土地征用法律程序范文

土地征用法律程序范文第1篇

一、正当程序及其在有关国家土地征收中的体现

（一）正当程序的基本要求

正当程序亦称正当法律程序，它是英美法系古老而长青的原则，其意义在于——在作出任何使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见。在英国，正当程序寓于自然正义原则之中，包括两项根本原则：一个人不能在自己的案件中作法官，人们的抗辩必须公正地听取［2］。在美国法上，正当法律程序作为一项宪法原则被规定在美国宪法之中。1791年美国宪法第5条修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”1867年第14条修正案又采用正当法律程序，将其扩大适用到各州，直接针对州政府、州政府官员和地方政府。根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序有两方面的意义：一是正当法律程序是一个实体法的规则，称为实质的正当程序。这种意义的正当法律程序要求国会所制定的法律必须符合公平与正义，如果国会所制定的法律剥夺个人的生命、自由或财产，不符合公平与正义的标准时，法院即宣告这个法律无效。其现在主要是保护财产权以外的宪法权利。二是正当法律程序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律程序。这种意义上的正当法律程序要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人有要求听证的权利［3］。法国宪法未规定“正当程序条款”，但法国行政法院逐渐发展出类似英国“自然正义原则”的“防御权”，即“凡剥夺既存权利，即应给予当事人适当的防御机会”。其内容包括：“告知程序的存在、所有指控的内容、给予充分的时间准备防御（答辩）、行政机关并应确实斟酌当事人表达之意见等。”［4］德国联邦行政程序法第28条明文规定，行政程序中的当事人有听证权——行政机关作成干涉当事人权利之行政行为前，应给予当事人对与该决定有关之重要事实，表示意见的机会。为落实听证权，该法还规定当事人其他的附带程序权利，包括第25条的行政机关劝告、教示义务，以及第29条的卷宗阅览权。

（二）正当程序在有关国家土地征收中的体现

土地征收是对公民土地财产的剥夺，而正当法律程序是制约土地征收权的有力武器，因而正当法律程序原则在各国土地征收中得到了广泛的应用。

1.在美国，作为正当的法律程序，通常土地征收行为应当遵循如下步骤：一是预先公告；二是政府方对征收财产进行评估；三是向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约；被征收方可以提出反要约；四是召开公开的听证会，说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为；五是如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；六是法庭要求双方的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力；八是如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额；九是判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产［5］。

2.在法国，土地征收是公用征收的重要组成部分，其程序分为两个阶段：行政阶段和司法阶段。行政阶段主要审批土地征收的目的和确定可以转让的不动产，具体包括事前调查、批准公用目的、具置的调查和可以转让决定四个程序。批准公用目的是行政阶段最主要的环节，只有批准符合公用目的，土地征收才能合法进行，法院裁决所有权转移才有合法根据。批准公用目的是一个行政决定，被征收人及利害关系人以及对土地征收有直接利益的人，如不服该决定可向行政法院提起越权之诉，请求撤销违法的决定。司法阶段主要是所有权的移转和补偿金的确定。被征收的不动产所有权的移转，由不动产所在省的公用征收法官裁判，对此裁判不服的，可向最高法院提起复核审诉讼。补偿金的确定可由双方协商，不能达成一致意见的，可向公用征收法官，不服判决可上诉［6］。

3.日本的土地征收称为土地收用，其《土地收用法》规定了土地征收的一般程序，其程序包括五个方面：事业准备、事业认定、调查报告的制作、收用委员会的裁决以及不服申诉和诉讼［7］。其中颇具特色的程序是事业认定、征收裁决以及不服申诉和诉讼程序。事业认定是认定申请的项目是否具有公共性的程序，依起业者申请，由建设大臣或都道府县知事在听取专家、群众意见或举行听证的基础上进行认定，应在三个月内完成，并将认定结果公布于众，认定的效果自公告之日起生效。自项目认定公告之日起1年内，起业者应申请土地所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。该委员会是独立的行政委员会，独立行使职责。征收委员会的裁决有驳回裁决和征收或使用裁决两种。如当事人认为事业认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，可以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼；如对损失补偿的金额不服，则可以另一方当事人为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼［8］。从以上国家土地征收的正当法律程序看，其程序的基本要求是：公共利益的认定程序、公告程序、相对人有效参与程序和完善的救济程序。

二、我国土地征收程序存在的主要问题

（一）缺乏公共利益的认定程序

公共利益的需要是行使土地征收权的前提条件。只有当征收土地符合公共利益的需要时，才可行使征收权；反之，则不得行使。正因如此，各国均规定土地征收必须符合“公共使用”、“公共事业”、“公共利益”，且设立了公共利益认定程序。在我国，虽然《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律均强调土地征收必须为了公共利益的需要，但从征收程序的具体内容来看，尽管法律也有土地征收方案须报国务院或省级政府批准的规定，但由于在报批征收方案时，以市县政府作为申请人，并不要求具体的用地单位和使用目的，因此，批准征收时，并不包含对征收目的是否符合公共利益的认定，导致了征收权的滥用。

（二）程序公开性不强

我国土地征收程序公开性不强主要表现在：（1）公告时间的事后性。根据《土地管理法》第46条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，第48条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征收地的农村集体经济组织和农民的意见”的规定可以看出，我国的公告是有关部门批准后的公告，即为事后公告，只是一种既定事实的告知，并没有提供有效的救济渠道。（2）公告内容简单、缺乏说理性。《征用土地公告办法》第5条、第8条分别规定了征收土地公告和征地补偿、安置方案公告的内容，从内容来看，较为简单，是一种例行性通知，对征收是否符合公共利益的需要，补偿、安置方案确定的理由和依据等均缺乏说明。（3）公告形式单一化。依据现行法律法规，征收土地、征地补偿、安置方案应在被征收土地所在地村、组内和乡（镇）人民政府所在地进行公告。实践中，多采用张贴公告的方式进行。这种单一化的公告方式难以保证被征收人知悉公告内容，这就往往导致其权利无法得以主张。

（三）被征收人不能有效参与征收程序

被征收人不能有效参与征收程序表现在：（1）被征收人无权参与土地征收决策。被征收人只是在政府作出征收决定后，才被告知其土地已被征收，土地征收决策完全是政府的单方行为。（2）被征收人难以有效参与征地补偿、安置方案的制定。尽管依据现行法律法规的规定，征地补偿、安置方案由国土部门会同有关部门拟订后公告，在公告期间，被征收人可以提出意见和提出听证要求，但“确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改”的规定表明该方案已经生效并难以改变。（3）听证形式化。根据《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》的规定，被征收人对补偿、安置方案要求举行听证的，应当举行听证会。但由于举行听证会的范围仅限于补偿、安置方案，且没有规定未举行听证会的补偿、安置方案的法律效力，加上我国尚未建立必须根据听证笔录作出行政决定的制度，听证在实践中流于形式。

（四）缺乏救济程序

我国只对土地征收中补偿标准的争议规定了救济程序，且这是一种行政裁决最终的程序。《土地管理法实施条例》第25条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”这意味着，土地权利人对补偿、安置有异议的，只能申请县级以上人民政府协调，协调不成的，由上一级人民政府裁决，不能寻求司法救济，这种救济难保其公正性。其实，土地征收救济包括对土地征收行为本身的救济（征收救济）和对土地征收补偿、安置的救济（补偿救济）两种，在我国，不管是对土地征收行为本身还是对补偿安置均不能进行司法审查。

三、我国土地征收正当程序的构建

（一）增设公共利益认定程序，确保征收前提的合法性

鉴于公共利益的需要是土地征收的前提条件，国外土地征收往往设立公共利益认定程序，以判断征收是否为了公共利益。在我国，公共利益认定往往被吸收在土地征收申请及批准程序之中，没有单独独立出来，弱化了该程序的意义，从而引起征收权滥用，严重损害了被征收人的合法权益。因此，应增设公共利益认定程序，由申请人在项目批准后向有关主管部门提出公益目的认定的申请，主管部门应通过听证程序并严格按照听证笔录做出决定。

（二）完善公告制度，促进程序公开

程序公开是实现公民知情权和参与权的前提，要促进程序公开，必须完善公告制度。（1）公告内容细致化，增加说理性。我国土地征收除公告现有法律法规规定的内容外，还应对征收符合公共利益的说明，补偿安置标准确定的理由和依据、被征收土地的详细情况、财产评估方法、被征收人的异议和听证权等权利及其行使的方式、期间等［9］。（2）公告方式多样化，力求到位。除依现行的方式公告外，征收公告和补偿、安置方案必须在当地普遍发行的报纸上予以连续、在当地县级电视台滚动公布，并应借鉴法院送达的方式派专人或通过特快专递将其送达到每一位被征收人手中。

（三）强化被征收人的有效参与

参与程序是现代行政程序的一项重要原则，是指“受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用”［10］。要保证被征收人有效参与程序，必须做到：（1）被征收人具有参与土地征收程序的可能性。如被征收人知悉自己有权向行政机关提出意见和建议，知悉行政机关作出征收的决策和补偿安置方案的内容和依据，行政机关确定的参与时间和地点方便被征收人参与，听证权的告知与听证的举行之间应具有相当的间隔，以方便被征收人做好准备工作。（2）就参与的程序来看，被征收人应有权参与土地征收决策过程、征收补偿、安置方案的制定等实质性程序。对于征收中公共利益的认定，征收范围和位置的确定，补偿、安置方案的制定，被征收人均应有权参与，行政机关应与被征收人展开充分的对话与协商。（3）被征收人的参与行为应具有影响土地征收实体内容的可能性。被征收人参与征收行为目的是让行政机关听取其意见和建议，影响征收行为的内容。如果被征收人在实施参与行为（如提出意见和建议，参加听证会）之初，征收行为的内容已经确定且不可更改或难以更改，那么只有傻瓜才会积极参与。因此，被征收人应在事前或在行政机关最终决策作出之前参与征收程序，且行政机关应听取其意见和建议，即对所获取的意见和建议“必须真诚地予以考虑”，而不是“听而不取”，装装样子。（4）规范听证程序。举行听证会是被征收人参与征收程序的重要体现。举行听证会应从补偿、安置方案的制定扩大到土地征收决策程序，同时应明确规定被征收人申请举行听证会而未举行听证会作出的征收决策和补偿、安置方案的法律效力，明确规定应根据听证笔录作出征收决定和制定补偿、安置方案。

土地征用法律程序范文第2篇

根据《土地管理法》,征收土地是指国家为了公共利益的需要,运用国家强制力,按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权,并依法对被征收土地的原权利人(包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等)给予补偿的活动。

各级政府组织实施征收土地的主管部门是各级土地行政主管部门。

根据《城市房屋拆迁条例》(国务院令第305号),城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造,运用国家强制力,组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对原房屋权利人(包括房屋所有权人、使用权人、出租人、承租人、转租人等)给予补偿、安置的活动。

各级政府组织实施房屋拆迁的主管部门,中央政府为国务院的建设行政主管部门;在地方县级以上政府则为负责管理房屋拆迁的部门(通常为建设行政主管部门或者房产管理部门)。

组织实施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的乡(镇)、村范围内征地公告。公告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

(二)办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人持权属证书和产权证明等到公告指定的土地行政主管部门办理补偿登记。

(三)拟订征地补偿安置方案。土地行政主管部门会同有关单位拟订征地补偿安置方案并公告,听取被征地农民意见(根据《国土资源听证规定》,2004年5月1日以后,应当告知被征地农民有要求听证的权利,并根据被征地农民的申请举行听证会),采纳合理合法的意见对征地补偿安置方案进行修改。

(四)确定征地补偿安置方案。将征求意见后的征地补偿安置方案报市、县政府批准,并报省土地行政主管部门备案后,由市、县土地行政主管部门组织实施。

(五)实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费;被征地单位和个人按期交付土地。

组织实施房屋拆迁的主要程序:

(一)领取房屋拆迁许可证。拆迁房屋的单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证。

(二)拆迁公告。房屋拆迁管理部门拆迁公告,将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,向社会公布。

(三)订立拆迁补偿安置协议,实施拆迁。由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。

1、双方达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。强制拆迁前,拆迁人应就被拆除房屋的有关事项办理证据公证。

2、双方达成拆迁补偿安置协议的,被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院。诉讼期间,拆迁人可以申请人民法院先予执行。

从上述规定可知,国家建设征收土地与城市房屋拆迁是不同的法律概念。两者的主要区别:

一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定;城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。

二是适用范围不同。国家建设征收土地的适用范围是农村集体所有的土地;城市房屋拆迁的适用范围是城市规划区内的国有土地。

三是行为所指向的标的不同。国家建设征收土地指向的标的是农村集体土地所有权;城市房屋拆迁指向的标的是房屋。

四是法律后果不同。国家建设征收土地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭;城市房屋拆迁导致的法律后果是被拆迁房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。

很显然,征收土地与房屋拆迁是不同的行政管理行为,依法分别由负有相应职能的行政机关行使管理权。依照《城市房地产管理法》第六十二条的规定,某些地方由一个机关统一负责土地管理和房产管理(或者房屋拆迁管理)工作的,该机关可以依法分别行使该两项职权,遵循相应的法律程序对征收土地和房屋拆迁实施行政管理。依法行政体现在每个具体行政行为上首先应该是依法定程序行政。只有通过程序正义,才能达到结果正义,只有实现程序的公正,才能体现结果的公正。按照依法行政关于职权法定的原则和行政行为应当符合法定程序的要求,征收土地的行政管理职权和房屋拆迁的行政管理职权不能混淆;组织实施征收土地的法律程序和组织实施房屋拆迁的法律程序在具体操作中不能串用。

土地征用法律程序范文第3篇

关键词：农村土地征收；纠纷；法律制度；完善；程序透明

土地在我国历史上起着重要的作用，它推动着历朝历代王朝的更迭，不仅是重要的财产和生产资料，也是农民安身立命之本。城镇化的加快导致人与土地矛盾加深，并产生了一系列社会和法律问题：耕地大幅减少危及国家粮食安全；大量土地征收但得不到有效的利用，有的城市甚至出现“空城”“鬼城”；《土地管理法》中规定“国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地”。我国法律实践及理论对此研究不明朗，概念界定不明确。所以实际与理论都要求我们对这一问题进行研究。

一、我国农村土地征收程序的概念

1.我国农村土地征收的概念

我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，由此我们可以将土地征收的概念理解为：为了国家、人民公众的利益，可以要给与一定的补偿取得土地的所有权和土地上附着物的所有权，但是“公共利益”的概念及补偿的标准并没有硬性规定。

2.土地征收与土地征用的辨析

土地征收主要是所有权的改变，不仅包括土地还包括土地上的附着物。征用只是使用权的改变，国家征用土地之后，会给与一定补偿，并且经土地归还原有的土地拥有者。

二、我国农村土地征收程序现状及补偿措施的建议

1.我国农村土地征收程序

依照我国的相关法律法规规定，我国集体土地征收的程序包括：建设单位依法申请土地，材料经过受理之后拟定征地的方案，接着是进行公告和确认，接下来是同级人民政府进行征地审查并且逐级上报，在此之后会制定征地补偿方案并举行听证会解决补偿安置问题，当补偿安置方案无异议且实施之后才能颁发建设用地的批准书。

2.我国农民权益受到侵害的表现

土地是重要的生产和生活资料，大量的土地征收导致大量的人员失业，他们涌进城市，但是城镇化的发展不完善并没有为他们提供合适的岗位，，会造成城市竞争更加激烈，社会问题突出，严重的更会危及社会治安，他们当中很多人只能从事一些技术含量小、对文化素质要求低的行业这也就相当于他们是“隐性失业”，而政府对被征地人的补偿是一次性的货币补偿，并不考虑以后土地升值的潜力，对于这一大笔钱财很多人事没有足够的能力去打理，会造成这些人一夜暴富，从而失去生活的目标。农民失去土地之后他们再也得不到土地给与他们的保障，同时甚至不能享受城市居民的一些社会保障，他们成了“社会夹心层”，这些没有给与他们幸福感，反而使幸福指数降低。在土地征收过程当中完全是行政力量的主导，市场的规律并没有发挥作用，造成农民得不偿失严重侵害他们的权益。

3.我国征地过程中的违法行为

在进行集体土地征收过程当中存在很多的违法行为，其中法律制度的缺陷是其本质原因。河南省是一个农业大省并且是全国的产粮基地，每年存在因为征收土地造成人员失业和粮食总产量下降的情况，这些要求我们对这个问题进行深入研究。

土地在中国的历史上起着很重要的作用，如今征收土地不合法势必不造成社会的动荡。在征收集体土地的过程当中存在出现“钉子户”，甚至会暴利执法造成群体性冲突，也有的因为补偿安置不到位的问题造成工程延期，造成了很大的资源浪费。征地的主体是政府且监督也是政府内部自上而下的监督，这种当运动员又当裁判的行为很容易因为自己的利益的获得而去损害公民的利益，造成对土地所有者的侵害也容易衍生腐败问题。有的地方政府为了自己的政绩和税收出现卖地的行为，但是政府由于政府制定土地征收制度不透明，监督体质不完善，无法对其工作进行监督。

河南省已有的法律文件难以对集体土地征收补偿制度提供充实的法律根据。其中《宪法》与《土地管理法》就有一定的冲突，《土地管理法》存在一定的违宪行为，但是当前中国的法律制度并没有违宪审查，所以《宪法》难以起到它应有的作用。

在进行土地补偿方案过程中要举行听证会，但是听证会难以起到应有的作用，听证的主体不能及时得到信息且听证主体不广泛，其应有的权利得不到保障。

4.对土地征收补偿的建议

要明确合理的征收补偿标准和机制，补偿方式要多样化，扩大补偿范围，考虑以后土地增值的因素，将征收土地补偿与就业、养老、实物、等进行结合，以促进“人的城镇化。；重构农村集体土地征收的法律框架加大对土地征收救济程序的建设，制定《土地征收法》为土地征收提供有法可依的局面，同时加大土地征收补偿工作的程序的透明度，对政府集体土地征收进行体制外的监督，并制定征地补偿复议程序；加强公民的参与并维护被征收土地人的听证权利和表达权利；完善集体土地征收的法律制度和相关的配套措施，用社会保障制度替代土地的保障制度，同时建设同地同价公平的补偿制度，对土地上的附着物进行合理的赔偿。

三、完善我国农村土地征收程序的建议

确定河南省集体土地征收补偿制度的基本原则，明确土地征收的补偿，促进经济发展的同时加大推动“人的城镇化”的进程。促进人的城镇化与新型工业化、农业现代化、新型城镇化相互协调的特色河南路，以不牺牲农业、生态的前提下形成“三化协调”，从而促进社会主义和谐社会的发展。加大“公共利益”概念的界定；加大被征收主体有效的参与听证会的权利，促进程序的有效进；加强对司法救济程序的建设，完善相关法律法规。征收程序应该遵循公正性原则、公开性原则、参与性原则、比例原则等。

（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）

参考文献：

[1] 王太高：《行政补偿制度研究》北京：北京大学出版社，2004年版.

[2] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》北京：法律出版社，2005年版

[3] 潘善斌：《农地征收法律制度研究》北京：民族出版社，2008年版

[4] 符启林：《城市化与农民土地问题》北京：法律出版社，2008年版。

[5] 崔文星：《中国农地物权制度论》北京：法律出版社，2009年版。

土地征用法律程序范文第4篇

［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质

一、“征收”和“征用”集体土地的含义

我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。

“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。

二、我国农村集体土地的性质

土地的所有制性质决定着土地征收的性质。

我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。

其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。

三、对农村集体土地征收的性质

对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：

（一）主体缺位

在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。

国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。

集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”

［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济”等不同的观点。

村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。

对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。

（二）国家主导性

土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。

（三）强制性

对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。

笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。

（四）公益性

土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。

我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。

（五）程序性

土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。

由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。

我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。

（六）有偿性

有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。

总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。

［参考文献］

［1］周诚.正确的提法应是土地征收而不是土地征用［N］.中国经济时报，2007-04-02（2）.

［2］程培先，刘海云.关于土地征用问题的研究综述［J］.集团经济研究，2007，(7)：27.

［3］项继权，罗峰.我国农地制度的内在矛盾及政策选择［J］.中国社会科学文摘，2007，（7）：80.

［4］周诚.关于现阶段我国农地产权及土地市场等问题——再简答杜业明先生［EB/OL］./GB/40557/49139/49143/4454103.htm，2006-06-09.

［5］周天勇.维护农民土地权益的八个问题［N］.人民日报,2006-06-16(2).

［6］中国土地矿产法律事务中心，国土资源部土地争议调处事务中心.土地物权常见问题专家解答［M］.北京：中国法制出版社，2007：8.

［7］李昌道.美国宪法纵横谈［M］.上海：复旦大学出版社，1994：66.

［8］冯乐坤.土地征用与土地征收之解析［EB/OL］./article/default.asp?id=34758，2007-09-09.

［9］王亦白.合理界定集体土地所有权的行使主体［N］.中国经济时报，2006-05-26（3）.

［10］肖来青.地权：解决农村土地问题的关键［N］.中国经济时报，2006-05-12（4）.

［11］于建嵘.中国城镇化与农民土地权益保障［EB/OL］./show.asp?NewsID=900，2006-03-15.

［12］文贯中.解决三农问题不能回避农地私有化［EB/OL］./GB/61159/4393013.htm，2006-05-22.

［13］国务院发展研究中心与世界银行“中国土地政策改革课题组”.目前中国土地政策面对的挑战［N］.中国经济时报，2006-05-22（3）.

［14］国务院法制办公室.宪法［M］，北京：中国法制出版社，2007：13.

［15］北京市高级人民法院.关于审理土地行政案件有关问题的意见(京高法发［2005］9号)［EB/OL］./showjs.asp?js_id=1149，2005-01-10.

［16］刘建国.浅谈农村征地补偿款的执行问题［EB/OL］./public/detail.php?id=111410，2004-04-15.

［17］滕晓慧，姜言文.集体所有土地征收、征用的价值基础［J］.中共中央党校学报，2007，(4)：66.

［18］王桂芳.土地征收侵权类型及其法律责任方式析论［EB/OL］./GB/49150/49153/5447972.html，2007-03-07.

土地征用法律程序范文第5篇

［关键词］ 农村；农民；集体土地；征收；性质

一、“征收”和“征用”集体土地的含义

我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。

“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。

二、我国农村集体土地的性质

土地的所有制性质决定着土地征收的性质。

我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下， 每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（ 在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’ 制度” ，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。

其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。

三、对农村集体土地征收的性质

对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：

（一）主体缺位

在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。

国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体” 超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。

集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”

［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体 + 村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。

村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。

对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。

（二）国家主导性

土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。 在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。

（三）强制性

对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提起诉讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。

笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。

转贴于

（四）公益性

土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。

我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。

（五）程序性

土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。

由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。

我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。

（六）有偿性

有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。

总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。

［参考文献］

［1］ 周 诚.正确的提法应是土地征收而不是土地征用［N］.中国经济时报，2007-04-02（2）.

［2］ 程培先，刘海云.关于土地征用问题的研究综述［J］.集团经济研究，2007，(7)：27.

［3］ 项继权，罗 峰.我国农地制度的内在矛盾及政策选择［J］.中国社会科学文摘，2007，（7）：80.

［4］ 周 诚.关于现阶段我国农地产权及土地市场等问题——再简答杜业明先生［EB/OL］.theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4454103.htm，2006-06-09.

［5］ 周天勇.维护农民土地权益的八个问题［N］. 人民日报， 2006-06-16 (2).

［6］ 中国土地矿产法律事务中心，国土资源部土地争议调处事务中心. 土地物权常见问题专家解答［M］.北京：中国法制出版社，2007：8.

［7］ 李昌道 .美国宪法纵横谈［M］.上海：复旦大学出版社，1994：66.

［8］ 冯乐坤.土地征用与土地征收之解析［EB/OL］.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=34758，2007-09-09.

［9］王亦白.合理界定集体土地所有权的行使主体［N］.中国经济时报，2006-05-26（3）.

［10］ 肖来青.地权：解决农村土地问题的关键［N］.中国经济时报，2006-05-12（4）.

［11］ 于建嵘. 中国城镇化与农民土地权益保障［EB/OL］.cp.org.cn/show.asp?NewsID=900，2006-03-15.

［12］ 文贯中.解决三农问题不能回避农地私有化［EB/OL］.nc.people.com.cn/GB/61159/4393013.htm，2006-05-22.

［13］ 国务院发展研究中心与世界银行“中国土地政策改革课题组”.目前中国土地政策面对的挑战［N］.中国经济时报，2006-05-22（3）.

［14］ 国务院法制办公室.宪法［M］，北京：中国法制出版社，2007：13.

［15］ 北京市高级人民法院.关于审理土地行政案件有关问题的意见(京高法发［2005］9号) ［EB/OL］.q777.net/showjs.asp?js_id=1149， 2005-01-10.

［16］ 刘建国.浅谈农村征地补偿款的执行问题［EB/OL］.chinacourt.org/public/detail.php?id=111410，2004-04-15.

［17］ 滕晓慧，姜言文.集体所有土地征收、征用的价值基础［J］.中共中央党校学报，2007，(4)：66.

［18］ 王桂芳.土地征收侵权类型及其法律责任方式析论［EB/OL］.theory.people.com.cn/GB/49150/49153/5447972.html，2007-03-07.

土地征用法律程序范文第6篇

［关键词］ 农村；农民；集体土地；征收；性质

一、“征收”和“征用”集体土地的含义

我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。

“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。

二、我国农村集体土地的性质

土地的所有制性质决定着土地征收的性质。

我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下， 每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（ 在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’ 制度” ，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。

其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。

三、对农村集体土地征收的性质

对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：

（一）主体缺位

在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。

国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体” 超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。

集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”

［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体 + 村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。

村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。

对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。

（二）国家主导性

土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。 在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。

（三）强制性

对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提起诉讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。

笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。

（四）公益性

土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。

我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。

（五）程序性

土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。

由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。

我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。

（六）有偿性

有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。

总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。

［参考文献］

［1］ 周 诚.正确的提法应是土地征收而不是土地征用［N］.中国经济时报，2007-04-02（2）.

［2］ 程培先，刘海云.关于土地征用问题的研究综述［J］.集团经济研究，2007，(7)：27.

［3］ 项继权，罗 峰.我国农地制度的内在矛盾及政策选择［J］.中国社会科学文摘，2007，（7）：80.

［4］ 周 诚.关于现阶段我国农地产权及土地市场等问题——再简答杜业明先生［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49143/4454103.htm，2006-06-09.

［5］ 周天勇.维护农民土地权益的八个问题［N］. 人民日报, 2006-06-16 (2).

［6］ 中国土地矿产法律事务中心，国土资源部土地争议调处事务中心. 土地物权常见问题专家解答［M］.北京：中国法制出版社，2007：8.

［7］ 李昌道 .美国宪法纵横谈［M］.上海：复旦大学出版社，1994：66.

［8］ 冯乐坤.土地征用与土地征收之解析［EB/OL］.http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=34758，2007-09-09.

［9］王亦白.合理界定集体土地所有权的行使主体［N］.中国经济时报，2006-05-26（3）.

［10］ 肖来青.地权：解决农村土地问题的关键［N］.中国经济时报，2006-05-12（4）.

［11］ 于建嵘. 中国城镇化与农民土地权益保障［EB/OL］.http://www.cp.org.cn/show.asp?NewsID=900，2006-03-15.

［12］ 文贯中.解决三农问题不能回避农地私有化［EB/OL］.http://nc.people.com.cn/GB/61159/4393013.htm，2006-05-22.

［13］ 国务院发展研究中心与世界银行“中国土地政策改革课题组”.目前中国土地政策面对的挑战［N］.中国经济时报，2006-05-22（3）.

［14］ 国务院法制办公室.宪法［M］，北京：中国法制出版社，2007：13.

［15］ 北京市高级人民法院.关于审理土地行政案件有关问题的意见(京高法发［2005］9号) ［EB/OL］.http://www.q777.net/showjs.asp?js_id=1149， 2005-01-10.

［16］ 刘建国.浅谈农村征地补偿款的执行问题［EB/OL］.http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=111410，2004-04-15.

［17］ 滕晓慧，姜言文.集体所有土地征收、征用的价值基础［J］.中共中央党校学报，2007，(4)：66.

［18］ 王桂芳.土地征收侵权类型及其法律责任方式析论［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/GB/49150/49153/5447972.html，2007-03-07.

土地征用法律程序范文第7篇

[论文摘要]在对于我国的集体房屋征收与补偿中，应当借鉴美国法的正当法律程序，注重公民的受告知权和听证权，必须尊重国内法赋予公民的所有权利。在对集体房屋征收的过程中，也要注重征收的必要性，不能不考虑带来的损害和收益，盲目地进行征收。在进行补偿的过程中，要严格按照正当法律程序，制定补偿的标准和范围。

[论文关键词]集体房屋征收 补偿条例 正当法律程序

作为土地征收的合法要件之一，正当程序要件为各国的宪法或者法律所确认。美国联邦宪法第14修正案规定： 未经正当法律程序，任何州都不能剥夺任何人的生命、自由或财产。明确提出了征收中的“正当程序”原则。在司法实践中，美国法院逐渐意识到，在土地征收过程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，难以从立法上进行精确界定，只有辅之以程序保障的要件，才能更好地保护当事人的利益。在法治较为成熟的国家，严格的程序性规定构成对公权力的有力限制。在我国，对土地征收权程序限制的薄弱成为目前违法征地的一大制度诱因。如何借鉴其他国家的规定，合理设计我国的土地征收程序，是本文的主要目的。

一、“正当程序”的内涵与功能

（一）正当程序的内涵

1.公正作为义务，它要求行政机关在决策的时候要公正，严格地遵照法律上的规定，不能出现偏向于某一方的情况。不能够因为自身的喜好或者与自身的利益相关就偏离正义。公正作为义务还要求行政组织机构要符合法律的要求，其组成人员的资格要达标，做出决策所要求的人员性质和数量必须符合法律的规定。

2.受告知权，是指行政行为的当事人及与之有利害关系的人员，有权利及时知道并了解与之有利害关系的行政事实与决策。

3.听证权，是在行政机关对相对人作出较严重的行政处罚决定前，相对人所依法拥有的权利。

4.说明理由义务，是指行政机关做出行政决策，应当向当事人及利害关系人说明做出此决策的理由，让当事人对此有个了解。

5.行政资讯公开。行政资讯公开即行政信息公开。

（二）正当法律程序的功能

1.权利保障功能。美国宪法第5条增补条款的正当法律程序，是宪法上人权清单的一部分，我们从宪法上有关人权清单的角度出发，正当法律程序的要求和其他人权清单上的基本的权利一样，都是源于对行政权力的不信任，企图通过宪法锁定人类所信仰的基本价值，来预防行政部门的滥权。从这种古典的理论上来看，消极地保护人们的合法权益是正当法律程序的原始功能。

2.行政效能的提升。正当法律程序可以很大程度上提升行政效能。当今社会，经济与科技不断发展，对行政效能也提出了一定的要求。人们更倾向于用较少的时间、成本、人事以及行政支出来达到正确的行政决策。

3.增进人民对行政的信赖。通过正当法律程序，可以确保人民的受告知权和听证权，这样就可以增进人民对行政机关所做的决策的信赖。

二、土地征收中“正当程序”的必备要件

在具体的土地征收过程中，适当的程序安排确实可以起到控制权力滥用的作用。以下制度安排是保证征收符合“正当程序”所必须的：

（一）自愿协议出让前置制度

从美国的做法可以看出，政府对启用征地权持一种审慎的态度，能不用则不用，能少用则少用。在征地过程启动前，政府应当与土地所有人进行自愿协议出让，在协议过程中，政府不是作为公权力的享有者，而是作为民法上的主体，与土地所有者处于对等地位，双方可以按照民事交往过程中的规则自愿平等地磋商谈判、讨价还价。只有这种自愿协议出让最终失败或者其成本过高时，国家才将其身份回归到公权力主体，启动土地征收程序。这种制度体现了对自由市场经济的崇尚以及对国家干预的防范。这也是现代新制度经济学的普遍观点，即只要在自由市场交易中可以达成的事项，国家就应当节制其权力，减少干预或者不干预。

（二）对征收项目的公益性说明理由并接受司法审查

征收必须以“公共利益”为目的，征收决定中应当对其作出充分说明，以合理论证征收行为的公益性。如果被征收人对此产生合理质疑，可以向法院提起诉讼。虽然公益目的与正当程序是土地征收中两个独立的要件，但“公益目的”需要通过正当程序中的说明理由制度和司法审查制度来实现，因此从广义上说，这也是土地征收正当程序的一部分内容。

（三）征收决定以及补偿过程中的公众参与制度

广义上的公众参与，除了政治参与外还必须包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。土地法上的公众参与原则，是指公众有权通过一定的程序或途径参与到一切与自身权益相关的开发决策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要。在进行公众参与制度设计时，需要格外注意如下两个问题：

第一，法律需规定与公众参与配套的详细可操作性的程序设计。在美国，公众参与的形式：通告———评论程序、协商程序、必要的事前告知和听证会程序、环境品质风险评估（EQA），专家出具的评估研究报告（Findings），都有法定的步骤。

第二，需注重参与过程的协商性，而不仅仅是简单的投票。

（四）预付款制度

在土地征收过程中，先补偿后征收是一项重要的原则。所谓的预付款是指赔偿价金的给付应在征收机关实际取得所有权并占有土地以前进行，该价金一经协商确定或经法院以及赔偿委员会等机构予以确定，即应在占有之前给付。预付款制度主要有两个目的，一是可以给所有权以妥善保障，二是防止行政当局拖延工程。

三、土地征收中的程序性问题及改革建议

与以上各国的立法和实践相比，我国土地征收的不足之处有：

1.机关在实践中的听证不完善。正如王锡锌所评价的： （ 我国的听证程序） 只借用了西方国家的听证之“名”，而不具有听证的结构、程序以及功能之 “实”，最后演变为主管机关对各方参与者进行的一种具有咨询意味的讨论或者论证。

2.征地过程中缺乏有效的公众参与。在行政机关行使征收权的过程中，应当遵循信息充分公开，利益相关人有效参与等原则，并为被征土地的利益相关人提供充分的参与机会和参与平台。我国的征地程序各环节中公众参与的制度设计却十分薄弱。

3.国家代替土地开发者事先介入征收程序，形成政府的“阻断效应”，以至于自愿协议出让制度和被征收人的买回权难以有效行使。

4.没有规定预付款制度。我国《土地管理法》并没有规定征地预付款制度。而且按照《土地管理法实施条例》的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。其中也并没有规定将补偿款提存在法院。该项规定说明政府在未经补偿的情况下实施征收行为也是合法的，无可厚非。

（三）完善我国土地征收程序的改革建议

1.完善土地征收补偿标准

美国的土地征收补偿包括直接损失和间接损失，只要要求补偿者拿出足够的证据证明损失是由政府的征地造成的，并且得到陪审团或者法官支持，就可以得到相应的补偿。我国的土地征收补偿仅限于直接损失，比如土地补偿费和安置补偿费等，其他间接造成的损失是不予补偿的。两者相比较，我们可以看出，美国的补偿面较宽。

美国的土地征收补偿标准是按照被征收土地的市场价值来确定的，如果市场价值无法确定，那就会按照它实际会获得的收益来进行补偿，这个实际所获得的收益包括直接和间接两种收益。而我国的补偿标准是按照土地当前的收益价值，它并没有考虑土地用途变更之后的增值收益，因此会损害被征收者的权益。

2.完善集体土地征收补偿标准

现在世界上多数国家都对集体土地征收的补偿标准做了明确规定，这为具体实践中的补偿范围和标准提供了法律依据，我国也应当向此靠拢，最合适的应当是公平补偿原则，应当以市场价格作为参考来提高补偿标准。笔者认为可以参照美国以市场价格为标准，同时要综合考虑被征收土地者的直接损失和间接损失。

3.严格界定公共利益

在我国的《宪法》和《土地管理法》中都谈到了，国家可以为了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我国的各项法律中，都没有对公共利益作出明确的规定和解释，这就为以后的实践埋下了很大的隐患，有些地方政府就会故意曲解公共利益的概念，随意征收土地，所以严格的鉴定公共利益是当务之急。

4.完善补偿的市场化标准

市场经济中，商品价格随着市场的波动变化较大。土地作为不动产，有其独特的价值，但我国目前的补偿制度中并没有引入市场机制，只是就直接的价值补偿，这导致被征收者利益的损失，进而会导致群众对征地的不支持、不配合。笔者认为在土地征收补偿中引入市场机制，不仅可以充分维护群众的利益，还可以在一定程度上减少地方政府克扣补偿费用的情况，调动群众对征地的积极性。

5.完善听证制度和信息公开制度

土地征用法律程序范文第8篇

一、农民房屋征用补偿存在的法律问题分析

（一）轻法律重规章：基本上采用一些应急性的行政规章，限制农民土地承包使用权和处分农民私有财产

我国宪法规定了保护私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，却没有对农民房屋等私产的补偿标准作出具体规定。在现行处理农民私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门的行政规章及文件干预处分在征用过程中涉及的农民私产。

（二）轻私权重公权：在征用补偿过程中，政府行政行为缺乏法律边界，农民的公平受偿权利受到不当限制

在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。征用补偿是典型的公权对私权的限制和干预。由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律边界，行政权力在干预私权中过大且缺乏有效的监督制约，各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。

1.制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，补偿标准高低无据，随意性极大

土地管理法第四十七条第二、三款对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对以房屋为主的农民私有财产权则采取忽略或放任态度，甚至根本就没有独立的房屋概念，房屋仅被包含在“附着物”之中。

在执行过程中，有些被授权的省级机构依法制定了补偿标准，如上海和北京两地。但有些被授权的省级机构并未制定相关的补偿标准，而是又将此项权力再度转授于下级政府，如某省人代大常务会1999年12月10日制定的我国土地管理法实施办法中规定，地上附着物和青苗补偿费的补偿标准由市、州人民政府、地区行政公署制定，报省人民政府批准后执行。根据立法法第十条规定，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。转授权力的结果导致征用补偿工作失范，本无权制定补偿标准的基层政府及有关部门以行政文件、命令、通知处分农民私产。

2.非法剥夺了农民的私产所有权主体地位

由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包使用权，而且“打包”顺代处分了农民的房产、树木、青苗等私产。这类协议的违法性显而易见。依照土地管理法确立的征用土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。镇政府不能充当征地方；同时，在征用补偿关系中，农民是房屋等私产所有权的主体，关于这部分财产的补偿协议应由他们与征地方签订，村组非经农民授权不能。

3.非法剥夺了农民的诉权

依据现行诉讼程序法精神，被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院。但有的地方却由镇党委、镇政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁征用及补偿标准问题上，不得有任何异议。接踵而至的便是强制拆迁。

（三）轻农村重城市

就目前所见的行政法规、规章的适用范围为国有土地上的城市房屋拆迁补偿，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，长期以来一直参照城市房屋拆迁补偿办理。国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，致使农村集体土地房屋拆迁遇到一些难以解决的问题。因此，为加快农村各项建设的发展，规范征用补偿行为，保护当事人合法权益，制定一部关于征收征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置法十分必要。

二、对农民房屋征用补偿问题的法律建议

征用补偿虽发生在全国城乡各地，各地经济发展水平也不一样，但作为农村被征用者有充分理由享受同样的法律环境。从宪法和法理上说，对公民基本权利的限制与剥夺的立法权，只能由全国人大行使，而不能交由其他机关行使。特此建议，由国家立法机关制定一部有关征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置法。

1.明确规定征用补偿的基本原则

从法理上正确分析征用补偿法律关系，是确立征用补偿基本原则的基础。

第一，政府行为必须受到法律严格限制的原则。“征用”是一种行政法律关系。就政府而言，对农民私有财产进行征用（或因征用进行房屋拆迁），性质上是公权对私权的干预限制，最基本的原则是政府行为必须受到严格的法律限制，非法律明文规定的授权事项不可为，包括权力的范围和行使权力的方式。就农民而言，其私有财产应当接受法定的公共利益的限制。

第二，公平合理的补偿原则。征用后的“补偿”关系是民事法律关系。政府负有公平合理补偿农民财产损失的职责和义务；农民有权要求政府给予公平合理的补偿。补偿标准和金额的确定应遵循平等合理、弥补实际损害的基本原则，不能以行政手段限制和剥夺农民的财产主体地位及求偿权。

2.明确界定公共利益的具体事项

公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。法律要以例举或排除的方法对公共利益作出严格具体界定，防止假公共利益之名，僭越法律，进行商业开发的违法行为。

3.制定统一的补偿计算标准及安置原则

土地管理法第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应确定计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被征方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。

4.规定严格的法律程序

政府 对农民私有财产的征收必须借助严格的法律程序完成。具体包括：第一，征用程序。如：财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序。第二，救济程序。如：行政裁决程序、仲裁程序、诉讼程序。

土地征用法律程序范文第9篇

【关键词】土地；土地征收；土地征收程序；平衡

中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-170-01

一、引言

土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。

土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远。中国的土地征收程序还存在着很多缺陷，迫切需要进行改革、完善。如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，致使征收目的无法实现，甚至引起社会动荡，所以，必须有科学合理的法定程序作保障。

土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇。一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。

二、我国土地征收程序上的漏洞

（一）现行法律中“公共利益需要”缺乏明确的界定

现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

（二）土地征收的补偿问题

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。

（三）土地征收权的行使问题

在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

（四）土地收益分配和管理问题

据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而失去土地的百姓却收之甚微。

（五）有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞

具体表现在：1.土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。2.缺少对行政机关的监督机制。

三、关于我国土地征收程序完善的建议

针对目前我国土地征收程序所存在的问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施，结合本国实际，重点在其具体规定和内容上加以改革、完善，以构建一个更为细致、更具有操作性的，严格、周密的，科学、合理的土地征收程序，使之更符合市场经济的要求。

1.严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。

2.土地征收补偿标准要结合市场，当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。

3.事实的认定。严格控制申请和审查过程，加强对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权。

4.政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。

5.如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。

土地征用法律程序范文第10篇

2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的房屋征收与补偿进行规范，新条例宣告了“拆迁时代”的终结，开启了全新的“征收时代”。但是，既然是“国有土地上房屋征收与补偿条例”，集体土地上征收与拆迁问题自然不在其视野之内，但城市扩张带来的拆迁，绝大多数却是在集体土地上发生，法律的严重滞后，也是导致血拆得不到遏制的主因。显失公平的耕地补偿标准、同地不同价的差别待遇、农民维权途径不畅通成为冲突频发的引擎。所以，完善我国农村集体土地征收的法律也是亟待进行的，本文试图从界定公共利益、建立正当性的土地征收程序以及争议解决救济机制、失地农民社会保障体系的完善等四个方面对此尝试进行有益的探索。

一、严格控制公共利益的范围

对于征收农村集体土地来说，界定公共利益的意义在于，农村土地资源不可再生且正在急剧减少，必须以极其慎重的态度去征收，最大限度的节制利用，故国家法律规定只有为公共利益所需时，才可以征收。但我国法律对公共利益界定模糊，实践中公共利益被泛化，公共利益是征地启动之前提条件，必须加以明确。

新近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举的方式给出了公共利益的范围。此可为农地征收中公共利益的界定提供借鉴。但是，鉴于农村集体土地对农民的至关重要性，所有不与农民利益相关者，都不得在农村集体土地征收中被界定为“公共利益”。

二、建立正当性的土地征收程序

根据《土地管理法》第五章的内容以及《土地管理法实施条例》，我国农村集体土地征收存在四个阶段：

第一个阶段是建设用地及征地申请，土地部门拟定“一书四方案”：由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，逐步上报有批准权限的人民政府。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二个阶段是“两公告一登记”，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。

第三个阶段是征地补偿，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

第四个阶段是土地征收、变更土地登记。土地使用者应当依法申请土地登记。

以上四个阶段在程序的透明性，农民的参与程度上存在明显的缺陷，应当从以下两个方面予以完善：

第一，要完善农民的参与程序。

首先，公告与通知程序提前。应要求征地公告环节提前，土地征收的目的和补偿标准、安置方案应向社会公告，不予公告的，被征地农民有权拒绝征地。不仅在批准征地之前要预公告，批准之后也应当公告，而且应当采取合适的办法直接通知被征地农民，防止被征地农民因未能及时看到公告而不知情。

其次，完善参与程序。为了确保农村集体土地强制性征地的公平性，在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征收谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征收制度改进的关键所在。有必要设置公开透明的程序，建立与被征地农民集体和农户的协商程序，以允许相关当事人有机会参与征地补偿的谈判，并让他们得到相关的信息。

第二，要完善听证制度。

行政机关进行某些活动之前必须告知可能受不利影响的相对人有关情况，并提供听证的机会，以及由一个没有偏私的、独立的裁判者来主持程序和作出决定，其目的是为了保障程序的公平和公正。所以听证当然也是土地征收过程的重要程序。行政机关在行使土地征收权力给公民权利带来不利影响时，必须听取被征地农民的意见，只有公正地听取了受不利影响的被征地农民的意见后，权力的行使才有效。土地所有权和使用权是农民安身立命的根基，是农民一项至关重要的权利；对农民土地所有权的征收无异于剥夺了农民生产和生活来源。因此建议参照其他国家和地区的做法，将听证程序纳入必经程序，并且无需被征地人申请而可以主动进行。

在完善农民参与程度的同时还应当建立征地程序违法责任机制。程序义务的履行以责任的约束为前提。在立法层面建立征地程序违法机制，有利于避免那种规避法律甚至故意违反征地程序的行为出现。首先，对违反征地程序的行政人员，应当给予相应的行政处罚，情节严重的，要追究刑事责任。其次，因为违反征地程序而损害农民合法权益的，应当纳入国家补偿的范围，国家进行补偿后，应当向相应的责任人员进行追偿。

三、拓展多元化解决途径并建立补偿纠纷争端解决机制

土地征用法律程序范文第11篇

关键词：公共利益；农村土地征收；补偿制度

前言

中国作为一个农业大国和世界上农民人口最多的国家，土地对于农民和国家都利害攸关。随着社会的发展，城市化进程的加快，越来越多的农村土地被征收，在这种背景下下，农村土地征收补偿问题已经成为了各方关注的焦点，并且与城市房屋拆迁问题、社会医疗保障问题并成为当前中国社会关系民生的三大问题。因为我国农民基数之庞大，城市化进程之迅速，土地征收补偿问题无疑已经成为这三个问题之中最紧迫，最待解决的问题。目前一些地方受多种利益驱动盲目的加速城市化进程，大量圈占农村土地，土地征收过多过滥，加之社会保障的机制不健全，导致失地农民的生存问题无法得到有效保障，社会矛盾日益突出。然而弱势的农民和落后的农村却一直是我国行政法规定较为薄弱的环节。土地征收补偿制度是协调，解决农村土地征收之中权益冲突的一项重要的法律制度。实践表明，解决好土地征收补偿的问题，无论是对国家利益的实现，还是对集体土地权益的保护，以及和谐社会的构建都具有十分重要的现实意义。

一、我国当前土地征收的发展和特征

（一）土地征收制度在我国的发展

新中国成立至今伴随着民主和法制的进步，关于土地征收的法律制度日臻完善。1975宪法、1978宪法、1982宪法以及其他法律都对土地征收作了说明。随着中国经济的飞速发展，国民生活水平的提高，城市化的进程也在不断加快，对建设用地的需求也在加大。为了适应新形势，国务院于1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，并与1991年1月4日又通过了《土地管理法实施条例》。第一次对我国的土地征收制度作了较为详细的规定。1998年12月14日通过了新的《土地管理法实施条例》，该条例对土地征收问题作了较大变动。2004年3月，我国以宪法修正案的方式将对土地征收、征用必须给予补偿的理念写入宪法，成为我国土地征收补偿制度发展的新的里程碑。我国的土地征收补偿制度基本上构建了以宪法为基础，以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为主体，以其他法律为补充的基本法律结构。

（二）土地征收的概念及其特征

土地征收是指，国家为了公共利益的需要，强制取得其他民事主体土地所有权并给予其一定补偿的一种公法上的行为。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，英国称之为“强制收买”或者“强制取得”，法国、德国及我国台湾法称之为“土地征收”，日本法则称为“土地征用”或者“土地收买”①。由于我国实行的社会主义公有制分为两个方面，即全民所有制和集体所有制，所以土地征收在我国主要表现为国家基于公共利益的需要对集体土地所有权的征收，还表现为国家为了公共利益的需要征收未到期的国有土地使用权。

我国土地征收的特征有如下：第一，土地征收的行为主体是国家，一方面土地征收权的行使是基于“最高统治权”，而“最高统治权”只能由国家行使；另一方面是“为了公共利益的需要”是我国土地征收的唯一理由，而国家又是公共利益的唯一代表，基于以上两方面的原因，我国土地征收的主体是特定的，即是国家。第二，行为原因是为了公共利益需要，我国的一项基本精神就是个人利益服从于公共利益，所以基于公共利益是国家依法对土地征收的唯一原因。第三，土地征收的客体是集体所有的土地，我国特殊的土地所有权的结构形式决定了我国土地征收的对象只能是集体所有的土地，另外，惠及几千万人口的城市化进程和第二产业的快速发展俨然已经成为一种事实上的公共利益，这就为国家对集体土地的征收提供了一种可能。第四，土地征收行为具有强制性、有偿性，土地征收是国家依据法律所作出的法律行为，是单方面的意思表示，其不需要取得土地所有权人的同意，而作为土地所有权人，对国家的决定必须服从并且给予必要的配合，不得拒绝，否则承担法律责任，表现了土地征收的强制性。土地征收必需按照法律规定基于土地所有权人补偿，表现了土地征收的有偿性。

二、我国当前土地征收补偿过程中产生的主要问题

（一）法律规定层面上的缺失

1.土地征收补偿原则的缺失

我国2004宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定明确了在征收土地后要给予补偿，并没有一个明确的原则，即没有确定是完全补偿原则，亦或是公平补偿。因此在实践中通常由具体行政部门参照损失的程度酌情给予补偿，由于缺乏相应的法律依据，再加上行政机关即作为侵害者又作为补偿者，更加剧了征收土地过程中对行政相对人侵害的可能性。

2.土地征收补偿范围过窄

我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”与其他国家相比我国的补偿范围明显偏窄，仅补偿了与土地有联系的一部分损失，而不包括土地本身的价值，更不涉及诸如土地的残余损失补偿、邻接地损失、拆迁补偿以及生活方式改变带来的精神补偿等。

3.土地征收补偿标准过低

我国《土地管理法》第四十七条又规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”由此观之，当前我国土地征收补偿仅仅是按照土地的原用途进行补偿，并未考虑到土地在当前我国广大农村地区所负载的社会保障功能。

（二）土地征收过程中程序方面的不足

1.参与程序的缺失

《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”由此观之，缺乏保障被征地方参与的程序，集体和农民参与的程度有限②，即征收后再听取被征收人土地所有人和使用人的意见，其结果对于征收补偿方案的影响似乎仅流为形式。

根据当前我国的《征用土地公告办法》、《国土资源听证办法》中的规定，被征收人对于补偿及安置方案要求听证的，应当举行听证。但并未规定行政机关因未听证所要承担的责任，即缺乏必要的制度措施与其相匹配，因此所规定的听证制度也流于形式。往往与土地联系最密切的被征收土地使用人因对土地征收情况缺乏必要的了解而成为最直接的受害人。

2.申诉程序的缺失

当前我国缺乏关于土地申诉方面的相关规定，以至于农民在政府与农村集体经济组织进行土地所有权转移后才被通知，此时农民在整个土地征收过程中既没有参与权，亦没有知情权，而当前的事前事后的申诉程序也基本处于空白状态，对于农民的土地权益缺乏必要的程序性保障，这对与和农民切身利益的维护实为不利。

（三）司法救济程序的缺乏

《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此而看，被征收人对于土地征收补偿不服的，缺少司法救济程序的保护。由此而引起的争议，没有公正合理的纠纷解决机制化解纠纷从而保护被征收人的合法权益。

三、土地征收补偿制度完善的建议

（一）法律规定层面上的完善

1.明确土地征收补偿所适用的原则

要完善我国土地征收补偿制度中存在的众多问题，首先要明确土地征收补偿的原则和标准。从我国目前法律法规的规定来看，宪法对土地征收补偿原则没有涉及，虽然2004年修宪后把“补偿”明文写入宪法，然而对补偿的原则采用的是回避态度。目前我国在土地征收补偿适用中，倾向于相当补偿原则，暨是不完全补偿。可却没用明确的用法律的形式给予规定。在此，笔者认为我国土地征收补偿原则应坚持以市场价格为主，同时向农民倾斜的补偿原则，我国宪法规定公平补偿原则为土地征收的补偿原则为主同时在兼顾公益恪守原则、先补后征原则、失败回转原则。首先，以公平原则为主是因为公平补偿符合征收的目的，征收本就是因公共利益的需要而强制对公民的合法的财产强行征收，没有补偿就不得征收，无救济就无权力，只有这样给以公民适合的补偿，才适应宪法所规定保护公民的合法权利不受侵犯。其次兼顾公益恪守原则、先补后征原则和失败回转原则。公益恪守原则是指对农民土地进行征收时，必须以“公共利益的需要”为其必要条件，当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序，如果是为了个人私利，则不等进行征收。

2.扩大土地征收的范围

从国外来看，日本土地征收的补偿范围包括：对土地等的补偿，是说对被征收土地、房屋等所有权及其他具有财产性价值的权利的补偿；剩余土地的补偿；通常损失补偿，即是“通损”，是在土地征收中，由于征收而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失，一般包括搬迁费、租地费、营业上的损失等；对第三人的补偿、公共补偿。德国补偿范围包括：土地或其他标的物的权利损失补偿；其他因征收而引起的财产损失补偿。目前我国的土地征收补偿范围过窄，从而应借鉴国外的有关补偿理论，我国应将补偿的范围明确清晰化。增加土地的残余损失补偿、邻接地损失、拆迁补偿以及生活方式改变带来的精神补偿等。

3.变更土地征收补偿的标准

补偿标准解决的是补偿多少的问题，决定着补偿的深度。目前我国现行的《土地管理法规定》，土地补偿费为耕地被征收前三年年平均年产值的6到10倍，安置补助费，按照需要安置的农业人口数来计算，每人为该耕地被征收前三年平均年产值的4到6倍，但每公顷被征耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年年平均产值的15倍。

（二）土地征收程序方面的完善

遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于土地征收这类严重影响公民权利的行政行为更应在程序上加以严格控制。土地征收必须按照法定程序实施，从而保证土地征收相对人的合法权益。针对目前我国对土地征收的程序并无完善合理的法律规定，笔者初步设想我国的土地征收程序可以遵循以下几个步骤：

第一，申请。行政征收首先应该由土地征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。

第二，听证④。就具体的征收事项，举行由有关利害关系人参加的听证会。我国当前在土地征收过程中重实体轻视程序中制度设计，直接影响着公民的财产权，因此对土地征收程序进行有效规制，是保护农民财产权的关键环节。因此听证程序的落实尤为重要。

第三，决定。针对客观情况，并在综合考虑听证过程中各方所提出的论据，做出是否实行征收的决定。

第四，申诉。针对行政机关的土地征收行为，土地征收相对人对土地征收不服的可以向做出土地征收决定的上级国家机关提出意见和建议。

第五，执行。土地征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与土地征收相对人协商并报核准机关核准。

（三）完善司法救济途径

根据“有权利，必有救济”的法理观念，我国目前的法律规定被征收人对于土地征收补偿不服的，缺少司法救济程序的保护。由此而引起的争议，没有公正合理的纠纷解决机制化解纠纷从而保护被征收人的合法权益。关于补偿、安置争议的救济模式，主要有两种：一是将其看作是平等主体之间的权益纠纷从而采用的民事诉讼的程序来解决，如德国；二是依据行政征收的决定者是行政机关，把其看作是行政争议，从而采用的行政诉讼程序。我国应采用第二种途径，原因为目前在我国的土地征收与行政机关息息相关，进而改变目前我国土地征收补偿方面司法救济途径的欠缺。（作者单位：郑州大学法学院）

参考文献

[1] 汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京.中国人民法学出版社，2008

[2] 潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[M].北京.中国人民大学出版社，2008

注解

① 沈晓敏，张娟，贺雪梅：《中外土地征收制度的比较与借鉴》，载《经济研究导刊》2007年第6期。

② 梁亚荣，刘燕：《构建正当的土地征收程序》，载《中国土地科学》2008年第11期。

土地征用法律程序范文第12篇

【关键字】土地征收 公共利益 比例原则 合理补偿 正当程序

土地征收是行政征收的一种。依据我国《宪法》第十条第二款和《土地管理法》第二条第四款的规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法律的规定，以强制方式把集体所有的土地转化为国家所有，并给予集体土地所有权人合理补偿的行政行为。

比较世界各国的土地征收制度，虽然在具体制度的设计上各有特点，但都体现了这样一个核心理念：规范土地征收权以保护行政相对人的土地所有权及其他相关权益。财产权是自由的基本要素，财产权的宪法保障是建立法治、保障人权的基础，财产权的无偿剥夺无异于剥夺人的自由。然而把财产权视为基本人权，在逻辑上并不必然导致财产权不受限制的主张，自然法学派的主要代表洛克在认定财产权为不可剥夺的自然权利时，仍然承认财产权的合理限度。“即使信奉财产权的概念及其不可剥夺性的制度，也会出现必需限制财产权的情形，因为市场失灵会阻碍社会福利目标的实现。”“从来没有哪个制度否认政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”政府的土地征收权构成了对土地所有权的实质性制约，而对政府的土地征收权的限制，反过来又是对土地所有权的法律保障。虽然从土地征收的效果来看，是对土地所有权的限制，但是从土地征收制度的形成过程来看，土地征收制度是现代国家为了防止公共权力对其他形态的土地所有权（尤其是私人土地所有权）的肆意侵害而设立的一种保护制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正当法律程序且在对相对人予以合理补偿的基础上进行，并且不得超过必要的限度。在规范土地征收权以保护相对方的土地所有权及其他相关权益这一理念指导之下，现代各国土地征收制度一般都遵循以下四点基本原则。

一 以公共利益为目的

各国法律体系都体现了“财产权受法律保护”的原则，而土地征收权的核心在于不需要土地所有权人的同意即可强制取得土地所有权及与土地所有权相关的其他权益，这两者互相冲突，公共利益恰是平衡这对矛盾的支点。

第一，公共利益关系到整个社会的稳定发展，也是诸多个人的自我利益的集中体现，因而私人利益的行使需要符合共同利益。土地所有权应该受到法律的保护，但土地所有权负有义务，土地所有权的行使应该符合公共利益，土地征收就是土地所有权所负社会义务的实现形式之一。公共利益因而成为土地被征收这一义务应否履行、是否履行，以及如何履行的准绳，成为判断土地征收权是否合宪是否被滥用的重要标准。

第二，公共利益在市场中无法自动实现，政府是实现公共利益的主体。为实现公共利益，政府可发动土地征收权，公共利益是土地征收权的依据和界限。土地征收是行政主体借助于公共权力以民意为基础而实施的具体行政行为，民意就是公共利益的体现。

第三，国家在进行土地征收的过程中所支付的土地征收补偿金直接且全部来源于国民所缴纳的税款，因而所置换的财产必需是服务于全体人民整体利益的财产或服务，即公共利益。

第四，各国司法实践中基本上都把是否“以公共用途或公共利益为目的”作为判断土地征收合法性的标准。德国在其《联邦基本法》中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。”美国《联邦宪法修正案》第五条规定：“私有财产，非经法定程序，给予公平补偿，不得收回公共使用。”《日本国宪法》第三章“国民之权利和义务”第二十九条规定：“财产之所有权不得侵犯，财产之内容必须符合公共福利，在公平补偿之下，为公共利益，得收用之。”我国台湾地区的《土地法》规定，“因公共事业之需要或因实施特殊经济政策之目的，方可强制取得私有土地。”把“公共利益”作为土地征收的目的，不仅使土地征收权符合宪法得以成立，而且还成为评判一次具体的土地征收行为是否合法的核心标准，以及防止土地征收权滥用的重要措施。

二 比例原则

土地征收必须是为了公共利益目的，但符合公共利益并不意味着土地征收行为是正当的。只有在所征收的土地相对公共利益目标是必要且适当时，土地征收才具有正当性，如果征收的土地超过了公共利益目标所必需的土地数量也构成滥用土地征收权。土地征收是对土地所有权的最严厉限制，为了防止土地征收权的滥用、保障土地权利人权益，土地征收必须坚持比例原则，限制在尽可能少的范围之内。比例原则贯彻的关键在于规范政府在征地过程中广泛的自由裁量权。为此，比例原则的贯彻要求合理的征地补偿和公正的征地程序，从而确保土地所有权与行政权的制衡，征收的土地与所追求的公共利益目的相当，以限制征地自由裁量权的滥用。

三 合理补偿

土地征收以牺牲无责任的特定主体的合法权益来满足公共利益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有权人的根本利益，体现土地权利在不同主体之间的交换与土地收益的分配，征收土地的过程实质上就是土地权利的转移过程，基于公平、正义原则，土地权利的转移必然要从经济上得到逆向补偿，即对转移出去的土地权利的补偿，必须对受损的特定主体以公平合理的补偿，政府无偿剥夺公民财产是严重违宪的行为。“合理补偿”是土地征收的核心和关键，合理的补偿不仅仅是土地权利的实现，而且也有利于土地征收的顺利进行。世界各国由于政治、经济、历史等具体国情的不同，坚持的土地补偿理论不同，对土地征收补偿的标准、范围、额度的规定也各不相同。土地补偿理论主要有即得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。土地征收补偿原则根据其补偿力度的不同基本上可以划分为完全补偿原则和部分补偿原则。市场经济国家基于有限政府、财产权受法律保护和平等保护等理念，一般都坚持完全补偿原则，以公正补偿来规范行政权的行使、保护土地所有者的权利。对土地的征收是土地所有权所负的社会义务的实现，而对所征收土地的补偿既是土地所有权的实现形式也是国家为实现公共利益实施征收行为所必须承担的一种法定义务。

四 正当法律程序

正当法律程序（due process of law），亦称正当程序，最早起源于英国的普通法，其思想可溯及到1215年制定的英国《大》。后被美国联邦宪法所确认，在美国得到进一步发展。正当程序是英美法中人权保障的根本原则，意味着在剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈诉自己意见并得到倾听的权利。正当程序原则最基本的要求是：与程序的结果有利害关系或可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据，以及反对对方提出之主张和证据的机会。经过20世纪七八十年代的正当法律程序革命，正当程序的价值和意义已逐步超越英美法系，影响到了大陆法系的法学和立法，并且为诸多国际立法所肯定，从而具有一定的普适性。根据正当法律程序的一般要求，正当的土地征收程序要求充分贯彻公开、公平与公正原则，充分听取土地权益人的意见，土地权益人能够充分地参与到整个土地征收过程并有效影响到土地征收决定的形成。整个土地征收程序应围绕着保障权益人的申请权、参与权、知情权、听证权、申辩权、申请回避权、监督权、行政救济权和司法救济权等程序性权利而展开。没有正当的程序作保障，整个土地征收制度就可能失去其设立的价值，成为侵犯土地所有权的罪恶工具。正当的土地征收程序是土地征收制度价值得以实现的物质载体。市场经济和法制较为完善的国家对于土地征收，均规定了严格的征收程序。完整的土地征收程序一般包括征收前的调查与申请和论证与审批和征收期间的听证与协议、补偿与征收，以及征收过程的各项救济程序等。

在土地征收制度中，保障相对方财产权是其核心。公共利益、比例原则、合理补偿和正当法律程序是构成土地征收合法性的基础，其存在目的就在于规范土地征收权，保护行政相对人的土地所有权不受肆意侵害。

参考文献

［1］〔美〕路易斯?亨金.郑戈等译.与权利［M］.北京：生活?读书?新知三联书店，1996

［2］张圳.土地征收中的国家赔偿责任问题研究［J］.武汉理工大学学报（社会科学版），2001（2）

土地征用法律程序范文第13篇

自改革开放以来，伴随着城镇化发展，各级政府对农村土地的大量征收，产生了一系列的社会问题。本文对我国现行的土地征收法律进行了分析，归纳出我国法律对农村土地征收的强制性、目的性、合法性和补偿性，发现农村土地征收现存的弊端，并提出一定的完善建议。

关键词:

土地征收;法律特征;补偿方式;合法程序;监督体制

改革开放以来，我国社会主义城镇化建设的步伐逐步加快，各级政府在城市化的发展进程中，为建设城镇、工厂以及工业园区等建筑，需要征收大量土地，而土地是农民最基本的、赖以生存的生活来源，在市场经济飞速发展的今天，农村土地征收所产生的一系列社会问题，都可能引发大量的纠纷。

一、我国土地征收的法律特征

我国农村土地征收法律制度是推进社会主义城镇化发展的重要保障，在现有的法律法规中，在《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;在《土地管理法》中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”;在《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从以上法律法规中，可以看出我国对土地征收，是以补偿为前提，以实现公共利益为基础，将农村集体土地强制征收成为国家所有，具有强制性、目的性、合法性和补偿性四点法律特征。

(一)土地征收的强制性

从上文提到的法律规定中可以看出，对农村土地征收的实施方是国家，国家是有权并依照法律法规，可以对农村土地实施强行征收，被征地的一方必须完全服从。因此，国家对农村土地的征收是带有强制性特征的，但强制征收土地必须在法律规定的“为了公共利益的需要”基础之上，这就是土地征收的第二个特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判断国家及各级政府在征收农村土地时是否符合法律法规的要求，其标准和依据就是判断所谓“公共利益的需求”，这是对土地进行征收的前提和基础。由于城市化的不断扩张，以及市场经济的飞速发展，城镇化建设、工业区建设等用地的不足，都导致了对农村土地的征收逐渐扩张。因此，只有明确是为公共谋求利益的目的，对农村土地实行征收，才能具有正当性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各国立法中，对土地的征收都必须严格依照法律程序进行。我国践行的是依法治国、依法执政、依法行政，按照正规的法律程序对农村土地进行征收，才能防止滥用权力的现象发生，才能保障土地征收的过程能够顺利进行，同时也能保证被征地农民的合法权益，维护社会稳定和公正性。

(四)土地征收的补偿性

上文所列出的如《宪法》等法律法规，都明确规定了，如果对土地实行了征收，那么就必须对被征收者给予一定的补偿。即使征地行为是为了集体的公共利益，但少数人势必会因此而受到利益损害。所以必须对被征地者进行补偿，践行民法公平、正义的原则。农村土地征收制度是我国对公共事业发展的重要保证，其意义之重大，在对土地征收进行中，保证对权力的合法行使、对土地和资源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主体之间的关系，都起到了关键的、不容忽视的作用。

二、我国农村土地征收中的弊端及完善建议

(一)关于农村土地征收的程序方面

在对农村土地征收中，涉及到国家、集体和农民三方，由于目的、利益等诸多原因，三方之间不可避免的会产生各方面矛盾和纠纷，最为凸显的矛盾就是关于征收补偿费的问题。目前，我国在对农村土地征收中，还有很多程序缺失的现象存在，农民的权益受到侵害，无法得到保障。首先，被征地的农民个人，对土地征收的决策并没有参与权。国家和各级政府对农村土地的征用是在“公共利益”发展的前提下进行的，那么公众对其“公共利益”的合理性就应有权参与。在国外，在征地前政府公告，派专职专员进行一系列审查，召开听证，被征地者可以参加其中的所有过程并表达自己的要求。所以，笔者认为应该本着“协商优先”的原则，让被征地者真正参与到意见征求和土地征收的过程中。其次在发生土地纠纷和矛盾时，要保证被征地者有可以申诉和寻求司法救济的部门。如果被征地者对整个过程的合法性和补偿等问题有异议，应有专门的机构来受理此类申诉，这样才可以化解农民的矛盾，保护农民的权益。处理好各方面的矛盾，是土地征收顺利进行的保障。

(二)关于农村土地征地的补偿方面

我国的《土地管理法》中规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，以及“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不难看出，这种补偿标准较为落后，已经无法满足和适应现今市场经济大环境下的发展和需要。改革开发以来，整个中国的经济已经发生了翻天覆地的改变，农村社会的经济形势也发生了剧烈的变化，依据上文中的补偿标准，农民所能获得到的征地补偿范围极为狭窄，得到的经济补偿和土地征用后所产生的经济效应相差极其悬殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并没有为农民身份的人民群众进行可持续发展的考虑。在中国农村，大多数农民从业能力非常有限，在失地的情况下，近乎等同于失业，无法从事其他行业来维持生计。随着时间的推移和市场经济的日益繁荣，农民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，应提高对被征地者的补偿，才能真正对农民的利益提供有效的保障。具体来看，除去法律已经规定的补偿外，增加社会保障费用、再教育和培训费用以及土地增值费用，才能让农民切实的享受到土地增值后的价值。

(三)关于农村土地征收的监督体制

目前我国还缺乏对土地征收的进行系统监督、管理的政府执法部门，对权力依法进行监督是限制权力滥用的重要保证。在对农村土地征收前，要严格控制对土地的审批权，实行责任制，并切实落实到个人;为征地补偿费专门设置专用账户，并纳入到银行体系，使农民集体可以发挥监督作用;政府应设置土地执法监督和咨询的机构，让农民可以充分咨询和表达诉求，同时也可以加强对土地征收的执法和监察力度。

三、结论

综上所述，在城市化进程加快的现代社会，针对我国现行的关于农村土地征收的法律法规特征，其实际存在的弊端，从法治建设角度和社会实践角度，都应该尽快建构和完善相关的法律程序、补偿标准和监督体制，保障农民群体的合法权益。

［参考文献］

［1］吴鹏．我国农民土地征收法律制度研究［D］．东北师范大学，2005．

［2］李红娟．我国农民土地征收法律制度改革的问题与对策———基于征地制度改革试点的分析［J］．创新与创业，2014(1):48－50．

［3］周银燕．我国农村土地征收法律制度研究［J］．广东省社会主义学院学报，2010，2(39):75－79．

土地征用法律程序范文第14篇

[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

二、我国土地征收程序的缺陷

如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。

（一）我国关于土地征收程序的规定

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷

1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：

（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：

首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。

其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。

我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。

（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。

（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。

（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、我国土地征收程序的完善

针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。

（一）公共利益的认定。这一阶段要解决的首要问题是合理界定公共利益。公共利益常随实践的发展而变化，难以通过法律的直接设定穷尽公共利益的事项。立法上应采取概括式和列举式并举，1直接设定与间接设定相结合的形式，从财产利用的目的和利用的效果两方面进行解释，将商业性用地严格排除在外，为“公共利益”提供尺度把握，增强可操作性。在法律不便直接设定公共利益时，转而为行政机关判断公共利益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。2另外，当发生争议时，政府部门或其他强势主体必须就某一项目是为了公共利益的需要这一主张承担举证责任。

这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地目的、条件、补偿等方面做出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会，充分保障有关人员的知情权、参与权和异议权，通过公告和听证程序听取有关专家和民众的意见，使得各种不同甚至彼此针锋相对的观念、意见、利益全部一一展现，从而有可能根据法律的精神和规则对它们进行研究、斟酌、识别、协调、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，要严格按照法定标准，对其是否符合公共利益进行专项审查。一旦符合即可以结合其他因素，做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要，有利于保障最终决策结果的科学性、民主性和正确性。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范围的决定。政府有关部门应严格按照法律规定，通过必要的听证和论证程序，广泛听取各方意见，确定征收土地的范围，并及时予以公告，通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，利益关系人可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向法院提讼；当然，也可以直接向法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时赋予被征收者选择权，为其提供有力的救济途径，切实维护其合法权益。

（三）土地征收的补偿。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

接着，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。

第三，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。

最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。

（四）土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

当然，在整个土地征收过程中，要增加透明性，在征收过程的每一个环节都要进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；2要加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益；要明确可诉性，设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。

通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方合法权益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！

结语

综上所述，科学合理的征收程序起着重要作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要进一步改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出科学合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！

参考文献：

土地征用法律程序范文第15篇

【关键词】日本；土地房屋征收；程序制度；公共利益

【正文】

城市房屋拆迁是中国近年来法律领域的一个讨论热点。即将施行的《物权法》第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，将房屋拆迁从法律层面上明确定位为国家对房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法领域如何建立房屋征收制度的问题。在这个方面，日本自1951年6月9日颁布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有关房屋征收程序制度为我国在这方面的制度建设提供了一个值得参考的法律制度。

一、征用房屋的法律前提

日本《宪法》在第29条规定“财产权不受侵犯”的基础上，在第2、3款分别规定，“财产权的内容应符合于公共福利，由法律规定”，“私有财产在正当补偿的条件下可以用于公共使用”。[①]在宪法之下，日本建立了以尊重私有财产制为前提，以土地征收法为核心的公用征收法律制度。在涉及到类似于中国的房屋征收情况时，日本所适用的基本法律制度是《土地征收法》。根据该法律第6条的规定，“土地上的树木、建筑物以及其他附着于土地之上的建筑物及其他附属设施与该土地一同，用于第3条各项之一规定的项目的为必须且合适时，可以征收或者使用这些建筑物及其他付诸设施。”当需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附属设施时，根据该法律第138条的规定，可以准用该法律中有关土地征收的条款。

在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“无补偿即无征收”为内容的事前补偿原则，为即该法律就整体基本结构而言，通过土地征收程序，在公益方面确定了征收以土地、房屋等对象，在私益方面确定了征收补偿金额。这里所谓的补偿中，单纯财产权的保障已经不是公用征收制度内容中的决定性因素，负担平等、生活保障等等内容已经构成补偿内容的重要组成部分。[②]

在上述的基本结构中，日本《土地征收法》在总体上可以将土地征收法所规定的法律程序分为两个部分，即项目认定程序和征收裁决程序。

需要指出的是，《土地征收法》所规定的两种正规程序，是针对难以通过自愿收购土地房屋的方式，不得不作出行政行为的情况设置的，在一般情况下，公共用地的取得绝大多数是通过下述第四部分涉及到的调解程序、协议确认程序、和解程序这些由《土地征收法》在“特则”部分设定的程序，以及其他与“特则”规定无关的其他方式形成的自愿收购途径实现的。

二、项目认定程序

1．项目认定申请和项目设立人、项目认定人

在土地征收程序中，首先需要由项目设立人提出项目认定申请。项目认定申请是由项目设立人根据项目在《土地征收法》中的归类，分别向国土交通大臣或者都道府县知事提出。

根据日本《土地征收法》第3条和第8条第1款的规定，项目设立人是指从事符合征收条件的项目，认为有必要征收相应土地房屋的人，具体是指国家、地方公共团体以及公社、公团、特殊会社等政府相关机关、公益事业从事者、公共组合等。

针对项目设立人申请的项目，作为项目认定机关的国土交通大臣或者都道府县知事，就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。例如，当所需认定的项目是由国家或者都道府县作为项目设立人设立的项目，或者施行项目所涉及到的土地跨越两个以上的都道府县地域的项目等《土地征收法》第17条第1款规定的项目时，由国土交通大臣担任项目认定人。除此之外，管辖项目设立地的都道府县知事担任项目认定人。

2．项目认定要件

征收的项目是否能够成立，关键在于该项目是否具有公共性。[④]对此，日本《土地征收法》第3条采用列举主义的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目。只有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋的方式。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入第3条的范围，其也无法采用征收的方法取得土地和房屋。

但是，即使属于第3条所列出的各项项目，也并不是理所当然立即就可以进行征收。由于征收是将项目的公共性优先于财产权人的意思的制度安排，因此，对于在该项目之中是否存在具体的，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定。通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。

因此，进入项目认定程序之后，项目认定人就《土地征收法》第20条规定的认定要件进行审查。

(1)所审查的项目是否符合土地征收法第3条所列举的各项要求之一。

(2)在从事该项目方面，项目设立人是否具有充分的意思和能力。这里所谓的“意思”，是指具体的项目计划是否已经制作。所谓“能力”是指是否具有实施项目所必须的财政上的能力。

(3)项目规划是否有利于土地房屋合理且正当地使用。由于对于项目的实施而言，对土地房屋的征收属于不得不为，不可替代的方式，因此，必须审查有关项目选址、地形地质、土地使用状况、权利人的人数以及有关费用等方面是否具有特定的理由。

(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。这是对项目施行所涉及到的社会和经济效用方面的审查。

从判例的情况看，法院认为，项目认定人对项目是否符合上述四项要件进行审查，其中，作为项目认定人的行政机关对第(2)以及第(3)项要件的审查属于羁束裁量，对第(4)项的审查则属于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉诉讼案”中，东京高等法院认为，在编制的涉及砍伐巨型杉树与变更地形的国道拓宽项目规划中，行政机关不当地轻视了本应重视的土地附近附着的各种文化价值以及环境保全方面的因素，其结果没有能够完善地考虑应该如何调整这些保全方面的要求和道路建设拓宽方面的必要性之间的关系，因此违反了《土地征收法》第20条第3项所规定的公正合理地利用土地的要求。这个判决尽管是针对土地和土地之上的树木的，但法院提出的判断要件是否成立的基准同样也适用于房屋征收。

3．项目认定的效果

对于相关的土地房屋所有权人而言，项目认定一旦作出，自项目认定的告示之日起，无论在义务还是在权利方面都因此发生新的变化。

在义务方面，土地房屋的权利人因此被课加了新的义务或者原有的权利受到了限制。具体而言，权利人(1)承担了土地房屋的保全义务。自项目认定告示之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。(2)土地房屋的价格因此而被固定。现行的土地征收法采用了固定价格的“项目认定时主义”，即被征收土地房屋的补偿金的计算基准时，原则上以项目认定的告示时近邻类似土地的交易价格为准。具体的金额由该基准时的价格乘以自该时起至权利取得裁决时为止期间物价变动的修正率后得出。(3)损失补偿因此受到限制。通过项目认定，相应的土地房屋权利人因此受到来自项目实施的公共性方面的受忍义务，其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。(4)土地房屋的权利关系人的范围也受到限制。项目认定之后，法律制度不保护该土地上新设置的权利，除了继承既存的权利之外，在项目认定告示之后取得新的权利者不被归入权利关系人范围，其不具有获得补偿的权利。

由于何时启动征收程序是由项目设立人单方面决定的，因此，为了保障被征收财产人的权利，《土地征收法》在征收程序中，赋予了土地房屋的权利人一定的程序性权利。针对土地补偿的项目认定时主义，如果项目设立人延迟启动征收程序，很可能因此侵害实体性的财产权，因此，该法律设置了两项程序性权利。一是土地房屋的权利关系人拥有裁决申请请求权。二是土地房屋的权利关系人拥有支付补偿金的请求权。与此相对应，项目设立人自项目认定公告之日起，负有将项目设立土地的表示图长期供公众自由查阅，以及采取广泛告知补偿情况的措施的义务。

三、裁决程序

自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。与此同时，由于补偿金额采用了固定价格的“项目认定时主义”，因此，土地房屋权利的关系人也因此拥有裁决申请的请求权，可以向征收委员会提出项目设立人应该申请征收的请求。

1．征收委员会

由于征收土地房屋会对私权产生很大的影响，因此，在征收程序中，作为作出裁决的机关的征收委员会，其地位必须具有公正和中立的性质。《土地征收法》设置的征收委员会，是一个独立的行政委员会，其设置在都道府县知事的管辖权之下，独立行使职责。征收委员会原则上以公开的方式审理裁决案件，承担准司法机关的作用。

2．裁决程序中的权利和义务

在征收委员会主持的审理程序中，作为双方当事人的项目设立人和土地房屋权利的关系人有权口头或以意见书的方式陈述意见。但口头陈述或意见书的内容只限于损失补偿的相关事项的范围，其他事项，例如不服项目认定以及其他问题，则只能记载在意见书中而不能口头进行陈述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在内的物件案卷中没有附加异议，那么，在裁决程序中就不得对这些案卷所记载的事项是否真实表示异议。但是，如果能够举证证明案件中所记载事项违反真实情况的除外。

在裁决程序中，双方当事人还享有要求提交资料、询问证人、进行鉴定和进行实地调查的申请权，征收委员会当然享有自身可以实施这些程序的权限。

3．裁决的种类

经过审查，征收委员会可以作出两类裁决：一是驳回裁决，一是征收或使用裁决。当裁决的申请与项目或项目计划与项目认定的事项不符合，或者其他申请违反土地征收法的规定时，征收委员会作出驳回征收或使用申请的裁决。反之，征收委员会将作出征收或使用裁决。征收或使用裁决又可以进一步分为权利取得裁决和清空交付裁决。权利取得裁决就征收土地的区域、土地的损失补偿权利取得的时期等内容作出确定，清空交付裁决设定了土地损失补偿以外的补偿，清空交付的期限等内容。依据征收裁决，项目设立人必须在权利取得期限或者清空交付期限的届满之前支付裁决所确定的各种损失补偿金额。如果在这些期限届满时没有交付的，该裁决因此失效。项目设立人在履行了裁决确定的补偿金支付等义务之后，自权利取得裁决所设定的权利取得之时取得相应土地房屋的所有权，同时消灭该土地房屋上的其他权利。但是，在清空期限届满之前，所有权人等可以继续占有该土地房屋。同时，在该期限之内，土地房屋的所有权人、土地、建筑物及其附属设施的占有人负有交付、转移该该土地房屋的义务。如果不履行、没有完全履行或者虽然已经开始履行但在该期限届满之前不能预见可以完成该项义务时，项目设立人可以申请都道府县知事，依据《行政强制执行法》的规定采用代执行的方式完成义务状态。

四、特别程序

《土地征收法》除了规定上述两种正规的程序制度之外，在与资源收购相配合，还设置了正式的裁决程序之外的特别程序。这些程序具体如下。

(1)调解程序

这是《土地征收法》设立的一种项目设立人和土地房屋权利关系人之间以不具有强制力的方式解决纠纷的程序制度。双方或者一方当事人可以向都道府县知事提出调解申请。根据该申请，知事就各案情况任命由5名成员组成的调解委员会承担调解职责。

在项目认定告示公布之前，调解委员会通过调解实现在事实上使得当事人之间达成合意。

(2)协议的确认程序

在项目认定告示之后至裁决申请提出之前的期间内，如果当事人之间达成协议，在具备一定的要件时，该协议取得征收委员会的确认之后，就被视为同时作出了权利取得裁决和清空交付裁决。由此，项目设立人为了原始取得和清空交付土地，可以采取代执行的法律手段，与此同时，原土地所有权人也被视为取得了该土地的赎回权。

(3)和解程序

征收委员会在审理的程序进行之中的任何时候，都可以建议当事人达成和解。当和解符合一定的要件时，和解书一旦制作成立，就被视为征收委员会已经作出了权利取得裁决和清空交付裁决。

除上述的特别程序制度之外，《土地征收法》还设置了紧急裁决程序制度和单纯补偿裁决程序制度，适用于于特定的情况。

五、与征收程序有关的行政诉讼程序

由于《土地征收法》设立的项目认定程序与裁决程序各自承担的作用不同，因此，针对相应程序中产生的各种行政行为，在行政诉讼程序中可适用的诉讼种类也不尽相同。当征收裁决程序中，作为当事人的项目设立人或土地房屋权利的关系人如果对损失补偿的金额表示不服时，可以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。由于这类诉讼所争议的是损失补偿的金额多少，即争议只是限于私益的范围之内，因此，裁决本身不存在被请求撤销变更的必要性。

但是，如果土地房屋权利的关系人是以损失补偿之外的理由提起诉讼，例如当事人认为项目认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，该当事人在请求国土交通大臣进行审查的基础上，可以立即以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。

中国目前以国务院《城市房屋拆迁管理条例》为中心建立了房屋征收制度体系，其关键点在拆迁人与被拆迁人之间的关系。许多纠纷也因制度的构建而无法完善解决，甚至因此产生新的纠纷。上述日本《土地征收法》的内容，至少可以给中国在土地房屋征收法制建设，尤其是在未来的立法方面如下的启发：第一设立征收程序时，要严格区分所要解决的问题是公益还是私益，其中，对于项目的公益性认定是行政程序重要的开端；第二在涉及到私益的损失补偿时，承担裁决的机关其地位是否具有实质上的公正和合理性，至关重要；第三应尽可能促使各方当事人通过自愿收购的方式取得公共用地。

参考文献

[①][日]宫泽俊义著、卢部信喜补订：《日本国宪法精解》，董舆译，中国民主法制出版社1990年版，第250～251页。

[②][日]远藤博也：《行政法（各论）》，青林书院1977年版，第233页。

[③]据笔者向从事土地征收的日本律师询问，通过自愿收购的方式取得公共用地的案件数估计达到99%以上，反之，进入裁决程序的案件的数量极其少。