

三、新形势下国资管理培训的发展趋势

国资管理培训作为国资管理体制改革的推动力之一，要时刻把握国有资产管理改革的脉络，紧扣国有资产管理体制改革的方向，及时发现管理体制存在的缺陷与不足，并针对存在的问题进行分析提出可行性的解决方案，为国有资产管理体制改革做好充分的铺垫工作。同时，在中央政府颁布国有资产改革方案后，要积极认真学习改革方案，并针对改革方案设计培训方案。

1、加强国有资产管理法律法规的学习，强化学员的法律法规意识

首先，在培训过程中要强调法律法规在国有资产管理体系中的重要保障地位。清晰认识到任何一项管理制度与体系的构建都不离开法律法规的保障，只有先建立完善的国有资产管理法律体系，方能确保国有资产管理体制的建立和运行。在培训过程中要以现实案例展现法律法规在国有资产管理体系建设中的重要地位，强化学员的法律法规意识。

其次，细致梳理关于国有资产管理的法律法规，分析法律法规体系中的漏洞与不足，引起学员的充分注重，避免因法律漏洞在实践过程中引发管理上的缺陷。我国关于国有资产管理的法律法规有：（1）综合性法律。宪法和物权法从所有权方面保障国有资产；预算法则从财政预算管理角度规定国有资产；公司法、证券法从资产运营方面规范国有资产管理等；刑法则从刑罚角度保护国有资产。（2）专门性法律。2008年人大常委会颁布了关于国有资产管理的专门法律《企业国有资产法》，该法律仅对经营性国有资产具有法律效力，且并未区分金融性与非金融性国有资产，是国有资产管理法律的一大进步。然而，由于该法律并未对国有资产管理委员会做出明确定位，由于该法律规定国务院、地方政府可以根据需要，自己或授权其它机构代表其行使出资人职责，对国有资产运营进行监督。同时，该法律未对金融性国有资产的监督权是否归属国资委做出明确规定，导致国资委地位的不明晰。因此，国资管理培训过程中，要将法律的不足对国有资产管理的影响进行充分分析认证，针对性提出相应的对策以保障国有资产安全，提高国有资产的运营。

2、细致梳理国有资产管理的产权问题，将产权问题灌输到培训的每一环节

首先，细致梳理国有资产管理的产权制度，认真分析其中存在的不合理现象。目前我国资产产权制度存在的主要问题为：一是，经营性国有资产的管理存在多头现象。现行的国有资产管理体制仍然是按照各级政府的行政职能进行划分的。其中，国有资产管理委员会是经营性国有资产的最高监督机构与出资人，负责大型国有资企业的出资人职责并对其经营进行监督。值得注意的是，除了国资委，文化部、教育部、财政部、烟草局分别具有国有资产的监管职能。具体为而言，国有资产管理委员会不负责金融性国有资产和有其他部位监管的中小型国企。财政部管理的一部分国有资产投入了经营性国有公司，同时负责中国保险保障基金的国有资金管理。多头的管理体制，造成国有资产管理的混乱，造成国有资产的低效率。二是，经营性国有资产与非经营性国有资产的管理存在交叉。产权制度的不明晰造成国有资产管理的混乱。具体而言，财政部负责中央级事业单位的国有资产的监督管理，各事业单位主管部门负责本部门的国有资产监督管理。同时中国人民银行国库、国土资源局等都具有自己的国有资产监督管理职能。

其次，针对国有资产管理产权制度的混乱，让学员充分认识到明晰国有资产产权制度的必要性。充分认识到以上各行政职能部门既是国有资产的监督管理者、出资人，又是行政管理机构，几种角色的混合将造成各自为政的格局，继而形成各自的利益集团，从而增加了国有资产管理体制改革的困难，降低国有资产运营效率，威胁国有资产的安全、完整。

3、探讨国有资产资本运营方案，纳入国资管理培训的核心内容

根据十八届三中全会提出的支出有条件的国有企业改组为国有资本投资公司政策，为国有资产管理提供了全新的角度，有助于实现由国企监管向国资监管的跨越，提高了国有资产监管的效率。在国资管理培训中，要充分分析国有资产资本运营的可行方案，为学员提供不同的视角，从而有效落实十八届三中全会精神。

4、响应中央改革决定，探索混合所有制内涵意义

响应《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于发展混合所有制经济的决定，积极探讨混合所有制经济的内涵、在巩固与完善社会主义基本经济制度中的作用、对于国企改革的重要意义等。首先，深入分析国有企业发展混合所有制经济的优势以及可能存在的问题，充分认识到混合所有制经济在提升国有企业经济效率、建立国有经济有进有退、推动非公有经济发展的重要意义。其次，从实践层面认真研究切实可行的措施以促进混合所有制经济的发展，继而完善我国市场经济制度。

【参考文献】

[1] 葛守昆、战磊：国有资产管理体制改革的深层思考[J].江苏行政学院学报，2005（4）.

国有资产管理的主体范文第14篇

关键词：非经营性国有资产；管理体制；分类监管；资产配置

在我国，非经营性国有资产的管理日益受到重视，不少地方政府也根据各地实际情况在其管理体制和管理模式上进行了积极的探索。但由于非经营性国有资产的来源比较复杂，种类繁多，其性质和主要用途也不尽相同，所以在管理中存在着不少的问题，急需加以研究和解决。从国际范围内的实践来看，西方国家早就开始了对公共部门资产管理的探索，形成了比较成熟的管理模式和管理经验。虽然由于国情不同，西方国家并没有与我国的非经营性国有资产完全相同的资产范畴，但在公共资产的管理上有许多类似之处。因此，在非经营性国有资产的管理中，我们可以有针对性的借鉴西方国家的成功做法，建立起具有中国特色的国有资产管理体制和管理模式。

1 西方国家公共部门资产的管理经验

西方国家公共部门资产的管理经验主要体现在管理体制、管理模式和资产配置方式这三个方面：

1.1 管理体制

西方国家公共部门资产的管理体制大致有两种类型：“两层模式”和“三层模式”。“两层模式”指的是政府直接监管该类资产，中间不设立其他的管理机构，即政府——资产占用者两个层次。这种模式层次比较简单，典型代表是法国；“三层模式”指的是在政府和资产占有者之间还有相应的资产管理机构，即政府——资产管理机构——资产占用者三个层次。这种模式被很多西方国家所采用，如意大利、奥地利、英国、西班牙等国。

1.2 管理模式

(1)明确中央和地方的管理权限。

在中央和地方的管理权限问题上，国外有两种常见的模式，一种是由国家统一所有、地方分级管理，采用这种模式的国家比较少；另一种是由中央和地方分级所有和管理。以澳大利亚为例，澳大利亚联邦政府、州政府和地方政府分别都设有专门的政府资产管理机构，机构之间相对独立并拥有不同的职责和分工。联邦政府资产主要由资产管理局负责管理；州政府及地方政府资产多由公共事务局负责管理。这种模式的特点在于各级政府之间有明确的资产管理权限，因而资产监管效率相对较高。世界上大部分国家都是采用这种方式，如德国、美国、法国、日本等。

(2)对公共部门资产实行分类管理。

在分级管理的基础上，很多国家还对公共部门资产实行分类管理，即按照该类资产的性质、功能或所属行业进行分类，不同类型的资产采用不同的管理方式，授权或设置不同的机构加以管理。以美国为例，财政部负责管理投资于企业的非经营性公有资产，行政服务总局负责管理用于行政服务的公有资产。分类管理模式充分考虑到了不同资产的性质和功能，可以提高不同资产的管理效率。

(3)对公共部门资产实行专业化管理。

同时，不少国家还设立专门机构对公共资产实行专业化管理。美国联邦总务署属于联邦政府行政独立机构，负责对联邦政府的政府财产进行统一管理；加拿大联邦政府建设和服务部，负责联邦政府的财产管理、政府采购、办公用房和物业管理等；澳大利亚工程局以合同承包的形式负责政府公共资产的管理和维护，为政府各部门提供办公用房，以及相关设施设备的维护、安装和建设服务。由专门机构对公共资产实行专业化管理优势十分明显，资产管理机构职能清晰，责任明确，有助于提高政府资产的使用效率。

1.3 资产配置

西方国家公共部门资产管理在配置机制和方法上主要采取市场机制与政府强制相结合的方式，一方面充分尊重市场机制在资产配置中的作用，同时为了弥补市场缺陷，也注重发挥政府的强制作用。以瑞典为例，其资产配置主要有两个特点，一是办公用房的市场化管理。国家不提供办公用房，行政事业性单位向国有房产经营公司和社会租用房屋；其次是完善的政府采购管理体制。政府采购采取公开招标方式，由采购监督指导委员会负责对采购过程进行全面监督、检查。

2 完善我国非经营性国有资产管理体制和管理模式的建议

从以上西方国家公共部门资产的管理经验上来看，建立合理高效的非经营性国有资产管理体制和管理模式是该类资产良性运营的重要保证。那么，如何借鉴西方国家的成功做法，对非经营性国有资产进行管理呢? 笔者认为，可以从以下几个方面入手：

2.1 明确非经营性国有资产管理体制的层次结构

2006年下半年，财政部先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》，这两个《办法》的实施标志着我国非经营性国有资产管理工作迈上了新的台阶，对促进我国非经营性国有资产管理向制度化，科学化方向发展具有十分重要的意义。新《办法》规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，在此基础上，各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责。

虽然各地非经营性国有资产的管理模式不尽相同，但新《办法》的出台无疑为我们理顺有关该类资产的管理体制提供了良好的思路。结合该办法我们认为，在公共财政模式下三层次的非经营性国有资产管理体制是一种十分有效的管理体系。所谓三层次的管理体制，即财政部门——主管部门(资产管理机构或资产经营公司)——行政事业单位的自上而下的管理体系。在此模式中，各级财政部门就代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；主管部门(资产管理机构或资产经营公司)受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

2.2 建立非经营性国有资产分级分类监管模式

三层次的管理体制之下，各级财政部门究竟采取何种管理模式，设置何种管理机构来实现对非经营性国有资产的综合管理，这是我们需要思考的第二个问题。我国现行的非经营性国有资产为行政单位与事业单位的国有资产分别由不同的管理机构进行管理，行政单位的国有资产由财政部门委托给政府机关事务管理局监管，而事业单位国有资产由各财政部门委托给事业主管部门监管。这种模式考虑到了行政单位国有资产与事业单位国有资产的差异，但非经营性国有资产种类繁多，其性质和主要用途不尽相同，单纯将行政与事业单位分开管理远不足以解决我们在前文中提到的若干问题。因此，在旧有模式的基础上我们提出分类管理的建议：从合理配置资源的角度出发，将非经营性国有资产按性质、特点或功能进行分类，不同类型的资产分别采取不同的管理办法；机构设置也具有一定的灵活性，可以委托相应的主管部门、资产管理机构或资产经营公司进行管理。

结合我国的具体国情，我们建议将行政与事业单位的非经营性国有资产进行分类管理：行政单位一般提供的是非营利性的公共服务，对这类单位的管理重点主要是保证其资产的合理配置及有效使用，在实践中要加强该类资产的统一调配和管理。在该类资产的管理模式上，国际上有一些较为成功的经验，不少国家成立了专业的资产管理机构对国有资产进行管理，如政府物业管理机构、政府车辆管理机构等。这种模式的优势在于国有资产的专业化管理，对于提高该类资产的使用效率有良好的促进作用，我们在实践中可以加以借鉴；事业单位的资产状况要复杂一些，公益性、准公益性和非公益性资产要采取不同的管理方式。由政府负责配置的公益性事业同行政单位的管理类似，既可由国家进行专项管理，也可以委托相关主管部门进行管理。而由政府和市场共同提供的准公益事业则可以大胆引入市场机制，在政府的支持和引导下实行企业化或准企业化运作，进一步拓宽事业单位投资和融资的渠道。

2.3 建立科学、民主的行政事业单位国有资产配置、使用、处置机制

在实践中要结合新《办法》，建立科学、民主、高效的非经营性国有资产配置、使用和处置机制。在资产的配置上，要从严控制、合理配置，特别是新资产的购置必须遵循严格的审批程序；在资产的使用上，主要是要提高资产的使用效率，建立合理的资产调剂制度，同时对行政事业单位国有资产出租、出借及事业单位利用国有资产对外投资、担保等行为要严格控制、从严审批；在资产的处置上，要遵循严格的控制和审批程序，应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

但是必须指出的是，我们一方面要制定严格的非经营性国有资产的管理体系和制度，另一方面也要积极的引入市场机制，充分发挥市场机制在资产配置、使用和处置等环节中的作用。在资产的配置环节，要实行严格的政府采购制度。政府采购应当采取公开招标的方式，采购过程要保证信息透明、行为规范；在资产的使用环节，可以采取类似市场化的方式进行配置。另外，该类资产按实际需要配给后如有剩余还可以在市场上对外出租；在资产的处置上，也应当采取拍卖、招投标等方式进行。需要指出的是，虽然我们对非经营性国有资产可以进行市场化的管理和经营，但市场化的目的并不是为了追求利润，主要还是为了降低非经营性国有资产的运行成本，提高其使用效率。

借鉴西方国家国有资产管理的经验，既要把握其核心规律，又要充分考虑我国的实际情况。实践中，除了进一步完善非经营性国有资产的管理体制和管理模式之外，对于该类资产管理中出现的新情况或新问题，还需要财政部门以及各级地方政府根据实际情况积极的进行探索和研究，走出一条适应我国社会主义市场经济发展的非经营性国有资产管理之路。

参考文献

[1]方虹，刘春平，牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究[j].经济研究参考，2005，(3).

[2]伍海泉，戴罗仙，田秋蓉.公共部门资产管理的国际经验比较研究[j].经济纵横，2005，(12).

[3]伍海泉，田秋蓉.国有资产研究的新视野[j].长沙理工大学学报，2005，(9).

[4]邓晓兰，王晓芳，曹江.行政事业单位国有资产管理体制改革的两种模式[j].财会月刊，2004，(12).

国有资产管理的主体范文第15篇

1994年，某村民委员会与某公司签订“创办烧结金刚石锯片基体厂（下称未注册基体厂）的协议书”，约定由村委会负责改造和扩建厂房，提供水、电资源；项目采取集资的办法筹集资金，集资范围由村委会运筹，所缺部分流动资金暂由公司垫付，但务必在1994年底前偿还；主办单位为村委会，但暂不办理营业执照，先挂靠在公司名下，暂由公司代管。协议同时阐明，公司要求村委会尽快办理营业执照，彻底脱离公司。此后，村委会向工商部门申请办理营业执照，2000年1月25日，经工商部门审核，基体厂（下称注册基体厂）注册成立。2000年1月30日，某研究院作为公司的上级主管部门，以未注册基体厂的净资产来源于国家税收优惠政策所形成的扶持性免税基金，应属国有资产为由，向其上级主管部门原国家冶金工业局申请产权界定。2000年2月21日，原国家冶金工业局作出（2000）53号“国家冶金工业局关于烧结锯片基体厂产权问题的批复”（下称53号批复），对未注册基体厂的资产认定为完全国有。为此，注册基体厂不服，2001年3月，以承接原国家冶金工业局职能的国家经贸委为被告（原冶金工业局被撤销），向某市第一中级人民法院起诉，请求撤销原国家冶金工业局作出的“53号批复”。

一审法院经审理认为，原国家冶金工业局的部分行政职能并入国家经贸委后，国家经贸委作为承接原国家冶金工业局的部门，应作为本案的适格被告。根据国办发（1998）59号文件的规定，原国家冶金工业局的主要职责不包括对国有资产进行产权界定的行政职权，因此，原国家冶金工业局作出的“53号批复”超越了行政职权，遂判决撤销了原国家冶金工业局作出的“53号批复”。国家经贸委等不服一审判决，向某市高院提起上诉。

二审法院经审理认为，根据有关国有资产管理法律、法规和规章的规定，国有资产管理机关是对国有资产产权进行界定的行政主管部门，有权依法对企业的国有资产进行界定并作出最终发生法律效力的行政决定。公民、法人或其他组织对国有资产产权界定提起行政诉讼，须与该行为存在有法律上的利害关系，否则，不具有起诉的主体资格。一审法院判决在认定“53号批复”的性质及注册基体厂诉讼主体资格上有误，属认定事实不清，适用法律、法规错误，据此裁定撤销一审判决，发回重审。

?点评?

本案涉及两个关键问题，即“53号批复”是否可诉和注册基体厂是否具有本案原告的主体资格。

“53号批复”的可诉性

笔者认为，原国家冶金局作出的“53号批复”不具有可诉性。理由是：根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《集体企业国有资产产权界定暂行办法》及国资法规发（1992）70号《关于清产核资中全民所有制企业、单位对外投资的清理和界定的暂行规定》、国经贸企（1996）895号《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》、财清字（1999）10号《关于做好科研机构转制过程中清产核资工作的通知》等一系列企业国有资产产权界定的法律规范规定，国有资产产权界定的程序是：第一，企业或单位自行清理和界定，即“自我界定”，必要时可由上级主管部门或国有资产管理部门直接进行清理和界定；第二，对清理、界定已属于国有资产的部分，报同级国有资产管理部门认定；第三，经认定的国有资产，按规定办理产权登记手续。根据这些规定，可以看出，产生国有资产产权界定最终法律效力的是国有资产管理部门的认定或登记，这也是我国国有资产产权界定权的专属性所决定的。我国国有资产产权界定的权力属于国有资产管理部门，98年以前属于国有资产管理局，98年以后属于财政部，这说明，国有资产的产权界定只有国有资产管理部门作出的认定或者登记，才具有最终的法律约束力，其他任何部门所作的界定均不具有法律效力，包括企业的自身界定和上级主管部门的界定。结合本案，原国家冶金局不是国有资产产权界定的法定部门，不具有国有资产产权界定的法定职责，它作为当时某研究院的上级主管部门对其国有资产所作的“53号批复”，是上级主管部门对其下级单位国有资产“自我界定”的认可，仍属“自我界定”的范围，这个“批复”按照上述法律规范的规定，并未产生最终的法律效力，对当事人的权利义务不产生实际影响，无法律上的约束力。因此，“53号批复”不具有可诉性。

注册后的基体厂是否为本案的适格原告

笔者认为，注册基体厂不具有本案原告的主体资格，不能对“53号批复”提起行政诉讼。理由是：从注册基体厂的注册情况看，其注册资本不包括“53号批复”所指未注册基体厂的厂房、机器设备等固定资产，因此，注册基体厂与“53号批复”在法律上没有权利义务关系。此外，按照我国民法通则的有关规定，法人的民事权利能力及民事行为能力始于成立，注册基体厂成立于2000年1月25日，此时在法律上才具有民事权利能力与民事行为能力，而对其成立之前的基体厂的有关事项没有主张的权能。因此，注册基体厂不具有本案原告的主体资格，对“53号批复”没有诉权。