土地征用法律程序范文

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第1篇

（北安市国土资源局，黑龙江 北安 164000）

【摘　要】随着我国农村土地征用活动的不断开展，农村土地征用活动对我国农村土地征用法制化的要求越来越高。在统筹城乡协调发展的背景下，应着重从制定专门的《土地征用法》、规范政府农地征用权、培育农地使用权流转市场、完善农地补偿制度、健全农地征用程序、构建失地农民的社会保障制度等方面来健全农地征用法制。

关键词 农村；土地；征用；制度缺陷；法制路径

农地征用制度是调整国家建设单位、农村集体经济组织和农民个人之间的土地收益和收益分配关系的法律制度，它是我国农地制度的核心内容。目前，我国城市化进程和新农村建设正处于加速发展阶段，土地征用活动也越来越频繁。现行农地征用制度与城乡统筹发展的矛盾日益加剧，农地征用制度困境表现为城市土地国有制与农地集体所有制的矛盾和农地集体所有制与农民土地权益保护的矛盾探析了我国农地征用制度存在的缺陷，认为，我国农地征用制度存在诸如立法上的矛盾，土地征收程序中对被征收者的保护不足，缺少对征用征收主体——行政机关的监督机制以及政府实施的土地市场垄断政策导致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要义

征收与征用原本是行政法学的概念，学界和实际部门很长时间未能明确地加以区分。长期以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个重要的概念。土地征收主要针对的是土地所有权，而且土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。2　现行农地征用制度存在的主要问题

我国没有统一的土地征用法，也没有统一的土地征用程序法。虽然我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征用做了规定，但同土地征用实践需要相比，其制度存在着一些不足，主要有:

2.1　征用土地的产权缺乏明晰的法律规定

农地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。显然建国以来，我国土地制度不断改革，但集体土地的产权至今十分模糊。笔者认为，农地所有权是一种特殊的财产所有权，应该具有财产所有权的基本特征。

2.2　征用土地的范围缺乏明确的法律界定

我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定:任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。何谓“国家建设用地”和“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府往往滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。但是，应实事求是地承认，公共利益的模糊性导致了部分土地资源的浪费和闲置，这也印证了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主体缺乏有效的法律制约

2002年中央提出了城乡统筹发展和取消农业税的重大战略决策后，政府获取“农业剩余”的传统手段不复存在，而政府“城市倾向”的发展战略并没有改变，攫取新增建设用地有偿使用费取代工农产品价格“剪刀差”，成为国家获取“农业剩余”的重要途径。因此，进一步规范政府的征地行为，保护国家的粮食安全和农民地权，已成当务之急。

2.4　被征用土地的农民缺乏足够的法律保障

失地农民是伴随我国城镇化和工业化而出现的特殊群体，处于城市和乡村的边界，有的成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，生存状况不容乐观。失地农民文化程度不高，就业培训成本较高，在向非农产业转移过程中，明显处于劣势地位，同时，养老、医疗保障等社会保障也已成为突出问题。

3　健全农地征用法治的路径探析

3.1　制定专门的《中华人民共和国土地征用法》

世界上很多国家或地区都有专门的土地征用法律法规，我国目前还没有专门的土地征用法律法规。《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等涉及征地的内容不多，仅有原则性的规定，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征用行为无法可依。

3.2　规范政府农地征用权

基于公共利益的需要，很多国家的立法大多有规范征地的规定。实践证明，对公共利益范围的界定就是对政府土地征用权的规范和约束。我国的土地征用制度，应当对土地征用的范围界定采取列举式和概括式规定加以约束。

3.3　完善农地补偿制度

补偿原则是各国土地管理法律的一项重要原则，但各国对补偿原则的掌握不同。有的采用完全补偿原则，有的采用不完全补偿原则，有的采用相当补偿原则。目前，我国采用以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则，这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，具有生活补贴性质。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。

3.4　健全农地征用程序

土地征用程序是国家征地机关在行使土地征用权的过程中必须遵循的步骤、顺序以及时限的总和，其完善程度直接影响农地征用的实效。结合我国农地制度的实际和农民合法权益保护的需要，农地征用程序可包括申请征地、预公告、协商补偿安置、报批、公益目的审查、批准、公告、实施补偿安置、供地、供地后的监督和征地纠纷的司法仲裁程序，尤其要强化预公告、听证和救济三个程序。

3.5　构建失地农民的社会保障制度

第2篇

关键词：土地征用；紧急需要；土地征用权限；土地征用程序：土地征用补偿

因抢险、救灾等紧急需要而发生的土地征用在实践中大量存在，因而《物权法》第44条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序并给予补偿可以征用私人(包括单位与个人，下同)的土地。这是一条比较原则的规定。什么是“紧急需要”和“土地征用”，其他法律如何规定政府征用土地的权限和程序、如何规定土地补偿等问题，都还没有深入的理论研究。这增加了紧急情况下政府征用土地的操作难度，也必然影响土地财产权利人的利益。有鉴于此，笔者尝试对上述问题进行探讨。

一、“紧急需要下的土地征用”概念辨析

要理解“紧急需要下的土地征用”概念，有必要先理解“土地征用”的一般法律含义。在我国，以2004年宪法修正案的通过为界限，“土地征用”的一般法律含义发生了重大的改变。之前，关于“土地征用”，通常的理解是：“在我国，指按照规定将集体所有的土地收归国家使用。征用土地时，用地单位应向土地所有单位支付土地补偿费。征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”相关的法律表述见之于2004年修改之前的《宪法》、《土地管理法》等多部法律之中。这一时期的土地征用概念具有如下特点：一是我国法律没有区分土地征收与土地征用两种不同情形，而是统称“土地征用”。相关法律表述中基本上只有关于土地征用的条款，而没有关于土地征收的条款。二是我国民事基本法上没有规定土地征用，土地征用仅出现在《宪法》、《土地管理法》等公法性质的法律文件之中，土地征用法律关系表现出极强的公法性质。

2004年宪法修正案通过之后，土地征用概念回复其本来的含义。首先，土地征用概念中已不再包含土地征收的含义。2004年宪法修正案区分了“土地征用”与“土地征收”，明确了土地征用只是土地使用权的改变，而土地征收主要是土地所有权的改变。2007年《物权法》通过之后，其第42条与第44条的规定将土地征用与土地征收两个概念在法律表述上彻底区别开来。即土地征用是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地改变私人土地使用权并给予补偿的行为，而土地征收是国家基于公共利益的需要，依照法律所规定的权限与程序，强制性地将农民集体土地所有权收归国家所有并给予补偿的行为。其次，《物权法》第44条对土地征用的规定使土地征用法律规范第一次具有了民事法律关系的性质，其昭示的保护私人土地权利的意义十分重大。从物权法的角度看，土地征用涉及的是私人土地权利的变动，必须得有合理的理由，以及符合法律所规定的权限与程序，并给予公正的补偿才行，其制度实质在于限制国家的权力以保护私人的土地财产权。

一般认为，土地征用只能在紧急情况下发生，土地征用不能用于平时目的。对此，笔者不敢苟同。事实上，紧急需要下的土地征用只是土地征用的一种主要而并非唯一的形态。土地征用包括紧急需要下的土地征用与正常情况下的土地征用两种情形。《物权法》第44条、《土地管理法实施条例》第27条所规定的是抢险、救灾等紧急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57条所规定的建设项目施工和地质勘查下的土地征用，则属于正常情况下的土地征用。紧急情况下可能发生土地征用，但土地征用并不仅仅发生在紧急情况下。从逻辑上讲，《宪法》第10条第3款规定公共利益需要可以征用土地，这里的公共利益需要也并非仅仅是指紧急情况需要，而应该还包括非紧急情况下的公共利益需要。从这个意义上讲，《物权法》第44条仅规定抢险、救灾等紧急需要下的土地征用而没有规定正常情况下的土地征用，这是物权立法不周延的表现。紧急情况下的土地征用与正常情况下的土地征用在土地征用目的、条件与程序、补偿等方面均有重大的不同。比较而言，在紧急情况下，政府在行使土地征用权时不必恪守一些在正常情况下必须适用的程序性限制。但也正因为此，紧急需要下的土地征用对土地权利人的影响也更为剧烈。事实上，在紧急情况下，政府借口行政效率往往更容易侵害土地权利人。《物权法》第44条原则性的规定紧急需要下的土地征用，这是私人土地权利保护的重要一步，但更为关键的是《物权法》司法解释及相关立法应该明确紧急需要的含义，土地征用的权限与程序以及土地征用补偿等更为具体的问题。

二、关于“紧急需要”的理解

何谓“紧急需要”呢?《物权法》第44条只列举了“抢险”、“救灾”两种紧急需要，并没有明确界定“紧急需要”的含义，这给“紧急需要”的理解带来了困难。

第3篇

【关键词】失地农民 国内外权益保障 土地权益

我国失地农民权益受损现状

土地征用制度不明确。首先，我国现行法律对公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，导致土地征收范围过于宽泛。《宪法》第十条规定：国家的土地征收行为，必须以公共利益的正当性以及征收行为的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考虑对土地进行征收。其有“任何单位和个人为非公共利益需要使用土地时，必须先依法申请将农村集体土地征为国有”的规定。这些立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了可以施展并且逃避法律责任的空间。此外，当前我国还缺乏界定土地征收公共利益纠纷的专门裁判机构。一般是由政府许可任何单位和个人为非公共利益进行土地征收，同时，法律又赋予政府对土地征收行为是否合乎公共利益的裁判权。政府身兼二职，先行体制又缺乏必要的监督和制约，某种程度上会影响到对失地农民合法权益的保护。

土地补偿机制不合理。土地征收补偿机制关系到失地农民的切身利益，也是土地征收工作能否顺利进行的关键。我国现行的土地征收仍依据2004年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》设定的补偿标准，补偿费用明显偏低。近年来经济发展，物价急剧上涨，土地市场价格也是一翻再翻，况且低标准的补偿费用落实到失地农民的手里也是难之又难，致使失地农民权益受损。此外，土地补偿方式的单一化，某种程度上也威胁到失地农民的合法权益。

土地产权制度不健全。我国《宪法》和《土地管理法》中都有“农村土地归农村集体所有”的规定。然而农村集体是个抽象意义的概念，是一个没有法律人格意义的集合群体，是一个虚置的权利主体。①欲对其科学界定绝非易事，其外延非常宽泛，大可以指乡和镇，小亦可以指村和村民小组。由于农村集体土地所有权主体和产权关系不明确，也影响到法律赋予农民的土地承包权益。

土地征收程序不完善。土地征收程序健全与否直接关系到土地征收工作能否顺利进展及土地征收结果的公正性。我国关于土地征收程序的法律制度并不完备，其亦未对土地征收程序、土地征收涉及主体的权利、义务做出明确规定。这些无疑影响到土地征收程序的规范化和公正性，侵犯了失地农民在土地征收过程中的知情权与参与权。此外，我国被征地农民的救济机制不健全，失地农民权益受损。

农民社会保障体系欠缺。受我国城乡分割的二元经济体制的影响，我国的社会保障制度突显出二元性。我国有关城市社会保障的立法已经出台且相对成熟，农村社会保障却尚未进入立法阶段，法律基础欠缺。

目前，有些地方政府通过出台效力较低的规章、条例对失地农民的养老、医疗等社会保险方面规定，其并不能全面保障失地农民合法权益，我国也尚未设立有关失地农民的法律援助制度，同时农村社会保障的内容涵盖面也远低于城市。

国外失地农民权益保障经验

土地征用制度明确。目前，世界上多数国家和地区都有相对明确的土地征用制度。美国规定征用土地必须符合公共利益需要，其所有的公共利益评判都由司法机关根据必须的要价调价进行最终判定，进而确定利益的公、私性质，进而建立土地征用的法律依据。②日本《土地征用法》中有“征用土地必须从公共利益出发，公共利益主要包括依据《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》进行的公路、防洪设施和港湾建设等”的规定，其公共利益界定较明确、具体，操作性较强。我国台湾地区突破了为公共目的征收土地的局面，其规定征收土地只要能达到公共利益需要即可。

土地补偿机制合理。西方发达国家和地区大多建立了合理的征地补偿机制。美国宪法明确规定：“非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”美国土地征用补偿的计算标准是土地被征用前的市场价格，它既补偿被征土地的现有价值，也补偿土地可预期的未来价值，而且还补偿因征地导致的相邻土地所有者、经营者的损失等，充分考虑并且保障土地所有者的权益。日本通过制定相当补偿的标准进行土地补偿，其土地补偿费用的确定主要考虑征用损失赔偿、通损赔偿、离职者赔偿和事业损失赔偿和少数残存者赔偿等方面。③我国台湾地区关于土地补偿的相关规定主要散见于《土地法》、《平均地权条例》、《国民住宅条例》、《科学工业园区设置管理条例》、《促进产业升级条例》之中。台湾的征地补偿费主要由地价补偿、土地改良物补偿、营业损失补偿和土地改良费用等组成。此外，台湾的地方自治法规对土地补偿也作出了规定。

土地产权制度明晰。西方发达国家在土地征收方面多数具有比较明晰的产权关系，有比较明确的权利主体和客体。作为被征土地一方的农民享有法律赋予的相关权利，同时也承担法律规定的相关义务。在奉行土地私有制的美国，其《联邦土地管理法》严格规定作为征地双方的法定权利和义务，各司其职、各尽其责，有效避免了土地征收过程的部分侵权行为。英国实行土地私有制，作为其土地征用依据的《强制收购土地法》明确规定征地双方的权利、义务，并且尽可能使其在法定的框架范围内实施。

土地征收程序完善。世界上不少国家和地区都制定了比较完备的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韩国《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行规则》等。这些土地征用方面的法律对土地征收程序都作了具体而明确的规定，可操作性强。一些发达国家和地区的土地征收程序既包括征地申请、审查、批准、征地公告，还包括被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序等。④

农民社会保障体系发达。在社会保障方面，不少发达国家和地区纷纷建立了比较健全的失地农民社会保障体系。美国设立了专项的失地农民社会保障基金，同时对失地农民辅以一定的税收优惠，并且注重对失地农民的教育和培训，提高了失地农民再就业能力。日本政府在已建立的农村社会保障体系基础上，加大对失地农民的社会保障力度，大力发展劳动密集型产业，为失地农民提供大量就业机会，同时也注重对失地农民的教育和培训。韩国已将失地农民纳入社会保障框架内，通过“基础生活保障制度”帮助达不到国家规定的基本生活水平的失地农民，同时对失地农民普及科学知识和实行金融政策方面的优惠，努力构建失地农民的安置基地。我国台湾地区设有专门针对农民的社会保险，其通过分散化转移的方式解决失地农民的就业，促使失地农民向大城市和中小城市分散转移。同时还规定失地农民享有农用地转非的公共用地和由土地交易带来的土地增值的收益。⑤

我国失地农民权益保护策略构想

建立合理土地补偿机制。合理的土地补偿机制关系到征地工作的顺利进行。一方面，我们要科学确定土地补偿标准与计算方法，提高土地补偿费用。现今因土地纠纷引发的上访案件约占全国各类案件的41%，征地补偿问题频频成为焦点。虽然我国《土地管理法》已对征地补偿标准作出了相应提高，但仍不能有效应对日新月异的形势。因此，征地补偿的项目都应当与时俱进，适时调整，整体上提高征地补偿水平。⑥另一方面，土地补偿方式也要实现多元化发展。我们可以结合失地农民的不同需求，采取实物补偿或货币补偿方式。

完善农民社会保障体系。当今我国农村社会保障制度缺失，大量失地农民正当的社会权益无法得到有效保障。鉴于此，我们可以着重从以下方面考虑：首先，基于农村社会保障制度尚未立法，我们必须尽快将失地农民纳入城镇社会保障体系，保障失地农民在医疗、养老、住房和生活方面的权益；其次，现行《土地管理法》修订过程中应明确规定失地农民社会保障制度，从法律上保障失地农民社会保障权益；第三，明确政府在失地农民社会保障中承担的综合责任，主要包括宏观调控责任、一部分财政责任以及监管和实施责任等；⑦最后，建立失地农民社会保障基金。实践中可由政府、征地主体、农村集体和失地农民个人按比例合理分担，共同出资。

综上所述，当前形势下失地农民权益保障有迫切的需要，我国应立足国情，充分借鉴世界发达国家和地区的先进立法经验，不断明确我国的土地征用制度、明晰土地产权制度、完善土地征用程序、建立合理的土地补偿机制、健全失地农民的社会保障体系，切实保障失地农民的合法权益。

【作者单位：河南师范大学法学院】

【注释】

①陈垚：“失地农民权益保障问题研究”，《湖北社会科学》，2011年第4期。

②⑥李韶杰，钟筱红：“失地农民权益保护对策与构想”，《人民论坛》，2011年第9期。

③赖武梨：《城市化进程中失地农民权益保障问题研究》，西南政法大学2008年硕士论文。

④徐素芹：“城市化进程中失地农民权益保护问题研究”，《社科纵横》，2010年第8期。