土地规划程序范文

土地规划程序范文第1篇

美国的“非永久性宪法”与ULURP

鉴于土地资源和城市建设之间的密切联系，为防范政府滥用规划权和征用权为商业目的服务，早在20世纪初，美国人就已经意识到只有使规划得到法律的支持，才可能避免土地开发和利用失控。为此，联邦和各州先后制定了《城市规划授权法案标准》、《州分区规划授权法案标准》、《1976年联邦土地政策和管理法》、《1970土地征用政策法》、《佛蒙特州土地利用与开发法》以及1975年美国法律协会颁布的《土地开发规范》等。然而，由于各地差异较大，试图通过一部全国性土地利用规划法的种种努力均以失败告终。

在美国，政府进行土地管理的主要手段就是规划。美国的土地利用规划体系分为联邦、州和地方三个层次。各级土地利用规划均为法律规定，它们是政府实施土地开发和管制的主要依据。美国的土地管理权主要属于地方，即市、郡(县)一级地方政府，而非联邦和各州。按照联邦宪法和法律的规定，联邦仅仅直接管理自己所有的土地。对于州以及州以下的地方所有的土地利用和管理，联邦政府并不直接介入，而是通过建立“超级基金”的方式来资助、刺激和引导地方土地的开发和利用，各个地方为了获取联邦资金的支持往往不得不服从于联邦政府的土地利用总体规划。

在美国，土地利用规划又被称作“非永久性宪法”，其内容往往极为详细，且具有普遍的约束力。只有在两种情况下，政府才可以通过法定程序变更规划：一是制定和实施都市更新计划；另一种方法就是通过ULRUP程序对土地规划进行部分调整。

ULURP的发展历程

20世纪中期以前，纽约市在土地开发和管理过程中，基本是一种行政单一主导的模式。60年代纽约市政府曾计划大规模动用征收权，但由于黑人族群认为该项计划将剥夺其土地权利而进行了强有力的抵制。为缓解紧张的“官民”矛盾，1951年纽约曼哈顿区行政长官罗伯特・华格纳首次设立了12个社区规划顾问团，即后来的社区规划委员会。它们的主要职责是就规划、预算、住宅等关系公民切身利益的事项向区行政长官提出建议。随后，其他区行政长官也设立了类似的组织。

其后依据1963年《城市》的规定，1968年纽约市被划分为62个社区，而且社区委员会作为“政府决策顾问”的角色也得以法定化。每个委员会都有职责就“任何关于本社区的发展或福利事项”向城市规划委员会提出建议。在20世纪60年代后期，社区参与达到一个高峰期。

在接下来的10年里，社区委员会成为表达当地对多数公共争议，尤其是与土地利用相关争议意见的有效媒介。1972年通过立法设立的州修正委员会，认为社区委员会是对与土地利用和开发有关的责任与义务的恰当承担者。1975年4月，纽约市的选民通过了一部新的城市，这部新的城市第197－c部分规定“任何个人或机构提出的关于城市不动产的利用、开发和改善的申请，都应根据统一的审查程序进行审查”。这部分进一步规定了由城市规划委员会在1976年6月1日之前制定这种审查程序。在1976年6月1日，经历了一个公众审查之后，委员会通过了这个程序，即众所周知的ULURP程序，1976年7月1日起提交到城市规划委员会的申请均适用此程序。1989年纽约城市再次修订，相应的ULUIRP规则也修改，以反映评估委员会解散及市议会享有土地利用权的状况。

1975年《城市》规定ULURP的目的是为了设置一种标准程序，以使同城市土地利用有关的申请得到公开审查。1976年之前，城市规划委员会只审查同分区规划、城市地图、都市更新及住宅有关的申请。在1976年，委员会审查申请的范围得到扩大。目前，ULURP程序中主要参与方是城市规--划局、城市规划委员会、社区委员会、区行政长官、区委员会、市议会以及市长。

现在，纽约市划分为59个社区，每个社区委员会都由居住或工作在本社区的人员组成，最多不超过50名，一半以上要获得市议会议员的推荐。由区行政长官从各阶层、各领域挑选积极参加社会事务的人组成该委员会，以使委员会成员能代表最广大社区居民的利益。

ULURP的具体步骤

1989年后，纽约市政府对程序中各方的权力分配做出了详细规定。根据《纽约市统+地利用审查程序规则》(1990年)，具体步骤如下：

第一步：提交申请。申请人必须向城市规划局提交一份规范的土地利用审查申请以及所有要求的相关文件。城市规划局应当在收到申请及相关材料后五个工作日内向申请项目所在地的区行政长官、社区委员会和市议会送达副本。

第二步：资格认证。城市规划局负责认证申请是规范完整的，从而可以通过ULURP进行公开审查。如果申请提交六个月后仍未进行认证，申请人或申请项目所在地的区行政长官有权向城市规划委员会提出认证诉求。如果申请通过认证，城市规划局应当在9天内将申请材料送达项目所在地的社区委员会、区行政长官及市议会。

第三步：社区委员会审查。社区委员会在收到申请材料后60天内举行公众听证会，并向城市规划委员会、申请方、区行政长官提交书面建议。ULUtkP程序规定了社区委员会召开公众听证会的具体措施，还规定了社区委员会提出建议的法定人数、投票及内容。如果社区委员会没能在规定时间完成上述操作或自动放弃审查权，申请程序将转入下一步。

第四步：区行政长官审查。在收到社区委员会提交的建议后30天内，或社区委员会审查期限截止后30天内，区行政长官应向城市规划委员会提交书面建议。如果申请涉及多个社区的土地，由区委员会在相应的时间内审查并向城市规划委员会提交书面建议。如果区行政长官在规定期限内未能提交建议，申请程序将转到城市规划委员会审查阶段。

第五步：城市规划委员会审查。城市规划委员会成员13名，同城市发展相关的项目规划，包括城市住房、商业、工业、交通、物流、娱乐、文化、卫生和福利等各领域的资源调控。

在区行政长官审查期限届满60天内，城市规划委员会必须举办一次公众听证会做出批准、修改或不批准申请决定。城市规划委员会一般每月举行两次听证会，纽约官方电视网都会对其听证会进行直播，以便市民知晓。它做出批准、修改或不批准申请决定必须得到7名以上委员投票支持。然后，

城市规划委员会将其决定的副本提交到市议会。大多数情况，城市规划委员会做出不予批准决定后，ULUKP程序到此为止。但对都市更新计划申请的否决，仍需提交到市议会审查。

第六步：市议会审查。市议会审查社区委员会及区行政长官都不批准的申请，在收到城市规划委员会报告后50天内，市议会必须召开公众听证会，决定批准、修改或不予批准城市规划委员会的决定。如果在这50天的审查期限内，市议会认为申请必须加以修改后才能通过，它必须将修改部分反馈给城市规划委员会。城市规划委员会决定是否需要对修改部分重新审查。如果城市规划委员会决定重新审查，市议会不可以通过修改后的申请，如果无须重新审查，市议会可直接通过修改后的申请。当市议会对申请做出修改后，城市规划委员会有15天的时间决定是否重新审查，这期间，市议会50天的审查期限中止。

第七步：市长审查。市长审查不是必经阶段。若市长在市议会审查决议通过5天内未对其做出否决，那么市议会批准或不批准土地利用申请的决定为最终结果。如若市长否决，市议会在10天内以三分之二多数票可以市长的否决。

对于城市规划委员会批准的申请，如果市议会在5D天内未审查或未完成审查，市长也有权在市议会审查期限届满后5天内予以否决，市议会在10天内举行投票，以三分之二多数票市长对城市规划委员会决定的否决，视为最终结果。一旦ULURP程序对项目形成最终决定。任何建设都只能根据这个决定进行，而不能任意超越或改变它。

ULURP对我国土地管理的启示

美国统一土地利用审查程序最突出的特点就是每一步都强调公众的参与，社区委员会的参加、公众听证会的召开，一个ULURP程序往往要进行至少四次的公众听证会。城市规划委员会每月两次的公众听证会，它的运作体制最大限度地鼓励公众和各界的参与，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在整个土地利用规划的过程中。任何一个涉及公民利益的申请都要充分地听取民意，最终的审议单位是市议会，因为市议会是民选官员，在强调民意的制度下，这也是必然的安排。虽然市长享有否决权，但议会仍可以三分之二的多数票市长的否决。到目前为止，经过ULURP程序，来自各社区委员会和公众的绝大多数意见和建议得到采纳。上述美国统一土地利用审查程序的内容，可以给中国的土地管理法制建设带来如下启发：

第一，从制度层面，明确公众参与的法律地位。公众参与不但要成为提高土地利用规划质量的外部力量，更应该成为规划程序的一部分。当前，我国土地管理法对于规划程序的规定几乎等同于审批程序。流露着浓厚的管理模式色彩。城乡规划法第26条、46条尽管规定了规划拟定、审批、变更和公布四个基本步骤，但诸如专家意见的导入、规划草案的展示、异议的受理与排除、其他行政机关意见的收集、举行听证会等实质性民主参与机制严重不足。

土地规划程序范文第2篇

关键词：土地利用总体规划；战略环评；重庆市；秀山县

中图分类号：F27文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0156-03

引言

近年来，随着社会经济的发展，土地利用的结构和形式渐趋复杂，由此引发的生态环境问题愈加引起人们的关注。土地利用总体规划通过调整土地利用的结构和空间布局，影响土地利用的方向和强度，进而对生态环境产生重要影响。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明[1]。开展土地利用总体规划环境影响评价工作，对提高土地利用总体规划的科学性、促进土地资源的可持续利用具有重要意义。

一、土地利用总体规划环境影响评价

土地利用总体规划环境影响评价属于战略环境影响评价（简称战略环评，SEA）的范畴，是指对土地利用规划方案实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并在此基础上从生态环境角度提出规划的最佳方案及其调整建议，同时提出消除或减缓规划方案实施后可能产生的负面生态环境影响的对策与措施。土地利用总体规划环境影响评价在规划方案的形成阶段就参与其中，及早从生态环境保护和建设的角度出发，分析规划方案可能引发的积极和消极影响，从而进一步改善规划方案，从源头上尽量减少产生不利影响的可能性。其优势在于可以弥补项目环境影响评价只考虑单个项目的环境影响、没有从根本上认识土地利用可能引致的生态环境问题的不足。通过土地利用总体规划环境影响评价能够促进土地利用更好地向环境友好方向发展，并提高土地利用总体规划的权威性、全面性、可持续性以及可操作性[2~4]。

二、研究区土地利用现状及规划方案

秀山县位于重庆市东南缘、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四省（市）结合部，为重庆市最边远的区县之一。地理坐标介于东经108°43′06″～109°18′58″，北纬28°09′43″～28°53′05″之间。根据2005年秀山县土地利用变更调查数据，全县土地总面积246 361.31hm2，其中，农用地210 572.35 hm2、建设用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分别占土地总面积的85.47%、4.99%和9.54%。

本次土地利用总体规划是对上一轮土地利用总体规划（1997―2010年）进行的修编。规划基期为2005年，规划近期为2010年，规划期末为2020年。秀山县土地利用现状及规划方案（见下页表1）。

三、评价的指标体系

本文采用“压力―状态―响应”（PSR）框架模型构建土地利用总体规划环境影响评价的指标体系。PSR框架模型最早是由世界经济合作组织在评价世界环境状况时所提出的评价模式[5]，其基本思路是人类活动会给环境和自然资源施加压力，结果改变了环境与自然资源的质量；社会通过环境、经济、土地等政策、决策或管理措施对这些变化发生响应，缓解由于人类活动对环境产生的压力，维持环境健康[6]。

在土地利用中，压力是指由于人类社会经济发展对土地需求量的增加以及各种建设活动对土地资源造成的破坏而对土地资源产生的压力。本文选取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地压力指数这四个指标。

状态是指土地受到外界的压力作用使得土地利用结构和方式发生相应的变化或产生相应的影响。本文选取土地利用率、城镇及工矿用地率和自然保留地面积率这三个状态指标。

响应是指为了预防和减缓不合理的土地利用带来的负面环境影响，政府和公众作出的反应和采取的措施。本文选取城市绿化覆盖率、森林覆盖率和基本农田保护率这三个响应指标。

四、评价方法及结果

1982年，中国学者邓聚龙教授创立灰色系统理论。灰色系统理论以“部分信息已知，部分信息未知”的“小样本”、“贫信息”不确定性系统为研究对象，主要通过对“部分”已知信息的生成、开发，提取有价值的信息，实现对系统运行行为、演化规律的正确描述和有效监控。灰色系统的关联分析是系统态势度的量化比较分析，其基本思想是根据序列几何形状的相似程度来判断其联系是否紧密。曲线越接近，相应序列之间的关联程度就越大，反之就越小[7]。

土地利用涉及社会、经济和自然环境等诸多因素，由于因素信息的不确定性和不完全性，使得该系统成为一个灰色系统。土地利用总体规划的环境影响评价对象不同于一般的建设项目，评价一般与土地利用总体规划同步，时限较长，评价时所能收集到的资料和信息具有一定的不确定性和灰色性的特点，因而可以应用灰色关联分析法，通过比较规划方案实施前后不同水平年环境序列与理想环境序列的关联度，综合评价规划方案对环境的影响[8]。

1.确定参考序列和比较序列。参考序列就是作比较的“母序列”，记作X（k），一般选取最优指标集，记为：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作为关联分析的原始参考数列。比较序列是与参考序列作关联程度比较的“子序列”，记为：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。

在土地利用总体规划环境影响评价中，根据土地利用的具体情况，按其可能给环境带来的最佳影响或根据相关经验以及环境质量标准确定参考序列，将土地利用总体规划实施前后的环境序列作为比较序列，利用其实施前后的环境状况与理想或最优方案之间关联度的大小对评价对象进行比较、排序[9]。

本文根据相关经验和行业标准选取了各个指标的标准值，组成环境影响评价的参考序列；通过对秀山县2005年土地利用现状及土地利用总体规划方案（2006―2020年）中各项指标值的推算，组成环境影响评价的比较序列（见表2）。

2.评价指标的无量纲化。为消除由评价指标物理量纲不同带来的影响，在评价之前，需将样本中各指标进行无量纲化处理。本文运用SPSS软件对原始数据进行无量纲化处理[10]。

3.计算关联系数和关联度。运用灰色建模系统IV软件计算各比较序列中每一个指标相对目标序列对应指标的关联系数以及各比较序列与参考序列的关联度。其中：分辨系数ρ取0.5。

ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505

关联度为：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）

即2005年秀山县土地利用现状以及2010年和2020年规划方案所带来的环境影响与预期的环境标准的关联度分别为0.5248、0.6145和0.5151。

4.评价结果分析。评价结果表明：秀山县土地利用现状与规划方案带来的环境影响与预期的环境标准的关联度均大于0.5的水平，说明土地利用现状与规划方案带来的环境影响都与环境标准比较协调；土地利用现状与规划方案带来的环境影响与环境标准的关联度呈现出先上升后下降的趋势，即2010年规划方案与预期环境标准的关联度为0.6145，大于2005年土地利用现状与预期环境标准的关联度，2020年规划方案与预期环境标准的关联度为0.6145，小于2005年土地利用现状以及2010年规划方案与预期环境标准的关联度。

规划方案与环境的协调程度呈现出先上升后下降的趋势，从评价指标看，主要是由于城市化水平的提高、耕地压力指数的增加、城镇工矿用地率的增加以及自然保留地面积的减少。即由于城市化水平的提高，使得城镇工矿用地规模大幅增加，占用了大面积的耕地，同时大力开发荒草地等自然保留地为城镇建设用地所需，导致环境质量下降。由于秀山县境内矿产资源丰富，因此，矿产资源的开采及加工在一定程度上会导致矿区生态环境恶化，造成环境污染，影响环境质量。虽然森林覆盖率有很大程度的提高，并对环境质量的改善起到了一定的缓解作用，但是由于城镇工矿用地规模扩大带来的环境破坏明显大于森林覆盖率上升带来的环境质量的提高。

因此，在规划方案实施的过程中，应该加大对耕地的保护力度，严格控制建设用地规模，提高人均耕地面积及生态用地面积，合理且节约集约利用土地。坚持矿产资源开发与生态环境保护并重，加强矿山生态环境保护和次生灾害控制，综合整治矿区生态环境，建立矿产资源开发与环境保护相协调的机制。最终实现土地资源的可持续发展。

结论与讨论

土地利用总体规划通过调整土地利用的结构、规模和空间布局，直接影响到土地利用的方向和强度，其带来的环境影响不容忽视。本文采用PSR框架模型，从土地利用的压力、状态以及生态环境的响应三个方面选出10个指标构建土地利用规划环境影响评价的指标体系，通过对比这10个因子在规划实施前后的相对变化，预测规划方案的实施对环境可能产生的影响程度。结果表明：本次规划方案在优化环境、改善环境质量、促进土地的可持续利用等方面呈现出先上升后下降的趋势。

目前，中国土地利用总体规划环境影响评价还正处于初期阶段，相关理论和方法尚不完善[11]。文本对土地利用总体规划环境影响评价进行初步探讨，尝试采用灰色关联分析法对秀山县的土地利用总体规划方案进行评价。灰色关联分析方法应用在土地利用总体规划环境影响评价领域尚属尝试，一定程度上丰富和发展了土地利用总体规划环境影响评价方法。灰色关联分析因为自身的特点，对样本量的多少没有过分的要求，也不需要典型的分布规律，且不会出现量化结果与定性分析不一致的情况，运用此方法对土地利用总体规划的环境影响进行评价较合理。但是常用的灰色关联度量化模型求出的关联度总为正值，不能全面反映事物之间的关系[12]。同时土地利用总体规划的实施是一个动态的过程，采用静态的标准值作为参考序列，不能全面反映规划方案实施的效果。因此，本研究的评价方法还有待改善。

参考文献：

[1]陈文波，赵小敏，等.土地利用总体规划环境影响评价理论与方法初探[J].江西农业大学报，2006，(1):134-138.

[2]贾克敬，谢俊奇，等.土地利用规划环境影响评价若干问题探讨[J].中国土地科学，2003，(6):15-20.

[3]蔡玉梅，郑伟元，等.土地利用规划环境影响评价[J].地理科学进展，2003，(6).

[4]王永生.战略环境影响评价与土地规划环境影响评价[J].国土资源导刊，2006，(1):36-38.

[5]蔡玉梅，谢俊奇，等.规划导向的土地利用规划环境影响评价方法[J].中国土地科学，2005，(2):3-8.

[6]卞正富，路云阁.论土地利用规划环境影响评价[J].中国土地科学，2004，(2):21-28.

[7]刘思峰.灰色系统理论及其应用[M].北京:科学出版社，2004:50.

[8]曾光明，杨春平，曾北危.环境影响综合评价的灰色关联分析方法[J].中国环境科学，1995，(4):247-251.

[9]荀文会，刘友兆.土地整理环境影响评价的技术方法研究[J].国土资源科技管理，2005，(22):10-14.

[10]孙健卫，黄贤今，等.基于灰色关联分析的区域农业循环经济发展评价[J].江西农业大学报，2007，(3).

土地规划程序范文第3篇

关键词　多义线　长度　统计　AutoCAD　VBA

中图分类号：TP39　文献标识码：A

近年以来，随着人口不断增加与城镇建设用地的扩展，使得土地尤其是耕地相对短缺的问题日益突出，土地开发整理作为补充耕地的主要途径，是保住“耕地18亿亩红线”(1.2亿hm2)和国家粮食安全的主要措施。随着我国土地整理工作在全国深入开展，国家在土地整理中投入大量的财力、人力、物力，如何提高土地整理中工程量计算的效率以，是目前需要研究的问题之一。目前，在土地整理规划设计中所用的绘图软件主要是AutoCAD系列软件。其中在进行排水沟规划设计时，通常是在规划后逐条点击其属性统计长度值。如果更改规划要素，则需要再次重新统计，工作效率低、且易出错。土地整理项目规划设计是一项涉及面广、内容复杂的过程，各类地物信息影响土地整理规划设计的各个方面。如何有效快速的在规划设计中确定规划要素的基础数据，如长度值等，本研究进行了一些探索。本文介绍如何利用AutoCAD嵌入式语言VBA(Visual Bacic for Applications)并结合Excel进行二次开发，完成在土地整理项目规划设计中各新修排水沟多义线长度值的自动统计。

1　程序设计思路流程及数据间相互关系

1.1　程序设计思路及流程

AutoCAD是目前工程图形中使用最广泛的计算机处理软件。在土地整理项目规划设计中，AutoCAD中用得最多的线是多义线(polyline)，并以此来表示土地整理项目规划设计专题图中的大多数规划要素，如排水沟，农村道路等。在Auto-CAD中某一图层统计出各多义线的长度，首先确定统计图层中的对象i(i表示多义线的条数)，然后把图层中各i长度值i直接自动写入到Excel单元格中，从而使土地整理规划设计进一步自动化。开发的程序流程见图1所示。

1.2　数据间相互关系

多义线属性数据与Excel单元格数据彼此存在着一定的联系。每一条规划的排水沟多义线的长度值都在Excle单元格中对应着一个相应属性数据记录，两者之间通过对Auto，CADVBA二次开发函数接口调用属性数据建立内在联系，可以使规划人员任意显示检查排水沟多义线的长度值。两者之间通过二次开发程序，把它们联系在一起。

2　应用VBA技术进行AutoCAD二次开发

根据以上的二次开发基本思想和数据结构，本研究开发的土地整理项目规划设计制图应用程序，可以完成与排水沟类似的规划制图多义线长度自动统计，为土地整理项目规划设计中的工程预算提供科学、准确的基础数据，并利于土地整理规划设计人员分析规划的正确性、合理性，及时的调整规划设计方案，直至最后形成最佳的土地整理规划设计方案和规划专题图。

2.1　VBA在AutoCAD中的开发特点

AutoCAD VBA允许VBA环境与AutoCAD同时运行，并通过ActiveXAutomation接口对AutoCAD进行编程控制，对于非专业开发人员在程序语言选择上相对其它开发高级语言，如：C、C++等，VBA更易学易掌握，可构成多种使用的专业软包，0能快速实现特定功能。

2.2　程序代码的完成

在AutoCADVBA开发环境中的ThisDrawing模块，首先在用户窗体中的新修排水沟中添加一些按钮事件，属性栏更改名称为工程统计等按钮名称，在其按钮事件中加入相关程序代码，并运行其代码，如图2程序运行界面。相关代码较长，本文中省略。

3　程序应用

AutoCAD环境中，实现多义线自动统计的方法简单描述如下：(1)创建图层名为新修排水沟；(2)创建多条新修排水沟的多义线段：(3)点击工程统计按钮(见图2)；(4)根据点击按钮提示保存Excel的统计值的文件路径，打开Excel所得各编号排水沟长度值(见图3)。图2程序运行界面中的蓝色虚线为拟新修排水沟，旁边文字为其编号，每个编号对应图3运行统计结果Excel中的编号长度值，实现其自动统计多义线长度值的功能。

土地规划程序范文第4篇

一、规划建设管理的范围

凡在本行政区域内进行工业企业、公共设施、房地产开发、公益事业建设、单位或个人建设和村民住宅建设的，必须遵守本实施意见。

二、指导原则

1、坚持以规划为龙头，增强规划的严肃性。

2、强化耕地保护意识，严禁占用基本农田进行建设，严禁私自买卖集体和国有土地。

3、坚持先申请后审批，再建设的程序，严禁未批先建。

三、街道规划区域内规划建设管理的实施

（一）街道规划区域内的道路红线退让

依据《乡城镇总体规划》，规划区域内街道的道路分为四级：

（1）过境道路——红线宽30m，连接镇区与外部的主要交通枢纽。

（2）主干路——红线宽24－30m，连接镇区主要功能区和对外联系。

（3）干路——红线宽16—22m，联系镇区范围内各组团（村、社区）间的主要道路。

（4）支路——红线宽12m，联系各组团（村、社区）生活区内部交通。

凡沿各条道路两侧的建设必须严格执行红线退让，退让线为5米。

（二）街道规划区域内农户（居民）建房或单位建设的申请程序

根据《乡城镇总体规划》、《乡土地利用总体规划》等法律、法规，凡在集镇（街道）规划区域内从事各种建设（含翻建、改建、新建）必须按下列审批程序办理：

1、建设单位或个人提出书面申请并附四邻（或村民组）意见；

2、经村（社区）审查，并公示无异议后，填写《乡规划建设用地申请审批表》（附表1），由村（社区）主任签字确认并签署意见、盖章，上报乡规划建设土地管理领导组办公室备案；

3、由村镇建设规划办、国土所联合派工作人员到现场勘察，核定用地位置及面积、土地性质等规划、用地条件；

4、经现场勘察通过后，报乡规划建设土地管理领导组审核（一般每月审核一次）；

5、建设单位或个人持核发的审批表到国土部门提出用地申请，办理相关用地手续；

6、建设单位或个人持国土部门的相关用地批文到村镇建设规划办申请开工，由村镇建设规划办、国土所等主管部门在规定期限内指派工作人员按规划要求到现场进行开工前的放、验线；

7、建设单位或个人在建设项目竣工后须到村镇建设规划办申请竣工验收。

（三）下列建设项目，应当由取得设计资质的设计单位设计或采用经设计主管部门推荐的通用设计图纸、标准图纸：

1、3层及3层以上住宅；

2、跨度、跨径或者高度超出省建设行政主管部门限定范围的公共建筑、生产建筑和基础设施。

四、村庄规划建设管理的实施

依据《乡城镇总体规划》、《乡土地利用总体规划》、《关于全县232个村庄规划的批复》（肥政文件，结合我乡新农村建设规划，凡在本行政区域内从事各种建设（新建、改建、扩建）单位和个人必须按下列审批程序办理：

（一）村民住宅建设的审批程序：

1、村民使用宅基地进行住宅建设（含翻建、改建、新建）的审批程序：

⑴村民提出书面申请，本村民组户三分之二以上代表签字（章），村分片干部签字，报村（社区）审查；

2、经村（社区）审查，并公示无异议后，填写《乡规划建设用地申请审批表》（附表1），由村（社区）主任签字确认并签署意见、盖章，上报乡规划建设土地管理领导组办公室备案；

3、由村镇建设规划办、国土所联合派工作人员到现场勘察，核定用地位置及面积、土地性质等规划、用地条件；

4、经现场勘察通过后，报乡规划建设土地管理领导组审核（一般每月审核一次）；

5、建设单位或个人持核发的审批表到国土部门提出用地申请，办理相关用地手续；

6、建设单位或个人持国土部门的相关用地批文到村镇建设规划办申请开工，由村镇建设规划办、国土所等主管部门在规定期限内指派工作人员按规划要求到现场进行开工前的放、验线；

7、建设单位或个人在建设项目竣工后须到村镇建设规划办申请竣工验收。

（二）村民住房建设方式和建设规模

1、村民住宅建设方式：

农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。村民住宅建设实行统一规划，采取集体集中联建与村民个人自建相结合的办法。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，不得新建、重建、改建住宅。

2、村民住宅建设规模：

坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，每户占地面积不得超过160平方米，总层数原则上不超过3层。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。对于超占、强占土地建房或拆除不到位的建筑物（构筑物）的单位（农户）在进行土地整理、道路建设、征用土地、新农村建设等项目拆迁中，不予补偿。

五、街道和村庄规划建设管理的落实与保障

为了有效地控制和制止的违法、违章建设行为，切实加强土地管理，保障规划管理的严格执行和落实，创造良好的建设管理环境，制定以下措施：

（一）严格土地规划。凡在我乡区域内建设单位或个人必须遵守《乡城镇建设总体规划》、《乡土地利用总体规划》、《关于全县232个村庄规划的批复》（肥政等相关文件要求。

（二）加强宣传教育。要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传规划管理、土地国策国情和法规政策，切实增强全民的规划意识和法律意识。

（三）规范申报程序。凡在乡规划区域内的建设单位或个人必须按上述规定的程序办理相关手续。手续办理不全或未办理审批程序的建设一律视为违法建设，责令建设单位或个人停止建设，限期整改。逾期整改不到位的或拒不整改的，由乡人民政府组织相关部门依法进行助拆。

（四）加强监管巡查。乡成立村镇规划建设土地管理领导组（成员以文另发），从乡执法所、村镇建设规划办、国土所等单位抽调精干人员成立联合执法队，对全乡的土地规划建设工作不定期进行巡查，加强日常监管，重点加强集镇和城乡结合部地区的规划、土地监督管理。

（五）建立信息员制度。根据属地管理原则，确定各村（社区）主任为本村（社区）土地规划管理第一责任人，确定各村（社区）营长为土地规划管理信息员。信息员应对本村（居）范围内的建设行为及时掌握了解，一经发现违法违规的立即上报。

乡人民政府定期或不定期召开规划建设土地管理例会，并对信息员进行考核评比，对没有违章建设的村（居）和信息员给予奖励。

建立举报制度，鼓励全社会监督，加大处罚力度，违法违章建设信息员未及时上报，经他人举报一例并核实的，对信息员和村（居）包片干部各罚款200元。

土地规划程序范文第5篇

内容提要: 我国以城乡规划法为代表的法律中存在大量土地使用限制的法律规范。本文以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行体系性解读，为我国提供制度的借鉴和研究的框架。本文揭示了德国基本法赋予立法者确定所有权内容和限制的权限，基于土地所有权的特殊社会义务，构建了关于土地建设性使用的建设法体系；考察了城市规划法的内外部结构及其基本制度，指出空间规划法、建筑秩序法和以《建设法典》为核心的城市规划法构成了公法建筑法。城市规划法的核心制度是市镇制定的建设管理规划，可分为土地利用规划和管建规划。其中营建规划作为建筑许可审查的依据约束着土地的私人使用。市镇在特定的条件下能够根据其对土地所有权人颁布城市建设性命令。实现营建规划能够成为征收的合法目的。私人通过建设管理规划制定过程中的双层次的参与程序或针对规划合法性提出规范审查或附带审查来控制规划权。针对土地使用的规划限制，土地的权利人在特定的条件下可以要求给予规划补偿。

 

 

    引言

    随着我国土地利用制度的改革，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利逐步建立。对于私主体而言，土地及房屋上的权利是其财产权利的重要形式；对政府而言，在现有的财税制度之下，国有土地使用权出让金成为地方政府重要的收人来源。因此，在城市化进程中，围绕着土地及土地上的房屋产生了大量的社会问题，成为众多利益博弈的领域，备受社会关注。

    根据我国宪法和法律的规定，为了公共利益，可以征收土地和房屋。然而，我国即使在对土地和房屋保有使用权或者所有权期间，绝对占有的权利和绝对所有权也都是不存在的，因为对于土地和附着其上的房屋使用的限制散见在我国许多法律之中：比如《城乡规划法》设立了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证制度限制城乡的私人建设行为，使得建设活动需要遵守控制性详细规划、乡规划、村庄规划等城乡规划所建立起来的公共秩序；[1]《物权法》第89条规定建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，可见国家工程建设标准也是对于建设行为的限制之一；根据《民用建筑节能条例》的规定不得在建筑活动中使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备，否则将无法获得建设工程规划许可证、施工许可证和竣工验收，由此对于建设行为方式和建筑材料都有着法律上的限制。[2]以上仅是我国法律关于土地使用的公共限制的一小部分，相比起征收引发的物权的丧失，法律对于土地使用权利的大量限制更为广泛地影响着日常的私人土地利用活动。就我国现行的法律制度来看土地所有和使用的权利已不再是绝对的权利，而是在私法的限度之外，有着大量的公法规定。

    相较于私法上物权的研究，我国对于土地使用中的公共限制的研究相对较少，有待深入。[3]随着土地和附着其上的房产的财产权利的重要性日益凸显，如何梳理和研究散见在各法律条文中的庞杂的法律规范，形成框架和体系，将成为今后相关法学研究的一个重要课题。然而在纷繁的土地使用的法律限制中，城市规划是其中重要的类型，并已有了制度的框架和实践，[4]因而城市规划是研究和认识土地使用公共限制的重要领域和极好样本。

    我国现行城乡规划法的核心—控制性详细规划的方法最早起源于德国，[5]德国也已形成了以《建设法典》为核心的城市规划法律体系，是当今城市规划法制体系最成熟，研究最发达的国家之一。规划学界对于德国城市规划法的研究起步较早，[6]其关注点在于德国城市规划法制度的历史发展过程、城市规划法的框架、内容以及与中德两国现行城市规划法差异的比较。[7]这些研究介绍有助于了解德国城市规划法制度的概貌，但是缺乏法学所注重的“权利一义务”研究框架，并且尚无法认识城市规划法在整个德国法律体系中的基础、地位以及与其他制度之间的关系。相较于规划学界，法学界对于德国城市规划法的研究相对较晚。《城市规划行政法》一书作为对于城市规划法的专题研究，其中有关德国城市规划法律的介绍在已有研究中是比较全面具体的，[8]但是体系性略显不足。在关于行政规划和城市规划的法学研究中，有部分论及德国城市规划法的具体问题，如德国城市规划的法律性质问题，公众参与程序问题以及规划程序问题。[9]已有研究将德国作为城市规划法比较研究的典型国家，作出了有益的探索，但未从土地使用权利与规划的公共限制间关系的角度对于德国城市规划法做全景式的法学研究。

    因此，笔者试图以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行了体系性地解读。一方面，这对于我国城市规划法制建构有着一定的借鉴意义。另一方面，由于一般将城市规划法归入行政法的范畴，我国的行政法学受到德国的影响很深，而本文采用了德国城市规划法学研究的一般体系和研究角度，这对于我国城市规划法研究体系的建立可能也将有所助益。

    本文首先将从土地使用公共限制的合法性为切入点，特别揭示所有权与城市规划法之间的关系，之后讨论在土地使用的公法限制的体系中城市规划法的定位以及城市规划法与其他公法限制之间的关系，接着考察城市规划法内部的结构和内容，最后着重从权力—权利的角度探讨制定和实施城市规划的权力与受到限制的土地使用上的权利间的制约机制。本文将从体系性的角度和权力与权利关系的框架下认识和解读德国城市规划法的基本架构。

    一、土地使用规划限制的宪法依据

    （一）宪法中所有权的性质—基本权利与法律制度

    《联邦德国基本法》（以下简称《基本法》）第14条第1款规定：“财产权和继承权受到保障。内容和限制由法律予以规定。”德国学者对于该条文的主流解释认为，宪法上的所有权“不同于其他的基本法中的基本权利，其他这些基本权利被认为一方面是先于法律存在基本权利的内容架构，另一方面授权进行例外性限制的法律保留；相对而言，如果没有立法者的活动，所有权是无法想象的：其是在法律框架之下的所有权，谁能够在什么形式下，在什么条件下，在什么边界之内，以什么样的物为载体，这些都是由法律规范所确定的。”[10]

    这也就是说，《基本法》第14条第1款的规定蕴含了所有权两方面的特质：“一方面宪法在该款的第一句中直接地将所有权作为基本权利也就是主观权利，进行保护；另一方面随后即在第二句中将所有权的内容和限制的确定分配给了立法者。这意味着所有权既不是一个能先行察觉的、脱离于法律已经成立的自由，而是其能被法律事后确定和限制的；同时所有权也不是仅由普通法律设置的法律地位。第一个想法低估了财产自由对于法律秩序的依靠，并且误解了宪法给予立法者的立法委托。后者轻视了宪法的自身的作用，并且排除了普通的所有权规定是否符合基本权利的审查。”[11]

    根据上述对于《基本法》第14条第1款的理解，宪法上的所有权同时有以下两方面的内容：一是由宪法所保护的（私人所有权的）自由可能；二是立法者在所有权内容上的塑造的自由。[12]也就是说宪法确定的是既作为基本权利又作为法律制度的所有权。[13]

    这也就是说，立法者通过制定法律设定了所有权的具体内容和限制，使作为基本权利的所有权的内容得以完整。传统的自然法理论认为，私人财产权是自然权利、先于国家的绝对权利，而基本法的规定和解释却明确了宪法所有权的基本权利和法律制度的双重性质，表明了所有权概念对于法律的高度依赖，只有依据法律的具体规定，才能清楚确定所有权的具体内容；所有权不是自然权利，天赋的权利，不存在脱离了实定法律制度的所有权。

    （二）所有权在土地领域中的特别社会义务—不可再生和不可或缺性之下的公共利益

    虽然《基本法》第14条第1款的规定表明了立法者有权制定法律，设立所有权的内容和限制，但是立法者在塑造所有权时也并不完全自由，其受到宪法总体上的限制，也就是要求立法在形式和实质上都不违反宪法。这些限制在法定原则上体现为比例原则、平等原则、信赖保护等。[14]

    当然，立法者还受到了来自于《基本法》第14条第2款、第3款的限制，尤其是其中该条第2款中规定的所有权的社会义务，也就是所有权的行使应该同时要服务于公共利益。因此当立法者规定所有权的内容时，需要考虑公共利益。现在所有权塑造中，立法者不仅有权也是义务注意到所有权的社会义务。[15]

    正如联邦宪法法院曾强调的，土地所有权有着特殊的社会限制，“不可再生和不可或缺的土地不允许听任于个人的自由意志和自由力量的竞争”，“公共利益相较于在其他的财产权上应该更强程度地适用”。[16]也就是说，由于土地的有限性和对于每个个人生存的不可或缺性，土地的使用不仅对于所有权人存在意义，同时其中还包含着更为复杂的社会关系。比如在德国多数人依赖于租赁他人所有的房屋作为自己住宅，这就要求通过社会福利性的租赁法给住宅所有权人设置义务。[17]对于租赁房屋作为住宅的租赁人的权利，立法需要作出区别于一般的租赁的特殊考虑，这种考虑明显注意了其中社会福利的性质。为此立法设置了这类房屋的所有权人的特别义务，这些可能对于别的租赁法律关系来说是不需要的或者说是不正当的。因为此时所有权的社会义务要大于一般租赁关系中的社会义务。由此不难看出，社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义。

    立法者在设定土地所有权的内容和限制时，相比起其他所有权立法更需要考虑所有权人在该物使用上的可能性以及社会需要，在比例原则的帮助下达到一个平衡。当然，并不是每个公共利益都能使针对土地和房屋权利的限制合法化，是公共利益在宪法上的重要性决定国家塑造（所有权）职权的范围。[18]

    （三）土地所有权的内容和限制之一—城市规划法

    宪法中所有权的规定决定了不存在任意使用土地的自由，也就不存在任意建设的自由。由于不存在任意的“建设自由”( baufreiheit)，人们只能在法律的框架下在土地上进行建设活动。同时，基于土地特殊的社会义务的宪法认识，土地所有权的内容和限制在法律规定上表现出特殊性并且复杂于一般的所有权规定。因此，土地所有权成为立法者最重要的日常工作领域。[19]由此形成了体系庞大的有关土地建设的法律制度，在德国统称为“建设法”( baurecht)，其是重要的法律部门，描述着土地所有权的内容和限制的边界。

    在公法私法两分的视野下，建设法被归为公法建设法（offentiliches baurecht）和私法建设法(privates baurecht)。私法建设法是处理私法主体之间的土地建设使用中的问题，确定在什么样的范围内一块土地允许在不利于私的第三方之下被建设性使用。[20]例如关于土地所有权和相邻权的《民法典》的规定（《民法典》第903条及以下）属于私法建设法；侵权法（《民法典》第823条及以下）也有建设法上的意义；此外基于《民法典实施法》第124条所颁布的联邦州的相邻权法，包括了关于建筑物的边界间距、窗户采光权、日照权、邻里围墙和界墙的规定，这些规范通常也被归入私法建设法。[21]

    公法建设法则是指在公共利益之下的土地的建设和其他使用应服从的规范和限制。其是指在建设性设施的建设、符合规定的使用、拆除和改建中关系到土地的建设性使用的允许、边界、秩序和促进的相关法律规范的总和。[22]城市规划法则是典型的公法建设法的体系的一部分，是立法者试图根据土地之间的位置关系，平衡土地之上的使用权利和其承载的特殊的社会义务的结果。

    二、城市规划法的内外部体系

    （一）城市规划法的内部体系—法律渊源及内容

    城市规划法（stadtplanungsrecht）在德国通常被称为“建设规划法”(bauplanungsrecht) 、“城市建设法”(stadtebaurecht)，主要是关于土地使用的地方性规划的规范。[23]城市规划法设定了城市规划，而通过规划明确了土地使用中的法律上的权利义务，从而规范了地块的建设性使用和其他使用的准备和引导。[24]其是根据城市建设的视角针对市镇内的空间形态和空间利用的法律规范。[25]

    城市规划法主要的联邦法的法律渊源是《建设法典》(baugesetzbuch)。《建设法典》既规范了作为过程的城市规划，也规范了作为结果的城市规划。[26]具体而言在其第一章“一般建设法”中规定了市镇（gemeinde）制定建设指导规划（bauleitplan）时的程序性和内容性要求，建设指导规划又分为两个层次，即土地利用规划（flflchennutzungsplan）和营建规划（bebauungsplan）[27]。之后建设法的规定围绕着根据建设指导规划一块土地是否是可建设的，并根据城市规划的观点应如何建设，比如确定使用性质、楼层数等问题展开。一般建设法中还包括了规划补偿法的内容和大量的土地秩序的规范，这些规范服务于确定的规划想法的实施，比如土地重划（umlegung）、征收(enteignung)、土地开发准备（erschlie3ung）以及自然保护的措施（naturschutz）。

    针对特别的城市建设问题，《建设法典》制定专章—“特别建设法”，设定了一系列的措施，包括在更新措施的帮助消除使用陈旧建设材料的城市建设的不良状况；在发展措施的帮助下扩建、发展和新建定居点；通过城市重建措施和社会福利城市的措施，保障持续的和社会福利适当的城市发展。[28]

    除《建设法典》和散落在其他法律中补充建设法的事实构成的法律规范比如《联邦环境保护法》(bundes-immissionsschutzgesetz) 、《联邦自然保护法》( bundesnaturschutzgesetz)等之外，根据《建设法典》第9a条的授权，交通、建设和城市发展部部长可制定法规命令，这些法规命令也成为城市规划法重要的法律渊源，比如《建设使用法规》（baunutzungsverordnung）和《规划图例法规》( planzeichenverordnung )。前者确定了各土地利用类型的概念和具体，规定了重要的控制指标的概念，比如建筑密度、容积率、建筑体积率、建造方式等，这些规定细化了建设指导规划的内容，此外还针对各土地利用类型，确定了部分控制指标（建筑密度、容积率、建筑体积率）的上限参考数值，使得建设指导规划的内容得到了具体化和补充。《规划图例法规》则是规定了在建设指导规划中的规划资料和规划图例以及其在实践中的意义。[29]

    在《建设法典》等法律中授权市镇制定规章，由此管理土地使用这一地方的事务。这其中最典型的方式就是城市规划中的营建规划，这被认为是市镇自治权的核心领域。[30]其包含了对于城市建设秩序有法律约束力的规定，它针对居民的土地使用进行法律的规制。[31]以规章形式出现的营建规划构成了城市规划法在地方法中的重要渊源。[32]

    （二）城市规划法的外部体系—土地所有权的其他公共限制

    除城市规划法外，在公法建设法中还存在着其他的对于空间形态或建设行为进行规制的法律制度，这主要包括空间秩序法和建筑秩序法，它们与城市规划法有着密切的关系，但又发挥着不同的功能。

    1．空间秩序法（raumordnungsrecht）

    《空间秩序法》（raumordnungsgesetz）是制定联邦、州和地区层面的空间秩序的联邦法律依据。根据1945年的《基本法》第75条的规定，联邦在《基本法》第72条的前提下对于空间规划有框架立法权，之后在1954年的联邦宪法法院的法律意见中，明确了联邦对于整个国家的空间进行规制的权力，但是联邦并没有制定针对全国范围的空间规划，而只是在1965年制定了联邦空间秩序法。该法设定联邦空间规划的原则和各州制定空间规划的目标和州规划的义务。随后在20世纪70年代各州相继制定了州规划法。[33]虽《空间秩序法》至今几经修改，[34]但并未改变联邦空间秩序法和州规划法所建构的在联邦层面的全国空间规划目标和原则、在州层面的州规划与州与地方市镇之间的区域规划的三级规划体系。

    空间秩序规划的核心内容就是定居点、开放空间和基础设施的空间布局安排。[35]它涉及联邦、州、市镇的空间意义的规划和措施之间的协调。根据《建设法典》的规定，城市规划也要符合空间规划的目标。从这个意义上说，通过上下层级之间规划的相符的要求使得空间规划和城市规划等不同层次的规划结合成一个紧密的规划体系。[36]

    此外，空间规划还可能影响城市建设中建筑许可，因为根据《建设法典》第35条第3款的规定，城市规划不覆盖且不是建成区的地区为地区，在其中进行建设的私人申请者有义务遵守空间规划的目标。

    可以看出，空间规划法建构起来的空间规划约束着城市规划制定者并且在特定的情况下也影响着私人的建设行为。空间规划法的目的在于超越地方的层面全局地协调个人和集体的关于空间使用的不同的要求，因此与城市规划的地方性不同，空间规划侧重于跨地方性；空间规划对于私人行动的直接约束力小于城市规划，空间规划的约束主要通过规划之间的约束实现，只在极少数情况下，直接对私人产生作用。

    2．建筑秩序法（bauordnungsrecht）

    城市规划对于私人的约束具体到城市的具体地块上，而建筑秩序法则是针对建筑物的普遍适用的规定。建筑秩序法的主要目的是危险的防止，提出关于建筑形态的要求以防止外观丑陋以及社会福利上的和环境生态学上的标准的保证。[37]比如为了危险防止的目的，建筑秩序法规定了对于建筑设施的防火、防潮、防害虫或者防止其他化学、物理或者生物的侵害的要求；为了防止外观丑陋，大多数的建筑秩序法要求建筑符合通常的建筑艺术的标准，对于户外广告提出要求等；为了实现社会福利的标准，规定建筑设施便于残障人士出入等。

    至今，所有16个州都参照联邦协助各州达成的“标准建筑秩序”(musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法，其中包括了规范行政机关的组织、职权以及程序，特别是建筑许可颁发程序的程序性建筑秩序法；还包括了建筑的实体内容性要求。这些建筑秩序法还为大量的行政法规命令所补充。[38]

    建筑秩序法和城市规划法在实体法上相互交叉并且在程序上相互衔接。涉及具体土地的城市规划法对于具体地块之上的建筑物会提出实体法律的要求，而涉及建筑物的建筑秩序法也会对建筑物的建设形成要求。因此当个案中城市规划的规定和建筑秩序法的规定涉及同一个规范对象而又不一致时，就会出现应该如何适用法律的问题。比如在规划关于土地的可建设面积的规定和建筑秩序法的关于保持不建设的间隔规定之间存在冲突的可能。这样的冲突需要根据总则性（《基本法》第31条）和特别性（《标准建筑秩序法》第6条第1款第3句）的冲突规范来得以解决。在具体的建筑计划申请许可和行政机关进行建设监督时，城市规划法和建筑秩序法还存在程序上的关联，也就是在一个建筑计划的合法性审查过程中，行政机关需要确定计划在城市规划法和城市秩序法两个方面都符合规定。[39]

    3．公法建筑法的立法权限分配

    如前所述，《基本法》第14条第1款授权了立法者制定法律，塑造所有权。然而，这一抽象的立法权力需要在联邦和州立法之间进一步分配。

    根据基本法规定，联邦和州立法权限分配的基本原则是如果没有将立法权授予联邦时，则州有权立法；同时基本法明确规定了联邦的专属立法权以及联邦和州可竞争立法的范围。在专属于联邦的立法权事项中不涉及公法建设法的规定；而城市建设性土地交易和土地法立法（第74条第1款第18项）、土地细分（第74条第1款第30项）和空间规划（第74条第1款第31项）则属于第74条规定的竞争立法领域；但针对土地细分和空间规划问题，《基本法》第72条第3款第3、 4项规定了州的背离性权限，即州有权就此制定与联邦法律不一致的州法律。

    然而对这些权限条款并不是完全清晰且没有异议的。联邦立法机关最初试图通过联邦建设法在全联邦内一体性统一规定规划法、土地法、道路相邻人法和土地重划法。为了澄清联邦的权限范围，联邦众议院、参议院和联邦政府要求联邦宪法法院作出法律意见。联邦宪法法院在1954年6月16日的答复[40]中解释了当时《基本法》第74条第18项中的“土地法”概念。[41]其认为“土地法”不应被理解成为私法上的法律规范，而应该是城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备[42]和土地交易法[43]。由此城市规划法成为了联邦和州竞争立法的领域，此后联邦在1960年制定了《联邦建设法》，排除了州对此的立法权。

    同时该联邦宪法法院的意见还解释了当时《基本法》第75条第4项的规定，认为联邦由于事务的本质而拥有一个专有的完全的对于全国的空间的规划权限，对于此外的空间规划（州规划）联邦仅有框架立法权。但联邦并未制定全联邦的空间规划，仅于1965年4月8日制定了空间秩序法，规定了州空间秩序的框架。在2006年的基本法修改中，空间规划划属竞争立法领域，而在联邦空间规划法之下的州规划的权力仍然属于州。[44]

    建筑秩序法的立法权限相对比较清晰，由于没有明列在专属和竞争立法权中，因此有关建筑秩序立法事项属于各州所有。

    三、城市规划法的基本制度

    （一）城市规划法的核心—建设管理规划

    德国城市规划法的核心是建设指导规划制度，其又分为“准备性的建设指导规划”—土地利用规划和“约束性的建设指导规划”—营建规划。《建设法典》第一章的第一部分（第1～13a条）就是关于建设指导规划的内容、制定等，第二部分（第14～28条）是关于建设措导规划的保障实施。其他大量的城市规划法的制度也都是以建设指导规划为基础的，比如土地重划、征收和土地开发准备。[45]因此建设管理规划被称为“现代城市建设法的核心部分”。[46]

    建设指导规划的功能在于市镇之内的土地建设性和其他使用的准备和引导。第一层次的土地利用规划，是根据市镇的考虑城市发展预计的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地使用的用途，[47]它有着承上启下的作用，它一方面要将跨地方的空间秩序转化到市镇的范围内，另一方面也是对营建规划的控制。

    “约束性的建设管理规划”即营建规划确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了在营建规划适用范围内允许的土地建设性使用的种类和规模，由于建设法明确了其法律性质为规章(satzung) ,[48]也就是说营建规划的规定是直接有对外的法律约束力。同时《建设使用法规》细化了营建规划中使用用途种类和规模的指标以及设定了部分指标的上限。[49]这些规定随着营建规划将具体土地的归人不同的土地利用类型，落实到市镇的具体土地上，形成了土地使用的限制。[50]依法作出的营建规划通过建筑许可（baugenehmigung）中体现出实际的约束力，也就是说在存在营建规划的, , 范围内，只有不违背营建规划的建筑计划才能被许可，营建规划是建筑许可的依据，是市镇控制建设行为的重要工具。

    （二）建设管理规划对于私人土地的作用—使用的限制和所有权的影响

    1．使用的限制—建筑许可的依据

    建设管理规划描绘了土地未来使用的蓝图，其也意味着对具体的私人土地所有权设置了内容边界或者说限制，其通过建筑许可制度约束着土地的使用。

    土地利用规划虽然通常是营建规划的依据，但是其法律性质与营建规划不同，它没有被明确规定为规章，只是市镇议会的决议。通说认为土地利用规划不是对每个人都有约束力的法律规范并且也没有为所有权人设立权利义务，因此也不认为其是行政行为。[51]一般可认为是内部行政规定（verwaltungsvorschrift）。该规定约束着其他的规划制定者，比如专业规划和营建规划的制定者。但是在地区中，土地利用规划将构成审查建筑计划是否损害或者阻碍公共利益的依据，从而可能使得建筑计划不予许可。[52]这种情况下土地利用规划不是通过营建规划而是直接在建筑许可中对私人的土地使用直接产生了对外的法律效果。

    作为市镇规章的营建规划具有法律规范的性质，通过建筑许可直接约束着土地使用活动。根据《建设法典》，建筑许可在规划法上分成以下几种类别：第一种是在合格的或者计划相关的营建规划适用范围内的许可；第二种是在营建规划外的建成区相关的计划许可；第三种是在地区，也就是第一种和第二种地区之外的建筑许可的颁发。[53]

    在第一种类别中，建筑许可又存在三种可能：一是建筑计划在符合条件的营建规划的范围内，只有符合营建规划才能够被允许；二是建筑计划在仅涉及该建筑计划的营建规划范围内，也必须符合营建规划才能够被允许；三是建筑计划在简单营建规划的范围内，由于简单营建规划可能缺乏建设类型、大小或者允许建筑面积的规定，建筑许可则按照建成区或者地区的许可要求来进行。

    可以看出，营建规划所设定的建设类型、规模、允许建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则上约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这样的秩序、规则，将无法获得建筑的许可，由此建设也不得进行，即使进行了也将构成违法建筑（schwarzbau）。当然约束业存在法律上的例外，《建设法典》第31条就规定了建筑许可不适用营建规划的例外和豁免；第37和38条规定了不需要获得建筑许可的建设行为。

    在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许的主要原则是必须与周边的环境特征相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定的使用用途。虽然营建规划未覆盖的地区也并不意味着没有约束，公共利益是颁发许可的重要考量。

    2．使用的限制—城市建设性命令

    在申请建筑许可时，营建规划对于土地使用的约束是严格的。然而除此之外，营建规划还在其他方面影响着土地使用或者所有权。市镇还可以依据营建规划主动作为。具体而言，当出于城市建设性理由需要立即执行营建规划时，市镇能够颁布城市建设性命令，比如建设命令、现代化和修缮命令、种植命令和清除命令。这些命令使土地所有者或使用者丧失或者部分丧失土地使用的自由，需要按照营建规划或者建成地区的情况使用土地。[54]虽然符合一定的条件时，一方面所有权人[55]可以要求补偿[56]或者补助[57]，也可要求市镇接管土地得到补偿，另一方面市镇在所有权人不履行命令的情况下可以征收土地。[58]

    3．所有权的影响—规划附属性征收

    在私人按规划进行建筑和行政积极做出城市建设性命令之外，还有一个重要的实现城市规划的制度，这就是征收。[59]合法的征收目的之一就是实现营建规划，这类征收在理论上被称为规划附属性征收（planakzessorische enteignung）。当然，与营建规划不一致的土地使用，并不必然引起对该土地的征收，因为根据《建设法典》的规定，征收的目的之外还有其他的征收允许的构成要件，其中重要的一条就是在征收个案，征收的目的在其他的合理方式下无法实现，个案的情况要求此时必须进行征收。[60]营建规划在制定时综合权衡了公共利益和私人利益两者相互之间和各自内部之间的重要性，在第一层面抽象地实现公共利益；而在决定征收之前根据“必要性原则”对于具体征收的个案进行判断，是否此时必须要征收，这是将公共利益的判断进一步具体化。[61]

    不符合营建规划的使用并不是规划附属性征收的充分条件，而是其必要条件。从这个角度说营建规划对于所有权人是否能够继续保有土地存在着不可忽视的影响。

    （三）私人对于建设管理规划的制约—规划权的控制与规划补偿的可能

    《建设法典》对于土地的建设性和其他使用建立了规划，也就是设定了建设活动的限制，这使得建设自由成为一种“潜在”的自由。[62]但受到制约的不仅是建设自由，同样还包括制定规划的权力本身。

    1．公众参与的过程控制

    建设管理规划的制定需要考虑一系列在《建设法典》第1条第6款列举的公共性的利益，还需要根据第7款在私人利益和公共利益相互之间做一个公正的权衡，其中，所有权保护是最需要衡量的私人利益，要考虑这些规划性的规定将给土地所有权和它的使用带来什么样的后果。[63]此外，还存在别的需要考量的私人利益，比如作为被规制的土地的邻里的利益。

    在公共利益之间、私人利益之间和公共与私人利益之间三方面的权衡中，公共利益或私人利益都没有绝对的优先性。为了实现公正的权衡，建设指导规划的制定程序设置了详尽的公众参与和机关参与的制度，特别是规定了双层次的公众参与，即规划草案形成前的参与和规划草案形成后的参与。[64]

    《建设法典》第3条第1款规定了早期的参与，此时并不存在建设指导规划的草案，但市镇对于规划的总的目的和目标已经有了成熟的考虑。参与者不受是否与规划相关的限制，市镇应该告知规划的目的和目标，不同的方案以及规划可能产生的不同效果，由此参与者可以提出建议和批评，目的是为了使规划材料更完善。

    第二阶段的参与是在规划草案以及理由的公示阶段。根据《建设法典》第3条第2款的规定，在一个月的公示期间内，任何人都可以表达对于草案的意见，市镇应对这些意见进行审查，并告知审查的结果。这并不不意味着期限后不能够再提出意见，而是没有在期限内表达的意见，可以在规划制定决策中不被考虑；并且在草案形成参与中应该能够提出但是实际没有提出意见的，根据《行政法院法》第47条的规定，之后又申请规范审查的，申请将不被接受。

    2．司法的控制

    除了制定程序的控制外，建设指导规划作为城市规划过程的结果通过不同的方式受到法院的审查。

    首先根据《行政法院法》第47条第1款第1项的规定，高等行政法院能够针对依据《建设法典》颁布的规章，根据申请审查其有效性，这就是所谓的规范审查（normenkontrolle）。作为规章的营建规划由此能够成为高等行政法院规范审查的对象，而土地利用规划由于不属于规章因而不在规范审查范围之列。

    根据《行政法院法》第47条第2款的规定，规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外，在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。

    规范审查依据联邦法、州法，对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查：其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求；在实体方面是否符合了土地利用规划，是否遵守了建设指导规划的原则性要求，是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的，宣布其全部或者部分无效；对于存在瑕疵的，可以通过增补程序进行补正。

    在规范审查之外，还存在针对规划的合法性的附带审查（inzidentkontrolle）机制，这是指在具体行政争议时，营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中，原告提出营建规划违法而无效，由此依据营建规划的不予许可也是违法的，这就产生了对营建规划的审查；在撤销之诉中，原告认为营建规划违法，要求撤销据此颁发的建筑许可，这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当，但是审查效果只是针对个案，审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]

    行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法，获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同，但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。

    3．使用限制的平衡—规划补偿的可能

    规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性，但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。

    第40条规定了为了公共利益的使用，比如交通用地、公共绿地等，如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时，在一定的条件下，土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地，或者要求建立共同所有权或某项他物权，又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前，弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法，也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划，但并不排除其需要公正的补偿。[67]

    与第40条规定的营建规划设定补偿相类似，第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时，土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时，由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时，应当进行补偿的情形。

    结语：我国法的借鉴角度

    德国作为城市规划法制发达国家，城市规划法体系相对于我国而言十分完备，甚至可以认为精密而复杂。

    德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化：基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖，同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下，土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开，基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。

    德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题，能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态，问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待来自法律的限制，成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时，必须加深土地所有权、土地使用权研究；在认识和把握土地使用权利和土地所有权时，需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时，德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。

 

 

 

 

注释:

[1]参见《城乡规划法》第40条、第3条和第41条。

[2]参见《民用建筑节能条例》第11条第3款、第12条第3款、第13条和第17条。

[3]例如利用中国期刊网中跨库检索，在“政治军事与法律”目录下，在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索，得出论文795篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索，得出论文49篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索，得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度，比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等；此外，对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面，偏重于理念和原则，比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文，《河北法学》2008年第9期，或偏重于制度介绍和制度评价，比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。

[4]1989年制定的《城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《城乡规划法》，各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的城市规划条例或者办法。

[5]参见殷成志、杨东峰：“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”，《城市问题》2007年第4期；夏南凯、田宝江编：《控制性详细规划》，同济大学出版社2005年版，第15页。

[6]1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文，而在笔者阅读的范围内，此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。

[7]参见吴唯佳：“德国的城市规划法”，《国外城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“中国和联邦德国城市规划法的比较”，《城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”，《国外城市规划》2000年第1期；殷成志、franz pesch:“德国建造规划评析”，《城市问题》2004年第3期；前注[5],殷成志、杨东峰文；前注[5],夏南凯、田宝江编书，第15～16页；《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》，中国建筑工业出版社2002年版，第8页。

[8]参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版。

[9]参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，《国家行政学院学报》2009年第2期；董秋红：“行政规划中的公众参与：以城乡规划为例”，《中南大学学报》（社会科学版）2009年第2期。

[10]brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000,912.

[11]walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl2008，472.

[12]vg1. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，472.

[13]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 aug11996，18 ff.

[14] vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd i, 5. aufl 2000, 917ff.

[15]同上，第929页。

[16]bverfge 21，73 (82f.)．

[17]vgl．brun-otto bryde, in: munch-kunig( hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000, 893.

[18]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14.aufl 2008，472 f.

[19]vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd i, 4. aufl 1992, 833.

[20]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 aufl1996, 1.

[21]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008, 458.

[22]vg1. krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch, 9. aufl 2005，2; urlich battis, in offentliches baurecht und raumordnungsrecht, 5. aufl. 2006, 1.

[23]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997，1.

[24]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004，2.

[25]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009, 4.

[26]行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式，从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程；也可以指为实现预定结果的文案，是计划、规划行为的结果。借用这种分类，城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见[德]汉斯·j．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第179～186页。

[27]“ bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法，一是与该词的德语原意保持一定的对应性，二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外，还可以指气氛、环境的营造，突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。

[28]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459.

[29] vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46 ff.

[30]城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外，还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察城市规划法和土地使用之间的关系，对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008，464ff.

[31] vgl. walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，501.

[32]vgl．k. finkelnberg, bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 augl1996, 16.

[33]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 27 f.在德国，除了三个城市州以及saarland没有制定州规划法之外，其余12个邦均有州规划法。

[34]现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的，在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。

[35]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，19.

[36]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，458 f.

[37]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459 f.

[38]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 35f.

[39]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459 f.

[40]参见bvefge 3，407ff。

[41]第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改，但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。

[42]关于土地开发准备法，在1994年基本法的修正案中，将开发费用分担的权力排除出竞争立法权，而仅属于州所有。

[43]在此土地交易法（bodenverkehrsrecht）的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(grundstticksverkehr)事项。

[44]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,461f

[45]vgl．krautzberger, in battia/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，24.

[46] schmidt-aβmann, baur 1978, 99.

[47]参见michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，50。

[48]根据《建设法典》第10条第1款，营建规划是市镇制定的规章。

[49]参见《建设使用法规》第1～15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途，第16～21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。

[50]vgl．michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46 ff.

[51]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46ff；k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.)，offentliches baurecht, bd ⅱ, 4 augl 1998, 37 ff; walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch(hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008, 499ff.

[52]参见《建设法典》第35条第3款的规定。

[53]参见《建设法典》第30、 34、 35条的规定。

[54]《建设法典》第175～179条详细规定了城市建设性命令。

[55]在特定情况下，所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利，比如租赁人等。

[56]《建设法典》第178条规定，市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款，种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时，市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定，所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利，可以要求市镇给予补偿。

[57]《建设法典》第177条规定，现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担，但在特定的条件下，市镇应给予补贴资助。

[58]《建设法典》第176条第4款规定，颁布了建设命令，但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时，可以要求市镇接管其土地并给予补偿；第8款又随后规定了，建设命令不被执行时，市镇可以启动征收程序。

[59]《建设法典》第1章的第5部分，也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。

[60]有关征收构成要件的分析，可参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9aufl. 2005，919ff。

[61]参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，929。

[62]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，26 f。

[63]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzhuch kommentar, 9 aufl. 2005，27。

[64]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，519.

[65]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004, 33 ff.

[66]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，72f.

土地规划程序范文第6篇

内容提要: 我国以城乡规划法为代表的法律中存在大量土地使用限制的法律规范。本文以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行体系性解读，为我国提供制度的借鉴和研究的框架。本文揭示了德国基本法赋予立法者确定所有权内容和限制的权限，基于土地所有权的特殊社会义务，构建了关于土地建设性使用的建设法体系；考察了城市规划法的内外部结构及其基本制度，指出空间规划法、建筑秩序法和以《建设法典》为核心的城市规划法构成了公法建筑法。城市规划法的核心制度是市镇制定的建设管理规划，可分为土地利用规划和管建规划。其中营建规划作为建筑许可审查的依据约束着土地的私人使用。市镇在特定的条件下能够根据其对土地所有权人颁布城市建设性命令。实现营建规划能够成为征收的合法目的。私人通过建设管理规划制定过程中的双层次的参与程序或针对规划合法性提出规范审查或附带审查来控制规划权。针对土地使用的规划限制，土地的权利人在特定的条件下可以要求给予规划补偿。

引言

随着我国土地利用制度的改革，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利逐步建立。对于私主体而言，土地及房屋上的权利是其财产权利的重要形式；对政府而言，在现有的财税制度之下，国有土地使用权出让金成为地方政府重要的收人来源。因此，在城市化进程中，围绕着土地及土地上的房屋产生了大量的社会问题，成为众多利益博弈的领域，备受社会关注。

根据我国宪法和法律的规定，为了公共利益，可以征收土地和房屋。然而，我国即使在对土地和房屋保有使用权或者所有权期间，绝对占有的权利和绝对所有权也都是不存在的，因为对于土地和附着其上的房屋使用的限制散见在我国许多法律之中：比如《城乡规划法》设立了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证制度限制城乡的私人建设行为，使得建设活动需要遵守控制性详细规划、乡规划、村庄规划等城乡规划所建立起来的公共秩序；[1]《物权法》第89条规定建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，可见国家工程建设标准也是对于建设行为的限制之一；根据《民用建筑节能条例》的规定不得在建筑活动中使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备，否则将无法获得建设工程规划许可证、施工许可证和竣工验收，由此对于建设行为方式和建筑材料都有着法律上的限制。[2]以上仅是我国法律关于土地使用的公共限制的一小部分，相比起征收引发的物权的丧失，法律对于土地使用权利的大量限制更为广泛地影响着日常的私人土地利用活动。就我国现行的法律制度来看土地所有和使用的权利已不再是绝对的权利，而是在私法的限度之外，有着大量的公法规定。

相较于私法上物权的研究，我国对于土地使用中的公共限制的研究相对较少，有待深入。[3]随着土地和附着其上的房产的财产权利的重要性日益凸显，如何梳理和研究散见在各法律条文中的庞杂的法律规范，形成框架和体系，将成为今后相关法学研究的一个重要课题。然而在纷繁的土地使用的法律限制中，城市规划是其中重要的类型，并已有了制度的框架和实践，[4]因而城市规划是研究和认识土地使用公共限制的重要领域和极好样本。

我国现行城乡规划法的核心—控制性详细规划的方法最早起源于德国，[5]德国也已形成了以《建设法典》为核心的城市规划法律体系，是当今城市规划法制体系最成熟，研究最发达的国家之一。规划学界对于德国城市规划法的研究起步较早，[6]其关注点在于德国城市规划法制度的历史发展过程、城市规划法的框架、内容以及与中德两国现行城市规划法差异的比较。[7]这些研究介绍有助于了解德国城市规划法制度的概貌，但是缺乏法学所注重的“权利一义务”研究框架，并且尚无法认识城市规划法在整个德国法律体系中的基础、地位以及与其他制度之间的关系。相较于规划学界，法学界对于德国城市规划法的研究相对较晚。《城市规划行政法》一书作为对于城市规划法的专题研究，其中有关德国城市规划法律的介绍在已有研究中是比较全面具体的，[8]但是体系性略显不足。在关于行政规划和城市规划的法学研究中，有部分论及德国城市规划法的具体问题，如德国城市规划的法律性质问题，公众参与程序问题以及规划程序问题。[9]已有研究将德国作为城市规划法比较研究的典型国家，作出了有益的探索，但未从土地使用权利与规划的公共限制间关系的角度对于德国城市规划法做全景式的法学研究。

因此，笔者试图以土地使用的权利与规划权力关系为视角，对于德国城市规划法进行了体系性地解读。一方面，这对于我国城市规划法制建构有着一定的借鉴意义。另一方面，由于一般将城市规划法归入行政法的范畴，我国的行政法学受到德国的影响很深，而本文采用了德国城市规划法学研究的一般体系和研究角度，这对于我国城市规划法研究体系的建立可能也将有所助益。

本文首先将从土地使用公共限制的合法性为切入点，特别揭示所有权与城市规划法之间的关系，之后讨论在土地使用的公法限制的体系中城市规划法的定位以及城市规划法与其他公法限制之间的关系，接着考察城市规划法内部的结构和内容，最后着重从权力—权利的角度探讨制定和实施城市规划的权力与受到限制的土地使用上的权利间的制约机制。本文将从体系性的角度和权力与权利关系的框架下认识和解读德国城市规划法的基本架构。

一、土地使用规划限制的宪法依据

（一）宪法中所有权的性质—基本权利与法律制度

《联邦德国基本法》（以下简称《基本法》）第14条第1款规定：“财产权和继承权受到保障。内容和限制由法律予以规定。”德国学者对于该条文的主流解释认为，宪法上的所有权“不同于其他的基本法中的基本权利，其他这些基本权利被认为一方面是先于法律存在基本权利的内容架构，另一方面授权进行例外性限制的法律保留；相对而言，如果没有立法者的活动，所有权是无法想象的：其是在法律框架之下的所有权，谁能够在什么形式下，在什么条件下，在什么边界之内，以什么样的物为载体，这些都是由法律规范所确定的。”[10]

这也就是说，《基本法》第14条第1款的规定蕴含了所有权两方面的特质：“一方面宪法在该款的第一句中直接地将所有权作为基本权利也就是主观权利，进行保护；另一方面随后即在第二句中将所有权的内容和限制的确定分配给了立法者。这意味着所有权既不是一个能先行察觉的、脱离于法律已经成立的自由，而是其能被法律事后确定和限制的；同时所有权也不是仅由普通法律设置的法律地位。第一个想法低估了财产自由对于法律秩序的依靠，并且误解了宪法给予立法者的立法委托。后者轻视了宪法的自身的作用，并且排除了普通的所有权规定是否符合基本权利的审查。”[11]

根据上述对于《基本法》第14条第1款的理解，宪法上的所有权同时有以下两方面的内容：一是由宪法所保护的（私人所有权的）自由可能；二是立法者在所有权内容上的塑造的自由。[12]也就是说宪法确定的是既作为基本权利又作为法律制度的所有权。[13]

这也就是说，立法者通过制定法律设定了所有权的具体内容和限制，使作为基本权利的所有权的内容得以完整。传统的自然法理论认为，私人财产权是自然权利、先于国家的绝对权利，而基本法的规定和解释却明确了宪法所有权的基本权利和法律制度的双重性质，表明了所有权概念对于法律的高度依赖，只有依据法律的具体规定，才能清楚确定所有权的具体内容；所有权不是自然权利，天赋的权利，不存在脱离了实定法律制度的所有权。

（二）所有权在土地领域中的特别社会义务—不可再生和不可或缺性之下的公共利益

虽然《基本法》第14条第1款的规定表明了立法者有权制定法律，设立所有权的内容和限制，但是立法者在塑造所有权时也并不完全自由，其受到宪法总体上的限制，也就是要求立法在形式和实质上都不违反宪法。这些限制在法定原则上体现为比例原则、平等原则、信赖保护等。[14]

当然，立法者还受到了来自于《基本法》第14条第2款、第3款的限制，尤其是其中该条第2款中规定的所有权的社会义务，也就是所有权的行使应该同时要服务于公共利益。因此当立法者规定所有权的内容时，需要考虑公共利益。现在所有权塑造中，立法者不仅有权也是义务注意到所有权的社会义务。[15]

正如联邦曾强调的，土地所有权有着特殊的社会限制，“不可再生和不可或缺的土地不允许听任于个人的自由意志和自由力量的竞争”，“公共利益相较于在其他的财产权上应该更强程度地适用”。[16]也就是说，由于土地的有限性和对于每个个人生存的不可或缺性，土地的使用不仅对于所有权人存在意义，同时其中还包含着更为复杂的社会关系。比如在德国多数人依赖于租赁他人所有的房屋作为自己住宅，这就要求通过社会福利性的租赁法给住宅所有权人设置义务。[17]对于租赁房屋作为住宅的租赁人的权利，立法需要作出区别于一般的租赁的特殊考虑，这种考虑明显注意了其中社会福利的性质。为此立法设置了这类房屋的所有权人的特别义务，这些可能对于别的租赁法律关系来说是不需要的或者说是不正当的。因为此时所有权的社会义务要大于一般租赁关系中的社会义务。由此不难看出，社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义。

立法者在设定土地所有权的内容和限制时，相比起其他所有权立法更需要考虑所有权人在该物使用上的可能性以及社会需要，在比例原则的帮助下达到一个平衡。当然，并不是每个公共利益都能使针对土地和房屋权利的限制合法化，是公共利益在宪法上的重要性决定国家塑造（所有权）职权的范围。[18]

（三）土地所有权的内容和限制之一—城市规划法

宪法中所有权的规定决定了不存在任意使用土地的自由，也就不存在任意建设的自由。由于不存在任意的“建设自由”( baufreiheit)，人们只能在法律的框架下在土地上进行建设活动。同时，基于土地特殊的社会义务的宪法认识，土地所有权的内容和限制在法律规定上表现出特殊性并且复杂于一般的所有权规定。因此，土地所有权成为立法者最重要的日常工作领域。[19]由此形成了体系庞大的有关土地建设的法律制度，在德国统称为“建设法”( baurecht)，其是重要的法律部门，描述着土地所有权的内容和限制的边界。

在公法私法两分的视野下，建设法被归为公法建设法（offentiliches baurecht）和私法建设法(privates baurecht)。私法建设法是处理私法主体之间的土地建设使用中的问题，确定在什么样的范围内一块土地允许在不利于私的第三方之下被建设性使用。[20]例如关于土地所有权和相邻权的《民法典》的规定（《民法典》第903条及以下）属于私法建设法；侵权法（《民法典》第823条及以下）也有建设法上的意义；此外基于《民法典实施法》第124条所颁布的联邦州的相邻权法，包括了关于建筑物的边界间距、窗户采光权、日照权、邻里围墙和界墙的规定，这些规范通常也被归入私法建设法。[21]

公法建设法则是指在公共利益之下的土地的建设和其他使用应服从的规范和限制。其是指在建设性设施的建设、符合规定的使用、拆除和改建中关系到土地的建设性使用的允许、边界、秩序和促进的相关法律规范的总和。[22]城市规划法则是典型的公法建设法的体系的一部分，是立法者试图根据土地之间的位置关系，平衡土地之上的使用权利和其承载的特殊的社会义务的结果。

二、城市规划法的内外部体系

（一）城市规划法的内部体系—法律渊源及内容

城市规划法（stadtplanungsrecht）在德国通常被称为“建设规划法”(bauplanungsrecht) 、“城市建设法”(stadtebaurecht)，主要是关于土地使用的地方性规划的规范。[23]城市规划法设定了城市规划，而通过规划明确了土地使用中的法律上的权利义务，从而规范了地块的建设性使用和其他使用的准备和引导。[24]其是根据城市建设的视角针对市镇内的空间形态和空间利用的法律规范。[25]

城市规划法主要的联邦法的法律渊源是《建设法典》(baugesetzbuch)。《建设法典》既规范了作为过程的城市规划，也规范了作为结果的城市规划。[26]具体而言在其第一章“一般建设法”中规定了市镇（gemeinde）制定建设指导规划（bauleitplan）时的程序性和内容性要求，建设指导规划又分为两个层次，即土地利用规划（flflchennutzungsplan）和营建规划（bebauungsplan）[27]。之后建设法的规定围绕着根据建设指导规划一块土地是否是可建设的，并根据城市规划的观点应如何建设，比如确定使用性质、楼层数等问题展开。一般建设法中还包括了规划补偿法的内容和大量的土地秩序的规范，这些规范服务于确定的规划想法的实施，比如土地重划（umlegung）、征收(enteignung)、土地开发准备（erschlie3ung）以及自然保护的措施（naturschutz）。

针对特别的城市建设问题，《建设法典》制定专章—“特别建设法”，设定了一系列的措施，包括在更新措施的帮助消除使用陈旧建设材料的城市建设的不良状况；在发展措施的帮助下扩建、发展和新建定居点；通过城市重建措施和社会福利城市的措施，保障持续的和社会福利适当的城市发展。[28]

除《建设法典》和散落在其他法律中补充建设法的事实构成的法律规范比如《联邦环境保护法》(bundes-immissionsschutzgesetz) 、《联邦自然保护法》( bundesnaturschutzgesetz)等之外，根据《建设法典》第9a条的授权，交通、建设和城市发展部部长可制定法规命令，这些法规命令也成为城市规划法重要的法律渊源，比如《建设使用法规》（baunutzungsverordnung）和《规划图例法规》( planzeichenverordnung )。前者确定了各土地利用类型的概念和具体，规定了重要的控制指标的概念，比如建筑密度、容积率、建筑体积率、建造方式等，这些规定细化了建设指导规划的内容，此外还针对各土地利用类型，确定了部分控制指标（建筑密度、容积率、建筑体积率）的上限参考数值，使得建设指导规划的内容得到了具体化和补充。《规划图例法规》则是规定了在建设指导规划中的规划资料和规划图例以及其在实践中的意义。[29]

在《建设法典》等法律中授权市镇制定规章，由此管理土地使用这一地方的事务。这其中最典型的方式就是城市规划中的营建规划，这被认为是市镇自治权的核心领域。[30]其包含了对于城市建设秩序有法律约束力的规定，它针对居民的土地使用进行法律的规制。[31]以规章形式出现的营建规划构成了城市规划法在地方法中的重要渊源。[32]

（二）城市规划法的外部体系—土地所有权的其他公共限制

除城市规划法外，在公法建设法中还存在着其他的对于空间形态或建设行为进行规制的法律制度，这主要包括空间秩序法和建筑秩序法，它们与城市规划法有着密切的关系，但又发挥着不同的功能。

1．空间秩序法（raumordnungsrecht）

《空间秩序法》（raumordnungsgesetz）是制定联邦、州和地区层面的空间秩序的联邦法律依据。根据1945年的《基本法》第75条的规定，联邦在《基本法》第72条的前提下对于空间规划有框架立法权，之后在1954年的联邦的法律意见中，明确了联邦对于整个国家的空间进行规制的权力，但是联邦并没有制定针对全国范围的空间规划，而只是在1965年制定了联邦空间秩序法。该法设定联邦空间规划的原则和各州制定空间规划的目标和州规划的义务。随后在20世纪70年代各州相继制定了州规划法。[33]虽《空间秩序法》至今几经修改，[34]但并未改变联邦空间秩序法和州规划法所建构的在联邦层面的全国空间规划目标和原则、在州层面的州规划与州与地方市镇之间的区域规划的三级规划体系。

空间秩序规划的核心内容就是定居点、开放空间和基础设施的空间布局安排。[35]它涉及联邦、州、市镇的空间意义的规划和措施之间的协调。根据《建设法典》的规定，城市规划也要符合空间规划的目标。从这个意义上说，通过上下层级之间规划的相符的要求使得空间规划和城市规划等不同层次的规划结合成一个紧密的规划体系。[36]

此外，空间规划还可能影响城市建设中建筑许可，因为根据《建设法典》第35条第3款的规定，城市规划不覆盖且不是建成区的地区为地区，在其中进行建设的私人申请者有义务遵守空间规划的目标。

可以看出，空间规划法建构起来的空间规划约束着城市规划制定者并且在特定的情况下也影响着私人的建设行为。空间规划法的目的在于超越地方的层面全局地协调个人和集体的关于空间使用的不同的要求，因此与城市规划的地方性不同，空间规划侧重于跨地方性；空间规划对于私人行动的直接约束力小于城市规划，空间规划的约束主要通过规划之间的约束实现，只在极少数情况下，直接对私人产生作用。

2．建筑秩序法（bauordnungsrecht）

城市规划对于私人的约束具体到城市的具体地块上，而建筑秩序法则是针对建筑物的普遍适用的规定。建筑秩序法的主要目的是危险的防止，提出关于建筑形态的要求以防止外观丑陋以及社会福利上的和环境生态学上的标准的保证。[37]比如为了危险防止的目的，建筑秩序法规定了对于建筑设施的防火、防潮、防害虫或者防止其他化学、物理或者生物的侵害的要求；为了防止外观丑陋，大多数的建筑秩序法要求建筑符合通常的建筑艺术的标准，对于户外广告提出要求等；为了实现社会福利的标准，规定建筑设施便于残障人士出入等。

至今，所有16个州都参照联邦协助各州达成的“标准建筑秩序”(musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法，其中包括了规范行政机关的组织、职权以及程序，特别是建筑许可颁发程序的程序性建筑秩序法；还包括了建筑的实体内容性要求。这些建筑秩序法还为大量的行政法规命令所补充。[38]

建筑秩序法和城市规划法在实体法上相互交叉并且在程序上相互衔接。涉及具体土地的城市规划法对于具体地块之上的建筑物会提出实体法律的要求，而涉及建筑物的建筑秩序法也会对建筑物的建设形成要求。因此当个案中城市规划的规定和建筑秩序法的规定涉及同一个规范对象而又不一致时，就会出现应该如何适用法律的问题。比如在规划关于土地的可建设面积的规定和建筑秩序法的关于保持不建设的间隔规定之间存在冲突的可能。这样的冲突需要根据总则性（《基本法》第31条）和特别性（《标准建筑秩序法》第6条第1款第3句）的冲突规范来得以解决。在具体的建筑计划申请许可和行政机关进行建设监督时，城市规划法和建筑秩序法还存在程序上的关联，也就是在一个建筑计划的合法性审查过程中，行政机关需要确定计划在城市规划法和城市秩序法两个方面都符合规定。[39]

3．公法建筑法的立法权限分配

如前所述，《基本法》第14条第1款授权了立法者制定法律，塑造所有权。然而，这一抽象的立法权力需要在联邦和州立法之间进一步分配。

根据基本法规定，联邦和州立法权限分配的基本原则是如果没有将立法权授予联邦时，则州有权立法；同时基本法明确规定了联邦的专属立法权以及联邦和州可竞争立法的范围。在专属于联邦的立法权事项中不涉及公法建设法的规定；而城市建设性土地交易和土地法立法（第74条第1款第18项）、土地细分（第74条第1款第30项）和空间规划（第74条第1款第31项）则属于第74条规定的竞争立法领域；但针对土地细分和空间规划问题，《基本法》第72条第3款第3、 4项规定了州的背离性权限，即州有权就此制定与联邦法律不一致的州法律。

然而对这些权限条款并不是完全清晰且没有异议的。联邦立法机关最初试图通过联邦建设法在全联邦内一体性统一规定规划法、土地法、道路相邻人法和土地重划法。为了澄清联邦的权限范围，联邦众议院、参议院和联邦政府要求联邦作出法律意见。联邦在1954年6月16日的答复[40]中解释了当时《基本法》第74条第18项中的“土地法”概念。[41]其认为“土地法”不应被理解成为私法上的法律规范，而应该是城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备[42]和土地交易法[43]。由此城市规划法成为了联邦和州竞争立法的领域，此后联邦在1960年制定了《联邦建设法》，排除了州对此的立法权。

同时该联邦的意见还解释了当时《基本法》第75条第4项的规定，认为联邦由于事务的本质而拥有一个专有的完全的对于全国的空间的规划权限，对于此外的空间规划（州规划）联邦仅有框架立法权。但联邦并未制定全联邦的空间规划，仅于1965年4月8日制定了空间秩序法，规定了州空间秩序的框架。在2006年的基本法修改中，空间规划划属竞争立法领域，而在联邦空间规划法之下的州规划的权力仍然属于州。[44]

建筑秩序法的立法权限相对比较清晰，由于没有明列在专属和竞争立法权中，因此有关建筑秩序立法事项属于各州所有。

三、城市规划法的基本制度

（一）城市规划法的核心—建设管理规划

德国城市规划法的核心是建设指导规划制度，其又分为“准备性的建设指导规划”—土地利用规划和“约束性的建设指导规划”—营建规划。《建设法典》第一章的第一部分（第1～13a条）就是关于建设指导规划的内容、制定等，第二部分（第14～28条）是关于建设措导规划的保障实施。其他大量的城市规划法的制度也都是以建设指导规划为基础的，比如土地重划、征收和土地开发准备。[45]因此建设管理规划被称为“现代城市建设法的核心部分”。[46]

建设指导规划的功能在于市镇之内的土地建设性和其他使用的准备和引导。第一层次的土地利用规划，是根据市镇的考虑城市发展预计的需要，对整个市镇内的土地框架性地确定预计的土地使用的用途，[47]它有着承上启下的作用，它一方面要将跨地方的空间秩序转化到市镇的范围内，另一方面也是对营建规划的控制。

“约束性的建设管理规划”即营建规划确定了市镇部分土地将用于建设并且明确了在营建规划适用范围内允许的土地建设性使用的种类和规模，由于建设法明确了其法律性质为规章(satzung) ,[48]也就是说营建规划的规定是直接有对外的法律约束力。同时《建设使用法规》细化了营建规划中使用用途种类和规模的指标以及设定了部分指标的上限。[49]这些规定随着营建规划将具体土地的归人不同的土地利用类型，落实到市镇的具体土地上，形成了土地使用的限制。[50]依法作出的营建规划通过建筑许可（baugenehmigung）中体现出实际的约束力，也就是说在存在营建规划的, , 范围内，只有不违背营建规划的建筑计划才能被许可，营建规划是建筑许可的依据，是市镇控制建设行为的重要工具。

（二）建设管理规划对于私人土地的作用—使用的限制和所有权的影响

1．使用的限制—建筑许可的依据

建设管理规划描绘了土地未来使用的蓝图，其也意味着对具体的私人土地所有权设置了内容边界或者说限制，其通过建筑许可制度约束着土地的使用。

土地利用规划虽然通常是营建规划的依据，但是其法律性质与营建规划不同，它没有被明确规定为规章，只是市镇议会的决议。通说认为土地利用规划不是对每个人都有约束力的法律规范并且也没有为所有权人设立权利义务，因此也不认为其是行政行为。[51]一般可认为是内部行政规定（verwaltungsvorschrift）。该规定约束着其他的规划制定者，比如专业规划和营建规划的制定者。但是在地区中，土地利用规划将构成审查建筑计划是否损害或者阻碍公共利益的依据，从而可能使得建筑计划不予许可。[52]这种情况下土地利用规划不是通过营建规划而是直接在建筑许可中对私人的土地使用直接产生了对外的法律效果。

作为市镇规章的营建规划具有法律规范的性质，通过建筑许可直接约束着土地使用活动。根据《建设法典》，建筑许可在规划法上分成以下几种类别：第一种是在合格的或者计划相关的营建规划适用范围内的许可；第二种是在营建规划外的建成区相关的计划许可；第三种是在地区，也就是第一种和第二种地区之外的建筑许可的颁发。[53]

在第一种类别中，建筑许可又存在三种可能：一是建筑计划在符合条件的营建规划的范围内，只有符合营建规划才能够被允许；二是建筑计划在仅涉及该建筑计划的营建规划范围内，也必须符合营建规划才能够被允许；三是建筑计划在简单营建规划的范围内，由于简单营建规划可能缺乏建设类型、大小或者允许建筑面积的规定，建筑许可则按照建成区或者地区的许可要求来进行。

可以看出，营建规划所设定的建设类型、规模、允许建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则上约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这样的秩序、规则，将无法获得建筑的许可，由此建设也不得进行，即使进行了也将构成违法建筑（schwarzbau）。当然约束业存在法律上的例外，《建设法典》第31条就规定了建筑许可不适用营建规划的例外和豁免；第37和38条规定了不需要获得建筑许可的建设行为。

在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许的主要原则是必须与周边的环境特征相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定的使用用途。虽然营建规划未覆盖的地区也并不意味着没有约束，公共利益是颁发许可的重要考量。

2．使用的限制—城市建设性命令

在申请建筑许可时，营建规划对于土地使用的约束是严格的。然而除此之外，营建规划还在其他方面影响着土地使用或者所有权。市镇还可以依据营建规划主动作为。具体而言，当出于城市建设性理由需要立即执行营建规划时，市镇能够颁布城市建设性命令，比如建设命令、现代化和修缮命令、种植命令和清除命令。这些命令使土地所有者或使用者丧失或者部分丧失土地使用的自由，需要按照营建规划或者建成地区的情况使用土地。[54]虽然符合一定的条件时，一方面所有权人[55]可以要求补偿[56]或者补助[57]，也可要求市镇接管土地得到补偿，另一方面市镇在所有权人不履行命令的情况下可以征收土地。[58]

3．所有权的影响—规划附属性征收

在私人按规划进行建筑和行政积极做出城市建设性命令之外，还有一个重要的实现城市规划的制度，这就是征收。[59]合法的征收目的之一就是实现营建规划，这类征收在理论上被称为规划附属性征收（planakzessorische enteignung）。当然，与营建规划不一致的土地使用，并不必然引起对该土地的征收，因为根据《建设法典》的规定，征收的目的之外还有其他的征收允许的构成要件，其中重要的一条就是在征收个案，征收的目的在其他的合理方式下无法实现，个案的情况要求此时必须进行征收。[60]营建规划在制定时综合权衡了公共利益和私人利益两者相互之间和各自内部之间的重要性，在第一层面抽象地实现公共利益；而在决定征收之前根据“必要性原则”对于具体征收的个案进行判断，是否此时必须要征收，这是将公共利益的判断进一步具体化。[61]

不符合营建规划的使用并不是规划附属性征收的充分条件，而是其必要条件。从这个角度说营建规划对于所有权人是否能够继续保有土地存在着不可忽视的影响。

（三）私人对于建设管理规划的制约—规划权的控制与规划补偿的可能

《建设法典》对于土地的建设性和其他使用建立了规划，也就是设定了建设活动的限制，这使得建设自由成为一种“潜在”的自由。[62]但受到制约的不仅是建设自由，同样还包括制定规划的权力本身。

1．公众参与的过程控制

建设管理规划的制定需要考虑一系列在《建设法典》第1条第6款列举的公共性的利益，还需要根据第7款在私人利益和公共利益相互之间做一个公正的权衡，其中，所有权保护是最需要衡量的私人利益，要考虑这些规划性的规定将给土地所有权和它的使用带来什么样的后果。[63]此外，还存在别的需要考量的私人利益，比如作为被规制的土地的邻里的利益。

在公共利益之间、私人利益之间和公共与私人利益之间三方面的权衡中，公共利益或私人利益都没有绝对的优先性。为了实现公正的权衡，建设指导规划的制定程序设置了详尽的公众参与和机关参与的制度，特别是规定了双层次的公众参与，即规划草案形成前的参与和规划草案形成后的参与。[64]

《建设法典》第3条第1款规定了早期的参与，此时并不存在建设指导规划的草案，但市镇对于规划的总的目的和目标已经有了成熟的考虑。参与者不受是否与规划相关的限制，市镇应该告知规划的目的和目标，不同的方案以及规划可能产生的不同效果，由此参与者可以提出建议和批评，目的是为了使规划材料更完善。

第二阶段的参与是在规划草案以及理由的公示阶段。根据《建设法典》第3条第2款的规定，在一个月的公示期间内，任何人都可以表达对于草案的意见，市镇应对这些意见进行审查，并告知审查的结果。这并不不意味着期限后不能够再提出意见，而是没有在期限内表达的意见，可以在规划制定决策中不被考虑；并且在草案形成参与中应该能够提出但是实际没有提出意见的，根据《行政法院法》第47条的规定，之后又申请规范审查的，申请将不被接受。

2．司法的控制

除了制定程序的控制外，建设指导规划作为城市规划过程的结果通过不同的方式受到法院的审查。

首先根据《行政法院法》第47条第1款第1项的规定，高等行政法院能够针对依据《建设法典》颁布的规章，根据申请审查其有效性，这就是所谓的规范审查（normenkontrolle）。作为规章的营建规划由此能够成为高等行政法院规范审查的对象，而土地利用规划由于不属于规章因而不在规范审查范围之列。

根据《行政法院法》第47条第2款的规定，规范审查的申请可以由自然人、法人甚至行政机关在规范颁布后一年内提出。只有因法规或其适用而遭受损害，或在可预见时间将遭受损害的自然人和法人才能够提出审查申请。也就是说与营建规划直接相关土地的所有权人和使用权人可提起外，在利益权衡中认为其权利被损害的也可以作为申请人。

规范审查依据联邦法、州法，对营建规划针对其程序和实体两个方面进行审查：其中包括是否遵守关于营建规划制定、批准、公布等程序要求；在实体方面是否符合了土地利用规划，是否遵守了建设指导规划的原则性要求，是否遵守了权衡各种利益的规定。法院认为营建规划不具有有效性的，宣布其全部或者部分无效；对于存在瑕疵的，可以通过增补程序进行补正。

在规范审查之外，还存在针对规划的合法性的附带审查（inzidentkontrolle）机制，这是指在具体行政争议时，营建规划作为一个先决问题来处理。如在义务之诉中，原告提出营建规划违法而无效，由此依据营建规划的不予许可也是违法的，这就产生了对营建规划的审查；在撤销之诉中，原告认为营建规划违法，要求撤销据此颁发的建筑许可，这时也可审查该规划是否合法有效。[65]附带审查的审查范围与规范审查相当，但是审查效果只是针对个案，审查对规划作出的否定性评价没有普遍的约束力。[66]

行政法院的规范审查和附带审查使得当事人可以对已发生效力的规划限制付诸司法，获得救济。虽然两者对于规划效力的阻断有所不同，但都从一定程度上制约了建设指导规划的制定和实施的权力。

3．使用限制的平衡—规划补偿的可能

规划制定的参与和司法审查试图保障过程和结果两个层面的规划的合法性，但并不意味着所有的规划限制都是无偿的。《建设法典》第39条至第44条系统地规定了规划补偿问题。

第40条规定了为了公共利益的使用，比如交通用地、公共绿地等，如果造成了保有土地或者继续现有使用的经济上的不可接受或者困难时，在一定的条件下，土地所有权人可以要求市镇给予金钱补偿并接管土地，或者要求建立共同所有权或某项他物权，又或者保留所有权但给予一定的金钱补偿。这种补偿制度的设定实际上是在土地未被市镇征收前，弥补土地所有权人的财产价值损失。因为规划发生效力并不意味着现存的使用方式或者不使用违法，也就是说先前的使用状态仍能继续但是规划可能导致经济上或者事实上的价格的实质减损或者使用性的丧失。宪法允许基于公益制定规划，但并不排除其需要公正的补偿。[67]

与第40条规定的营建规划设定补偿相类似，第41条第1款规定的为了他人在土地上设定通行、行车和管线权利时，土地所有权人可以要求补偿。[68]第41条第2款则规定了市镇做出种植命令时，由此产生的非必要的费用以及造成土地价值实质性减损的补偿。第39和第42条确定的是营建规划变更或者终止时，应当进行补偿的情形。

结语：我国法的借鉴角度

德国作为城市规划法制发达国家，城市规划法体系相对于我国而言十分完备，甚至可以认为精密而复杂。

德国土地使用的法律问题早已突破了传统的民法中所有权、使用权和相邻权的讨论。以城市规划法为代表的公法建设法已经形成了结构严谨、内容丰富的法律部门。这些起始于对于所有权认识的深化：基本法对于所有权的规定和法律研究的共识确定了作为基本权利的所有权对于法律秩序的依赖，同时作为基本权利的所有权对于权力的制约。在此大前提之下，土地使用的公法限制的各项制度得以展开。其中城市规划法以解决土地使用权利和公共规划权力之间关系为脉络展开，基于土地的社会义务对于土地使用权利干预边界的确定和机制的建立成为城市规划法的核心问题。

德国城市规划法关切的城市建设性使用的规划限制的正当性和正当性保障机制的问题，能够使我们清晰地认识到土地使用早已脱离了绝对自由的状态，公共限制已经成为法律共识和常态，问题转化成为解决公共限制的正当性和边界的确定。而这个问题转化的基础是对于宪法上所有权的认识。我国的土地所有和使用制度正处在改革深化的过程中。如何认识和把握土地权益，尤其是如何看待来自法律的限制，成为时代的重要课题。德国的经验提示我们研究土地使用的公共限制、城市规划法时，必须加深土地所有权、土地使用权研究；在认识和把握土地使用权利和土地所有权时，需要关注以城市规划法为代表的公共限制对于土地权益的构成作用。同时，德国法讨论城市规划的公共限制对于土地使用权利的作用和土地使用权利人对于规划的制约的角度对于构建我国城市规划法研究的框架也有着重要的意义。

注释:

[1]参见《城乡规划法》第40条、第3条和第41条。

[2]参见《民用建筑节能条例》第11条第3款、第12条第3款、第13条和第17条。

[3]例如利用中国期刊网中跨库检索，在“政治军事与法律”目录下，在“摘要”中以“土地”以及“限制”搜索，得出论文795篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“限制”检索，得出论文49篇；在“摘要”中以“土地使用”以及“公共限制”检索，得出0条记录。这些论文中的大部分针对单项土地权利或制度，比如宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收制度等；此外，对土地使用公共限制的研究或偏重于宏观层面，偏重于理念和原则，比如金俭的“论不动产财产权自由的公法限制”一文，《河北法学》2008年第9期，或偏重于制度介绍和制度评价，比如郜永昌的博士论文《中国土地使用管制法律制度研究》。

[4]1989年制定的《城市规划法》在2007年得以进一步完善形成了《城乡规划法》，各地方也大都以地方性法规的形式制定了配套的城市规划条例或者办法。

[5]参见殷成志、杨东峰：“德国城市规划法定图则的历史渊源与发展形成”，《城市问题》2007年第4期；夏南凯、田宝江编：《控制性详细规划》，同济大学出版社2005年版，第15页。

[6]1996年第1期的《国外城市规划》和1996年第1期的《城市规划》杂志中就刊登了吴唯佳的“德国的城市规划法”和“中国和联邦德国城市规划法的比较”两篇论文，而在笔者阅读的范围内，此时我国大陆法学界基本还没有关于德国城市规划法的研究成果。

[7]参见吴唯佳：“德国的城市规划法”，《国外城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“中国和联邦德国城市规划法的比较”，《城市规划》1996年第1期；吴唯佳：“德国城市规划核心法的发展、框架与组织”，《国外城市规划》2000年第1期；殷成志、franz pesch:“德国建造规划评析”，《城市问题》2004年第3期；前注[5],殷成志、杨东峰文；前注[5],夏南凯、田宝江编书，第15～16页；《城市规划资料集—第四分册控制性详细规划》，中国建筑工业出版社2002年版，第8页。

[8]参见刘飞主编：《城市规划行政法》，北京大学出版社2007年版。

[9]参见刘飞：“城乡规划的法律性质分析”，《国家行政学院学报》2009年第2期；董秋红：“行政规划中的公众参与：以城乡规划为例”，《中南大学学报》（社会科学版）2009年第2期。

[10]brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000,912.

[11]walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl2008，472.

[12]vg1. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，472.

[13]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 aug11996，18 ff.

[14] vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd i, 5. aufl 2000, 917ff.

[15]同上，第929页。

[16]bverfge 21，73 (82f.)．

[17]vgl．brun-otto bryde, in: munch-kunig( hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd 1, 5. aufl 2000, 893.

[18]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch (hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14.aufl 2008，472 f.

[19]vgl. brun-otto bryde, in: munch-kunig(hrsg.)，grundgesetz-kommentar, bd i, 4. aufl 1992, 833.

[20]vgl. k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 aufl1996, 1.

[21]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008, 458.

[22]vg1. krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch, 9. aufl 2005，2; urlich battis, in offentliches baurecht und raumordnungsrecht, 5. aufl. 2006, 1.

[23]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997，1.

[24]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004，2.

[25]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009, 4.

[26]行政计划、行政规划可以指一种独立的行政活动的方式，从这个角度看计划、规划行为是一个行为过程；也可以指为实现预定结果的文案，是计划、规划行为的结果。借用这种分类，城市规划也可以理解为作为行为方式的和作为行为结果的城市规划。参见[德]汉斯·j．沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第179～186页。

[27]“ bebauungsplan”一词尚未形成统一的中文翻译。笔者采用了“营建规划”的译法，一是与该词的德语原意保持一定的对应性，二是“营建”一词除了具体的建筑物的建造之外，还可以指气氛、环境的营造，突出了现代城市规划的城市空间的形成功能。

[28]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459.

[29] vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46 ff.

[30]城市规划法体系除了涉及规划权与土地所有权这对重要的关系之外，还涉及到市镇自治权和国家权力之间的重要关系。本文的观察主要观察城市规划法和土地使用之间的关系，对于市镇的规划自治权与国家法律的制约之间的关系不做具体展开。就此问题可参见walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch(hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008，464ff.

[31] vgl. walter krebs, baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，501.

[32]vgl．k. finkelnberg, bauplanungsrecht, in: ders/ortloff（hrsg.），offentliches baurecht, bd i, 4 augl1996, 16.

[33]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 27 f.在德国，除了三个城市州以及saarland没有制定州规划法之外，其余12个邦均有州规划法。

[34]现行的空间秩序法是2008年12月22日制定的，在2009年6月30日全面替代了1997年版的空间秩序法。

[35]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，19.

[36]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，458 f.

[37]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459 f.

[38]vgl. winfried brohm, offentliches baurecht, 1997, 35f.

[39]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，459 f.

[40]参见bvefge 3，407ff。

[41]第74条第18项的内容成为现行基本法的第74条第1款第18项的内容。虽然经历了基本法的修改，但是“土地法”仍然是联邦和州的竞争立法事项。

[42]关于土地开发准备法，在1994年基本法的修正案中，将开发费用分担的权力排除出竞争立法权，而仅属于州所有。

[43]在此土地交易法（bodenverkehrsrecht）的概念是指在什么程度上土地所有权或者其他土地上权利的变更要服从于获得许可义务的建设性秩序。这不同于基本法74条第18项中“土地交易”(grundstticksverkehr)事项。

[44]vgl．walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008,461f

[45]vgl．krautzberger, in battia/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，24.

[46] schmidt-aβmann, baur 1978, 99.

[47]参见michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，50。

[48]根据《建设法典》第10条第1款，营建规划是市镇制定的规章。

[49]参见《建设使用法规》第1～15条细化了营建规划能够规定的土地建设性使用的种类和各种类中允许的使用用途，第16～21a条细化了营建规划能够确定的建设性使用的规模的指标和部分指标的上限。

[50]vgl．michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46 ff.

[51]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，46ff；k. finkelnberg bauplanungsrecht, in: ders/ortloff(hrsg.)，offentliches baurecht, bd ⅱ, 4 augl 1998, 37 ff; walter krebs baurecht, in e. schmidt-apmann f. schoch(hrsg.)，besonderes verwaltungsrecht, 14. aufl 2008, 499ff.

[52]参见《建设法典》第35条第3款的规定。

[53]参见《建设法典》第30、 34、 35条的规定。

[54]《建设法典》第175～179条详细规定了城市建设性命令。

[55]在特定情况下，所有权人之外的其他物权权利人也有权主张权利，比如租赁人等。

[56]《建设法典》第178条规定，市镇能够根据具体的营建规划要求所有权人种植植被。但根据《建设法典》第41条第2款，种植植被超出了通常必要的费用或者因为种植命令造成了财产价值的实质性减损时，市镇需要对所有权人进行补偿。第179条第3款规定，所有权人、租赁人等由于清除命令有了财产上的不利，可以要求市镇给予补偿。

[57]《建设法典》第177条规定，现代化和修缮命令引起的费用应该由土地所有权人承担，但在特定的条件下，市镇应给予补贴资助。

[58]《建设法典》第176条第4款规定，颁布了建设命令，但土地所有权人认为自己在经济上不能承担时，可以要求市镇接管其土地并给予补偿；第8款又随后规定了，建设命令不被执行时，市镇可以启动征收程序。

[59]《建设法典》第1章的第5部分，也就是第85条至第103条对征收作了详细规定。

[60]有关征收构成要件的分析，可参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9aufl. 2005，919ff。

[61]参见battis, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，929。

[62]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzbuch kommentar, 9 aufl. 2005，26 f。

[63]参见krautzberger, in battis/krautzberger/lohr, baugesetzhuch kommentar, 9 aufl. 2005，27。

[64]vgl. walter krebs baurecht, in e. schmidt-aβmann f. schoch（hrsg.），besonderes verwaltungsrecht,14. aufl 2008，519.

[65]vgl. alpmann schmidt, offentliches baurecht, 2. aufl. 2004, 33 ff.

[66]vgl. michael brenner, baurecht, 3 aufl 2009，72f.

土地规划程序范文第7篇

土地储备从工作时序上可划分有三个阶段:信息储备阶段、红线储备阶段以及实物储备阶段 。与之对应的土地储备规划研究也可以分为三个阶段：储备规划前期研究阶段、土地储备成片开发策划方案、规划整合及控规调整阶段。土地储备规划前期研究主要对土地进行综合核查，对储备用地的现状、规划、权属等信息进行核查，对可储备地块进行筛选，以此提出储备规模、储备时序等，指导政府对经营性用地的统筹开发。

关键词：土地储备前期规划研究;综合摸查;gis穷尽式摸查；

Abstract:

Land reserve from the timing can be divided into three stages: information store, line reserve and reserve stage. Study on the planning of land reserves and the corresponding also can be divided into three stages: reserve planning preliminary study stage, land reserve plots of development planning, integrated planning and regulatory plan adjustment stage. Land reserve planning early research mainly carries on the comprehensive examination on the land, check the reserve status, planning, land ownership and other information, to reserve plots were selected, the reserves, reserve time, guide the government on the operation of the overall development.

Keywords: land reserve planning research; comprehensive mocha; GIS exhaustive Mocha

中图分类号：TU984

1引言

广从公路位于广州市北郊，是105国道的一段。该路向南可连接白云区和越秀区，向北到达从化，是广州市内的城市主干路，对北部地区新广从公路周边的交通与其它区域的交通转换以及连接广州市区内外的交通具有重要作用。为提高新广从公路的通行能力，使市区交通疏导更为快捷有效，广州市近期决定实施广从公路快速化改造工程。

根据广州市2020年轨道交通线网规划，在2011-2020年间推进13条轨道交通线路建设（含6条延伸线路），沿广从公路铺设的地铁14号线是其中重要的建设内容，其建设对支持城市空间拓展，加强城市中心区与东西部地区以及从化副中心地区的联系具有重要意义。未来广从公路沿线将成为城市建设的活力地带。

2研究内容与原则

2.1研究内容

国内对土地储备理论的研究一般认为,土地储备从工作时序上可划分有三个阶段:信息储备阶段、红线储备阶段以及实物储备阶段 [1]。

本文认为和土地储备工作时序对应的土地储备规划研究也可以分为三个阶段：储备规划前期研究阶段、土地储备成片开发策划方案、规划整合及控规调整阶段。

广从路沿线土地储备规划前期研究属于土地储备规划工作的第一个阶段，主要研究内容如下：

（1）土地综合核查

现状核查：对规划范围内的用地进行现状调研，作出综合评价。

城规与土规核查：依据城市规划与国土规划划定可储备地范围。

规划征地核查：对规划范围内的土地使用审批情况进行普查，依据建设用地规划许可、建设工程规划许可情况初步确定可储备用地范围。

重点项目摸查：了解沿线重点发展项目，指导规划研究。

（2）土地储备规划研究

划定重点区段：根据现状、规划、权属三方面的信息核查，整合可储备地块涉及征地的现状建设信息，通过多数据叠加分析，综合判断划定可储备用地的重要节点地区。

重点区段土地储备规划：确定可储备地块筛选原则与步骤，以此分析判断后，提出重点储备区段可储备地块的总体规模、空间分布、总体规划情况。

（3）储备时序

初步提出储备时序：研究广从公路快速路改造工程、地铁14号线建设以及城市规划的建设与发展方向，结合广从公路改造时序、地铁14号线建设时序、城市建设发展的先后顺序、城市重点建设项目等因素，初步提出储备时序。

2.2研究原则

本次研究作为土地储备的前期规划研究，主要遵循以下原则：

1、土地储备与城市规划相结合

加强对土地储备空间分布的引导，加强政府对土地市场的宏观调控力度，促进城市空间结构调整以及与社会经济发展相协调。

2、土地储备与城市发展方向相结合

除轨道交通以外，其余重大城市建设项目、基础设施投资建设也是促进城市地区发展的重要因素，例如广从路的改造升级、周边重要城市发展项目的布局等因素，相关地区的土地储备尤其要优先、重点考虑。

3、可储备土地穷尽式查找

本次规划对现状建设、城市规划与国土规划情况、用地权属情况及城市重点发展意向开展初步摸查，并整合在GIS平台，通过叠置分析，对具有储备初步可行性的土地开展穷尽式查找，在此数据基础上进行人工校核，确定可储备地块。

3土地综合摸查

通过对广从路沿线1500米范围内实现穷尽式的可储备土地查找，本次研究整理了包含多种影响因素的数据，通过多个因子的综合叠加分析，确定可储备土地的总体空间分布，进而结合其交通、现状、规划等条件，划分重点区段。

3.1现状建设情况摸查

广从路沿线现状已建设用地约38.9平方公里，占本次规划范围的39%。

现状建设用地中，以村住宅和厂房为主导，该两项占现状建设用地的70%。村住宅一般以3层左右、砖混结构建筑为主，呈现广州常见的城中村建设风貌。厂房及仓储基本是1层左右的建设，建筑相对简陋，改造拆迁成本较低。

各类建设用地占本次规划范围的比例情况见下表：

3.2广州城市总体规划

总规以“123”战略为纲领：将“123”功能布局规划的“城市空间发展战略和实施策略”等主要内容，转化为法定规划。《总规》落实“123”提出的 “优化提升一个都会区、创新发展两个新城区和扩容提质三个副中心”的空间错位发展策略，打破各自为政的困局和行政区划的局限，以城市功能为导向，实现跨界合作[2]。

3.3国土规划情况分析

对广从路沿线规划主要划分为四类，第一类是耕地，该类不纳入土地储备规划；第二类是其他农用地，第三类是建设用地，该类是土地储备主要规划对象；第四类是其他非建设用地，该类用地如果作为土地储备开发用地，需要按程序开展相关用地性质调整。

各类用地面积及所占比例详见下表：

3.4重点项目摸查

根据广州市“12338”的决定部署，广州市将建设三大部级开发区、六大现代服务业功能区、九大创新型产业发展区。广从路沿线分布有九大创新型产业发展区中的三大发展区：空港经济区、广州国际健康城和中新知识城。

广州教育城选址方案中选取位于广从路沿线的钟落潭高校集聚区作为一期建设地块,该区域也是广州市近期重点建设区。

3.5广从路沿线土地储备情况分析

根据已经编制完成的广州市土地储备总体规划，其中划出了已完成储备、非储备、重点储备以及一般储备等四类区域[3]。本次广从路沿线土地储备规划的重点储备区段划分，主要考虑广州市土地储备规划提出的重点储备区域和一般储备区域。

由下图可以判断，广从路沿线范围内，有较多地处于重点储备区域内，这些用地将会是本次重点储备区段主要考虑的对象。

3.7城市规划情况分析

广从路沿线较多地区的规划仍处于在编状态，如北延区、建康产业，部分已有阶段性成果，如白云区控规全覆盖，部分地区尚未有新的规划覆盖，如钟落潭镇总规。本次土地储备研究工作将多项目前规划的最新成果整合，从中提取经营性用地作为储备规划研究对象。主要包括规划居住用地、规划公共设施用地（C1、C2、C3、C5、C6）及规划工业和仓储用地。在后续研究中将会对规划工业仓储类用地单独研究[4]- [8]。

广从路沿线城市规划经营性用地约26.2平方公里，占本次规划范围的27%。

其中公共设施类规划用地共有423块，用地面积13.9平方公里；居住类规划用地共有281块，用地面积10.8平方公里；工业及仓储类规划用地共有41块，用地面积约1.5平方公里。

4土地储备规划研究

4.1可储备用地总量规模

通过对广从路沿线地块进行核查工作后，剔除现状建设相对成熟，涉及规模较大、质量较好的住宅地块和公共设施地块及已在规划局办理报建手续的地块后，得出本次可储备用地总规模约为1639.7公顷。具体指标详见下表：

储备用地情况一览表

4.2重点区段划分

通过对广州市总体规划的编制情况、广州市土地储备规划的可储备用地的空间分布情况，以及结合地铁14号线站点分布、现状主要高等级道路出入口分布情况，同步考虑广州市近期重点发展项目的意向，划分广从路沿线土地储备重点区段。

结合城市规划管理单元及以上多因子的综合分析判断，本次研究将广从路沿线可储备地块分为三个重点区段，分别为广从一段，用地面积为15.6平方公里；广从二段，用地面积为13.4平方公里；广从三段，用地面积为18.7平方公里。

广从一段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为407.8公顷。其中二类居住用地86.2公顷、中小学用地32.6公顷、村镇居住用地1.5公顷、行政办公用地2.2公顷、商业金融业用地176.3公顷、文化娱乐用地7.3公顷、医疗卫生用地3.7公顷、教育科研设计用地98.1公顷。

广从二段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为272.9公顷。其中二类居住用地69.4公顷、中小学用地24.4公顷、村镇居住用地1.0公顷、行政办公用地15.8公顷、商业金融业用地101.7公顷、文化娱乐用地5.0公顷、医疗卫生用地8.2公顷、教育科研设计用地40.9公顷、村镇企业用地4.6公顷。

广从三段可储备用地规模：区段内建议储备用地总规模为581.2公顷。其中二类居住用地104.0公顷、中小学用地31.0公顷、行政办公用地4.0公顷、商业金融业用地71.7公顷、医疗卫生用地2.8公顷、教育科研设计用地367.7。

4.3储备时序研究

土地储备工作具有超前性的特点，必须及时将各类可储备用地纳入储备，并进行合理安排，以免土地效益流失，同时保障各类重要城市设施的用地，实现城市规划控制、引导和优化城市空间布局。

土地储备时序规划制定必须综合考虑下列主要影响因素：

1、城市规划导向。包括城市空间结构、分级公共中心体系、重点发展地区、城市规划建设的时序等。

2、交通区位条件。根据轨道交通站点及高等级道路的分布情况来综合判断储备地块的交通条件。一般而言，应优先储备地铁站点和高等级道路出入口周边的土地。

3、地块的具体条件。包括：区位条件、地块规模与分布状况、规划用地性质等。

在综合考虑上述控制性详细规划编制情况、城市建设先后时序、区位条件优劣、地块面积大小、地块现状情况、地块价值高低、土地权属状况、储备实施难易程度等因素之后，对沿线可储备用地情况排序，确定储备时序如下：近期储备区段包括:广从一、二两个区段；后续储备区段为广从三段。

5结语

广从路沿线土地的开发随着轨道交通的建设将出现一轮高潮，土地储备和开发必须把握这一机遇。本次研究以城市规划为指引，对广从路沿线土地的现状建设、城市规划与国土规划情况、用地权属情况及城市重点发展意向开展摸查，整合分析确定可储备地块，实现政府对广从公路沿线经营性用地的统筹开发，有效推进广从路沿线土地储备工作。

参考文献

沈兵明:城市土地经营模式比较研究，[J]信阳师范学院学报，2008，6

土地规划程序范文第8篇

一、城乡规划审批程序

（一）城乡建设的系统规划、专业规划、中心城的分区规划和地区规划，郊区的卫星城、近郊工业区、县城和县属镇的总体规划，风景游览区规划、新区开发规划，以及除县属镇以外的这些地区的详细规划，由市规划局、有关专业局或区、县人民政府报市规划委员会审批。郊县除县城以外的县属镇的详细规划，由县人民政府审批。

（二）乡域规划、村镇建设规划，由乡人民政府审核后，报县人民政府审批，并报市规划局、土地局备案。其中与中心城毗邻乡的乡域规划、村镇建设规划在审批前，应先征求市规划局意见。

二、建设用地审批程序

（一）区、县属以上单位、部队、中央在沪单位以及城乡联营企业的新建、迁建或扩建工程，需使用土地时，应凭批准的建设计划文件，向市规划局和市土地局同时提出申请。先由市规划局选址定点，确定建设用地范围，后由土地局核定实际用地面积，办理土地使用审批手续，发放土地使用证。

（二）大型建设项目、外商独资、合资或合作建设项目、国防工程建设项目以及其他重要建设项目的选址和重大管、线工程的选线，由市规划局报市规划委员会审批。

（三）凡建设项目征用耕地、园地一千亩以上的，由市土地局报市规划委员会和农业委员会审核后，报市人民政府呈报国务院审批。建设项目征用耕地、园地一千亩以内的，市人民政府授权市土地局审批。

（四）乡镇企业建设用地，按沪规委（85）第59号《关于乡镇企业建设用地实行分级管理的暂行规定的通知》办理；社员建房用地，按沪府发〔1983〕75号《上海市村镇建房用地管理实施细则（试行）规定》办理；乡镇事业、郊县农副业生产建设用地（包括仓库、场地、棚舍、社场道路、水利工程等）可参照乡镇企业建设用地分级管理暂行规定的精神办理。

三、建筑物的规划设计方案审批程序

中心城、卫星城重要建筑和重点地段建筑的规划设计方案，由市规划局审查后，报市规划委员会审批。

四、建筑和管线工程执照审批程序

（一）逐步扩大区、县审批建筑工程执照的权限。在市区范围内，凡建筑面积在五百平方米以下的，可由所在区审核发照；在郊县范围内，凡建筑面积在一千平方米以下的，可由所在县审核发照。在上述建筑面积以上的，由市规划局审核发照。

（二）重大管线工程、中心城管线及与中心城管线网络相连接的管线工程以及卫星城管线工程的执照，由市规划局审核发照。郊县县城、县属镇、乡镇管线工程以及农用管线工程的执照，由县审核发照。

土地规划程序范文第9篇

关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度

由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。

一、农村集体土地征收机制的现状分析

近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。

（二）集体土地征收程序缺乏具体规定

土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。

（三）集体土地征收补偿标准过低

根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。

（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生

政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。

二、对完善土地征收制度的一些建议

土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。

（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识

在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。

土地规划程序范文第10篇

1，引言

2，收回国有土地使用权行为的 法律 属性及方式

3，收回国有土地使用权补偿程序及标准

【摘要】土地是不可再生的 自然 资源，由于我国采取最严厉的耕地保护制度，建设用地的供应与需求的矛盾日益突出，特别是具有财产属性的国有建设用地更显紧缺。因城镇化、 工业 化的 发展 在国有建设用地的出让、转让、收回等方面不停得进行转换，形成了土地交易市场，土地价格便随找市场的形成而形成。土地出让、转让市场法律法规比较全面，可以说有章可循。但是，针对政府收回土地程序、理由、补偿等却不完善，特别是有关收回土地补偿问题几乎是法律空白。政府收回国有土地使用权如何补偿、补偿标准既无规范的程序法又无保障使用权人获得公平合理的补偿的救济途径，可谓是政府单方市场。为了维护土地使用权人的合法权益，笔者依照现行法律法规的规定，结合法理和具体情况就收回国有土地使用权补偿程序、标准等问题提出几点浅薄的看法，与同行共同切磋。

【关键词】收回土地 土地使用权 土地补偿

收回国有土地使用权是市县人民政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。收回的行为本身属于行政行为，该行为还可能引发民事行为、犯罪行为等。因此，不是一种简单的行政行为。

一、收回国有土地使用权行为的法律属性及方式

由于我国实行社会主义公有体制，土地所有权实行国家所有和农民集体所有，国有土地所有权由国务院代表国家行使，土地使用者只能获得国有土地使用权，所有权与使用权分离制度使得土地物权也同时分离。WWW.133229.CoM因此，所谓收回土地使用权既收回物权，依据物权法原理，物权非法定原因不被剥夺。因此，依据现行法律规定的收回国有土地使用权法定事由归纳以下几种收回的法律属性及方式。

（一）行政处罚性“收回”方式

行政处罚性“收回”方式，是指因土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定，由市县人民政府依照法律法规的规定决定收回土地使用权的行为。该方式的法律依据是：

1、《土地管理法》第37条第1款“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原 农村 集体 经济 组织恢复耕种”。

2、《城市房地产管理法》第25条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。

3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚” 。

（二）土地使用权使用期满“收回”收回方式

国有土地使用权在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限，当使用年限期满前使用权人没有申请续期的，或者虽申请续期但未获批准，政府将土地“收回”的行为。该方式的法律依据是：

1、《土地管理法》第58条第1款第3项：土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

2、《城市房地产管理法》第21条第2款“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。

3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。

（三）法定事由“收回”方式

依法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为，其次，发生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。该方式的法律依据是：

1、《物权法》第148条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

【备注】第42条 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

2、《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项；《土地管理法》第58条第1款：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（1）为公共利益需要使用土地的；

（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

3、《城市房地产管理法》第19条、“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。

4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条第1款 “国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。

5、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”。

6、《城乡规划法》 第50条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

二、收回国有土地使用权补偿程序及标准

行政处罚性、使用期限届满“收回”方式，依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》的规定均属于“无偿”收回土地使用权的情形，是否补偿应区别对待，法定事由“有偿”收回方式应当给予补偿。

（一）土地补偿标准及构成

1、征地补偿费。根据《土地管理法》第47条第2款，征地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费组成。它是在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，支付给被征地村和被征地农民的补偿性和安置性费用。因此，征地补偿费的性质，是土地所有权“转权”时政府应当依法承担的费用，如有“转嫁”土地使用者行为，在补偿时应 计算 在补偿成本中。

2、拆迁补偿费。根据相关法规，拆迁房屋，应对被拆迁人进行补偿安置。对被拆迁人来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿；对用地单位来说，拆迁补偿费是为获得土地使用权而支付的费用。因此，拆迁补偿费的性质，是土地使用权“易手”并因土地使用权“易手”而支付给被拆迁人的补偿费。该费用属于政府出让前应承担的开发费用，如有“转嫁”开发商行为，在收回土地补偿计算成本时应当给予补偿。

3、征地规税费。征地规税费由耕地开垦费、耕地占用税、新菜地建设基金、水利建设专项资金、新增建设用地有偿使用费、征地管理费等六项费用组成。这些资金是因土地由“农用地”转变为“建设用地”从而转为国家所有的费用，由报批的地方政府向省和中央政府缴纳的费用。如有“转嫁”土地使用人行为，在收回补偿成本核算时应计算在补偿成本中。

4、土地出让金。土地出让金是土地使用者向国家支付的一定年限的土地使用权费用。“有偿”收回土地使用权时应退还剩余年限的土地使用费既土地出让金，是土地出让合同属性决定的。退还不是补偿属性，是返还财产属性，土地使用人发还土地使用权，代表土地所有人一方的市县政府返还土地出让金的交换是履行土地出让合同的表现，因此，不能将退还土地出让金视为对土地使用人的补偿。依据《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”这里的42条是关于房屋征收的规定，因此提前收回国有土地应依照征收房屋程序给予补偿“并”退还相应“剩余年限”的土地出让金。

5、土地使用权价值。土地使用权在使用中由于开发强度、投资大小、区域变化、土地供求状态的因素影响。土地使用权可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用权人因使用土地而产生。因此。《国务院城市拆迁条例》规定，拆迁城市房屋时按照拆迁时点的房地产市场价格进行评估给予补偿，这里的“房地产市场价格”就包含于土地使用权市场价格，市场价格就体现出“物”的价格属性。物权的价值属性既包括“增值”又包括“贬值”属性。“有偿”方式收回国有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。“无偿”收回国有土地使用权的依据处理原则分别处理。

（二）补偿程序及法律依据

依据现行法律法规的规定，“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行征收房屋及地上附着物，补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。“无偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行收回国有土地使用权，需要补偿的给予补偿再拆除或没收房屋及地上附着物，不需要补偿的直接拆除或没收房屋及地上附着物。没有地上建筑物、构筑物的直接收回土地。

1、“有偿”收回国有土地使用权程序

第一步：修改规划

依据《城乡规划法》第47条规定：有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：1、上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；2、行政区划调整确需修改规划的；3、因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；4、经评估确需修改规划的；5、城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

组织编制机关修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行 总结 ，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。没有《实施情况总结》或《专题报告》组织编制机关不得编制修改方案。

组织编制机关为本级人民政府。

第二步：报批规划

规划的审批因规划内容和规划级别不同，审批的权限不同，依据《城乡规划法》第13、14、15、16条规定，国务院、省级、市级、县级均有批准权限：

国务院负责审批的有：省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划、直辖市的城市总体规划、省、自治区人民政府所在地的城市总体规划、国务院确定的城市的总体规划（由省、自治区人民政府审查同意后报国务院审批）。

省级政府负责审批的有：省级政府管辖的行政区域除省会城市以外的城市总体规划。

城市政府负责审批的有：城市辖区内的县政府所在地镇的总体规划。

县级政府负责审批的有：除县政府所在地镇以外的镇的总体规划。

省级政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。镇政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议。

第二步：公示规划

城乡规划直接涉及公众生产、生活，财产权益等问题。因此，《城乡规划法》第26条规定，城乡规划报送审批前，应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。第8条明确规定，城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。

第三步：实施立项

市县镇府为实施总体规划还应制定五年近期规划，依据城乡规划及土地利用规划，根据本级财政投资能力和上级财政支持政策水平，编制项目建议书或项目条件交给有关单位或公司实施。

第四步: 拆迁许可

项目承接单位或项目公司，按照《城市拆迁条例》规定有关拆迁程序办理拆迁行政许可，获得许可后及时公告。

第五步：补偿安置

按照城市拆迁条例的规定，经有资质的房地产评估公司对房屋和土地依法按照市场交易价格进行评估，依据评估确定的标准签订补偿协议，给予安置。《城市拆迁条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。” 需要迁移的被拆迁 企业 还应当为其提供迁移场地，因迁移营业损失还应补偿。

有偿“收回”方式的，征地补偿费、拆迁补偿费、征地规税费和剩余年限的土地出让金，应该由政府返还，其价格标准则应区别情况处理：因国家方面的原因，如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的，应按现时市场价格 计算 、返还四项费用，土地的增值归土地使用者所有，以体现“有偿”收回的 法律 规定。

第六步：拆除收地

实施补偿完毕后，由国土资源部门将土地收回，注销登记。政府再依据新的规划确定土地用途，以招拍挂方式向社会公开出让土地，原使用人仍然有权参与招拍挂，但必须按照新的土地出让条件使用土地。

2,、“无偿”收回国有土地使用权程序

第一步：查处违法用地立案

国土资源部门依据职权或举报，发现土地使用人：1，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的；2，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的；3，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地情节严重的。应当按收回国有土地违法案件立案调查。

第二步：处罚前履行告知、听证

无偿收回国有土地是一种严厉的行政处罚行为，因此应依据《行政处罚法》规定的程序，处罚机关履行告知、听证等法定义务，确保处罚的公正性。

第三步：下达无偿收回行政处罚决定

在履行了法定处罚程序的前提下，依法由市县人民政府作出处罚决定，决定收回国有土地使用权，同时就有关补偿事项作出决定。

第四步：执行决定收回土地

下达决定后，告知被处罚人行政争议的救济途径。处罚决定在法定期限内被处罚人没有提出行政复议或行政诉讼，或者经复议或诉讼维持了处罚决定的，处罚决定生效。生效后被处罚人拒不履行的申请法院强制执行。

（三）“无偿”收回补偿原则

1、行政处罚性“收回”方式，作为对土地使用者违法行为的惩罚措施，从理论上讲，不应向其支付任何费用，即“无偿”收回。但如果土地使用者在取得土地使用权前单独替政府承担了征地补偿费、征地规税费的，笔者认为；因为这些费用依法应由政府承担，因此，应按土地使用者已经支付的费用标准由政府返还。而拆迁补偿费、土地出让金在行政处罚性“收回”土地使用权方式下，不应返还。

2、土地使用权期满的“收回”，由于是依据《土地使用权出让合同》的约定收回土地使用权，且土地使用者原支付的各类土地成本已在其数十年的土地使用过程中折抵完毕，即土地成本的现值为“零”，因此不应向其支付任何费用。然而，土地成本的现值为“零”并不等于土地没有价值。在土地增值并可能是现时价值数倍于原土地价值，且房屋仍有实际价值和使用价值的情况下，虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得”，但是，对因购买商品房而取得土地使用权的购房人来讲，该规定显然与现行《物权法》有抵触，依据《物权法》规定属于“自动续期”的使用权人，不应无偿收回应给予补偿。 【 参考 文献 】

1， 中华人民共和国土地管理法；

2， 中华人民共和国物权法；

3， 中华人民共和国城市房地产法；

4， 中华人民共和国行政处罚法；

5， 中华人民共和国城乡规划法；

土地规划程序范文第11篇

一、指导思想和目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实上级关于党风廉政建设和反腐败工作的决策和部署，坚持标本兼治、惩防并举、注重预防的原则，切实加强“三重”项目和大额资金的管理力度，从制度上规范行政行为，做到以制度管权、以制度管人、以制度管事、以制度管物。确保从源头上防止腐败行为的发生，树立我局公正清廉的新形象。

二、重要内容和责任分解

1、规范经营性土地使用权出让，全面推行工业用地招标拍卖挂牌方式出让。

明确界定经营性土地使用权范围，全面健全规范经营性土地使用权出让办法、程序和监督管理，制订实施工业用地招标拍卖挂牌出让办法、工作程序等，分析研究出让中串标、竞投压价等影响公平竞争行为，并采取有效措施，严格防止上述行为的发生。强化责任追究，对工作人员违反经营性土地使用权和工业用地出让办法等规定，导致国有资产流失的，严肃追究相关人员的纪律、法律责任。

2、积极推进行政划拨土地公示制，切实加强对行政划拨土地情况的监督。

严格按照国土资源部第九行令制定的《划拨土地目录》办理行政划拨手续，制定行政划拨土地公示制度，将公示程序列入行政划拨土地申报办理程序之中，规定公示期限，在相关媒体进行公示，接受群众监督。强化工作人员的行为规范，对违反规定办理行政划拨土地，造成国有资产流失或不良后果的，严肃追究相关人员的责任。

3、加强对土地整理项目的综合监管，确保全市土地整理项目进入市招投标中心招标，加强土地整理项目的质量管理。

研究制定土地整理项目的实施管理办法和工作程序，督促镇、街道政府严格按市招投标中心的规定执行，规范招投标程序，明确竣工验收质量标准，严把质量验收关和资金拨付关，规范工作人员的行为，强化土地整理项目全过程的监督，对违反规定办事或验收把关不严等，造成不良后果的，严肃追究相关工作人员的责任。

三、实施步骤

第一阶段：调研准备阶段（5—6月）。各责任科室要对现有实施办法和程序进行一次全面清理，在此基础上召集配合科室进行分析、研究、探索实施新办法，修改原程序，提出监管措施。

第二阶段：规范制定阶段（7—9月）。以责任科室为主，依照有关法律和规定，结合本地实际制定出各项实施办法、办理程序和监督机制。

第三阶段：实施、提高阶段（10—12月）。按制定出的办法、程序和监督机制进行实施，在具体的工作中检验制度的可行性，及时查找存在的问题和不足，分析原因，及时采取有效措施，予以修正健全。

四、要求

1、明确职责，加强领导。各责任科室要切实担负起“三重一大”保廉工作的领导责任，统筹兼顾，正确把握制定制度与开展正常业务工作的关系，一手抓制度建设，一手抓业务工作，做到两不误。按照责任科室主管负主责，配合科室协管负次责的原则，明确目标、任务和要求，认真抓落实，务求取得实效。

土地规划程序范文第12篇

英国控制城市土地开发回顾

英国是现代城市规划的发源地。针对城市快速扩张所带来的问题，1909年,英国颁布《住宅、城市规划法》。这是第一部用于控制城镇土地开发的法律，也是英国城市规划体系建立的起点。20世纪初期，英国主要注重于改善公共卫生和住宅开发。住宅数量迅速增加，城内土地明显短缺，住宅区开发由此转向郊区，但又使居住和工作的距离越来越大，引发城市的交通问题。1935年的《干道开发限定法》，授权地方公路局控制城市主要入口并负责干道两侧220英尺范围的土地开发控制，同时对干道两侧的建筑群体规划进行限制。1940年代是英国城市土地开发控制体系日臻完善的时期。其特征是强调以立法的方式对土地开发进行严格控制：通过在城市边界地带增设城市绿带，阻止城市蔓延；在城市绿带以外地区开发新镇，以分散内城人口规模;鼓励地方规划当局对内城衰落地区进行再开发。此后10年，英国主要集中在新城开发和改善住房条件。但1960年代的郊区大量住宅建设、环境污染、工厂大量迁入，促使其政府注重控制边缘城区土地开发。1970年代、1980年代是新的规划体系建立的过程，英国政府重新颁布了城市规划条例,调整其不合理环节，奠定了现代规划体系的基础。目前，英国对土地开发控制起重要作用的法规有《:1987年（土地）利用分类令》《、1987年城市规划一般开发规则（GDO）》、《1990年城乡规划法（TCPA）》、《1990年登记建筑物法》、《1998年总开发法》。主要机构和规划许可程序土地开发规划机构层次英国土地开发规划机构分为三级:中央环境事物大臣、郡规划局、地区规划局。中央环境事物大臣由国务秘书担任，对全国规划政策负总责，拥有批复规划大纲和审核结构规划、审核规划许可证、撤消或修正强制执行通告、提出地方规划的指导性意见等权力。郡规划局在与地方规划局协商的基础上，编制结构规划，同时必须与其他相关政府部门、社区委员会协商。草案必须交公众、群众团体、各地方规划局讨论修正，然后提交郡议会审议。郡规划局在完成上述公众参与工作之后，将最终决策意见上报中央环境事物大臣审核。地方详细规划则由地方规划当局自行编制、地方议会审议，只需报中央环境事物大臣审阅备案。但是，地方规划一方面受制于结构规划，另一方面特别强调民众团体的支持理解，公众参与、公众审议是最重要的环节。开发规划的最后结果，必须以布告的形式公布。规划许可英国的土地开发规划许可分为四种:无条件开发规划许可、有条件开发规划许可、默认开发许可以及拒绝许可。后两种规划许可，规划当局必须向申请者说明理由。为避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定开发商在得到土地以前，提出的规划许可申请必须通过原土地所有者和使用者，以保证由土地本身产生的增值归原所有者和使用者。开发者根据拟定的开发项目特点，遵循一定的法定程序，向地方规划当局提出申请。地方规划当局（LPA）审核签发规划许可证的法定规划程序分为：签发收函通知书相关机构协商通报工作环境评价审核开发项目与开发规划是否一致公开宣布全部资料规划部门在收到申请人的申请报告后，必须给申请人复函。复函必须写明收取规划申请的确切日期。地方规划当局必须在收取申请的8周内，给出规划决策，否则构成“默认开发许可”。与此同时，地方规划当局必须将规划申请许可文件公布于公众讨论，任何个人和团体有权提出异议，要求协调。公众讨论的重点有三方面：①开发项目是否损害邻里利益；②开发项目是否对周围自然环境、人工环境造成不良影响；③是否与地方规划协调。

强制执行政策

先通告后执行的法定程序地方规划当局在获得详细调查资料，确定开发商有下列违法行为：没有获取规划许可之前就私自开发、拒不执行开发限制条件、未经许可更改建筑物使用类型、在获得开发许可证（PP）后四年内没有任何开发活动的，可以发出强制执行通告。强制执行通告的生效期自开发者收到通告起，加上28天的期。在期内，开发商可以向法院或直接向中央环境大臣，如被立案受理，则强制执行通告处于暂停状态。直到过程结束，其结果决定强制通告生效或失效。如诉讼期内未有上诉，或诉讼裁决强制执行成立，则强制执行通告具有法律效力，必须执行，否则视其为犯罪。开发商须承担刑事责任。生效后的强制执行通告，规定违法开发项目的确切场地范围、违法特征，开发商对违法开发行为的补救措施及其实施步骤。如果开发商中止并全部纠正其违法开发行为，则地方规划当局酌情撤回其强制执行通告。规划当局的行政责任开发项目如果涉及与国家公路网接轨的重大开发项目，地方规划当局无权对此类大型项目决策，必须通报中央环境大臣。开发项目如果涉及郡区范围内的问题，必须直接送交郡级规划局审核批准，此外，地区规划局还必须通知所在地的教区议会和社区议会，对于开发影响较大的项目（如工业开发项目），地方议会有权参与协议。1987年的《城市规划一般开发规则（GDO）》、1990年的《城乡规划法》规定，开发项目必须与本地区编制的结构规划和地方详细规划的基本原则一致，凡属与地方规划矛盾的开发项目，必须在地方报刊上刊登并注明不被批准的原因。地方规划局在行使强制执行通告权利之前，必须进行现场调查和提出充足的证据和理由，才能通告，英国在开发许可证审核工作程序中，十分重视工作的透明度。每一工作阶段的资料必须及时公布。如果地方规划当局发出规划许可或强制执行通告过程中，被指控有、超出法律规定的范围、与事实不符之处，并经诉讼裁定成立，则地方规划当局必须依法支付罚款赔偿，并承担刑事责任。

城市土地开发管理机构受政府支持

英国的城市土地开发管理机构大多受到英国政府资金支持，以公共利益为主要目标，负责特定地区的土地大规模成片、连续开发，主要有新镇开发公司、城市开发公司、企业开发局、住宅联合开发公司等。新镇开发公司是根据英国政府的新镇法建立的，其资金由中央政府拨款，每年必须向议会提交工作报告。其工作内容包括:编制拟开发的新镇总体规划并交公众评议，上报中央政府批准;根据总体规划征地、管理、储存土地;在新镇内进行住宅、工厂、商业等土地开发活动；建造学校、医院等公共服务设施。城市开发公司，是由新镇开发公司发展而来，建立于1980年，其资金由中央政府拨款，管理成员对中央环境事物大臣负责。其作用是复垦荒废地和修复旧建筑，改善旧城的生活环境，鼓励工商业开发，恢复旧城功能。城市开发公司拥有开发控制的权力，有权规划道路和基础设施、征购土地、开发土地、出售土地，并对私人公司在其管辖范围内进行土地开发颁发许可证。企业发展局，是为鼓励各类企业尤其是中小型企业的发展而设立，通过减税、简化土地开发程序来促进企业发展。这种方式类似于我国的各种开发区、工业园区，只是我国的开发区一般选在城市新区，更注重对城市工业生产能力的培育，而英国企业发展局则注重于恢复旧城经济活力。住宅联合开发公司，根据1988年的《住宅法》建立，资金由中央政府拨款，目的是改善当地住房条件，进行旧城改造、内城更新等。住宅联合开发公司的开发范围仅限于地方规划局所管辖的土地，并且其住宅建成后由地方政府出售给住房用户。住宅联合开发公司可以在历史保护街区进行开发，但是必须服从古建筑和保护地区规划法。

土地规划程序范文第13篇

农村发展大势所趋

党的十以来，党中央、国务院对做好新时期农业农村工作作出一系列重要部署，提出深入推进农业供给侧结构性改革、深化农村土地制度改革、赋予农民更多财产权利、维护农民合法权益、实现城乡统筹发展等重大决策。中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》和《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》提出，“加快编制村级土地利用规划”。中共中央办公厅、国务院办公厅《印发的通知》提出，“编制村级土地利用规划”。

如何通过加强农村土地利用供给的精细化管理，提高农村土地资源节约集约利用水平，适应农业农村发展新形势，促进社会主义新农村建设和农业农村现代化发展，对土地利用规划工作提出了新的挑战。我国现行土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县、乡（镇）级，虽然乡（镇）级土地利用总体规划也对农村各项土地利用活动进行了安排，但由于比例尺较小、内容安排相对粗疏，一些地区需要通过编制村土地利用规划，对乡（镇）土地利用总体规划的有关内容和安排进一步细化，规范农村各项土地利用活动。

按照部年度重点工作安排，部规划司会同规划院、土地整治中心等单位，紧紧围绕贯彻落实中央关于做好新时期农业农村工作的重要部署和推进农村土地制度改革的有关要求，紧锣密鼓开展工作，通过赴实地调研、组织专家咨询研讨、征求各方意见，最终形成《意见》。

不搞强制全面推进

由于农村情况复杂多样，发展很不平衡，资源分布不均，需求有缓有急，开展村土地利用规划编制和实施工作，还要充分考虑上位规划定位是否明确、村两委班子是否团结、基础条件是否良好、村民意愿是否强烈、规划编制经费是否有保障等因素，因此，村土地利用规划编制工作要因需而为，不宜强制全面推进。

《意见》明确，开展农村土地制度改革试点、社会主义新农村建设、新型农村社区建设、土地整治和特色景观旅游名镇名村保护的地方，应当编制村土地利用规划；其他地方要明确推进时间表，结合实际有序开展。

《意见》鼓励各地结合社会主义新农村建设、城乡统筹发展和农村一二三产业融合发展等总体部署，以村土地利用规划为依，在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田前提下，加大力度盘活存量建设用地，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，重点支持农村产业发展；有序推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作开展；优先安排土地整理复垦开发资金、城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标；用好土地综合整治平台，引导聚合各类涉地涉农资金，整体推进山水林田湖村路综合整治。

引导农村土地综合整治

提出：“山水林田湖是一个生命共同体，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。

贯彻落实中央精神，结合农村土地整治和高标准农田建设，《意见》明确提出，“科学指导农村土地整治和高标准农田建设，遵循‘山水林田湖是一个生命共同体’重要理念，整体推进山水林田湖村路综合整治，发挥综合效益。”

《意见》还强调，编制村土地利用规划，要按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，以乡（镇）土地利用总体规划为依据，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹布局农村生产、生活、生态空间。

村民拥有主体地位

《意见》强调，要坚持村民主体地位，切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，让村民真正参与到规划编制各个环节。

为确保村土地利用规划真正成为实现村民意愿的载体和平台，《意见》明确了工作流程：通过实地踏勘、入户调查等方式摸清村域经济社会发展现状、各类资源利用状况，了解村民实际需求和发展愿景；在规划成果编制中充分考虑村民意愿，合理安排各类用地规模、布局和时序；规划成果要通过征询、论证、听证、公示等多种途径，充分听取村民意见和建议；规划成果经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，纳入乡（镇）土地利用总体规划按法定程序报批，规划成果经批准后，在规划区内域内予以公告。

土地规划程序范文第14篇

北京市朝阳区城市管理监察大队接到规划部门2011年北京市第三次卫星遥感监测违法建设的案件，其中一处位于金盏乡沙窝村朝阳农场院内，于是立案调查，经查建筑物系北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司建设的，经规划部门认定未取得建设工程规划许可证，城管执法机关依据城乡规划法律法规，分别于2012年1月4日和2月25日向该单位制发了《限期拆除通知书》和《限期拆除决定书》，责令其限期拆除。

2012年3月底，北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司提出陈述申辩意见，称北京市国土资源局已就其建设上述房屋占用国有林业用地问题做出行政处罚决定，并已申请北京市朝阳区人民法院强制执行。

2012年4月，经与北京市国土资源局朝阳分局调查了解，北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司建设的上述房屋确系占用国有林业用地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属于非法占地行为。北京市国土资源局已于2011年4月27日做出了（京国土朝阳分局罚字【2011】第07、08号）《行政处罚决定书》，责令该单位退还非法占用的土地，自接到《行政处罚决定书》之日起30日内拆除在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状。由于北京观唐假日休闲运动俱乐部有限公司逾期未履行该处罚决定，北京市国土资源局已向朝阳区人民法院提出强制执行申请，法院已于2011年11月18日做出了（（2011）朝执他字第12158、12159号）《行政裁定书》，准予强制执行。

存在问题：国土部门已对非法占地的违法建设作出了拆除决定，并已申请法院强制执行，城管执法机关是否继续履行执法程序报请区政府责成。

案例分析：

一、从《土地管理法》和《城乡规划法》的管理制度上分析

宪法规范无疑具有最高法律效力，宪法总纲第十条专门规定了土地的利用和使用。《物权法》和《土地管理法》应当被认为是根据宪法制定的基本法律，而《城乡规划法》则是具有一般法律的效力。《城乡规划法》主要是将城乡规划作为一种公共政策加以规定，是一种“政府主导，专家领衔，公众参与，行政决策”的技术方案；规划法处理违反规划而进行建设的基本方法是技术整改，只有严重影响规划实施才予以拆除或者没收。宪法和《物权法》将土地所有权作为国家基本经济制度的范畴加以规定；《土地管理法》规定严格的耕地保护制度和严格的土地用途管制制度，也表明土地管理法具有严格约束城乡规划的效力。土地管理法的基础和核心是国家的基本经济制度和物权制度；土地管理法处理侵犯土地所有权和使用权的基本方法是排除侵害。

本案中，违法建设单位建造违法建筑，既存在非法占用土地的情形，又存在违法建设的行为，从违法行为影响和后果而言，非法占用土地更为严重，因此由国土部门执法并无不妥。

《北京市人民政府印发关于建立制止和查处违法用地违法建设联动工作机制意见的通知》（京政发【2010】15号）第二十条针对此类情况规定了牵头协调负责制，凡涉及违法用地行为的，由市国土局牵头协调；不涉及违法用地，而涉及违法建设行为的，由市规划委牵头协调。本案涉及违法用地，国土部门依法查处，作出处罚决定并申请法院强制执行，符合牵头负责制的规定，其他执法部门应当按照此规定尊重国土部门的执法行为。

二、从行政权与司法权的目的上分析

第一，行政执法主体是以法律为依据，行政执法权力具有法律的从属性，是具体实施法律，执行法律的权力。司法权通过执掌法律，实现诉讼目标，司法权有“执掌、操控” 法律的能力。行政执法权力运行的最终目的是维护正常的社会管理秩序。司法权力运行的最终目的不在于维护社会管理秩序，而在于公平解决争议，实现更高层次的社会公平和正义。第二，行政执法权力的过程重在行政执法的效率，在这个前提下，兼顾当事人的程序权利。司法权力运行的过程重在程序，以程序公正保障实体的公正。因此，法院对国土部门申请强制执行的处罚决定进行审查并裁定准予执行，表明应经认定该处罚决定合法有效，予以支持，下一步将强制执行。

三、从执法资源上分析

土地规划程序范文第15篇

为切实解决好县域经济社会发展中的资金制约问题，加快推进新型工业化、新型城镇化、新农村建设，实现富民强县的战略目标，经县委研究同意，县人民政府决定，归集城市土地和国有资产等资源，加强融资平台建设，为我县与金融机构开展合作、招商引资、吸纳社会资金参与县域经济社会建设提供支持。

一、机构设置及职能

（一）整合县建设、规划、国土资源、城北综合开发建设有限责任公司等部门和单位的城市开发建设职能，组建花垣县城市开发建设管理委员会，下设花垣县城市开发建设管理办公室，对城市开发中的土地、国有资产进行统一开发、统一管理。花垣县城市综合开发建设有限责任公司（以下简称县城市综合开发建设有限责任公司），作为县人民政府直接管理的综合性融资平台。

（二）县城市开发建设管理办公室为县人民政府管理的全额拨款事业单位，是县人民政府融资平台的管理机构，负责执行县委、县人民政府关于城市开发、投资、建设的各项决策，研究制定并组织实施城市建设方案，组织相关部门落实城市发展规划，组织实施市政建设重点项目的规划设计、申报立项及建设等工作；负责为城市建设筹集资金；负责管理城市建设资金。县城市开发建设管理办公室与县城市综合开发建设有限责任公司合署办公，实行“两块牌子，一套人马”。

（三）组建县城市综合开发建设有限责任公司董事会。董事会成员由县国有资产管理中心、土地收购储备中心、县城北综合开发建设有限责任公司、县工业园区投资开发有限责任公司等单位派员组成。

（四）组建县城市综合开发建设有限责任公司监事会。监事会由县监察、审计等单位派员组成。

（五）县城市综合开发建设有限责任公司经营范围：

1、归集管理和经营县城规划区内土地和国有资产等资源；

2、依法对金融机构和社会开展融资业务，履行政府指定借款人职责，对信用借款实行统借统还；

3、负责经营和管理城市建设资金，对城市建设进行融资招商，对城市开发建设项目进行投资、建设和管理；

4、开展多种经营，组建子公司、参股其它经营领域，提升县城市综合开发建设有限责任公司经营能力，打造具有独立经营能力和良好盈利的市场主体，增强造血功能，提高综合偿债能力；

5、为县内中小企业融资提供支持；

6、对所管理的国有资产承担保值增值责任；

7、承担县人民政府指定的其他任务。

二、切实做好资源、资产归集

（一）资源、资产归集范围

1、县城规划区内等开发的土地资源；

2、行政事业单位的土地、房屋等不动产，县属国有企业不动产；

3、城市道路冠名权，户外广告、城市公共客运、市政公用设施经营权等政府垄断性资源。

上述资产产权划转后，按所有权与使用权相分离的原则，县城市综合开发建设有限责任公司负责资产实物开发的管理和经营，确保保值增值。县国有资产管理中心负责价值形成的管理，确保资产安全完整。

（二）加强县城规划区内土地资源归集

1、县人民政府垄断土地一级市场，依法授权县城市综合开发建设有限责任公司实施土地一级开发。

2、依法制定《花垣县县城规划区土地储备出让实施办法》，建立健全归集区域内土地收回、收购、征收、出让等环节的实施细则和审批程序，确保土地储备与城市开发建设相适应，确保土地一级市场有序、健康、持续发展。

3、土地储备程序。严格按照《花垣县县城规划区土地储备出让实施办法》，由县土地收购储备中心按程序收购储备，由县城市综合开发建设有限责任公司统一开发，县国土资源局负责监管并按程序办理相关手续。

4、土地出让程序。归集区域内储备土地的出让，由县城市综合开发建设有限责任公司拟定方案报批，经县人民政府批准后，由国土资源部门采取挂牌、招标、拍卖方式公开出让。土地出让过程中产生的土地出让收入全额纳入县财政专户管理。

5、严格工业项目用地审批程序。发改、规划、国土资源等职能部门负责加强对工业项目用地的监管，在项目立项、规划审批、用地规模等环节严格把关，防止项目弄虚作假、圈地或随意改变土地用途等现象发生。对确需改变用途的土地，经批准后，由县土地收购储备中心会同县城市综合开发建设有限责任公司按原供地价格统一收回。

（三）切实加强行政事业单位和县属国有企业不动产及政府垄断性资源的归集

1、县人民政府统一将行政事业单位的不动产（主要指国有土地、房屋）、县属国有企业不动产、县城规划区内相关基础设施、空间资源经营权（含广告经营权、弱电管道经营权）、城市公共客运经营权、道路桥梁收费及冠名权等资产、资源归集划入县城市综合开发建设有限责任公司，依照法定程序授权县城市综合开发建设有限责任公司按程序对上述资产、资源行使管理权，统筹实施建设、投资、担保、融资。

2、按照先易后难、先行政机关后企事业单位、先城区后乡镇的原则，从县财政局、县国土资源局、县民政局、县房产局、县城市综合开发建设有限责任公司等单位抽调人员组成专门工作机构，分期分批按程序将上述资产、资源归集至县国有资产管理中心。

3、对归集后需要处置的资产，必须依法进行，做到公开、公正、公平、透明，切实防范风险，杜绝“暗箱”操作。具体由县城市综合开发建设有限责任公司会同县国有资产管理中心、国有资产使用单位制定处置方案，经国资管理部门审核后，报县人民政府批准，按法定程序进行。

（四）明确界定通过县城市综合开发建设有限责任公司融资的建设项目的产权

县城市综合开发建设有限责任公司对其投入的所有存量和增量城市基础设施资产具有法人财产权。未在资产归集范围内的单位，凡通过县城市综合开发建设有限责任公司借款的建设项目，在偿还全部借款本息前，其经营性资产纳入县城市综合开发建设有限责任公司资产归集范围；还清借款本息后，其产权移交使用单位。