农村小城镇建设范文

时间：2023-06-08 16:05:08

农村小城镇建设

农村小城镇建设范文第1篇

[关键词] 农村小城镇建城镇化

[中图分类号] F292 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）10-0015-02

长期实施的城乡二元化经济与社会政策导致了我国二元化的社会结构。近几年，因为社会经济政策和社会结构二元化的双重作用，致使城乡间的差距逐年增大。我国社会在不断的向前发展，城乡融合的现象是一个必然的趋势。在我国城市话的进程中，农村小城镇是重要的组成之一，是城乡融合与一体化的重要载体。

农村小城镇化建设是城镇在空间和数量上的增加、覆盖范围的增加、行驶的职能和公共设施的完善，更是经济关系、生活方式和普遍的社会文明在农村普遍的提高。并不只是农业人口转化为非农业人口，并聚集在城市（镇）的过程。

一、我国农村城镇化的发展现状

城市化是我国实现全面现代化的必经之路，而且是其重要的进程和阶段。在我国城市化进程发展分为三个阶段进行，一是1950～1980年，城市化率水平在全国提高为19.4%，在这时间内提高8个百分点。这段时间，国家的发展核心是工业化。二是1981～1998年，城镇化虽然不是重要的经济发展目标，但是其与生产力有相互促进的作用。城镇化导致制度的变化极大的促进生产力的大发展，生产力的大发展也加快了城市化进程的速度。在这一时期，城市化率在全国达到30.4%。在1998年，“小城镇、大战略”提出，城市化建设在我国已经进入加速发展的时期。在这一时期，城市化在我国不断加速提高，2000年城市化率在我国达到36.2% ，2012年城市化率在我国已经达到52.57%。这时我国的城镇化水平已经基本达到世界平均水平，我国的城镇化建设取得显著成效。现阶段城市化建设在我国已经进入快速发展阶段。城镇建设在农村存在区域性差异，但改革开放以来一直保持较快发展。现在农民在进行生产生活的环境得到很大的改善，公共设施建设如交通、绿化等得到进一步发展和完善。

从近几年的建设和发展来看，农村进行城镇建设与发展水平是根据本地区的经济状况有重要关系，城镇发展快速的地区的经济状况也非常好。例如从2005和2006年从国家百强镇的分布情况可以了解到，2005年全国百强镇中，广东省、上海、江苏分别有30个、29个、23个，在其他的省市只有一个镇在全国百强之中。2006年中，广东、上海、江苏分别为28、21、23个，在全国百强中占有大部分。

农村城镇化对农村发展的影响是全面的，包括经济、社会等各个方面。一方面，农村城镇化发展有利于提高农民收入水平，优化农民收入结构。东部地区农民的财产性收入分别是中、西部农民的4.3和3.2倍，其相对差异远远高于平均人均纯收入，这更体现了农村城镇化地区差异的影响，城镇化导致关键性生产要素价格的市场化及价格提升，包括土地、房地产等。城镇比较发达的地区农民从这些要素所获得的收入会比较高、要素进行市场化交易的机会也比较多。

另一方面，农村城镇化发展有利于提高农民生活水平与消费结构。东部地区农民生活各项消费均高于中西部地区，特别是交通通讯、文教及医疗保健方面则更体现出农民生活的现代化水平。

二、我国农村城镇建设的制约因素

我国农村城镇建设面临着农产品生产的安全保障制约。我国农业生产存在较大幅度的波动，这对于国家经济安全是一个威胁。主要农产品产量保持较高水平的稳定性是我国农业生产的根本目标。而影响我国主要农产品产量稳定性的因素主要包括耕地面积和农民的农业生产经营能力。

而农村城镇建设对这两方面都产生负面影响，一是城市化会导致耕地面积持续减少；二是城市化会导致非农就业机会越来越多，越来越多的高素质农村劳动力进入非农产业就业，农业的整体生产经营能力下降。

无论是新制度经济学理论还是我国的实践都证明了农村集体经营体制的效率低于家庭经营制。目前我国农业生产面临的一个重要问题是部分农民因非农经营与工资性收入导致种地积极性不高，同时农村土地流转率过低，结果是大量农村耕地利用效率低。

大规模农村城镇建设对农业生产安全的影响会更大，因此，在农村城镇化发展过程中，如何消除负面影响是我们应该考虑的一个重要问题。

三、提高我国农村小城镇建设的对策、措施

作为经济与社会现代化发展的平台，城市（镇）在其发展过程中许多方面具有公共产品的特点，同时也受到市场化的影响。提高我国农村小城镇建设，必须做好以下几方面的工作。

1.政府责任。首先城镇必须具有一定的经济功能，包括提供就业、消费。这就要求城镇具有一定的产业群体。我国农村小城镇建设中，通过培育优势和特色产业，以其为基础进行城镇化建设是政府的一个责任。市场经济是一个依靠自身内部各因素相互调节与作用的经济形态。

其次，农村城镇化过程中的公共投资需要政府政策与财政的支持，包括城镇建设规划、公共产品的投资、吸引资金投入的政策等等。最为重要的殊的国情条件下，结合主要农产品安全问题，我国政府在农村小城镇建设中的责任还包括以农村小城镇建设为契机，通过配套其他政策措施，在保障主要农产品安全的基础上，促进农村社会经济的发展。主要包括以下两个方面：一是农村土地流转制度配套；二是农村社会保障体系建设。

我国农村目前的现状是农村人口比重过大，人均耕地面积小，生产方式落后，生产力水平低。我国作为一个发展中国家，在未来发展过程中和达到发达国家水平后，会出现许多与发达国家相似的特征。

健全的农村社会保障体系有利于农民真正城市化和加快农村耕地的流转与集中。没有健全的农村社会保障体系，农民居住在城镇，但其行为、生活方式与以前无法有本质上的区别，其生活也可能会面临着一些风险。出于对未来生活风险防范的考虑，对其所承包的农村耕地占而不耕是一种理性选择，机会成本比较小，在国家取消农业税费后更是如此。但这对整个国家来说，机会成本过大。

2.建立多元化的投融资体制。小城镇建设必须要有雄厚的经济依托。资金紧缺导致基础设施建设滞后、城镇功能不完备，是制约农村城镇化发展步伐的重要因素。要积极稳步地发展小城镇，必须解决资金问题。而要解决小城镇发展中的资金障碍不可单纯依靠政府投资，而应建立起多元化的投融资体制。加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制。

3.推动规模生产和集约经营。城镇要依托特色产业，形成生产要素聚集，增强带动周边地区的能力。传统的农业已不适应目前经济高速发展的趋势，必须有步骤地实现产业结构的转变。最重要的还是要大力发展农村经济。要大力培育和发展农村二、三产业，要认真选准启动项目，精心培育支柱产业，增强小城镇建设的经济基础。

4.科学规划，走可持续发展的城镇化道路。小城镇的发展和建设是一个复杂的系统工程，不可能有一个统一的发展模式。必须从本地实际出发，园地制宜地寻求自己的发展途径。小城镇的形成和发展能与周围地区构建良性的社会经济互动关系，实现经济社会和生态环境的可持续发展。

5.规划要突出特色性。要破除一味求大、求全的观念，切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇特色。小城镇规划既要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，发挥城市辐射带动优势和城乡之间关联优势，打通城乡，资源共享，共同发展。

6.加强城镇生态建设和环境保护。要按照可持续发展的要求，在推进农村城镇化中加大环境治理和环保力度。高效利用土地资源，积极开发本区域土地后备资源。有效保护和利用水资源；控制污染企业的规模和布局，减少废物排放，采用低能耗的先进工艺和技术，提高能耗效率，推广使用清洁能源。同时要注意保护好文物古迹以及具有民族和地方特色的文化与自然景观，使小城镇发展成为自然、经济、社会和谐统一的社会体系。

农村小城镇建设是我国新农村建设的一个重要载体，也是一个重要趋势，政府承担相应的责任有利于我国农村小城镇建设的规范化发展。

参考文献

[1]陈滢，陈柳钦.产业集群对小城镇建设发展的重要作用.科学与管理，2006.1.

[2]何剑，王良健.现阶段我国农村城市化的负面效应及对策分析.学者论坛，2006.1 .

[3]许经勇.对中国特色城镇化道路的深层思考.经济经纬，2006.1.

[4]王克忠，周泽红，孙仲彝，朱惠.论中国特色城镇化道路，2009.11.

农村小城镇建设范文第2篇

关键词：小城镇建设；市场建设；结合措施；

中图分类号：[F292] 文献标识码：A文章编号：

1、农村小城镇建设和市场建设的内涵

1.1 明确农村小城镇和市场的概念

现在的小城镇是在农村工业化即乡镇企业出现并发展后的小城镇，是农村工业化和城市化的一个阶段。历史上的小城镇首先发挥的是物资集散的功能，如集、墟、街、场等。现在我们讲的市场，已不是传统意义上的集市贸易，而应为广义的市场，它是指社会主义市场经济体制中的市场概念，即市场是商品经济的产物与表现。市场是与社会分工和商品生产紧密联系在一起的，它既是商品交换的场所，又是商品交换关系的总和。

1.2 明确小城镇建设和市场建设的内容

小城镇建设包括：小城镇规划，小城镇房屋建设、基础设施建设、文教卫体福利设施建设，小城镇管理等三个方面内容。小城镇规划包括小城镇总体规划和详细规划等方面内容；小城镇房屋建设包括住宅建筑、公共建筑和生产建筑建设；基础设施建设主要指小城镇道路、路灯、绿化、给水、排水、邮政、电讯、供电、燃气管道、有线电视、垃圾、污水处理等设施方面的建设，文教卫体福利设施建设主要包括中、小学、幼儿园等为教育而建筑的教学楼、音乐楼、办公楼、图书馆、科技活动楼、校园绿化、美化等方面建设，医院、卫生院、妇幼保健院等为医疗而建筑的门诊楼、住院楼以及庭院的绿化、美化方面的建设，文化设施主要包括广播、电视和图书阅览、舞厅、卡拉OK厅、影剧院等方面建设，体育设施主要指体育场跑道、足球场、灯光球场、看台、体育馆等方面建设，福利设施主要是指老年公寓、敬老院、公园及青少年、老年人活动中心等方面建设；小城镇管理主要包括规划管理、镇容镇貌、基础设施和环境卫生管理等方面内容。

市场建设从商品的兼职形态及其在社会再生产中的作用角度来分析和考察，可以将市场建设划分为商品市场建设、要素市场建设、劳务市场建设和产权市场建设等四个基本组成部分。其中，商品市场建设是指物质产品市场建设，主要包括消费品市场和生产资料市场建设；要素市场建设亦称生产要素市场建设，主要指在社会生产、交换、分配、消费过程中所需的各种要素所构成的市场建设，主要包括金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场；劳务市场建设，是指为生产和消费提供劳动服务的市场建设，主要指传统饮食、服务及修理业市场、文化娱乐市场、旅游市场、咨询业市场和医疗卫生业市场等；产权市场建设是指交易资产所有权或使用权的市场，包括产权买卖市场和产权租赁市场建设。

2、小城镇建设和市场建设相结合的意义

小城镇的发展是以经济为基础的。我们建设小城镇不是单纯为了小城镇建设，而应该是以农村经济发展为前提；小城镇的建设和发展，不应是人为的产物，而应是经济发展的产物。农村小城镇建设和市场建设相结合，也就是小城镇建设必须和农村经济发展相结合。一方面，农村小城镇建设的发展，改善了投资环境，吸引周围农民的资金向小城镇聚集，促进了小城镇市场建设的繁荣与发展；另一方面，市场的建设促进了商品流通，吸引了人流、物流和资金流向小城镇聚集，推动了小城镇建设的发展。相反，如果我们忽视小城镇建设和市场建设相结合，小城镇发展就会受到制约。

3、农村小城镇建设和市场建设的结合点

在社会主义市场经济条件下，农村小城镇建设和市场建设的结合点有以下四个方面：

3.1 农村小城镇建设和商品市场建设相结合

将农贸市场、小商品市场和专业市场等商品市场建设纳入小城镇建设内容。根据小城镇总体规划，科学确定商品市场的布局和规模。各乡镇制订发展小城镇的优惠政策，按照“谁投资、谁收益”的原则，鼓励外商、企事业单位和个人投资商品市场建设，并允许投资者以一定的方式收回投资。商品市场的建设，促进城乡物资产品流通，吸引本地和外地的农民进入市场经营，繁荣了市场，进一步促进了小城镇的发展。

3.2 农村小城镇建设和要素市场建设相结合

为强化小城镇的服务功能，需要在一些区位条件和基础较好的小城镇建立与之相适应的劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场和一定规模的金融信贷机构，增强小城镇的内聚力和向广大农村辐射的能力。乡镇企业的发展和人口向小城镇聚集，对小城镇综合服务功能提出了要求，迫切需要建立与小城镇发展相适应的劳动力市场、房地产市场、技术市场、信息市场和金融市场。总之，建设和发展要素市场，能够扩大小城镇的规模，从而促进小城镇基础设施建设与之规模相适应、相配套，带动小城镇建设发展。

3.3 农村小城镇建设和劳务市场建设相结合

小城镇二、三产业的发展，广泛吸引大量的农村剩余劳动力向小城镇聚集，小城镇需要建立与之规模相适应的劳务市场。

3.4 农村小城镇建设和产权市场建设相结合

为提高乡镇企业整体水平，促进小城镇发展，笔者认为必须完善乡镇企业产权制度，引乡镇企业向小城镇适度集中，建立产权市场，设立乡镇企业资产管理公司，对各乡镇企业的固定资产和生产效益进行评估，并招标组建资产经营公司，或通过组建股份制和股份合作制使企业所有权与经营权分离，从而使乡镇企业产权突破地域性和政企不分约束，实现资产在不同地区、不同行业、不同所有制范围内流动和重组，促进生产要素向生产经营效益好的地方转移，实现小城镇经济和社会的协调发展。

小城镇建设和市场建设的四个结合点并非孤立的，它们之间互相联系、互相依赖、互相作用，共同形成社会主义市场经济条件下农村小城镇建设和市场建设相结合的有机整体，它们之间共同协调作用，推动小城镇发展。

4、农村小城镇建设和市场建设相结合的措施

4.1 制定法律、法规，规范建设行为

国家、省、自治区要制订有利于小城镇建设和市场建设发展方面的法律、法规，以适应目前社会主义市场经济发展需要，以之来规范小城镇建设和市场建设方面的行为，促进小城镇建设和市场建设的结合，加快小城镇发展。

4.2 加强组织领导，提高思想认识

各级党委和政府要高度重视小城镇工作，认真贯彻落实党的十五届三中全会和中央经济工作会议精神，抓好农村小城镇建设和市场建设工作。各级党委、政府要充分认识到抓小城镇建设和市场建设结合的目的就是为了抓农村经济和小城镇的发展，从而进一步扩大内需，拉动经济增长。因此，各级政府要专门成立加强小城镇建设和市场建设方面的领导小组，以各级政府的主要负责人为组长，分管负责人为副组长，各级政府的财政、工商、建设、国土、税务、农业、水利、电力、电讯、公安、民政等部门的负责人为成员，下设办公室，负责日常工作。领导小组成员要定期召开会议，并进行综合协调、督促和检查、指导服务等方面工作。

4.3 制订优惠政策，加快建设小城镇

小城镇建设和市场建设相结合的过程中，涉及到方方面面的关系，必须制订一整套有利于小城镇和市场建设发展方面的优惠政策，主要从小城镇的户籍制度、收费标准、资金投入和土地使用等四个方面进行改革，为小城镇建设和市场建设的发展创造一个宽松的环境。

4.4 编制科学规划，科学指导小城镇和市场建设

规划是小城镇发展的蓝图。如果小城镇没有一个科学合理的规划，小城镇和市场建设就会杂乱无序。因此要加快小城镇发展，促进小城镇建设和市场建设的有机结合，首先就是要编制一个科学合理的小城镇规划，要在规划中突出市场建设方面的内容。在小城镇总体规划用地布局中要重点突出小城镇的工业小区、商贸小区、市场建设、居住小区、行政中心和文化娱乐活动中心等各类用地布局。

4.5 依法规划管理，确保小城镇和市场建设按规划实施

小城镇规划一经政府批复后，即具有法律性和权威性，任何单位和个人都不能随意更改规划。为了保证规划实施，首先要建立健全管理机构和网络，配备既懂业务又懂政策的管理人员，以适应工作的需要；其次要坚持“规划一张图，建设一盘棋、审批一支笔”的原则，坚持按照规划实施每一个项目，杜绝任何长官意志和行政干预；第三，要建立一支规划监察队伍，专门负责查处违反规划的建设行为，确保规划的严肃性、法律性和权威性。

参考文献：

农村小城镇建设范文第3篇

1995年4月，中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等11个部委联合了农村小城镇建设的指导性文件，并于当年11月与世界银行、亚洲开发银行等国际组织在北京召开了“中国小城镇建设高级国际研讨会”；1996年，该11部委又得到联合国开发计划署约180万美元的研究资助，还与各省协商确定了首批57个部级试点城镇。到1997年末，部级试点城镇已经扩大到100个。

本文作者作为农业部的代表，参与了11部委对该项目的协调指导，以及上述国际组织资助的合作研究和试点。由于长期关注农村和农民问题，我们的研究从一开始就强调指出：考虑到其他发展中国家城市化的教训，中国农村小城镇建设在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过城镇发展过程中资本的集聚和人口的集中，逐步解决农业、农村、农民这“三农问题”。即：如何在市场经济条件下，进一步改革农村社区和乡镇企业产权制度；通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的、过剩的农村人口进入小城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

然而近年来大量的调查研究已经使我们意识到：在本世纪末中国城市化加速发展的进程中，地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。而且人们不得不承认，目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上不能有效抑制各级地方政府在财政严重亏损压力下，对耕地“农转非（从农业用地转为非农业）”巨额增殖收益的渴求。为此，写作本文之目的在于立此存照，并再次提醒各方面政策制定者应承担的历史责任：长期受制于资源短缺之苦的中国人，必须能够找到一种相对较低成本的制度类型，以便在不可遏制的现代“圈地运动”中，得以说服地方政府采用某种既对国家、集体、农民三者都有利，又能有效地促进地方城镇化和二三产业发展的新办法。

一、中国农业发展面临的资源紧约束

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

表1.1 中国历代人口与耕地变动情况

公元年人数(万) 耕地(百万亩) 人均耕地(亩)

西汉2 5900 827 13.88

盛唐755 8080 1430 17.88

宋初976 4040 255 6.37

明朝1381 5900 367 6.31

1920 48855 1516 3.10

资料来源:1840年前数据转引自郭庆:《现代化中的农村剩余劳动力转移》.中国社会科学出版社,1993,P43; 1840年后数据引自吴慧:《中国历代粮食亩产研究》.农业出版社,1985,P195。

历朝历代的开国之君大多以垦荒、屯田来振兴国力。1949年新中国成立后虽然也大面积垦荒造田，而且一度使耕地面积大幅度增加；但在人口政策一度失误而且人口基数过大的作用下，已经不可能扭转人均耕地面积不断下降的趋势。

总人数(亿人) 5.42 5.74 6.46 7.25 9.62 10.93 11.43 11.98

资料来源:根据《中国统计年鉴》、《中国农业年鉴》计算。

2、耕地资源的横向比较

表1.3 耕地占国土面积比重和人均耕地对照表

国别总面积(万平方公里) 总人口(亿人) 耕地面积(万公顷) 耕地比重(%)人均耕地(亩)

资料来源:《中国统计年鉴1994》P735-736

3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性

在基本国情矛盾制约下，形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度，使农村人口增长的同时农地规模越来越小，土地不断析分细化。

小农经济有一个重要特征，就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在小农经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入，在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。因此，我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾，必然带来人口过剩危机。

4、土地生产率高、劳动生产率低

人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度，使劳动生产率不断下降。

1949年建国后,政府在全国范围内开展了土地改革，农业生产发展很快。但是土地改革强化了农户占有小块土地并主要从事于自然经济活动的生产方式，农村产业结构并没有产生多大的变化，而且中国几千年沿袭下来的家庭分工结构也没有改变。虽然1953年后农村逐步实行集体化，土地家庭私有制变成了以社区集体组织为主体的社会主义公有制。但是，土地的集体所有制仍然未改变中国小农经济的基本特征：①小块土地上的大量劳动投入；②劳动的目的不是在利润的导向下" 提高农产品的商品率,而是为满足自己的消费需求。由此造成了解放以来虽然农业生产力有所进步,但历史上沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未改变。

表1.4 1949-1993年我国土地生产率和劳动生产率变动情况

指标

资料来源:

1. 农业部计划司编:《中国农村经济统计大全.1949-1986》农业出版社.1989.P14-15;

5. 吴慧:《中国历代粮食亩产研究》,农业出版社,P220

综上所述，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不是因为农业劳动生产率提高的结果，而是人口对土地的巨大压力和小农占有土地的制度共同作用的结果。人地资源的紧张产生了巨量的剩余劳动力，而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。因此，缓解中国基本的国情矛盾和提高农业劳动生产率的首要前提，就是剩余劳动力向非农产业转移。但是，建国以来的城市化进展并没有解决这个首要前提问题。

二、小城镇建设的背景分析──建国以来的工业化、城市化进展与城乡分割的体制问题

1、关于“资源资本化”。

“资源资本化”，是发展经济学理论的一个主要观点，意指资源富集但资本稀缺的欠发达国家，其经济开发过程的实质是资源转化为资本，亦即必须通过经济的货币化来促进资源从实物形态转化为价值形态，进入可交换的市场。

2、国家资本原始积累的制度经验

在改革开放之前，中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。其主要方式是：在国家高度集中的计划经济体制下，全额占有城乡各种资源；全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程，从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值，然后通过国家财政的再分配，转化为城市工业资本的原始积累。

近三十年原始积累过程，是中国这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段，中国人民为此付出了必要的代价。政府在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系，直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给；而在城市，则是以非商品交换的计划体制的内部分配，通过低工资和消费品的计划配给方式，来获取城市工人劳动的剩余价值，转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式，保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30%-40%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型农业国，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家。

3、国家工业化过程中形成的结构问题

国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略，必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。表2.1反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。

表2.1 中国GNP与就业的结构变化

GNP部门结构(%) 就业者部门结构(%) 就业结构偏差

a b c A B C (a/A-1) (b/B-1) (c/C-1)

农业工业服务业农业工业服务业农业工业服务业

年份

1965 46.2 36.4 17.4 81.6 8.4 10.0 -0.43 3.3 0.74

资料来源:引自何道峰等著:《就业.增长.现代化》.中国华侨出版公司.1990.P16

由于中国的工业化进程中，国家投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计，每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大，城市化水平因此长期停滞不前。

4、计划经济时期城市化水平

查阅1951－1978年改革开放之前的统计数据可知，中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。其间，60年代初和“无产阶级文化大革命”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”，甚至使城市化率逐年下降。

表2.2 中国城市化水平(1951-1978)

年份城市化水平(%) 年份城市化水平(%)

1951 11.78 1965 17.98

1952 12.46 1966 17.86

1953 13.31 1967 17.74

1955 13.48 1969 17.50

1960 19.75 1974 17.16

1962 17.33 1976 17.44

1963 16.84 1977 17.55

资料来源:中国人口统计年鉴1994. P430

5、计划经济时期的城乡分割体制

那时的农村县以下乡镇即为政社合一的人民公社本部所在地，除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销" 社和粮站之外，几乎没有其它商业单位；甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。因此，农村小城镇基本不发育。

为保证国家工业化必须的资本原始积累，当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定。从50年代，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。

(2) 在粮油供应制度方面。1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。1953年11月，政务院《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，其中规定：“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应;对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。

中国的城乡分割的各项具体制度，加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得工业化的推进没能导致就业结构和人口结构的同步调整。

6、城乡分割制度的影响

由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。

7、改革开放以来的城市化进展

表2.3 发展模型的城市化率与工业化率( %)

人均GNP 城市人口占总人口比重制造业占GDP比重工业劳动力份额

＄200 22.0 14.9 16.4

＄400 49.0 27.6 23.5

＄500 52.7 29.4 25.8

＄800 60.1 33.1 30.3

>＄1000 65.8 37.9 36.8

资料来源:钱纳里等:《发展的形式:1950-1970》.经济科学出版社.1988

8、小城镇发展中地方政府资本的原始积累

资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。

在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产" 占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。

而当前农村发展小城镇，尤其要对地方政府追求工业化、城市化的资本原始积累特征予以认识，如果不能防止地方政府重走改革前30年剥夺农业和农村来进行国家资本原始积累的老路，小城镇建设对于中国农村经济和农业的可持续发展而言，很可能造成负面影响。

三、中国农村小城镇建设的指导思想

1、理论框架

中国的问题，基本上是一个发展中国家的发展问题。也就是说，社会主义中国也必须要解决一般发展中国家都要解决的、从传统农业社会向现代工业社会进步所不可避免的资本的原始积累问题。不同的资本积累方式决定并形成不同的制度，也必然带来不同的制度成本。有鉴于此，我曾经明确提出“两个历史阶段”和“两个基本矛盾”的理论框架，来概括农村小城镇建设面临的宏观经济问题。

所谓“两个历史阶段”，是指改革前完成的中央政府工业资本原始积累和改革后开始的地方政府资本原始积累。所谓两个基本矛盾，则是指“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾和“城乡分割的二元结构”这一基本体制矛盾（参见“农村改革与发展面临的两个基本矛盾”《战略与管理》1996年第3期）。

2、指导思想

在上述理论框架指导下，小城镇建设应提出的具体指导思想如下：

（1）中国农村小城镇建设的首要目标，应是促进农业的可持续发展。为此，任何小城镇试点都必须做到有效地吸纳农业剩余人口，缓和农村“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾对农业发展的制约。

已经进行了20年的农村改革，虽然在一段时间里使农业生产和农民收入获得较大增长，但并不意味着农业面临的土地资源短缺的矛盾和城乡分割的二元结构体制有了根本性的变化。事实上，农业耕地仍在不断减少，土地承载的农业人口也在不断增加，到本世纪末中国仍将有约二亿农业劳动力剩余。以致于中国农业“劳动生产率低，商品率低，积累率低，农民收入低”的不利局面相对城市现代化发展而言会更显严重。因此，当前农村小城镇建设中任何法律的和政策的安排，包括县以下城镇用地政策的安排，都应该有利于农业人口非农化，缓解农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾。

（2）县以下小城镇的产权结构应以非国有的股份制和股份合作制经济为主体；不必强调发展国有国营经济。

农村改革之初，大多数乡及乡以下基层人民公社、生产大队和生产队，并不存在国有资产。人民公社解体过程中产生的乡镇基层政府及其所属乡镇企业，其所占有的资产从初始投入上看既不应是政府的，也当然不是国有的。农村城镇建设中非国家投入形成的资产也应定性为农民集体所有。

改革10多年之后到1994年，据估计农村社会资产总值已达约90,000亿元，其中约值70,000亿元的土地资产虽然分包到户，但作为中央政府反复强调的、必须长期稳定的基本制度，性质上仍是“统分结合，双层经营（参见1984年中央1号文件）”的农村社区成员共同享有的集体财产，既不是私有资产，也不是国有资产。

因此，不仅现行土地征用“五统一”的前提只能是中央政府一再坚持的农村基本制度；而且必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性，通过清产核资、推行股份合作制，重新予以明确。

（3）小城镇土地制度必须体现农民作为农村财产所有者的权益。

中国土地资源高度稀缺。在市场经济条件下，越是稀缺资源，其价格越高；其所有者交易地位越高。国际上通行的政府行政或法律干预土地问题的原则，应是使交易成本相应降低，稀缺资源得到保护。而且首先应明确一切法律和制度必须立足于对所有者权益的承认和保障（参见《各国土地制度与政策》经济学院出版社 1993年第一版）。包括县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置，其土地从第一产业向二、三产业转移过程中的增殖收益，主要应返还给农业和农民。否则，必然造成稀缺要素加速流出农业，成为地方政府资本原始积累的重要来源，重演导致农业衰落和小农破产的又一次历史性剥夺。

为此，改革现行农村土地制度是小城镇建设的当务之急。要允许农村集体土地作股参与城镇开发，鼓励农民把在农田水利基本建设中已经创造出来的“以地换地、以地滚地”，或者“股田制”的办法，用到城镇建设中去，本文介绍的案例说明：这种调整存量资产、加速地方工业化的制度变迁，因为不损害任何人的利益而几乎全无痛苦。此类群众中自发产生的,制度成本最低的,切实可行做法，不仅能降低农村人口的进城“门槛”，而且可有效减少农民上访告状，维持安定团结。

四、农村小城镇的发展过程

80年代以来，无论是体制变革的深度还是广度，农村都比城市要大得多，因而小城镇的发展也受到了这种不同步体制变革的深刻影响。

1、农村小城镇资本的积聚

农村小城镇的发展过程，基本上是农村工商业资本积累和集中的过程。农村城镇资本积聚主要有两个来源：乡镇企业的发展和农村集市贸易的繁荣。

由于家庭联产承包责任制的推行，计划经济下的统购统销和集体化难以为继。农民一方面从再次获得的对土地的支配权中得到了与其花费劳动成正比的报酬, 劳动者和生产资料的直接结合释放了他们长期受到压抑的积极性，农业特别是粮食生产因此得到了较快的发展,农产品也出现了较多的剩余。

表4.1 1978--94年全国粮食供给与需求状况单位:万亩; 公斤; 万吨

年份播种面积亩产量总产量农民出售量需求量商品粮需求量净进出口

资料来源: 国家统计局农调队

但是由于农村改革相对超前，而且城市就业的高门槛和城乡分割的经济体制，使农民进入城市就业的机会成本过高。于是就地兴办乡镇企业也就成了必然选择。以乡镇工业为基础，各地农村工业品市场渐次兴起；政府同时又采取了逐步放开农产品价格、恢复集市贸易，允许农民自带口粮进镇务工经商的政策，使得传统的农村集镇迅速发展起来。

2、促进小城镇发展的其他重要因素

(1) 资金要素在农村高度稀缺，而在人口过剩条件下劳动力则无限供给。大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有利的初始条件，也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。

(2) 城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”。由于80年代初期和中期城市经济体制改革滞后于农村，在传统的工业中心边缘和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行效率，城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现了较高的增长势头。

(3) 寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提。税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，是农村非农产业降低企业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化的批发市场主要以“避税”效应应运而生，这些批发市场的兴起，形成了人口的迅速聚集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。

3、农村小城镇的两种类型

农村小城镇发展过程中自然产生两种类型。

第一种是乡镇工业成长带动小城镇成长。乡镇工业集中发展产生规模效应,带动商业、金融、交通、通讯、文化、教育的全面发展。对投资的吸引力逐步变大，扩张速度加快。

第二种是商品集散地形成、发展带动小城镇的发展。由于经济地理位置优越，交通、通讯便利,从建设有形贸易场所开始,逐渐形成工业品或农副产品集散地。产生商业消费规模和集中经济效益,带动乡村人口集中和金融、信息、服务、交通、通讯、工业、文化、教育等的全面发展。如河北的白沟镇、辽宁的西柳镇等。

4、区域差别

五、小城镇建设中的主要矛盾──地方政府原始积累与城镇化征占农民土地

1、地方政府追求地方工业化的资本原始积累

八十年代中期人民公社解体，在公社一级建立乡（镇）地方政府。同期开始的财政体制改革，也是要解决中央财政的“统收统支”与地方政府追求发展之间的矛盾。当时形成了从中央到乡镇级地方政府各级财政“收支包干、增收分成”的财政体制，一定意义上确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间较为明确的收益分配关系。财政分级承包制的实行，更进一步刺激了地方政府在现代化的目标导向下，按照中央政府进行原始积累的制度经验，追求本地工业化、城市化的欲望。

然而，农村改革已经部分地破除了过去中央政府借以从农村提取原始积累的流通体制和组织体制，人民公社解体后新组建的乡镇级地方政府，客观上已不可能像改革前中央政府那样，直接占有农业剩余来形成自已的资本积累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一级形成的集体资产，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业。这就是地方政府追求地方工业化的“启动资本”。

2、“以地生财、以地兴镇”

进入九十年代以来，随着中央和地方国营企业亏损面的扩大，各级政府财政状况有所恶化；农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局1994年的调查，全国1000家上交利税最高的乡镇企业，资产负债率已达88.6%，比同期国营企业还要高！在这种局面之下，地方财政亏损面扩大，尤其是落后地区地方财政赤字严重，致使地方政府工业化，城市化的发展目标更是碍难实现。

在目前中央政府强调宏观紧缩的政策环境下，一些地方政府又进一步提出“以地生财、以地兴镇”的口号，并做出了相应的政策安排，这也反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。从调查情况看，有些县级地方财政收入的20－30%来自于土地出让收益。有些乡镇政府预算外收入的80%，来源于土地出让收益。相对而言，这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例，却随着地价上升而不断下降。

综上所述可以认为：中国80年代中期开始的财政体制改革，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，但失去了中央政府在改革开放之前借以获取原始积累的集中垄断的计划体制。九十年代“开发区热”和“以地生财”，都反映了地方政府占有土地资本增殖收益作为资本原始积累的行为特征，这事实上正在加剧稀缺要素流出农业的严峻局面。统计数据表明，这并不能有助于实现农业过剩人口向小城镇转移的政策目标。

3、农村小城镇建设中的五种地价

按照《土地法》和有关规定，县以下农村小城镇建设与大中城市一样，农业用地转为非农建设用地，必须由当地县市土地管理局代表政府，行使“统一规划，统一征用，统一开发，统一管理，统一出让”的“五统一”权力，集体土地必须首先征为国有才能进入一级市场。从我们掌握的资料看，多数县市在土地资本增殖收益的分配上给各乡镇留成的比例为40－60%，这就使乡镇政府征占农地的利益动机更为明确。

集体所有制的农业用地被征为国有，变成非农用地的过程中，土地资本可呈几倍乃至十几倍增殖。据我们调查共有五种地价：

一是征地价，即地方政府或由政府支持的公司以国家为名，向农村集体支付的最低补偿费用。

二是成本价，即征地价加上地方各级政府收取的各类费用。

三是行政划拨价，即政府财政开支的事业单位、公益性建设用地以及部分法权单位，以成本价或低于成本价占有土地；其中，低于成本价出让土地所造成的亏损一般由地方财政负担，但最终还是要转移到社会公众头上。

五是市场拍卖出让。

4、土地“农转非”及其收益分配

由于全国各地的区位特点和经济发展水平差异，地价在其实现过程中所表现的价格水平及其收益在各经济主体（包括地方政府）之间的分配比例，差别是很大的。兹以典型案例说明如下：

案例1：广东省南海市（县级市）

南海市里水镇是国家11部委小城镇综合改革试点镇之一。据调查，该镇1994－1995年征用集体农地每亩需支付补偿费3－5万元（这笔直接成本最终是由土地使用者交付）。其中管理区一级得10%；村一级得70%；其余30%由村集体分给农民。征用土地以后，大部分采取招标、协议或拍卖的办法出让土地使用权。土地的实际开发一般由获得土地使用期权的单位自行投资开发。

实地调查证明，由于地方政府在土地开发中占有的收益过高，致使企业进入成本增加；不仅外来企业不愿进镇，甚至导致原来在里水镇兴办的企业也纷纷搬迁到镇周边土地价格相对低廉的各村，这使里水镇区经济正在“空心化”。

根据广东地方规定，村一级在本村被征占土地上所取得的15%的土地使用权，名义上可以由村级组织自行开发，但除掉不需要支付上述征地费用外，仍要向市、镇两级交纳土地使用业务费，级差地租，使用权出让金，大环境配套费，道路建设基金，耕地占用税，农业任务保险金，口粮差价款，农田水利建设费，垦复金等。这样算下来，大概需每亩再交给政府10万元左右（这些不包括土地开发费用）。在广东这种商品经济发达地区，事实上村级经济组织大多数并不按照这些规定交纳，村内发展二三产业包括与外界合资办企业，仍然按照农村集体非农占地的办法执行（资料来源：广东省政府农研中心、南海市农村改革试验区办公室，里水镇政府）。

案例2：山东省威海市（地区级市）

威海地处胶东半岛北端，滨临渤海。在这种农村集体经济高度发达的区域中（包括苏南、辽东、浙北等）政府收回地权的交易成本最低。

威海市八十年代以来农村小城镇已有较大发展，乡（镇）、村企业和农民新村建设原占用农村集体土地，并未由政府征为国有或实行“五统一”原则。集体土地从农业向工业转移过程中发生的级差地租，事实上已经转化为通过“以工补农”在农村社区内部进行分配调节的乡村工业利润和农民收入。但进入九十年代以来，当地政府对此采取了以“转权让利，统一出让”为主的土地政策，重新回收了这部分级差地租。这些政策是：

（1）对镇办企业、联合体企业、村办企业（使用本村的土地除外）、个体企业等新增非农建设用地，采取由市（县）人民政府统一征用、统一出让的方式，经出让获得的土地收益60%返还给镇政府。

（2）座落在小城镇规划区范围内的农村社区若进行旧村改造，村级集体所有的土地也先征为国有后，再出让给村委会用于农民住宅建设；其地租收取标准，可根据拆迁位置适当降低。

（3）对乡镇企业已经以土地使用权作价入股建立的中外合资企业、内联企业以及股份制改造企业，将原企业使用的农村集体土地实行“空转”征为国有，（即将原集体所有在名义上更换为国家所有）再出让给原占地企业，并酌情减免地租。

（4）对镇办企业转让、出租、抵押存量集体土地使用权，以及破产、兼并、租赁的企业，将原集体土地征为国有，其土地使用权纳入出让轨道；对镇办企业不再转让而继续使用的集体土地使用权，则补交土地使用费。

（5）在有条件的镇，对农村居民住宅建设用地，实行将农村宅基地用地指标集中使用，统一征用、出让、建设住宅小区的政策，并在地租上给予优惠。

以上措施使威海市各级政府从农村集体经济中回收了巨额土地资本增殖收益。据威海市国土局统计，全市仅出让给镇以下村级企业的土地即达370万平方米，获出让金总额2.4亿元，地租收益1.1亿元，其中返还给乡镇政府8000万元。（资料来源：国家土地管理局“全国小城镇建设用地制度改革经验交流会”，1995年10月）

案例3：湖南省浏阳市（县级市）

案例4：安徽省六安市（县级市）

在土地增殖收益的分配上，市政府采取对乡镇政府倾斜的政策：一是将收取级差地租的50%返还给乡镇；二是将集镇建设配套费和乡镇管理费列入开发成本，使乡镇政府每开发一条占地20亩左右的商品街，一般可获得10万元左右的直接收益。（资料来源同上）

以上4个案例分析表明，尽管区域条件和经济发展水平各异，但是各级地方政府做为一种有行政权力的经济主体，在征占及出让土地方面的行为是一致的──尽可能以最低价格征用，以最高价格卖出，最大限度获取土地资本的增殖收益。

六、农村小城镇改革的经验启示

从国情矛盾出发" 本来应该强调，农村小城镇发展的基本内容是怎样让更多的农村人口进城，同时让土地更少地被占用；是要最多地把农业人口离土离乡转移出村，然后让尽可能少的农民在土地上搞农业、特别是种植业的规模经营。但是，按照现在的小城镇建设方式很难达到这个目标，现行城镇用地制度不仅不能维护农村经济主体的财产权益，而且无力制止滥占农地、引起农民反抗的新圈地运动，确有必要予以修订。而目前最为有效的改革，是允许农民土地作股，发展小城镇。现将有关典型经验概述如下：

应看到孙耿创造有一定的国际比较意义。因为包括中国在内的发展中国家，工业化的资本原始积累几乎都要付出沉重的代价。而孙耿人的这种做法，却显示出制度变迁成本极低。这是中国农村基层干部群众在改革与发展上的又一创造。

孙耿镇得以成功的操作经验如下：

一是全镇每一个农业人口都拿出一块地，并且一样多，这就体现出一个公共选择的原则，就是“一致性”；二是每个人集出的地数量很少，仅占人均土地的约二十分之一，虽然土地自古以来是农民的命根子，但对人均占有土地近2亩的孙耿人来讲，拿出0.05亩并不影响群众生活，个人利益损失很少，集体利益却可以产生很大的增量；三是实行家庭承包责任制以来，特别是最近几年，随着人口不断增加和产业结构的不断调整，农村土地已经过多次调整，基本上是3年左右调一次，干部群众都有了一定的献地经验。在集地过程中全面推行农地“两田制”，这就与宏观政策变化有机地结合起来，也使孙耿“集地”这个特殊的制度安排具有表面上的普遍性，所以人人都能接受；四是孙耿镇、村两级干部出以公心，协调能力强。而且并没有为“集地”增加新的开支。这是依托传统组织制度资源嫁接现代化的最好例证，因为交易费用趋零。

孙耿通过“集地滚地”，在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于直接剥夺农民的环节上，有效地维护了农民和村集体利益，也保护了政府的形象。由于农民的财产权益不受影响，土地集体所有的权属关系没有改变，致使调地自始至终没有发生矛盾和冲突，没有一个农民因此而上告上访。这也避免了传统农区工业化初期“村村点火”，有悖于国情的制度成本。有利于乡镇二、三产业一开始就呈现出规模化、团地化发展势头。

“集地滚地”的方法成功地证明，从传统经济向现代经济过渡，政府完全能够以最低的费用与农民进行土地交易；在启动地方现代化所必须的“地方工商业”经济之初，短时间、无痛苦地完成工商业资本的原始积累。之所以能够实现制度成本最低，经济效益最好的制度变迁，就因为有效地防止了政府和各种部门以国家为名剥夺农民的土地权益。关键看政府的制度选择。

2、就像我们不鼓励“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业一样，搞小城镇建设试验也需要在改革区划的前提下加强规划。一个县只能搞3－5个中心镇；聚集的人口规模至少应该在5万以上，否则没有第三产业发展所必须的人口规模。

在这方面淄博市的淄川区和博山区基层干部群众创造的经验非常有价值，已经积累了重要的操作经验。主要是利用政府和乡村组织的政治权威和行政能力，大规模地动迁人口，给予输入地的村优惠政策，让那些资源过于短缺的山区人口搬到城镇来。跨行政区域、跨社区的优化要素。

淄博山区调动人口集中到城郊和中心镇的优惠政策仍然是土地。就是把农村宅基地指标集中放到城郊小城镇的输入地的村，让农民新村按城市的标准建楼房，节约土地。但却没有现在城市房地产开发面临的一系列收费太多和中间盘剥问题。本村农民搬进楼房，留下旧的房子不拆，让从山区搬来的农民住。山区人口搬迁出来也不用再往山里送扶贫物资了；生态恢复，水土保持经费也省了。

这样做对于输入地而言也是利大于弊，一是成规模地增加了消费人口，有利于发展第三产业。二是降低城郊乡镇企业劳动力成本，提高了企业效益。三是以最低的成本推进了农村城市化。

3、发达地区已经出现了“农转非”人口倒流回农村的“非转农”现象。农民不进城，其原因在于离土离乡就会破财，失去原在农村事实上已经占有的财产收益。针对这种情况，广东南海里水镇草场管理区所进行的把包括土地在内的全部集体资产折股量化到人，“农民股权生不增，死不减”的做法有相当的意义。

他们的做法是，在农村社区合作经济组织中，将原属集体所有的土地资源、现有固定资产和自有资金以股份的形式全部折股量化，按照一定标准把全部股权一次性配置给社区内农民个人所有，股权可以在一定范围内流动，并以股份合作制方式组织运行。

草场管理区的做法可以说是目前最为彻底的产权制度改革，对于解决已经进城务工经商农民不愿放弃土地的问题，提供了一条可行之路。

七、农村小城镇建设的制度成本分析

1、基本国情矛盾与农业面临的资源紧约束均未能有效缓解

中国统计年鉴上的数据反映出这样一个基本事实：中国农业做为国民经济基础产业的地位，因其面临的基本国情矛盾──人地关系高度紧张──不仅并未得到有效缓解反而在加剧，而不断弱化。因此，中央政府才决定1996年停止征用土地1年。

本文一再强调，农村小城镇建设的最主要的政策目标，应是加快农业过剩人口向县以下城镇转移，进而缓解耕地所承载的农业人口压力，促进农业规模经营，提高农业的劳动生产率和商品率，以保证农业在市场济的竞争条件下不致衰败破产。

农村产业结构的调整尽管可以带动就业结构的跟进调整，但劳动力非农就业后，如果进不了城镇，其农业承包地退掉的比例极小，这就无法改变人地关系紧张状况。据对广东省外来民工的293份有效问卷调查显示，只有2家退掉家乡的承包地（参见"在流动中实现精英移民"，广东外来农民工联合调查组，战略与管理》1995年第5期）。

考虑到国家征用农民土地与农民转换身分进城就业历来高度相关，所以我们摘引占地和就业两组数据，做出表7.1“1989-1994年国家基建占地与农民进城就业对比”。

表7.1“1989-1995年基建占地与农民进城就业对比”（单位：万亩、万人）

│ 项目│ 当年基建占地 │当年城镇新增就业中来自│ │

│年度 │ （A） │ 农村的劳动力（B） │B/A │

│ 1990 │ 99.45 │ 118.00 │ 1.19│

│ 1991 │ 107.85 │ 140.00 │ 1.30│

│ 1994 │ 198.90 │ 195.00 │ 0.98│

______________________________________________________________

│92－95 805.80 │ 760.00 │ 0.88│

资料来源：《中国统计年鉴》1997（该年鉴中没有1996年占地数据）。

2、城镇人口不规模和农村工业分散化

本文在背景和案例分析中，揭示了县以下地方政府以占有土地收益为资本原始积累来源的实质和行为方式。以下数据将说明地方政府与农村集体在土地征占问题上的矛盾怎样导致既滥占耕地，又不能有效促进乡镇企业集中；从而使宏观制度成本不断加大的。

表7.2 1985──95年非农占地结构表（单位:千公顷）

年度项目 │国家基建占地│乡村占地 │农民占地

1986 109.6 58.5 84.5

1988 87.8 37.4 37.6

1990 66.3 30.3 36.7

1995 111.9 84.9 31.6

_____________________________________________________

年均变动

如果全国的统计数据不足以做结构性分析，本文再以广东南海市里水镇的统计数据做进一步分析（参见表7.3里水镇非农占地统计表）。与全国的统计数据有所不同的是，国家占地多为公益事业和道路桥梁水电设施用地；乡镇占地才反映地方政府所属企业占地或房地产业占地。而村一级，在广东称为管理区，是镇政府的派出机构，既有政府行政职能又有村级集体的经济职能，村级占地反映村集体所有制企业占地和商住小区的房地产占地。

表7.3 广东南海市里水镇非农占地结构表单位：亩

│国家占地│乡镇占地│村占地│农民占地

──────┼────┼────┼───┼───────

虽然这只是一个镇的个案调查，但表中(2)/(1)的结果仍是十分令人震动的：乡镇占地增长了6.87倍，村占地增长了51.0倍；农民占地仅增长了13%；而国家占地则是下降的。

我们在近几年对广东的调查中了解到，广东农村经济总量中乡镇级集体经济占30-40%。这部分资产和收益，已基本上转化为乡镇地方政府所有，实际上已不再具有农村社区集体所有的性质。在村以下推行以土地为中心的社区股份合作制的过程中，这部分原属农民的集体资产，既可看作是一种农村社区为保住村以下资产以股份形式体现的产权不受侵犯，而向地方政府支付的制度费用，也可认为是地方政府资本原始积累的主要来源。

但是还应该认识到，任何带有行政权力的经济主体，倘若没有切实可行的刚性制度约束，都不会自觉地扼制以行政权力扩张和维护经济利益的欲望和行为。很多地方政府和有行政职能的村（管理区），都在尽其所能占有土地资本及其增殖收益。政府可以用国家名义为自己或其所属企业强行低价征占农村土地，先在成本价上占有70%的收益，再高价转让获取暴利；致使农村乡镇以下企业和非农劳力难以支付进镇办厂经商或居住的高地价而不得不留在村以下社区，并进一步在村以下社区占用耕地，兴办乡村企业。从里水镇调查的数据看，尽管农村非农就业已达56.42%，但都进不了城。该镇农业人口1989年为76.7%，1994年反而增加了，达到77.39%。这与耕地大幅减少形成极大反差。

农村小城镇建设范文第4篇

社会学领域认为，小城镇是高于农村社区层次而低于现代城市的社会实体，是二者之间的过渡性社区，该社会实体的构成主体以不从事农业生产劳动的人口为主。也有学者根据我国的实际国情将小城镇这一概念具体化为集镇、建制镇和县城的镇区。目前，我国的小城镇建设模式主要有四种：政府建镇、产业兴镇、市场优先建镇、历史文化城镇。政府建镇指的是通过政府的规划、投资来进行小城镇建设，该模式是最基本的小城镇建设模式，具有资金到位、主体明确和建设速度快等优点。产业兴镇指的是发展地方特色产业来建设小城镇，该模式的优点在于资金充足、聚集效应强，同时促进了市场繁荣。市场优先建镇指的是优先根据市场规律来选择小城镇建设重点。历史文化城镇指的是充分利用当地特色文化、历史资源来进行小城镇建设，该模式具有影响范围大、基本条件好等优点。经过多年发展，我国现阶段的小城镇建设取得了可喜的成绩，也仍存在着诸多不足与弊端。

（一）取得的成绩

小城镇建设水平现阶段已经成为衡量社会经济发展的一项重要指标，小城镇建设不仅在农村经济发展中发挥着重要作用，同时还影响着农村基础设施与环境的改善水平。我国的小城镇建设始终秉承高标准规划引领发展原则，获得了良好的小城镇空间布局，同时重点发展小城镇特色文化，让小城镇的文化底蕴与品质得到有效提升。此外，在小城镇建设中，始终坚持与产业培育相结合的原则，以小城镇建设来带动第二、三产业发展，以实现农民增收，加快农村城镇化进程。

（二）存在的不足

我国小城镇建设目前存在的不足主要体现在：一是随着小城镇建设规模的不断扩大，农田征用面积也不断增加，从而使得农业耕地面积不断减少；二是小城镇建设导致城市人口的急剧膨胀，加快了城市工业建设，城市生活用水量及工业用水量自然也会随之增加，这对于日益短缺的水资源无疑是雪上加霜；三是小城镇建设的人才缺口巨大，大量的农村劳动力被吸引到城市建设中去，导致农村人口锐减，从而阻碍了农村经济发展。

二、农村经济与小城镇建设的关系

小城镇实际上也是农业经济发展到一定阶段的必然产物，所以二者是相互影响、相互制约的，小城镇建设可推动农村经济发展，同时农村经济发展也能促进小城镇建设。

（一）与农村工业发展的关系

农村工业发展与小城镇建设有着相互依赖的关系，一方面，小城镇建设能够为农村工业发展奠定良好的基础；另一方面，农村工业发展也能促进小城镇建设。农村工业发展必须依靠外部力量，小城镇建设正好能够为农村工业发展提供外部力量，为其提供发展动力，同时小城镇建设涵盖了法制、社会、经济建设的各个方面，这也为农村工业发展营造了一个良好的外部环境。此外，小城镇建设还能够吸引大量的农村人口、外来人口，其能为农村工业建设提供充分的劳动力保障。农村工业发展最直接的体现就是大量工业产品的产出，这些工业产品又是小城镇建设中所必需的物质保障，所以农村工业发展能够为小城镇建设奠定良好的物质基础。农村工业建设也是促进小城镇建设的中坚力量，农村工业发展水平越高，则小城镇建设越好，反之，农村工业发展不顺畅，则小城镇建设水平必然不高。此外，经济建设是小城镇建设的主要内容，而经济建设又具体体现为农村工业建设，所以农村工业发展也是小城镇建设水平的客观体现。

（二）与农村第三产业发展的关系

我国的第三产业自20世纪50年代开始得到了空前发展，并大有后来居上的发展态势，第三产业目前已经成为举世瞩目的经济增长焦点。在第三产业发展中，小城镇建设发挥着重要的促进作用。以余姚市为例，该市近年来大力开展小城镇建设，政府在乡镇建设中投入的资金已超过了50亿元，完成和未完成的建设项目超过400个。小城镇建设的开展，加快了城乡基础设施建设，推动了城乡经济发展，尤其是对第三产业的推动更为明显。该市2014年的第三产业劳动力人数已达到24万，比2004年的16万人增加了8万人，而第三产业增加值也从2004年的55亿元提高到2014年的226亿元。由此可见，第三产业发展与小城镇建设有着密切联系，上述数据无不显示出小城镇建设带动了农村第三产业及整体经济水平的提升。

（三）与农村产业化发展的关系

在小城镇建设中，龙头企业是发展重点，而龙头企业的发展又能有效带动农村产业化发展，可见小城镇建设能够为农村经济发展指引新方向，促进农村经济的市场化发展。传统的农产品种植凭借的是经验，盲目性较大，并且产出的农产品不一定有相应的销路，所以在很长的一段时期内，我国的农业发展水平都不高，这也使农民的种植积极性、经济收入受到了严重影响。小城镇建设让农业服务信息传播更为全面、及时，逐步让市场引领农村经济发展，让农村经济发展目标更加明确、理性。另一方面，在小城镇建设中，各类乡镇企业的加入，也能带动农产品再加工，从而打开农产品销路。由于乡镇企业对原材料价格、市场规律等情况更为了解，其能将各种最新的市场信息实时传递给负责农产品生产的农民，从而让生产出的农产品更能满足市场需求，同时农产品经企业加工、升级，更能将普通农产品打造成具有竞争优势的适销产品。

三、小城镇建设对农村经济的影响

（一）积极影响

1．对农村人口转移的影响。

小城镇作为农村与城市的连接桥梁，既是农村地区发展的动力源泉，也是国家经济拉动农村经济的杠杆。在小城镇建设中，扶持的大量的乡镇企业，这为转移的农村人口提供了大量就业机会，对于缓解农村就业压力具有重大作用，并且小城镇建设也有助于提升农民的生活水平和综合素质。与此同时，农村人口转移也会增加小城镇的劳动力数量，而农村劳动力较城市劳动力更廉价，故其有助于促进农村生产力和小城镇建设的共同发展。

2．对中小企业发展的影响。

在小城镇建设中，各类中小型企业的劳动力缺口较大，这样为农村劳动力提供了更多、更好的就业平台，乡镇企业中第一产业劳动力的增加，也能让其他劳动力接受更多的专业培训，从而使企业劳动力的整体素质得到有效提升，以利于乡镇企业的持续发展。另外，小城镇建设也能让农村地区成为乡镇企业的原料供应市场，并且小城镇建设的持续推进，会让农村居民的生活水平得到显著提升，小城镇的消费需求也会随之增长，这些都有助于推动乡镇企业发展。在小城镇建设中，鼓励各类乡镇中小企业发展，这些企业的发展，不仅能拉动小城镇经济建设，也能增加地方政府的税收，扩大政府的财政收入，进而为小城镇建设提供良好的财政支持。

3．对农村循环经济的影响。

随着小城镇建设的推进，各类生态环境问题（如环境污染、水资源开发过度等）也表现得越来越明显，这些问题的出现无疑会对城镇化建设造成不良影响。在新农村建设中，水资源、土地资源浪费问题表现得最为突出，所以制定一套科学、合理的规划方案，让小城镇建设的资源利用符合生态发展要求，是实现生态环境与经济增长协调发展的必然要求。小城镇建设对农村劳动力的需求量较大，而农村人口转移至小城镇，也有助于实现规模化、机械化耕种，从而有效提高土地使用率。另一方面，小城镇建设的实施能有效提升农村种植业的现代化水平，有助于减轻植被破坏程度，现代化灌溉设备的使用又有助于减少水资源浪费。总体来看，小城镇建设对于农村循环经济发展具有良好的促进作用。

4．对企业集群发展的影响。

在我国的产业集群发展中，乡镇企业集群是重要一环，乡镇企业集群发展不仅能有效促进本产业发展，还能带动相关产业发展。经济建设作为城镇建设的重心，城镇建设能够为乡镇企业集群发展提供所需的劳动力、原材料、基础设施等物质基础，同时也是企业集聚的原动力。在企业集群发展中，政府扶持发挥着至关重要的引导、扶持作用，尤其需要来自政府的财政保障，若缺少政府参与，将很难实现企业的集聚。与此同时，企业集群发展也能为地方政府创收，而政府财政收入的增加又能进一步推动城镇化建设，并且企业集群发展还能增加产品的多样性，让城镇化建设的各种产品需求得到有效满足，可见乡镇企业集群发展也能对小城镇建设产生有益影响。

（二）对农村经济的负面影响

1．在小城镇建设过程中，农村人口的迁移需要高额的成本，比如农民工就业前需要支付一定的生活开销、信息成本，农民工在城镇生活需要支付更高的生活成本，农民工往返城乡两地需要支付较高的交通成本，农民外出务工就难以照顾到家庭，与家人聚少离多容易影响家庭稳定，等等。这些代价较高的成本支付，会弱化农民工的异地就业意识，影响农村居民的福利水平，同时也不利于城镇化建设持续、快速地开展。

2．随着我国关于劳动就业、城镇住房、户籍等相关制度的不断改革、深化，让很大一部分农民日渐脱离农村而在城市扎下根来，而这些农民通常都是农村中的致富典型，在转移到城镇后，无疑是农村地区财富资源、财富生产能力等相关资源的损失，从而导致农村资金非农化，给农村地区发展造成不利影响。

3．小城镇建设一直都采用的“内部繁殖”策略会导致城乡两地经济发展模式的迥异，不利于消除城乡差异，同时还会加重农村地区经济衰退。

四、结论

农村小城镇建设范文第5篇

关键词：小城镇农村拉动作用

城镇化发展是当前学术界理论研究的热点问题，也是促进我国经济社会可持续发展的关键问题。20世纪80年代中期费孝通先生在如何推进我国城市化问题上提出了“小城镇、大问题”的观点，他的这一观点和其他专家类似的观点被我国纳入国家政策导向之中，大力发展小城镇成为我国城市化政策的重点。1990年，“小城镇，大问题”进一步上升为“小城镇，大战略”，小城镇建设也因此占据了我国城市化战略上的主导地位。十五届三中全会，小城镇建设被明确提出是我国经济发展的一个“大战略”，是推动区域经济发展的重要举措。2012年11月，十上，中央提出要推动城乡一体化发展，把解决好农村、农业、农民的“三农”问题作为全党工作的重中之重。而小城镇的建设，正是推进城乡一体化发展，促进区域经济协调发展关键节点，也正是解决“三农”问题的根本办法。而经济的快速发展，也意味着农村与城市往来日益频繁，农村是一个以农业为主体产业，生产技术相对落后，工业化程度低，第三产业起步晚的以从事农业生产为主的劳动者的聚居的地方，面对城市新观念、新眼界、新技术的冲击，亟待一个缓冲和拉动力来缩短城乡之间的差距和保障农村持续平稳向前发展。在此形势下，小城镇作为城乡之间极具承载力的过渡性社区，对于我国社会主义新农村的建设和发展有着举足轻重的作用。

小城镇建设对农村的重要性

目前，我国城市化水平开始进入以城市为主的新的成长阶段，而新农村建设仍然存在较多的问题，城乡之间的差距短时间内无法协调，以小城镇建设带动农村发展，加快农村现代化进程成为平衡城乡差异的有力举措。对于促进农村全面协调发展，首先应明确小城镇不同于城市和农村的建设地位，其次应积极发挥其引导、带动作用，推动农村、农业、农民三大主体的进步和发展。

（一）小城镇的界定及其战略地位

对于“小城镇”的界定，目前我国学者各执一词，本文以费孝通教授的界定为参考，他认为小城镇是一种过渡性社区，也是一种社会实体。其过渡性指的是小城镇是从乡村性的社会发展到多种产业并存的逐渐向现代化城市转变的中间性社区。相比于城市和农村而言，它比城市区域低一层，比农村区域高一层，是农村与城市的综合体。这种综合体仍然是一个经济区域，它的主体是由一批逐步脱离农业生产劳动走向非农产业的人口组成的。其结合形式是一种多要素的空间结合，主要要素包括一定社会范围内一定量的各种农村生产和生活要素，以及城市生产和生活要素，这说明小城镇既不同于城乡两个区域，又与城乡两个区域有着紧密的联系。

改革开放以来，在国家政策的推动下，小城镇建设成为我国经济发展的一个“大战略”，在以工促农、以城带乡、拉动区域经济发展方面发挥着重要作用，对于加快社会主义新农村建设具有重要战略意义。从发展的形态来看，小城镇建设初步形成了工业主导发展型、农工结合发展型、市场带动发展型、交通枢纽发展型、城郊发展型、旅游开发发展型和工矿服务发展型等多种类型，这些类型皆能弥补农村依靠单一产业发展的不足。此外，小城镇位于农村之首、城市之尾，处在城乡交汇点，既是城市梯次结构的基点，也是农村经济社会的中心。在当前经济下行压力加大的新形势下，加快小城镇建设有利于拉动内需，有利于做大产业，有利于扩大就业。总体来说，小城镇在带动我国乡村城市化进程和促进农村发展中具有战略性的地位。

（二）小城镇建设对农村发展具有重大作用

小城镇作为城乡之间的过渡性社区，不仅能减缓城市对于农村的冲击，还能加快我国城镇化的步伐，通过合理配置社会资源，提高全社会的资源利用率，通过带动农村产业结构调整，拉动农村经济增长，促进农业生产效率提高，逐渐改变我国城乡二元结构，在目前及今后相当长的一段时间内，对农村发展有着重要作用。

第一，促进农村经济增长。根据增长极理论，小城镇作为增长极可以带动农村地区发展。具体来说，通过将区位条件较好的小城镇培育成经济增长极，使其通过不同的渠道向外扩散，同时有效的规划配置资源，推进小城镇和农村工业机制，使小城镇和农村的有限资金形成一个新的经济中心，从而可以产生集聚效应、扩散效应，进而带动小城镇周边农村地区的经济增长。同时，小城镇作为城市的边缘性社区，相比于农村来说能更好地接受城市的辐射，以小城镇接收到的城市化内涵向农村辐射比城市直接影响农村更加方便、快捷。通过城镇对农村的资金、技术、人才、物资、信息等方面的帮助和辐射效益促进乡村经济全面发展。

第二，促进农村产业结构的调整和优化。相对于城市而言，农村的第一产业分布较广，第二产业和第三产业明显不足，而小城镇的建设为农村弥补了这一不足，为其提供了第二、三产业发展的空间。小城镇已不是人口稀少的社区，对商品的需求不再是简单的商品生产和交换可以满足的，为满足城镇消费需求，以农业为主要生产方式的农村在市场需求的引领下会逐渐改变自给自足的传统生活方式。乡镇企业的应运而生，生产要素的流动和重组，人们消费层次和物质条件的改善和文明程度的提高，村镇基础设施如交通、通信、商贸、学校、文化娱乐的配套逐渐形成复杂的商品生产和交换，第二产业和第三产业将逐步在农村发展，促进农村单一产业结构模式的调整、优化，同时还可以提高规模效益和结构效益。

第三，促进农业现代化发展。作为三农问题之一的农业一直都是农村发展的首要问题，农业的发展关乎农民，关系农村，是解决中国农村城市化的建设进程问题的开山之石。没有达到农业现代化的农村不足够称之为一个现代化的农村，而农业现代化在一定意义上讲的是农业产业化、规模化经营。为了达到农业产业化、规模化经营，必须使土地相对集中，这意味着有一部分拥有土地的农民必须将自己的土地流转到另一部分人手中，成为寻求就业机会、外出工作的中的一员。毫无疑问，小城镇的发展给农民就业提供了空间和可能性。小城镇在发展伴随着当地政治、经济、文化、教育、科技、医疗、交通、信息的发展，同时它本身也会成为周边区域的增长极，可以为当地农业的现代化发展提供相应的支撑。依托现代化城镇发展起来的农业必然会朝着现代农业的方向发展。

第四，带动农村精神文明发展。精神文明建设与物质文明建设总是形影不离的，在大力发展农村经济建设的同时，也应及时补充精神文明建设。小城镇是将城市科技、文明辐射到乡村的最佳传输带，应肩负起带动广大农村社会进步的重任。而小城镇作为区域性的科技教育和文化中心，是科技企业的聚集地。农民在进入乡镇企业就业时，一方面可以获取报酬，另一方面还可以感知小城镇的科技、文化、教育、娱乐氛围，不但学习了技能，增长了见识，还可以更新自己的传统观念，成为融入现代化生产方式和生活方式的现代人。由此可见，小城镇是城市形态的前奏，也是现代城市文明发展到乡村的过渡，是农村精神文明建设的基地。

小城镇建设对农村需求的拉动效应

小城镇作为城乡经济发展的新增长极，具有规模效应和辐射功能，促进了新农村建设，对农村发展具有推动和拉动作用，表现在小城镇建设促进农村经济的增长，满足农村发展的需要，保障农村更好的发展。具体来说即是对农村建设、农业发展、农村工业发展和农村第三产业发展的拉动作用（见图1）。

（一）城市对于农村的拉力因素

城市与农村是既冲突又统一的相辅相成的两极，城市与农村的发展过程从某种程度上来说是人口流动的过程，城市化的“化”从人口流动的角度来说即是农村人口向城市迁移的过程，没有农村人口向城市的迁移，城市化就难以真正形成。城市化还意味着城市人口比农村人口更快比率的增长。从城市对处于农村的人们具有吸引力的角度分析，城市对农村的拉力因素是关键。城市人民相比于农村的高收入水平、富裕的生活和发达的生活环境吸引了农村人口流向城市，同时，农村本身的环境条件推动了农村人口流向城市：首先，农村人均耕地面积在人口增加的情况下逐渐减少，农村剩余劳动力增加，其次，农村的劳动生产率和农民的收入水平在单一产业低下发展的情况下难以提高，另外，身处现代社会接受教育、媒体的影响的新一代农村青年有了新眼界，交通的大力发展减少了迁移成本，这些都极大推动了农村人口离开农村迁入城市寻找新的生活、新的工作。这些也即是城市对于农村的拉力所在。

（二）小城镇建设对农业发展的拉动作用

第一，小城镇建设能促进农业产业化经营。小城镇对于农村产业结构的发展影响主要取决于小城镇的发展致使城镇人口的不断增加，刺激了需求市场，从而影响供给方，也即是说城镇消费需求的缺乏严重影响农业产业化的发展，小城镇为农村农业产业化发展提供了空间和依托。从实际情况来说，农业产业化的发展应是市场化的发展，市场需求决定了农业产业是否能发展和发展的规模，农业的生产、加工和销售的决策必须以市场信息为依据，只有有了一定的市场需求，农业产业化的发展才会成为可能。目前我国城镇的农副市场开发不足，人们对农副产品的消费需求较小，农副市场有着明显的供过于求的状况，增加消费人群是改善这一情况的有力措施，因而小城镇人口的增加成为农业产业化发展的拉动力。另一方面，小城镇建设对于农业产业的优化作用表现在提高城镇人口对于农业的需求层次，据测算，一个人从农村迁移到城市，每年在粮食方面的直接消费量会明显下降，而相反的，对于经过加工、品质较好的食品需求显著增加，可以预测，引导农民生产附加值较高的经济作物可以迎合市场需求。同时，小城镇作为城乡的过渡区，是商品贸易流通的中心地带，加强小城镇建设有利于农村市场的开拓，便于农副产品进入当地市场、大中城市市场，从而推进农村农业的发展。

第二，小城镇建设对于吸收农村剩余劳动力、改善农村就业率具有巨大作用。在我国，农村是以农业为主要产业的从事劳动生产的人口聚居的地方，现代化的发展带动了农村产业改革，科技与资金的投入引起农村生产力的变革，需要较多劳动力生产的旧农村面貌悄然改变，众多接受新思想、新科技的现代农村人口成为农村剩余劳动力，越来越多的农村人口涌进城镇，同时许多城市对于人口的容纳量接近饱和，吸纳农村剩余劳动力的难题无法得到解决。由于小城镇相比于大中城市具有更接近于农村，农民进城的门槛低、转移的难度小、风险较小等优势，可以较好的处理农村人口聚集的问题，减轻了大中城市人口过多的压力。同时，小城镇自身的建设尤其是乡镇企业的大力发展成功带动了农村就业率的提升，据统计，从1985-1994年，全国小城镇就吸纳了农村剩余劳动力近1.4亿人。由此可见，建设和发展小城镇是妥善解决农村剩余劳动力的方法与途径。

第三，小城镇建设有利于提高劳动生产率。劳动生产率是衡量获得产出效率的标准，由于农村当前农村富余劳动力，剩余劳动力的滞留严重影响着农村劳动生产率的提高。我国“小城镇，大战略”的政策鼓励城镇化的建设带动农村城市化，小城镇一方面可以吸收剩余劳动力，另一方促进非农产业的重组和非农人口的增多，拓展了第二、第三产业的发展，农业就业人口通过城镇化作用和转化为非农群体，劳动生产率获得提升。而一旦大量农村剩余劳动力转移，通过在新的城市环境中的学习和进步，农业科技进步的瓶颈也可以逐步解除，这进一步促进了劳动生产率的提高。

第四，小城镇建设有利于提高农业产出水平，增加农民收入。改革开放以来，小城镇对农民收入的带动作用为44%。要想增加农民收入就要提高农业产出水平，而农业产出水平的提高取决于四个方面。首先，农业的产出水平决定于从事农业生产的劳动人员，过去我国农村远离现代化，科技、教育的落后导致农民观念落后，思想、价值观相对保守，技术水平和综合素质无法满足高产出水平的需要，小城镇的建设给农村带来了现代化理念和现代化生活方式，现代化的冲击促使农民提高自己的技术水平和综合素质，以适应现代社会发展的需要，农业高产出水平有了第一层保障。其次，农业产出水平取决于农村生产要素的配给，传统的经济条件下，城乡二元结构使得生产要素不能在城乡之间合理流动，农业的发展受到诸多限制，在此情景下，农业产出水平自然大打折扣，小城镇的建设无疑加速了城乡之间生产要素的流通，完善了市场，从而农业生产要素得到保障。另外，农业产出水平的提高还取决于规模效应。在农村，农业规模的大小取决于土地资源的集中程度，要使农业产出水平获得提高，一方面应改善土地经营状况，另一方面还应扩大土地的经营规模。对于扩大土地经营规模，一方面可以从减少农户着手，在土地资源有限的情况下，减少农户可以提高人均自然资源占有量，农村从事农业劳动数量的减少加上土地资源通过承包、流转等其他方式集中，可以使得专业种植户充分发挥长处，从而达到资源和人才充分利用的双赢局面，另一方面进入城镇和大中城市的农民逐渐成为非农居民，成为向农村引进科学技术的过渡性人才，为家乡建设谋求了更多的福利，使得农业发展有了支撑，农民收入逐步提高。

（三）小城镇建设对农村工业发展的拉动作用

我国小城镇建设对工业的发展有两大作用，一种是对工业发展的极化作用；另一种是对工业发展的扩散作用。

第一，小城镇建设对农村工业发展的极化作用表现在改变农村工业化结构，促进农村工业化发展。小城镇的建设和发展给农村工业化发展提供了平台和空间，目前我国多数乡镇企业集中向小城镇扩散，小乡镇的面积有限，成立于城镇的乡镇企业容易集中，可以进行连片开发，连片开发可以使得城镇的资源与要素得到共享与充分利用，例如共用城镇基础设施，共用土地、矿产等自然资源，共同创新企业发展机制，共同开拓市场，这些都能提高乡镇企业的规模与效益。通过调查、测算得知，乡镇企业集中到小城镇，土地、交通这两项的运输费用可以节俭20%，政府对相关地区的公共设施投资可以节省30%，同时区域内的就业能力可以提高50%以上，这样的集中、连片发展模式带来的规模效益远远超过分散的乡镇企业效益。乡镇企业连片发展是其进一步发展的客观要求，其生产规模的扩大也将带动农村工业化的进程，推动农村工业化发展。

第二，小城镇建设对农村工业发展的扩散作用。首先，小城镇自身的发展需要城镇周边地区尽可能的生产商品、加大工业以满足小城镇建设对源源不断的能源、原材料、初级加工品的需要，这也意味着作为增长极的小城镇发展越快、经济越发达，对周围地区的需求越多，带动作用也就越大；其次，小城镇自身产业结构的不断调整、规模经济的发展相比于农村具有显著优势，与农村产业发展相关的产品与技术会不断向周边地区扩散、辐射；最后，一般政府在促进区域经济发展时会均衡布局，为避免区域经济差距过大政府会强化扩散效应，小城镇相比于一般农村，具有交通、技术和资金等方面的优势，对周边农村的辐射作用较强，在政府强化扩散效应的措施下，能更好地带动周边农村工业发展，形成工业产业化，提高农村区域经济发展。

（四）小城镇建设对农村第三产业的拉动作用

作为产业结构高度化的前提，城镇化与第三产业的发展有着较为密切的正相关关系。根据发达国家经验，城市化与第三产业的相关系数为0.8，这说明城市水平越高，第三产业越发达。一般来说，农村第三产业发展处于低下水平，究其原因，农村自古以来自给自足的生活方式导致其市场的活跃性较低，相当部分的产品不需要在市场流通、交换，而第三产业的发展依赖于社会对生活和生产服务的需求量，依托企业和人口的聚集，只有当居民的整体生活方式和消费结构发生改变时，第三产业如服务业才能开始形成和发展。小城镇是将农村人口转化为非农居民的“蓄水池”，推进了人口和产业的聚集，带动了农村生活方式和消费结构的改变，由此促进农村第三产业的发展。

小城镇建设对第三产业的拉动作用表现在：一是拉动了房地产市场；二是带动了餐饮、服务业、流通业的发展。随着我国小城镇甚至小城市对城乡人口流动户籍制度限制的逐步开放，农民进城落户对住房的需求增大，这在衣食住行等各大消费中成为最大的一次性消费，因此拉动了房地产市场的发展，同时，小城镇建设刺激了部分“先富起来”的农民进行消费和投资，建房或购房成为农民富裕的标志之一，也成为农民长期储蓄和消费的动力之一。另外，相对于城市，小城镇作为农村与城市之间的中间过渡带，进入门槛较低、进城成本小，能够吸引大量的农村人口，小城镇人口和企业的聚集意味着规模的人流、物流和资金流的聚集，这种集聚效应将极大促进餐饮、物流等第三产业的发展。

结论

总的来说，小城镇位于农村和城市的边缘，兼有城市与乡村的特征，是社会发展和人口聚集的过渡地带，不仅可以利用城市先进的技术、科学的管理和畅通的信息资源，还可以利用农村低成本的劳动力和丰富的农业资源，对农村经济发展有较强的拉动作用。作为区域发展的增长极，小城镇促进了农村产业结构调整、剩余劳动力的转移，提高了农业产出水平，提升了农民收入，整体提高了规模效益和结构效益。同时，小城镇建设完善了市场体系，促进了生产要素在农村的合理分配，为农村提供了发展空间，是社会主义新农村建设的先导。

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农村小城镇建设范文第6篇

【关键词】农村经济；发展状况；城镇建设；城乡差距；研究

0.引言

随着社会主义新农村的不断建设，农村经济也得到了飞速的发展，农村经济与小城镇之间具有相互作用的关系，一方面，农村经济的发展能够推动小城镇的加快建设，而小城镇的建设可以有效地缩短城市与乡镇之间的差距，从而有利于农村的经济发展。过去，我国农村经济具有分散、规模小等特点，这在很大程度上限制了小城镇的建设。小城镇的建设是农村经济发展的必要条件，农村经济的发展是小城镇建设的基本保障，通过小城镇的建设可以为企业的发展提供良好的外部条件以及基础设施，可以将周边农村的经济、劳动力以及技术水平等汇聚到小城镇当中，从而提高小城镇的经济效益。如今，随着社会的发展，人们越来越重视小城镇建设与农村经济的发展情况，只有加快小城镇的建设工作，才能够从根本上实现农村经济的发展。在小城镇建设过程中，我们不断从空间结构、基础设施建设等多个方面开展工作，使之得到更进一步的发展。针对于此，我们很有必要在农村经济发展的基础上对小城镇建设进行深入分析。

1.小城镇建设在农村经济发展中的作用

小城镇是农村与城市之间连接的桥梁，此处的交通相对比较发达，资源也比较丰富，并且在小城镇当中还设有学校、医院以及信息网络等各种基础设施。总的来说，小城镇的建设直接关系到农村经济的发展，有效的推动了社会主义新农村的建设。通过分析，小城镇建设在农村经济发展中可以起到以下几点作用：（1）小城镇是城市与农村之间的桥梁工程，它具有承上启下的作用。首先，小城镇在建设过程中受到大中城市的浸润，可以将城市中的生活方式等各个元素直接引入到小城镇当中，从而拉动小城镇的快速发展，提高人们的生活水平与生活质量；其次，小城镇也是农村政治、经济、文化、生活的集散地，它能够将农村的各个要素集中起来，并实现一体化发展，它能够将周边农村的各个生产要素全部聚集起来，从而提高小城镇的综合效益，也可以说农村经济的发展直接推动小城镇的建设。（2）具有聚集作用与辐射作用。在小城镇的建设与发展过程中，它可以将经济、人口全部聚集在一起，从而促进社会经济的发展，进而提高人们的生活质量。在小城镇发展过程中，增长极是其发展的主要内容，当小城镇在最开始发展的阶段，这种增长极发挥着重要的作用，等到其发展的一定的阶段之后，这种增长极的作用就会逐渐小贱，而扩散效应就会逐渐增强。另外，在建设小城镇的过程中，我们还需要加强小城镇与其周边的建设。（3）小城镇可以有效的吸收农村的富余劳动力。在当前的社会发展中，大多数农村都有很多剩余劳动力，并且长期都处于失业的状态，国家应该如何解决他们的就业问题？从农村经济发展的方面来看，只有使富余劳动力想歪转移，减轻农村劳动力所占据的人口比例，这就能够有效的错金农村的经济发展。而小城镇的建设是众多乡镇企业的聚集地，可以有效的解决农村富余劳动力的就业问题。（4）可以促进农民的消费能力。长期以来，由于受到各种原因的限制，导致很多农民的消费水平都不高，这就无法有效的促进农村经济的发展。要想提高农民的消费水品，一方面需要增加农民的收入水平，以此来刺激其消费需求；另一方面可以不断完善市场中的商品，达到供给平衡，小城镇的发展能够将农村居民全体聚集起来，这样可以将他们的消费需求明确的显示出来，从而为他们提供更多的商品。

2.促进小城镇健康发展的对策建议

2.1坚持科学发展观。实施县域统筹规划

县域经济包括县城经济、乡镇经济和农村经济，三者间要做好科学的规划、论证和衔接。小城镇建设是县域经济建设中的关键一环，其产业布局以及经济结构要与县域经济的整体发展目标相结合，坚决避免各自为政、重复建设的现象发生。小城镇要根据各自的地理、资源、人口等优势，发展适合自己的特色产业，并使其成为县域经济结构中的重要一环，为提升县域经济的整体竞争力打下坚实的基础。在浙江，很多乡镇的经济就是作为整个县域经济的某个环节或某个流程，形成了“一乡一品”、“一镇一品”的产业集群。小城镇应根据自身的基础条件和人口规模，科学规划、合理制定建设规模，充分利用土地空间，提高单位土地面积的使用效率。在小城镇建设过程中，还应注意对当地生态环境的保护，禁止那些效率低、污染重的企业发展；有条件的地方，可积极开发生态旅游资源，发展绿色产业，做到经济和环保的双赢。

2.2明确发展定位。突出地方特色

小城镇是联系城乡的纽带和桥梁，具中心城市的补充功能，同时是农村地区发展的增长极。所以.小城镇规模的确定，不仅应根据其所管辖的区域范围，还要根据其所处的区位、与中心城市的关系和距离；同时，在产业定位、空间结构布局、建筑风格及所提供的生活氛围等方面都不能简单模仿大城市，而是要有自己的地方特色。小城镇要想形成地方特色，就应根据当地的自然条件、资源禀赋和产业基础，选择具有比较优势的特色项目，努力培育出一批特色产业群；同时，促进镇域内的资源、生产要素和市场的优化配置，积极培育和发展具有地方特色、有较强竞争力的支柱产业和品牌产品，为农村经济的发展不断注入生机和活力。

2.3重视规划、合理建设、有序发展

小城镇建设要重视规划，应以现有布局为基础。集历史、地理、人文要素为一体，来确定规划建设的方向。一是要科学制定具有地方特色的县域城镇体系规划，建立县城一建制镇一村集镇三级模式，将规模过小、公共设施不足的乡就近并人建制镇。二是要做好总体规划，确定好小城镇的性质、规模、目标和框架。三是要做好详细规划，营建出良好的生产和生活环境。对于专家编制出的小城镇建设规划，一旦评审通过、批准，就必须在建设过程中严格执行。小城镇建设应合理有序，总体上实行严格控制村集镇，适度发展建制镇，重点建设县城的建设思路；形成布局合理，呈分级式、阶梯式建设态势。总之，小城镇只要按科学的规划进行合理有序的建设，就能避免重复投资、滥用资源、无序竞争、市场混乱等消极因素；就能充分发挥城镇互补功能，为城市和农村服务。

3.结束语

目前，在新农村的建设过程中，小城镇也不断发展起来，从而促进了农村经济的快速发展。通过上述，简单阐述了小城镇建设的渠道，以此来发展农村经济。相信在未来的社会发展中，小城镇的建设越来越强，从而不断缩小农村与城市之间的差距，促进农村经济的快速发展。 [科]

【参考文献】

农村小城镇建设范文第7篇

[关键词] 农村小城镇建设现状问题

[中图分类号] F299.2 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）08-0031-01

改革开放之后，我国农村建设发生了巨大的变化，城镇化率也逐年提高，从农村建设的角度来看，体现了我国改革开放之后的巨大成绩。但是目前，从我国农村小城镇建设的现状来看，仍然还存在着一些问题。基于这一思考，本文对我国农村小城镇建设的现状与相关问题进行探索。

一、农村小城镇建设的现状

虽然我国农村小城镇化建设取得了一定的成绩，但是小城镇化水平仍然较低，与第一产业、第二产业比较起来更为明显。如果按照按国民收入基数计算，1952至1978年，我国农村小城镇化比率只提高了5.4个百分点，而同期工业化率上升了26.7个百分点，非农化率上升了22.4个百分点，这表明改革开放以前，我国的农村小城镇化比率上升力度是非常低下的。虽然1978年至1998年的20年间，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，但是仍然落后于工业化与非农业化的水平。[1]由此可见，我国农村的小城镇化率是非常滞后的。

与世界各主要国家相比，我国的小城镇化率非常滞后也是表现的非常清晰。以1999年的《中国统计年鉴》为例；1970年，我国的城镇化水平为17.4%，1980年为19.9%，1997年为29.9%，分别落后于当时世界上的平均水平，即35%、40%、46%，与美日等发达国家的70%以上相比，更是望尘莫及。[2]虽然近年来我国的城镇化率有所提升，进一步缩小的与发达国家之间的差距。

我国小城镇化发展的相对滞后给我国带来一些不利的问题，造成了一定的负面影响。一是形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。二是造成人均消费水平较低，出现了经济过剩的现象。三是对农业部门的政策调整与发展带来了一定的困难。

二、农村小城镇建设存在的主要问题

从上述分析中可以看出，目前我国农村小城镇建设还存在着一些问题。这些问题是引起农村城镇率较低、滞后的主要原因。具体表现在以下三个方面。

1.城镇规模较小，严重制约了健康发展

从目前我国城镇的规模来看，主要表现在规模较小，我国第一次农业普查的资料显示，全国共有建制城镇1221户，平均每镇人口约为4519人，平均面积为2.2平方公里。如山东省烟台市经济较为发达，该市共有175个镇，大部分镇人口集中在3万人以下，而5万人以上的镇只有两个，还有7个镇人口不足1万人。从这些数据我们看出，即便是东部较为发到的地区，城镇人口、规模都非常小，更何况是西部偏远地区。

之所以全国各镇的规模较小，是基于便于管理的角度出发去设计的。但是随着经济的快速发展，规模小已经成为制约城镇发展的重要因素。原因在于；一是小城镇的规模小，会造成辐射力度小，影响力小，导致小城镇的发展后劲不足，难以形成有效的合力，因此难以促进经济的繁荣。另外，由于规模小，难以调动周边地区的资金优势，对小城镇的长远发展极为不利。二是城镇的规模虽然较小，但是这并不意味着行政人员就少了。反而，由于城镇各个职位都具有一定的重要性，因此，行政人员并没有实质上减少。在这种情况下，必然增加农民在办理各项事情中的难度，增加农民的负担。三是城镇规划较为僵硬，缺乏科学、弹性力度更是不足。由于我国政策不断的得以调整，使得一些小城镇的发展充分了活力，发展较快，甚至两个以上的镇连接在了一起。但是由于城镇与城镇之间的行政划分，使得一些基础资源不能共同享有。甚至出于行政的划分等原因，造成了工程再建设，这样就造成了一定的资源浪费。

2.资金短缺使得镇政府急功近利

资金是制约城镇发展的重要因素，因而也就成为城镇发展的大问题。实际上，资金问题也是城镇领导考虑最多的问题。但是在实际操作上，出现了种种问题，使得本来就捉襟见肘的资金不能有效的得以利用。

从农村城镇的资金来源来，主要有三个方面，一是财政补贴，二是以地生财，三是集资建镇。由于受传统思维的影响，财政补贴是农村小城镇获取资金的传统方式。从目前城镇的实际情况来看，大部分城镇依靠的是以地生财的方式获得资金。这种做法与我国长期的基本国策，即保护和合理利用每一寸土地是相悖的。另外，集资建镇也是当前农村小城镇资金获取的重要方式，实际上，这种方式在运行过程中，对企业进行了一定的剥削，因此，从长期来看，这种方式并不是农村城镇获取资金的有效方法。

正是在资金较为短缺的情况下，一些城镇领导为了在任期内做好本职工作，凸显政绩，往往会急功近利的运用已经极为短缺的资金，这种做法虽然有可能在短期内促进经济等各方面的短期发展，但是从长期来看，这绝不是城镇化建设的长久之道。

3.户籍管理制度不科学

虽然目前我国市场经济发生的很大的变化，但是在广大的农村地区，户籍管理不科学的现象依然存在，主要表现在两个方面。一是游离阶层广泛存在。目前，不少农民进城打工，虽然他们长久在城市生活，但是他们的户口依然是农业户口，这就形成了生活在城市，却依然具备农民身份的新型游离阶层。这不利于社会的稳定和农村城镇化的发展。二是限制了农村劳动力的就业范围。从全国的就业情况来看，限制户籍的现象比比皆是，而具备农业户口又似乎成为了就业歧视的重要表现。因此，现存的户籍制度给农民的就业带来了一定的障碍。

因此，从目前农村城镇的户籍管理制度可以看出，僵化的户籍管理制度已经不能适应农村小城镇化的发展趋势，已然成为制约农村小城镇化建设的重要因素。如果不能从户籍制度上进行有效的改革，农村小城镇化建设依然是困难重重。

综上所述，我国的农村小城镇化建设较为滞后，已经为我国的经济建设、社会稳定等各方面带来一定的挑战。另外，由于农村城镇规模较小、资金缺乏和户籍管理制度存在问题等原因，使得我国的农村小城镇化建设面临着艰巨的任务。

参考文献

[1]世界银行：《1994 年世界银行发展报告》，222 - 223页.

农村小城镇建设范文第8篇

关键词：农村；小城镇建设；唐山市

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）18-0042-03

2013年全国两会明确提出了“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”是一项重要任务。会议强调，城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导农村城镇化健康发展。

农村城镇化从中国来看，是指各种要素不断在农村城镇中集聚，农村人口由第一产业向二三产业的职业转换以及居住地由传统落后的乡村区域向城镇区域迁移的过程，同时也是农民生活水平提高、生活质量改善和整体科技文化素质增强的过程。它是以工业为主体的非农产业集聚发展的必然结果，是农村社会演进并通往现代化的一个重要过程，是传统农村向现代城市文明的一种变迁，对统筹城乡发展、全面建设小康社会有着重要的现实意义。推进小城镇建设是唐山市实施城镇化战略的重要内容，是建设幸福乡村，实现城乡一体化发展，加快农村城镇化进程的重要举措。

一、唐山市农村小城镇发展现状

1.城镇化水平。唐山市现有两个县级市、6个县城、115个独立建制镇，小城镇建成区人口172.62万。截至2011年底，唐山市城镇化水平已达到52.14%，唐山市城镇化发展综合指数在全省11个设区市中排名第一位，其中小城镇对全市城市化水平的贡献率达到了50%以上。其中有11个镇（含5个县城镇）被国家六部委核定为国家重点镇，18个建制镇被省政府确定为省级重点镇，19个建制镇（农场）被核定为市级重点镇。

2008年，唐山市城市化率于超过50%，2010年已达到53%，城镇化发展综合指数在河北省11个设区市中排名第一位，其中小城镇对全市城市化水平的贡献率达到了50%以上。和国内整体城市化进程相比并不落后。目前，唐山市无论从经济发展阶段还是城市化进程看，小城镇建设都进入了一个加速发展期。

2.产业结构。产业结构的状况代表着地区经济发展的程度，良好的产业结构是经济进一步发展的必要条件。长期以来，唐山市的经济发展都是以重工业的发展为主，忽略了第一产业和第三产业的发展。在唐山市现阶段的产业发展中，除第一产业的比重有所下降外，二、三产业的比重上升趋势缓慢，特别是第三产业的比重发展更为缓慢，这严重制约着唐山市城镇化的顺利推进。第三产业的产值由1990年的309 861万元，增长到2009年的12 504 073万元，增长幅度较大。但是相对于总产值的增长，唐山市第三产业在国民经济中的比重却没有显著的提升。唐山市的第三产业占国民经济的比重变化较大，1990年唐山市的第三产业比重为25.44 %，1991年增长到33.93%，但在1991年之后唐山市的第三产业在国民经济中的比重却出现了徘徊发展的趋势，截至2009年唐山市第三产业的比重为32.79%，比1991年低了1.14%。

3.农村城镇化总体水平。从非农产业就业比重与城镇化关系看，以非农人口衡量的唐山市城市化发展水平从总体发展趋势来看，也呈现出逐年增长的趋势。但是根据2008年国家的《中国城市化率报告》中的数据，2008年全国以及河北省以非农人口衡量的城市化率分别为33.28%和30.95%，同时期唐山的城市化率达到了33.51%，分别高于全国及河北省0.23个百分点和2.56个百分点。但是从河北省整体的发展情况来看，2008年石家庄市和秦皇岛市的城市化水平分别为41.21%和42.01%，远高于唐山市的城市化发展水平。初步估算，农业经过结构调整、集约化和产业化发展，现有乡村劳动力资源大约近50%都需要转移出来，这将给唐山农村城镇化提供持续不竭的动力。

二、唐山市农村小城镇建设中存在的问题

农村城镇建设是城镇化建设中的重要部分，唐山市农村城镇建设近几年虽有较快发展，但从整体上看，发展还不均衡。在规划水平、资金投入、城镇管理、城镇面貌等方面，与沿海省份先进地区比较还有相当大的差距。目前，存在以下突出问题：

1.目前，唐山市小城镇建设不仅区域分布不合理，而内部规划管理极度缺乏，具体表现在城镇建设缺乏统一规划，建设随意性大。在一些地方城镇建设中，既缺乏目标模式的总体规划，又缺少建设过程的管理指导，建设随意性大；有的地方不考虑自身的资源优势、特点和条件，好高求大，盲目照搬其他地方模式，建“区域中心城”，有的不按规划进行，凭领导主观愿望办事。由于缺乏规划指导，致使小城镇建设盲目占地，布局过于分散。

2.农村城镇建设管理不完善、不配套。多数建制镇基础设施不配套，尤其是公共基础设施建设滞后，缺少垃圾和污水处理设施，镇区道路改造、排水设施、绿化美化，由于缺少建设改造资金，存在着设施不完备、建设标准不高的问题，容貌环境脏乱差的现象依然存在。在115个建制镇中，只有14个重点镇建成或在建14座生活污水处理设施，8个镇建成或在建防渗漏垃圾填埋场，其他建制镇的污水处理和生活垃圾无害化处理设施仍为空白，在垃圾处理方面还没有真正形成“村收集、乡镇运、县处理”的模式。集中供热、供气发展缓慢，已有的建制镇供热、供气覆盖范围过小，不能满足大多数居民日常生活需要。建制镇开敞空间和公共绿地普遍不足，休闲娱乐设施和空间还不能满足居民的需求。

3.农村城镇聚集产业和人口的能力还不强，多数镇缺乏强有力的产业支撑。不少建制镇仍然缺乏强有力的产业支撑，工业企业规模小、布局散，没有形成较大规模的工业园区，产业拉动力不足，吸纳农村富余劳动力的能力较弱，乡村人口向小城镇聚集缓慢，影响了城镇化的进程。特别是个别重点镇由于缺少产业支撑，发展后劲明显不足，在同类重点镇中已显落伍。因而，统筹全市各镇及重点中心镇的规划，在招商引资、产业布局的谋划、政策支持等方面，迫切需要上级政府主管部门做好规划与协调工作。

4.农村城镇建设的投融资渠道还不宽，资金问题成为制约小城镇建设发展的“瓶颈”。在重点中心镇建设中，资金紧张是普遍面临的难题。重点中心镇的建设资金主要来源于两个方面：镇自有资金和外部融资。然而现实的情况是，一方面，作为镇级政府，并没有充裕的自有资金可供利用；另一方面，农村金融服务体系非常不健全，大部分镇没有能力充分利用市场机制筹措建设资金，缺乏融资主体，又缺乏运作经费。多数县（市）区主要财力集中用于县（市）城区建设，投入小城镇建设的资金较少；受建设投资理念和土地政策的制约，小城镇基础设施建设以存量资产吸引增量资金做的不够，利用民间资本和金融贷款还不足，资金不足成为困扰小城镇建设发展的突出问题。

三、加快推进唐山市农村小城镇建设的对策建议

1.要坚持规划第一，将规划当作城镇建设头等重要的事来抓。农村城镇建设的成败首先在规划设计，规划的失误将是战略的失误，将是不可弥补的失误。强化规划和布局有两层含义：第一层含义是指以市域为单位，加强小城镇的总体规划与布局，在全市一盘棋的基础上，突破行政区划各自为政的分散格局，以经济区域代替单一的行政区域，促进社会资源向中心镇集聚，在市域范围内形成若干个小城镇群的局域中心。第二层含义是指要加强重点中心镇内部的规划与布局，这种规划与布局上要有别于一般小城镇建设，突出三个特点：一是超前性，规划的起点要高，要有发展眼光、超前意识，在有效利用各类资源的同时，满足未来的城镇居民对城镇功能的各种需求；二是综合性，要正确处理近期、中期和远期，社会、经济、环境之间的关系，走可持续发展的路子；三是科学性，要充分发挥当地特色和区位优势，合理确定自身发展方向、功能定位、发展速度及用地、人口规模等。

2.培育和发展支柱产业，增强小城镇的经济基础和发展实力。要有效地推进城镇化，必须以市场为导向，以产业为依托，立足当地资源、区位、交通、人文历史等方面的优势，选准和培育支柱产业，形成小城镇发展的经济基础。小城镇建设要围绕农村经济结构战略性调整，与农村产业结构调整相结合，根据当地的市场、资源特点合理规划产业布局，积极培育城镇集聚人口、产业、资金、技术、信息等功能优势，承载、辐射和带动当地产业结构向一、二产业转移，推动一、二产业的发展，为农村剩余劳动力提供更多的就业机会。与发展农业产业化结合，在小城镇积极培育农副产品加工企业、市场中介组织等各类农业产业化经营的龙头企业，把小城镇建成农副产品加工销售的中心和农业产业的信息、金融、服务中心。与乡镇企业相结合，充分发挥小城镇集聚产业、资金、人才及基础设施共享的优势，引导乡镇企业和农村新办企业向小城镇集中，使乡镇企业利用小城镇相对优越的环境，调整结构，实现体制创新和技术创新，增强发展活力。

3.积极推进城镇基础设施建设，不断完善城镇功能。以解决重点镇的基础设施欠账为重点，加快污水处理、垃圾处理和集中供热、供气和公共服务设施等重要基础设施建设。一是积极推进基础设施建设。积极推进集中供热、供气、供水设施建设，新建住宅小区的集中供热、供气、供水设施要与住宅同步建设，原有住宅小区和居住住户要逐步进行集中供热、供气、供水改造，不断扩大重点镇的集中供热、供气、供水覆盖面积；继续实施村庄道路硬化、街院净化、村庄绿化工程。加快村庄街道和小巷的硬化改造和道路两侧沟渠、绿化建设；引导农民自己动手，搞好农村污水、垃圾处理，推广“户集、村收、乡镇运、县处理”的垃圾处理模式，解决垃圾乱堆乱倒问题；大力发展普及户用沼气，以沼气池建设带动农村改厕、改圈、改厨。二是完善公共服务设施建设。按照先进文化建设的要求，加快城镇文化馆、图书馆、体育场（馆）、养老院和医疗保健等公共服务设施建设，加强应急卫生服务体系建设，合理安排中小学校，完善城镇功能，提高文化品位。加强村级组织活动场所建设，完善阅览室、文体活动室、卫生保健室、健身休闲场所等公共服务设施。

4.加快城镇建设投融资体制改革。农村城镇化是一个根本性的转变过程，需要投入大量资金进行基础设施和公用设施建设。专家测算，小城镇每增加1平方公里，投资近2亿元。要克服中国城镇化进程中的资金约束，推进农村城镇建设集中发展，当务之急是要尽快改革现行单一由政府主体投资的局面，广辟资金来源渠道，建立多元化的投资体制。要在进一步完善土地转让、集中统建、招商引资、谁投资谁受益等优惠政策的基础上，鼓励和引导民间集资、农民带资、乡镇企业筹资和外商投资建城。一是加大政府对城镇基础设施建设的引导力度，各县（市）区要根据经济发展和财政增长情况，逐年增加对基础设施建设的投入，并按一定比例向重点镇倾斜。放宽小城镇建设市场准入，按照特许经营的改革取向，吸引外资、民资和社会资本投资基础设施和公共服务设施建设；鼓励社会力量组建作业公司，承接设施维护、绿化养护、道路保洁等业务；通过有偿竞买方式，出让道路、广场、路灯、绿地等冠名权、广告权，实现小城镇建设的良性循环和滚动发展。支持有条件的重点镇组建小城镇建设投资公司，实行公司化运作，加大投融资力度。二是逐步建立以政策扶持和政府投入为导向的城镇建设市场化、投资主体多元化、资源利用商品化的投融资机制，加大城镇建设资金筹措力度。开展金融创新，探索重点中心镇建设的金融创新工程，建立吸引民间资本的投融资平台。强化政策支持，建立多元化融资体制，加大对重点中心镇招商引资的政策性支持，创造良好的政策环境和宽松的投资环境，通过政府贴息，税收减免，政策优惠等一系列措施，提高投资的吸引力，降低投资的风险，从而吸引更多的资金到重点中心镇建设中来。可以借鉴发达地区的做法，允许和推动和指导重点中心镇小额贷款公司、村镇银行、农民互助合作社、农民互助资金组织等新型农村金融机构的建立和运营，解决重点中心镇产业发展和公共服务设施建设中的资金不足困难。

5.完善和兑现重点镇建设与发展的支持政策。要真正贯彻落实河北省《关于实施城市化战略的决定》和唐山市《关于加快推进农村城镇化进程的意见》的精神，一是有条件的扩大重点镇扩权强镇试点范围。对具备条件的重点镇设立独立的财税机构和镇级金库，县（市）镇实行分税制。重点镇建设用地的出让金，除国家规定的以外全部返还镇政府，专项用于本镇基础设施建设。在重点镇征收的土地增值税、城镇土地使用税、城市建设维护税、公用事业附加、市政公用设施配套费，除上交国家部分以外全额返还镇财政，专项用于基础设施建设。二是深化户籍管理配套改革，实现小城镇人口健康有序增长。建立城乡统一的户口登记制度，按实际居住地和所从事的职业，将人口统计为城镇人口和农村人口。鼓励农村人口向城镇有序转移，凡在城镇有合法固定场所、相对稳定生活来源的农村居民及随同居住的直系亲属，准予取得城镇户口。

参考文献：

[1] 岳伟刚.重庆城镇化建设发展面临压力[J].科学咨询，2011，（5）.

[2] 胡序威.有关城市化与城镇体系规划的若干思考[J].城市规划，2000，（1）.

[3] 辜胜阻.非农化与城镇化研究[M].杭州：浙江人民出版社，1991.

农村小城镇建设范文第9篇

一、安徽城镇化发展存在的问题

2000年6月中共中央国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确提出了推进城镇化的战略方针，第一次在超越农村范围的基础上以新型的城乡关系，探索农村生产要素组合方式。安徽省委省政府明确提出实施城镇化战略的历史任务，并将城镇化列为“十五”期间着力实施的四大战略之一。至2003年底，安徽共有城镇1048个，其中设市城市17个，县城61个，其他建制镇970个。城市非农人口100万人以上的城市2座，100～50万人口的城市11座，50万人口以下的城市4座。全省城镇密度为75.16个/万平方公里，每个城镇平均服务范围为133平方公里，服务人口6.11万人。2003年安徽常住人口城镇人口比重为32％，低于全国城镇化水平8.53个百分点，存在差距明显。目前，安徽在城镇化过程中主要存在如下问题：

1、城镇化水平低，尚处于由初级阶段向中级阶段过渡时期。目前，许多中外城市经济学者把城镇化发展过程分为三个阶段，即城镇人口占区域总人口的比重在30％以下时，属于初级阶段；城镇化水平在30％～70％之间，属于中级阶段；70％以上属于高级阶段。并认为城镇化终极目标是“城乡一体化”，即国家和地区的全部人口、土地、资源和管理的有序化和规范化。按此标准来判断，目前安徽城镇化水平只有32％，刚刚完成城镇化发展的初级阶段，在向中级阶段过渡，发展任务相当艰巨。

2、城镇建设数量少、规模小，空间规划布局不合理，没有形成科学的农村城镇化体系。在空间分布上，安徽城镇数量不多，分布密度不高；在城镇规模上，大城市发展数量很少，除了合肥市外，其他中小城市规模普遍不大，次级中心城市仅包括阜阳、蚌埠、芜湖等五座城市；很多小城镇发展水平低，规模小，难以构成一个完整的等级序列。并且，一些小城镇大多为行政设市，而非经济设市，经济发展水平远没有达到城镇发展要求，根本不具备小城镇应有的人流、物流、财流、信息流，使得安徽在发展小城镇时背上了较为沉重的负担。由于小城镇人口规模小，经济总量不大，缺乏相应的产业聚集，不能给更多的人口提供就业机会，从而造成小城镇缺乏旺盛的生命力，制约当地的产业升级和优势产业的形成，对小城镇周边农村地区缺乏有效的辐射带动能力，难以达到农村城镇化的目标。

3、农村城镇化投资资金不足，基础设施建设薄弱。长期以来，我国一直将城镇基础设施建设作为“非生产性的”，认为城镇基础设施只有投入，没有产出。在城镇投资决策中，对建设周期长、收益具有间接性的基础设施建设容易忽视。安徽经济基础薄弱，政府在财政支出中分配于小城镇建设的资金比例较小；从民间角度看，农民收入水平低，乡镇企业效益下滑，难以支持小城镇建设很大的资金投入。农村城镇基础设施建设薄弱，电力、通讯、运输、环保、供排水等设施短缺，造成农村城镇对农村经济发展的集聚和辐射效应未能充分显现。

4、土地利用效率低下，环境保护未引起高度重视。在农村城镇化进程中，不仅要实现对农民身份的改变，也要允许集体土地进入一级市场，以农村土地的使用权折换成城镇土地使用权。土地是国有财产，不能私有化，但土地的征用事关国家、集体和农民利益，不能简单的划拨和征用。但现实中一些地区为建设小城镇，发展开发区，用地时存在大手大脚、不节约用地，注重平面扩张、轻视挖潜改造等现象，土地资源利用效率低。

5、农村劳动者素质低，人口城镇化明显滞后。劳动者的文化素质是经济发展的先决条件。在2002年安徽农业劳动者受教育程度构成中，大专及以上学历的仅占0.1％，初中学历的占42.1％，小学以下的53.5％。安徽农业劳动者整体素质偏低，是农业劳动生产率下降、农业创收能力不强的重要原因之一。随着城镇化的推进，农村人口将不断向城镇聚集，转化为城镇人口，农村劳动者将成为小城镇经济的主体，由耕耘土地转为驾驭市场。而目前安徽农业劳动者素质的低，滞后的人口转移，显然是制约城镇化进程的又一重要因素。

二、城镇化滞后对安徽农村全面小康社会建设的负面影响

安徽是中国农村经济体制改革的发祥地，改革开放以来，随着一系列“三农”政策的有效实施，安徽农村经济取得了长足发展，经济总量不断增加，居民生活水平逐步提高，生活质量日益改善。依据国家统计局和国家计委所确定的全国小康生活水平标准，2000年全省农村小康迈进已经走完了88.82％的路程，接近全国农村小康90％的预定目标值，基本上达到总体小康水平。但与全国平均水平以及先进省市相比，安徽经济发展和社会进步是相对落后的。如2003年安徽GDP占全国比重仅为2.93％，排14位；财政收入排24位；人均GDP排26位，农村居民年人均纯收入居22位，城镇居民年人均可支配收入排26位；农村全面小康综合实现程度居全国第18位。造成安徽经济发展相对落后有多方面的原因，但从城乡空间结构上观察，城镇化滞后是重要原因之一。主要表现在：

（一）城镇化滞后阻碍了农村工业化进程。城镇化与工业化具有相互推动、相互促进的关系，工业化带动城镇化，城镇通过“聚集效应”、“循环累积效应”反过来促进工业化。规模化、功能化的城镇形成后，会以其独特的优势吸引工业来城镇聚集，同时又能在内部不断催化新生工业的诞生。城市的高度经济集约，蕴藏着多层次的、潜在的、集中的市场需求，可以分层次接纳劳动密集、资金密集和技术密集型工业，特别是具有增长潜力的主导工业和具有创新能力的工业最易集聚在城市。推进城镇化的过程又可以加快工业化的过程，城市促进工业产业结构重组，提升工业层次和质量。根据钱纳里的“世界标准模型”，在工业化由初期向中期过渡时，城镇化率应高于工业化率20个百分点左右。2003年安徽工业化率为36.4％，城镇化率仅为32％，与“世界标准模型”相距甚远。这说明安徽城镇化水平是滞后于工业化水平，影响了工业生产率和社会总的生产率的提高，阻碍了工业化进程。

（二）农村城镇化滞后严重制约农业劳动生产率和农民收入的提高，城乡差距拉大。安徽虽然较全国较早实行农村家庭联产承包制，但落后的农村城镇化水平，只是将很少一部分有体力、有知识、懂技术的农民从土地中解脱出来，而绝大多数农民仍然固守在面积日益锐减的土地上，农村经济结构和农业产业结构调整相对缓慢，农业劳动生产率和农民收入水平较低。2003年全国农村居民家庭土地经营情况为人均1.01亩，而安徽只为0.93亩，大大低于全国平均水平，人多地少的矛盾制约着农业规模化经营，也阻碍机械化在农业中的推广，导致农业劳动生产率长期得不到提高。2003年第一产业劳动力人均粮食产量为1168公斤，相当于全国平均水平的86％；人均棉花产量为12.7公斤，相当于全国平均水平的82％；人均猪牛羊肉产量为136.9公斤，相当于全国平均水平的78％；人均水产品产量为87.2公斤，相当于全国平均水平的59％；人均农林牧渔业产值为7016元，相当于全国平均水平的74％；农民人均纯收入为2127.48元，相当于全国平均水平的81％。省内城乡居民收入差距也呈明显扩大趋势。城乡居民收入比（农民为1）已由1990年的1：2.51扩大到2003年的1：3.19，收入差距的扩大将对整个社会经济持续稳定健康发展产生不利影响。

（三）农村城镇化滞后抑制了农民消费需求的增长和农村市场的扩张。内需不足已成为当前制约安徽乃至全国经济持续快速增长的重要因素，内需不足的长期性、结构性、根本性原因是城乡结构严重失衡和城镇化滞后。内需不足，主要是最终消费需求不足，而其中最主要的是农民的最终消费需求不足。农村居民消费对经济增长的贡献份额逐年下降。安徽省从上世纪九十年代后期至今，农村居民支出对收入的比例一路下滑，已从1995年的92％下降为2003年的83.7％。

目前，由于城镇化水平低，缺乏农村与大城市相连接的中间桥梁，农民难以准确把握市场信息、农产品流通渠道不畅、农产品销售难、价格低，进而抑制了农民收入水平的提高和消费需求的增长。2003年安徽农村居民人均纯收入仅2127.48元，仅相当于同期城镇居民人均可支配收入的31.4％；农村居民人均生活消费支出为1596.27元，仅相当于同期城镇居民人均生活消费支出的31.5％；城乡居民家庭平均每百户主要耐用消费品拥有量也存在较大差距：洗衣机农民为17.58台，城镇为93.2台；电冰箱农民为12.61台，城镇为88.54台；彩电农民为59.00台，城镇为124.17台。县以下社会消费品零售额占全社会消费品零售总额的比重已由1995年的29.3％下降到2000年的30.4％、2003年的28.4％。农村市场集市贸易成交额占全社会集市贸易成交额的比重已由1995年的45.7％下降到2000年的42.1％、2003年的38.9％。这些数据足以说明城镇化的滞后，在相当程度上制约了农民消费需求的增加和农村市场的扩张，阻碍了安徽经济的快速增长。

（四）城镇化滞后抑制了农业富余劳动力向非农产业快速转移，阻碍了农村社会和经济结构的调整。世界各国经济实践表明，农村城镇化发展可以促进农村二、三产业发展和农村劳动力由第一产业向非农产业就地转移，有利于农村经济和社会结构调整。但由于安徽农村城镇化进程滞后，其在农业富余劳动力向非农产业就地转移以及农村社会和经济结构调整中的作用十分有限。在2003年从业人员构成中，安徽第一产业所占比重为53％，高于全国平均水平5.9个百分点；安徽第二、三产业所占比重为19.5％、27.5％，分别比全国平均水平低2.1和1.8个百分点。在2003年乡村从业人员构成中，安徽非农产业所占比重为25.1％，低于同期全国平均水平近11个百分点。在2003年国内生产总值产业构成中，安徽第二、三产业所占比重为81.8％，低于同期全国平均水平3.8个百分点。提高安徽农村城镇化水平，实现农村富余劳动力就业快速转移，促进农村非农产业发展，优化农村经济和社会结构，迅速推进农村全面小康建设进程，理应成为安徽省各级政府和社会各界亟待关注和解决的问题。

（五）农村城镇化滞后影响了居民文化和技术素质的提高。农村居民居住的分散性和农民收入的有限性，使大部分农村居民远离城市中的现代化生产和生活方式，所享受的现代社会文明成果十分有限。在目前“二元”社会经济体制下，城镇化发展滞后，造成农村居民很少有机会接受良好的文化教育和技术培训，进而影响了科学技术、现代文明在农村的传播和应用。2000年安徽文盲人数占全省总人口的10.06％，高于全国平均水平3.34个百分点，并且文盲人口主要在农村；在每十万人拥有的各种受教育程度人口比例看，高中和中专人数安徽为7625人，全国为11146人；大专以上安徽为2297人，全国为3611人；初中安徽为32826人，全国为33961人。这些都低于全国平均水平，这与农村城镇化水平安徽落后于全国平均水平不无关系，也影响了安徽经济社会快速发展的潜力。

三、加快农村城镇化发展，促进安徽农村全面小康社会建设的对策

滞后的农村城镇化水平已制约了安徽农村全面小康社会建设。因此，加快农村城镇化建设进程，是安徽省各级政府必须高度重视的一项工作。

一是逐步弱化和消除二元经济结构，进行相关配套制度改革。加大户籍制度改革力度，建立城乡统一的户口登记管理制度，允许农民自由进出县城以下的建制镇和集镇，逐步放开大中小城市对农民的准入限制。完善农村土地使用和流转制度，允许农民进城后对承包土地进行有偿转让，消除农民对土地依附关系限制，同时允许农村集体土地作为股份参与城镇开发，弱化城镇建设资金短缺现象和保护农民利益。建立和完善城镇社会保障制度，降低农民进城的预期风险和解除农民进城后的后顾之忧。

二是农村城镇化过程中要把小城镇建设与发展乡镇企业有机结合起来。充分发挥它们整体的集群效应和辐射作用，提高土地、水等资源的利用效率和效益，减少环境污染。

农村小城镇建设范文第10篇

【Keywords】 rural areas；regional economy； mutual promotion； coordinated development

【中图分类号】F299.21 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）04-0037-02

1 农村小城镇建设发展的必要性和良好机遇

依据产业梯度理论，小城镇与大中城市产业上普遍存在着梯度差异，因而毗邻中心城市的小城镇面临着承接大中城市产业转移的机遇。科学合理的产业转移一方面促进了小城镇的产业结构升级、劳动力就业，另一方面也满足了农民离土不离乡的务工需求、加快农业人口城市化市民化的进程，这是典型的工业化小城镇建设发展之路，也是数量最多、发挥作用最大的小城镇建设发展类型。但是，小城镇的建设发展并非只有工业化这条唯一的途径，我们应当看到，大力发展第三产业也是促进小城镇建设发展的有效办法。对于数量更多的内地小城镇，缺乏工业基础，也不具备承接大中城市产业转移的优势，就有必要选择适合当地的小城镇建设发展路径。如发展以旅游业为代表的第三产业就是一种不错的选择。河南开封的朱仙镇有着悠久的历史、深厚的文化底蕴，曾与江西景德镇、湖北汉口镇、广东佛山镇并称为“中国四大名镇”。随着时代的变迁，九省通衢的湖北武汉已发展成现代化商业大都市；广东佛山处于改革开放的前沿，经过数十年发展，已经成为中国最重要的制造业基地之一、全国百强镇前十名；而江西景德镇大力发展旅游产业，2015年旅游收入达261.32亿元。相比之下，朱仙镇这一历史名镇明显落寞衰败。

十八大以来，以为代表的中央领导集体分析了我国城镇化建设的形势、存在的突出矛盾与问题，提出了加快城镇化特别是新型城镇化实施步骤，颁布实施《国家新型城镇化规划（2016―2020 年）》，统筹指导各地以人为本的新型城镇化建设，从而把我国新型城镇化建设推向新的阶段。开封朱仙镇抓住这次机遇，于2012年5月9日开始启封故园建设项目，计划投资120亿元，至2016年10月1日园区盛装开园。朱仙镇启封故园将对朱仙镇文化旅游产业发展起到龙头带动、辐射和示范作用，进一步加快千古名镇的复兴步伐。

2 当前区域经济与小城镇建设中存在的主要问题

2.1 小城镇发展带来的工业化负面影响

随着小城镇的发展，特别是工业化小城镇的数量增多、规模扩大，在提升当地产业结构升级、提高农业人口收入水平的同时，也带来了工业化难以避免的负面影响，其中最突出的就是环境污染问题、能源紧张问题等[1]。毗邻大中城市的很多小城镇在承接产业转移过程中存在短视现象，只关注于GDP的提高，承接产业转移过程中不加选择甄别，承接的多是大中城市不得不迁出的对环境有污染的行业。虽然能够短时间提升GDP，但是长此以往，对农业区域经济发展十分不利。工业化小城镇建设征用的土地，土质难以恢复原貌，土地受到化工原料的污染，肥力下降，土地贫瘠，还含有有害物质，不适合继续耕种。随着工业化小城镇的发展，对电力等能源的需求也越来越多，因而挤占农业用电，影响农业生产。

2.2 小城镇建设过于依靠政府推动、建设资金不足

工业化小城镇建设有自发形成的、有政府主导的，相比较而言，以第三产业为主的小城镇建设大多依靠政府推动，这就存在投资渠道单一、建设资金不足的问题。依靠政府推动的小城镇建设能够迅速铺开建设规划，可以由政府主导进行招商引资，依靠政府投入开展城镇基础设施建设。但是，这种依靠政府推动的小城镇建设缺乏内生动力，建设初期虽可以顺利开展规划，但是，小城镇建设需要庞大的资金投入，而现有的资金投入渠道及来源构成方式比较单一，基本都是依靠政府的投入，按照国家开发银行的估计，到 2020年前后我国新型城镇化建设至少需要50万亿元的资金投入，如此庞大的资金从何而来？显然单纯依靠政府推动是难以解决问题的。这就势必要求我们广开思路，一方面引导民营企业的投资参与，一方面激发民间组织在小城镇建设中的活力，否则小城镇后续资金的不足必然导致难以实现可持续发展的目标。

3 小城镇建设促进区域经济发展的措施

城镇化发展和农村区域经济发展不是对立的，反之，城镇化发展还能促进农村区域经济发展，必须找准问题所在，对症下药，以城镇化建设促进区域经济发展。

3.1 树立科学的小城镇建设发展理念

国家推动城镇化发展的根本是为了全面建设小康社会，全面提升人民生活水平，我们应当正确认识到这一点而不是本末倒置。因此，在小城镇建设发展过程中，要树立科学的建设发展理念，不能为发展而发展，单纯追求GDP的增长。科学的发展理念应该是“以人为本、宜居宜业”，科学的发展理念应是和谐的、绿色的、开放的、创新的。首先，在承接大中城市产业转移时，要认真加以选择甄别、尽量摒弃那些污染严重的落后产业，选择科技含量高的、绿色的、可持续发展的朝阳产业；其次，应完善相关的土地制度，保障农业生产的基本农田面积。可以通过提高土地利用率的方式保障城镇建设的足够面积，尽量不占用农田和耕地。

3.2 以体制改革激活农村区域经济发展

改变当前小城镇投资的单一化局面，实现对于农村区域经济投资的多元化，利用市场来间接调控经济。这就要求国家在政策的制定上要完善优化，对于城镇的相关配套设施包括土地的征用，实行有偿使用制度，对于小镇的相关建设方面，进行公开的招标，吸引资源向城镇汇集；除了通过城镇化发展带动区域经济发展外，还要加强农村自身的经济体制改革，以新型的农村合作化为主要发展方向，提倡、帮助农村进行规模化、专业化生产，提高农业生产效率，推进农村地区对于高科技产品的应用，促进农村区域经济发展。

农村小城镇建设范文第11篇

80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年0.625%的速度递增，而1952~1977年均只提高0.2个百分点。1998年，我国共有小城镇45462个，其中建制镇19060个。另据1997年全国第一次农业普查，截止到1996年底，全国共有建制镇16126个，镇区户数平均1221.1户，镇区人口平均4518.6人，其中，非农业人口2071.5人，镇区占地面积2.2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个，分别占全国建制镇总数的46.4%、29%和24.6%；从人口规模看，目前建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为4518.6人）以下的镇达到10544个，占全国建制镇总数的65%；中等规模的镇（镇区人口4000~10000人）4235个，占全国建制镇总数的26%；镇区人口10000人以上镇1347个，占全国建制镇总数的8.4%，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的36%和非农业人口总数的40%，属于经济实力最强、发展势头最猛的镇。

尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952~1978年，我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点 [1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~1998年，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，年均上升0.625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%，下降了14.7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%（见表1）。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了（见表2）。

城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1/6.25，1997年虽有所上升，但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保

表1 我国城镇化滞后于工业化与非农化的程度单位：%

年份 1952 1957 1965 1978 1985 1990 1997 1998

工业化率 17.6 25.4 31.8 44.3 38.5 37.0 43.5 42.1

非农化率 49.5 59.7 62.1 71.9 71.6 72.9 81.3 81.6

城镇化率 12.5 15.4 18.0 17.9 23.7 26.4 29.9 30.4

城镇化滞后

于工业化 5.1 10.0 13.8 26.4 14.8 10.6 12.6 11.7

城镇化滞后

于非农化 37.0 44.3 44.1 54.0 47.9 46.5 51.4 51.2

注：工业化率和非农化率按国内生产总值基数（当年现价）计算。

资料来源：《中国统计年鉴（1999）》，56、111页。

表2 我国城镇化水平与世界城镇化水平对比单位：%

年份中国世界

平均低收入

国家中等收

入国家高收入

国家美国日本

1970 17.4 35 18 46 74 74 71

1980 19.4 40 22 38 74 74 76

1997 29.9 46 28 49 78 77 78

资料来源：1.世界银行：《1994年世界银行发展报告》，222-223页，北京，中国财政经济出版社，1994。

2.The World Bank， World Development Report 1998/1999， Knowledge for Development，

P192~193. Oxford University Press， 1998.

3.中国数据来自《中国统计年鉴（1999），111页，与上述世界银行出版物有差距。

持在城镇居民的1/3左右。并且，从近几年情况看，城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，我们估计，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，总量达到1.5亿左右，今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅靠农村内部是不可能全部消化的，必须从农村走向城镇，实行异地转移。

国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。

那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口，即内涵发展方式；中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。当然，前者并不完全排斥数量的扩张，只不过数量扩张不是其主要任务；后者更不能不要内部挖潜，只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，因此，在我国的城市体系中，小城镇的发展速度应该是最快的。此外，县、乡（镇）两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化，而小城镇是农村经济的重要增长极，他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设，从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。

下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

二、当前小城镇建设存在的主要问题

改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。

（一）小城镇的规模普遍偏小。当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人 [2]。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个，3~5万的75个，3万人以下的占56%，其中7个乡镇总人口不足1万人 [3]。中西部地区乡镇的人口更少。

现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。

首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。

其次，镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150～180人，而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。

再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。如温州市的柳市镇和北白象镇，综合经济实力一个是温州第一，一个是温州市第八，镇域人口都是10万人，镇区人口都是5万人，历史上（1992年）同属于一个区，曾经有过联体发展规划，建成区中心距离4公里，目前事实上已经联在了一起。

再如温州市的龙港镇和鳌江镇，前者是温州市的第二经济大镇，后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人，分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望，不能互通，一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年，终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近，但经济和社会发展不能形成互动和互补，规划也雷同。

又如在温州的东部，从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇，相距20公里，沿公路两侧居然有11个镇，已经成带状连在一起，单边的房屋最大间隔不超过100米，建筑以公路为街道式的布局，且都是“顶天立地”式的民房建筑，下面店铺，上面住家。水电等基础设施各自为政，小城镇管理十分困难。

问题在于，上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市，使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下，为什么不能突破原来的行政区划，把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市？而这种现象在发达地区并不少见，如山东省淄博、烟台等地。近年来，北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作，通过行政区划变动的方式提高乡镇规模，增加小城镇的集聚能力，同时，也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看，这项工作不是做得早了，而是晚了。

（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里，我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响，然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。

根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4，有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入为7800万元，镇政府分得财政总费用（含教师工资和离退休人员工资）600万元；灵溪镇（城关镇）1997年预算内财政总收入9200万元，镇政府分得1520万元（含教师工资和学校办公费800万元），镇财政预算外收入补贴预算内支出（不含城建投资）300多万元；水头镇1997年预算内财政收入5620万元，镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。

总的来看，小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，乡镇政府很难打破它们的垄断权益，在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重，乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使，在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查，1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度，而且由于乱收费和乱罚款，又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性，而这正是小城镇建设和发展的活水源头。

在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。

“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。

“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。

有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。

总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。

（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因。形成于50年代后期的户籍制度是传统计划经济的重要支柱之一，经过几十年的努力，我国门类比较齐全的工业体系已经建立，可以说，传统户籍制度的任务已经完成。尤其是在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面：

1.在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，实际上既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。

2.现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围，即使在大中城市有比较稳定的职业和在事业上有一定成就的农村劳动力，由于无法取得城市户籍，仍然没有稳定感，更何况绝大多数农村劳动力不可能在大中城市找到稳定的职业和较高收入。这就造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。

3.滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。近年来虽然提倡乡镇企业向小城镇集中，但新建企业由于追求低成本和避税效应，集中的效果不能使人满意，而老企业集中的难度更大。缺乏非农产业的支撑，小城镇发展就失去了产业基础。

（四）小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万屡的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下几个方面：

1.小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低（只有大约8%左右的企业集中在建制镇），但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大，高达80%以上。也就是说，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右，但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会（ESCAP）的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上，在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。

2.很多新建小城镇，尤其是相当一部分试点镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”，办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前来投资；有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍；有的把土地圈起来后便让其荒芜着。

3.当前，农业产业化方兴未艾，农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾，引导千家万户农民走向市场，并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000多个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业 [4]。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。

（五）小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在人民公社改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的，基本沿袭了人民公社的运行模式，计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有：

1.管理体制不健全。乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于一般集镇尚可，对于发展较快的建制镇甚至试点镇就有捉襟见肘之感。有些较大的小城镇发展到一定程度后，随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等，都被列入镇政府的目标责任制，但由于这些部门不属于镇政府直接管理，镇政府的工作难度很大。

按照国家试点镇的政策规定，部级试点镇可以设立有关职能部门的分局，一些省、市对该省级和市级试点镇（示范镇）也作了类似的规定。根据我们在调查中掌握的情况，这一规定在有些地区执行得较好，有些地区则执行得不够好。如早在1995年，安徽省阜阳市就开始在20个示范镇试行设立建委、土地、地税、工商、公安等职能分局，并且规定人财物三权下放给镇管理。但从执行情况看，远不如像水利、广播、农技、农经等“七站八所”这些既无利可图，又需要支付大量管理费用的部门那样来得容易，往往是牌子挂起来了，但实际上人财物三权仍然牢牢地控制在上一级业务主管部门的手里。小城镇政府的人权和事权不统一，凡是制定的涉及到这些部门利益的政策，都无法有效执行。有一个县曾经就三权下放问题下发了专门文件，但却遭到这个县各职能部门以及上至省级主管部门的反对。 [5]可见，小城镇的发展客观上已经提出对管理体制的改革问题。

2.机构臃肿，人员严重超编。在国家统计局等部委的抽样调查中发现，奇怪22个省、（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均155名，其中党政机构平均64名，事业单位平均91名。县直派出机构及企事业单位的设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构平均64名，事业单位平均110名，企业单位平均115名。 [6]机构、人员过多，人浮于事，工作效率低下，并导致农民负担屡减不轻，党群关系和干群关系紧张。

3.党政不分，政企不分。主要表现党政机构重叠，职责不清，则权分离，以及以政代企，对企业事务干预过多等。

（六）小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有：

1.过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地，……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上也无法实现。

2.很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或接近相同的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了，这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。

3.很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。

4.随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

三、以制度创新推进小城镇建设

制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。

（一）合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1万9千多个建制镇，2万6千多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1万7千个一般建制镇；第三个层次是2万6千多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。

分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇 [7]和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，部级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。

通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇；人口在50~100万的中等县，发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇，100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

（二）乡镇合并与小城镇建设。目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题：

1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。

2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。

3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。

4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。

（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，进一步发展的困难会更大，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多，但就其自身而言，结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题：

1.要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程，在国家产业政策的着眼点上，要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势，合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中，最重要、最关键的是市场需求导向，而且应该面对国内、国外两个市场。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响，乡镇企业的出口受到很大冲击，劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大，至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即，这对于乡镇企业的出口（包括乡镇企业的生存）的影响更大。面对这种严峻的形势，应尽快调整乡镇企业的经济结构，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言，有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题，但也有产品结构和质量不适应问题，致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此，乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。

2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起，通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：

（1）加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊，企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来，才能进一步增强企业的活力，最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索，形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式，并且仍在积极的探索之中。

（2）促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此，应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前，乡镇企业已经探索出来的具体形式有：通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。

（3）改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理，树立起良好的企业形象，重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持，可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能，逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。

（4）建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。

3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。

（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新，主要应包括：

1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。

2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。

3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。

工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞“工业大院”，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。

（五）小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定，小城镇既包括建制镇又包括集镇，后者属于一般乡镇机构的改革，涉及面大，表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且，对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇，实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为，建制镇管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行，主要内容为：简政放权，精简机构，强化服务。

1.简政放权。包括以下几方面内容：一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，尤其是企业运行方面的事情，政府不要过问，要相信企业会管好这些事务，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。

2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合并党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。

一些部级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则，节省了财政支出，提高了工作效率。

再如，浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。

3.强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。

与行政管理体制改革相适应，建议小城镇财政由县（市）政府统一管理，在县（市）财政局设立各乡镇帐户，按照规定的收入完全上缴县（市）财政，支出按照规定拨付，剩余部分用于小城镇建设。这样，可以提高县（市）政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。

表3 桥头镇改革后的机构和人员设置

机构行政编领导行政编制借用人员

名称制数职数现有人数缺编数事业编制临时工

镇二套班子正副职数 15 15 13 2

党政办公室 19 1 16 3 8

农业发展办公室 3 2 3 13

计划与经济发展办公室（科技办） 5 2 4 1 1

村镇建设办公室 3 1 2 1

社会事业发展办公室（计生办） 10 7 3 5 4

政法办公室（综治办） 3 2 1 1

财政办公室（规费办） 5 5

合计 63 48 15 29 4

备注镇领导干部15 名，中层干部12 名。

资料来源：《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》（打印稿），桥头镇人民政府提供。

（六）小城镇户籍制度改革。实践证明，现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求，已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现，对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”。

1997年6月，国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案，明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后，也可以办理小城镇户口。” [8]并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。

上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时，各地的做法不完全一样，但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人，而与绝大多数农民无缘。可以肯定，即使上述规定经过试点后在小城镇中推广，也无助于解决目前的工农、城乡分离问题，起码进展将非常缓慢，与农村经济发展的迫切要求相差很远。

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应该看到，户籍制度毕竟在我国实行了接近50年，不仅自身根深蒂固，对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此，对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式，而应该循序渐进的改革方式。具体说来，我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段：

第一阶段：2000~2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进入。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧，可以在自愿的前提下，允许他们在三到五年内保留在农村的承包地。这一阶段，中小城市可以适当放开，但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。

第二阶段：2005~2010年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民（农民或者其他城市的居民）落户。并可选择几个大城市进行试点。

第三阶段：2010年以后，放开大城市户籍，在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。

（七）加强小城镇的规划工作。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：一是超前性。即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区），并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行，又尽力而为。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来，必然使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。

鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来，注意以下几点是十分必要的：

1.建设部门应针对小城镇的特点，培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的人才和单位，并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划，以供其他小城镇参考。

2.小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。

3. 把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想，在处理新老城区之间的关系时，首先要体现老城区的更新和改造，仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。

4. 规划的制定要严肃认真，要发动社会各届广泛讨论，一旦制定出来以后，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，就要严格按照规划来执行，不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。

[1]按国民收入基数计算；《中国统计年鉴（1990）》，第34页。

[2] 在西部地区，有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少，这种特殊情况不在我们讨论范围之内。

[3] 烟台市计划委员会：《我市小城镇建设与发展情况调查报告》（打印稿），烟台市计委提供。

[4]《中国资产新闻报》，1998-10-12。

[5]阜阳市农村改革试验区办公室：《阜阳市加快农村城镇化建设的实践与探索》（打印稿），1998年10月26日，第13页。

[6] 参见中编办小城镇行政管理体制与机构改革课题组：《小城镇行政管理体制和机构改革》，载中国小城镇改革发展中心：《全国小城镇综合改革试点政策培训班教材》（打印稿），1998年10月。

农村小城镇建设范文第12篇

一、我国小城镇建设的现状和绩效分析 80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年0.625%的速度递增，而1952~1977年均只提高0.2个百分点。1998年，我国共有小城镇45462个，其中建制镇19060个。另据1997年全国第一次农业普查，截止到1996年底，全国共有建制镇16126个，镇区户数平均1221.1户，镇区人口平均4518.6人，其中，非农业人口2071.5人，镇区占地面积2.2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个，分别占全国建制镇总数的46.4%、29%和24.6%；从人口规模看，目前建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为4518.6人）以下的镇达到10544个，占全国建制镇总数的65%；中等规模的镇（镇区人口4000~10000人）4235个，占全国建制镇总数的26%；镇区人口10000人以上镇1347个，占全国建制镇总数的8.4%，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的36%和非农业人口总数的40%，属于经济实力最强、发展势头最猛的镇。尽管经历了改革后的高速发展，我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952~1978年，我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点，但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点 [1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程，并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~1998年，我国的城镇化率上升了12.5个百分点，年均上升0.625个百分点；城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%，下降了14.7个百分点；城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%（见表1）。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察，其落后程度更是极为明显的。1997年，我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点，比世界平均数低16.1个百分点，更不用说与中等收入国和发达国家相比了（见表2）。城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先，形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年，农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值，而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值，农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年，中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小，但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差，使得农业部门的回报率（农业产值比率除以劳动力就业比率）相对过低，1978年为非农部门的1/6.25，1997年虽有所上升，但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高，长期以来，农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平，消费水平只大体保表1 我国城镇化滞后于工业化与非农化的程度单位：% 年份 1952 1957 1965 1978 1985 1990 1997 1998 工业化率 17.6 25.4 31.8 44.3 38.5 37.0 43.5 42.1 非农化率 49.5 59.7 62.1 71.9 71.6 72.9 81.3 81.6 城镇化率 12.5 15.4 18.0 17.9 23.7 26.4 29.9 30.4 城镇化滞后于工业化 5.1 10.0 13.8 26.4 14.8 10.6 12.6 11.7 城镇化滞后于非农化 37.0 44.3 44.1 54.0 47.9 46.5 51.4 51.2 注：工业化率和非农化率按国内生产总值基数（当年现价）计算。资料来源：《中国统计年鉴（1999）》，56、111页。表2 我国城镇化水平与世界城镇化水平对比单位：% 年份中国世界平均低收入国家中等收入国家高收入国家美国日本 1970 17.4 35 18 46 74 74 71 1980 19.4 40 22 38 74 74 76 1997 29.9 46 28 49 78 77 78 资料来源：1.世界银行：《1994年世界银行发展报告》，222-223页，北京，中国财政经济出版社，1994。 2.The World Bank, World Development Report 1998/1999, Knowledge for Development, P192~193. Oxford University Press, 1998. 3.中国数据来自《中国统计年鉴（1999），111页，与上述世界银行出版物有差距。持在城镇居民的1/3左右。并且，从近几年情况看，城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次，使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系，并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次，对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动，限制了农业市场扩大的可能空间；农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后，限制了农村人口的转移，使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力，我们估计，我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态，总量达到1.5亿左右，今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力，仅靠农村内部是不可能全部消化的，必须从农村走向城镇，实行异地转移。国内外实践证明，城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平，我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%，实际上是前10年和后10年稍慢一些，中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力，则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力，以后农业剩余劳动力总量不断减少，估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品（主要是粮食）的生产将大量减少，而劳动密集型农产品（如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等）将大量增加，从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力，则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。那么，我国农村城镇化的道路应该怎样走？我们认为，根据我国的实际情况，应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路，但各类型城市的发展重点应有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口，即内涵发展方式；中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口，即外延发展方式。当然，前者并不完全排斥数量的扩张，只不过数量扩张不是其主要任务；后者更不能不要内部挖潜，只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首，与农村经济具有千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑体系，因此，在我国的城市体系中，小城镇的发展速度应该是最快的。此外，县、乡（镇）两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化，而小城镇是农村经济的重要增长极，他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设，从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。下面，我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题，并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

二、当前小城镇建设存在的主要问题改革开放以来，尽管农村小城镇发展的速度很快，但由于其成长具有特殊背景，即城乡分割的二元结构，加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态，我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路，出现一些问题。下面，我们选择几个主要问题进行讨论。（一）小城镇的规模普遍偏小。当前，小城镇的规模普遍偏小，严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人，镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此，一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上，有的镇只有几千人。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区，在该市175个乡镇中，总人口在5万人以上的只有2个，3~5万的75个，3万人以下的占56%，其中7个乡镇总人口不足1万人。中西部地区乡镇的人口更少。现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的，乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化，这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。首先，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。其次，镇域规模小，但行政人员并少不了多少，必然加剧农民的负担。实际上，乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象，与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来，一个2～3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150～180人，而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。再次，这种规划比较僵化，缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快，早已突破了原来的规划，有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起，形成了具有一定城镇化水平的经济区域，但由于受到行政区划的制约，这些经济区域的基础设施不能共享，造成资源浪费，各镇各自为政，在同一经济区域争市场、争资源，基础设施、公用设施在低水平上重复建设，其结果是都形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。如温州市的柳市镇和北白象镇，综合经济实力一个是温州第一，一个是温州市第八，镇域人口都是10万人，镇区人口都是5万人，历史上（1992年）同属于一个区，曾经有过联体发展规划，建成区中心距离4公里，目前事实上已经联在了一起。再如温州市的龙港镇和鳌江镇，前者是温州市的第二经济大镇，后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人，分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望，不能互通，一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年，终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近，但经济和社会发展不能形成互动和互补，规划也雷同。又如在温州的东部，从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇，相距20公里，沿公路两侧居然有11个镇，已经成带状连在一起，单边的房屋最大间隔不超过100米，建筑以公路为街道式的布局，且都是“顶天立地”式的民房建筑，下面店铺，上面住家。水电等基础设施各自为政，小城镇管理十分困难。问题在于，上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市，使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下，为什么不能突破原来的行政区划，把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市？而这种现象在发达地区并不少见，如山东省淄博、烟台等地。近年来，北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作，通过行政区划变动的方式提高乡镇规模，增加小城镇的集聚能力，同时，也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看，这项工作不是做得早了，而是晚了。（二）资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题，也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里，我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响，然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。根据我们在温州市的调查结果，按照现行财政体制，镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有，镇政府只能按人头获得经费，超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取，一般情况下，各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4，有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入为7800万元，镇政府分得财政总费用（含教师工资和离退休人员工资）600万元；灵溪镇（城关镇）1997年预算内财政总收入9200万元，镇政府分得1520万元（含教师工资和学校办公费800万元），镇财政预算外收入补贴预算内支出（不含城建投资）300多万元；水头镇1997年预算内财政收入5620万元，镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大，往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。总的来看，小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来，小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策，乡镇政府很难打破它们的垄断权益，在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重，乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使，在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查，1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度，而且由于乱收费和乱罚款，又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性，而这正是小城镇建设和发展的活水源头。在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按月发放，在这种情况下又想由政府包办，就只能依靠手中的资源（包括行政资源）扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。 “以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中，各个小城镇都尽可能多出让一些土地，或者变相把农用土地非农化；有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权，全然不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力，助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查，听到的总是“土地不够用”之类的抱怨，很少有小城镇注重内涵式发展，或者注重旧城区改造。 “集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围，有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间，变相加重了农民的负担，引起了广大农民的不满。总之，把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起，从而使小城镇建设具有急功近利的色彩，而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果，在资金的筹集上就必然出现种种问题，其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展，有些问题甚至会带入下个世纪。（三）现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因。形成于50年代后期的户籍制度是传统计划经济的重要支柱之一，经过几十年的努力，我国门类比较齐全的工业体系已经建立，可以说，传统户籍制度的任务已经完成。尤其是在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下，仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动，已经远远不能满足经济发展的需求，也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面： 1.在现行户籍制度下，能够进城经商的农民仍然是“农业户口”，形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍，并且承包着土地，而就业和日常生活又在城镇，在农村和城镇都拥有生产和生活设施，实际上既无心或无力从事农业生产，导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒，浪费了宝贵的土地资源，又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇，工作和生活都难以稳定。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。 2.现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围，即使在大中城市有比较稳定的职业和在事业上有一定成就的农村劳动力，由于无法取得城市户籍，仍然没有稳定感，更何况绝大多数农村劳动力不可能在大中城市找到稳定的职业和较高收入。这就造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。 3.滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业，造成农村非农产业的分散化。近年来虽然提倡乡镇企业向小城镇集中，但新建企业由于追求低成本和避税效应，集中的效果不能使人满意，而老企业集中的难度更大。缺乏非农产业的支撑，小城镇发展就失去了产业基础。（四）小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物，是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看，小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区，如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系，小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明，许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上，才逐步走出困境，不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇，大都与农业有着千丝万屡的联系，起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看，小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱，我们认为，这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下几个方面： 1.小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低（只有大约8%左右的企业集中在建制镇），但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大，高达80%以上。也就是说，尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右，但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看，80年代以来，乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中，以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会（ESCAP）的调查，在大部分亚太发展中国家，农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上，在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。 2.很多新建小城镇，尤其是相当一部分试点镇，往往把建设重点放在招商引资上，而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥，有的县几乎一个乡镇一个开发区，甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”，办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前来投资；有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍；有的把土地圈起来后便让其荒芜着。 3.当前，农业产业化方兴未艾，农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾，引导千家万户农民走向市场，并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足，而据有关学者推算，在全国2000多个乡镇企业中，只有5000个可以算作龙头企业。小城镇经济对农业发展的带动不够，不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶，小城镇自身的发展也难有大的突破。（五）小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在人民公社改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的，基本沿袭了人民公社的运行模式，计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中，小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有： 1.管理体制不健全。乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于一般集镇尚可，对于发展较快的建制镇甚至试点镇就有捉襟见肘之感。有些较大的小城镇发展到一定程度后，随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等，都被列入镇政府的目标责任制，但由于这些部门不属于镇政府直接管理，镇政府的工作难度很大。按照国家试点镇的政策规定，部级试点镇可以设立有关职能部门的分局，一些省、市对该省级和市级试点镇（示范镇）也作了类似的规定。根据我们在调查中掌握的情况，这一规定在有些地区执行得较好，有些地区则执行得不够好。如早在1995年，安徽省阜阳市就开始在20个示范镇试行设立建委、土地、地税、工商、公安等职能分局，并且规定人财物三权下放给镇管理。但从执行情况看，远不如像水利、广播、农技、农经等“七站八所”这些既无利可图，又需要支付大量管理费用的部门那样来得容易，往往是牌子挂起来了，但实际上人财物三权仍然牢牢地控制在上一级业务主管部门的手里。小城镇政府的****和事权不统一，凡是制定的涉及到这些部门利益的政策，都无法有效执行。有一个县曾经就三权下放问题下发了专门文件，但却遭到这个县各职能部门以及上至省级主管部门的反对。可见，小城镇的发展客观上已经提出对管理体制的改革问题。 2.机构臃肿，人员严重超编。在国家统计局等部委的抽样调查中发现，奇怪22个省、（自治区、直辖市）小城镇机构设置和人员配备的情况是：镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个，其中，党政机构平均7个，事业单位平均9个；干部总人数平均155名，其中党政机构平均64名，事业单位平均91名。县直派出机构及企事业单位的设置数平均19个，其中，党政机构平均5个，事业单位平均6个，企业单位平均8个；干部总人数平均290名，其中，党政机构平均64名，事业单位平均110名，企业单位平均115名。机构、人员过多，人浮于事，工作效率低下，并导致农民负担屡减不轻，党群关系和干群关系紧张。 3.党政不分，政企不分。主要表现党政机构重叠，职责不清，则权分离，以及以政代企，对企业事务干预过多等。（六）小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循，就会变成一团乱麻，也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看，大部分建制镇都有一个明确的规划，有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题，主要有： 1.过分贪大求洋，好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道，有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划，有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地，……这些现象的出现，不仅浪费了宝贵的耕地，由于规划过分超前，实际上也无法实现。 2.很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇，都可以看到相同或接近相同的高楼大厦，层出不穷的“某某精品一条街”，大面积的玻璃幕墙，清一色的“水泥丛林”，这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来，“把马路让出来，把电灯亮起来，把垃圾收起来，把高楼建起来”等等，这就是城镇化了，就由农村变成城市了，这实际上是对城市的误解，是只看到了城市的躯壳，没有看到城市的精髓。 3.很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展，这种“规划”实际上是没有规划，不仅浪费了土地，城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展，才导致镇与镇之间首尾相连，成为“龙形”，已经成为进一步发展的“心腹大患”，应该尽快制止这种做法，起码在中西部小城镇的发展中不要重现。 4.随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁，新领导上任后，对小城镇建设往往有自己的想法，从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意，缺乏长期性和严肃性。

三、以制度创新推进小城镇建设制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动，实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”，即城乡人口融合，通过改革现行户籍制度，使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动；城乡政治融合，城乡政治一体，工农联盟更加紧密；城乡经济融合，城乡经济优势都能够得到有效发挥，城乡经济协调发展；城乡文明融合，社会进步的成果为全社会所共享，农村居民能够充分享受城市文明，城市居民也能够充分享受农村的自然风光，真正实现城乡一体化。（一）合理确定小城镇建设的重点。目前，全国共有1万9千多个建制镇，2万6千多个集镇，这么大数量的小城镇，如果平均用力，共同发展，既不科学，也不可能，超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力，可以把小城镇划分为三个层次，第一个层次是2000多个县（市）政府所在地的城关镇；第二个层次是1万7千个一般建制镇；第三个层次是2万6千多个集镇。目前，已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇，总计大约4000个，应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。分地区看，全国小城镇的发展极不平衡，必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来，东部地区小城镇建设应以县城城关镇和若干条件较好的建制镇为重点，中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点，西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时，部级和省级试点（示范）镇应该包括在里面。通过重点建设城关镇和强镇，到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市：人口在100万以上的大县，以城关镇和强镇为依托，发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇；人口在50~100万的中等县，发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇；50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年，150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇，100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇，100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略，一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向，另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡，使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。（二）乡镇合并与小城镇建设。目前，我国的小城镇普遍偏小，对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题，一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为，适当合并乡镇，扩大小城镇规模，是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看，应该注意以下几个问题： 1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域，而不要人为割裂，否则，将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化，而不是简单地把几个乡镇合并在一起。 2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律，以推动区域经济发展为唯一目标，尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题，如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等，这些问题的解决，都要以能否真正推动经济发展为标准。 3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心，可以是一个镇一个主导产业，也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的，它的确定，应该以市场为导向，以经济效益为原则，以资源条件为基础，而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进小城镇建设再上新台阶。 4.与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高，各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村，逐步实现城乡一体化。（三）以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体，是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明，没有高速发展的乡镇企业，小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是，随着改革的深化和市场化程度的提高，乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来，这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻，进一步发展的困难会更大，从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多，但就其自身而言，结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内，乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题： 1.要树立一切从实际出发，以市场需求、产业政策和资源优势为导向，坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程，在国家产业政策的着眼点上，要根据不同产业、不同行业的特点，制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势，合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中，最重要、最关键的是市场需求导向，而且应该面对国内、国外两个市场。目前，应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响，乡镇企业的出口受到很大冲击，劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大，至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即，这对于乡镇企业的出口（包括乡镇企业的生存）的影响更大。面对这种严峻的形势，应尽快调整乡镇企业的经济结构，挖掘出口潜力，千方百计开拓多元化国际市场，调整出口产品结构，提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是，外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制，这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言，有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题，但也有产品结构和质量不适应问题，致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此，乡镇企业要加快技术创新的速度，加快产品的更新换代，在不断的技术创新中促进产业技术升级，争取做到生产一代、研制一代、储备一代，出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势，立足于农村市场的开发，根据农民生活和生产的特点，设计与开发适销对路的产品，搞好对农民的服务，在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。 2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起，通过制度创新，及时实施结构性调整，为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前，乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府（主要是社区行政组织）的关系，逐步培育独立于社区的企业主体；同时，通过市场对政府的有效替代，为乡镇企业的结构调整寻找新的支点，从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是：（1）加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权，才能将政企之间的权责划清，才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊，企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来，才能进一步增强企业的活力，最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来，各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索，形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式，并且仍在积极的探索之中。（2）促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上，开辟直接融资渠道，推进产权交易，不仅有助于企业充实资本金，改善自身的资产结构，也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此，应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前，乡镇企业已经探索出来的具体形式有：通过规范化的股份制改造定向募集资金，通过兼并、募股、收购组建企业集团，通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场，以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。（3）改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理，树立起良好的企业形象，重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持，可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能，逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。（4）建立一批介于政府和企业之间的中介组织，为企业的发展提供全方位的服务，并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。 3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起，通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设，通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。（四）通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新，主要应包括： 1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境，并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益，依法对入区乡镇企业实行管理和服务，尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策，都要切实兑现。 2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会（或其他名称）人员和机构的设置要精干，运转要灵活，办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的，一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本，减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设，制定合理的土地价格及税费，不断完善小区管理体制。 3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业，一方面从严审批在村里企业的用地，或者新建企业原则上不予审批，迫使其在工业小区内落户；另一方面，对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策，使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处，又有成本优势，并且不影响原来的产权关系。对于老企业，应该本着自愿集中的原则，以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性，而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时，则要求其在小区内设立新址。工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，不能一个乡镇一个，更不能像某些省市那样，每个乡镇搞工业小区，每个村搞“工业大院”，其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。（五）小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定，小城镇既包括建制镇又包括集镇，后者属于一般乡镇机构的改革，涉及面大，表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且，对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇，实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为，建制镇管理体制改革应围绕“小政府，大服务”的目标来进行，主要内容为：简政放权，精简机构，强化服务。 1.简政放权。包括以下几方面内容：一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理，尤其是企业运行方面的事情，政府不要过问，要相信企业会管好这些事务，从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织，目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明，中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系，要根据中央有关精神，把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导，以小城镇为主；把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导，以主管部门为主，真正解决小城镇政府“看得见，管不着”的问题。四是积极培育市场体系，把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。 2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果，精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有：一是合并党政重合的部门，如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业（包括中介组织）的部门。三是对保留部门的人员也要精简。一些部级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室，行政人员由73人减少到20人，精简下来的人员分流到镇经济联合总公司，同时对干部实行聘任制，按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则，节省了财政支出，提高了工作效率。再如，浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。 3.强化服务。按照“小机构，大服务”的方向，县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体，转变为多种形式的经济实体和服务实体，为小城镇居民服务，为乡镇企业服务，以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。与行政管理体制改革相适应，建议小城镇财政由县（市）政府统一管理，在县（市）财政局设立各乡镇帐户，按照规定的收入完全上缴县（市）财政，支出按照规定拨付，剩余部分用于小城镇建设。这样，可以提高县（市）政府的转移支付能力，集中财力建设重点小城镇。表3 桥头镇改革后的机构和人员设置机构行政编领导行政编制借用人员名称制数职数现有人数缺编数事业编制临时工镇二套班子正副职数 15 15 13 2 党政办公室 19 1 16 3 8 农业发展办公室 3 2 3 13 计划与经济发展办公室（科技办） 5 2 4 1 1 村镇建设办公室 3 1 2 1 社会事业发展办公室（计生办） 10 7 3 5 4 政法办公室（综治办） 3 2 1 1 财政办公室（规费办） 5 5 合计 63 48 15 29 4 备注镇领导干部15 名，中层干部12 名。资料来源：《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》（打印稿），桥头镇人民政府提供。（六）小城镇户籍制度改革。实践证明，现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求，已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现，对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度”。 1997年6月，国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案，明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员；②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后，也可以办理小城镇户口。” 并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时，各地的做法不完全一样，但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人，而与绝大多数农民无缘。可以肯定，即使上述规定经过试点后在小城镇中推广，也无助于解决目前的工农、城乡分离问题，起码进展将非常缓慢，与农村经济发展的迫切要求相差很远。

实际上，自80年代中期以来，我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足，流入城市的农民长期在体制管理之外生存，既不利于城市的稳定，也不利于维护进城自身的合法权益。一些地方的农民建设“农民城”，一些地方实行“蓝印户口“管理制度，实际上也是自发地进行户籍制度创新，但这种自发性改革的作用是有限的，不可能弥补制度供给的短缺。因此，政府应当积地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革，及时推进户籍制度的创新。我们认为，目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。应该看到，户籍制度毕竟在我国实行了接近50年，不仅自身根深蒂固，对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此，对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式，而应该循序渐进的改革方式。具体说来，我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段：第一阶段：2000~2005年，放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度，允许农民自由进入。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的，均可在小城镇落户，享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理，按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧，可以在自愿的前提下，允许他们在三到五年内保留在农村的承包地。这一阶段，中小城市可以适当放开，但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开，但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。第二阶段：2005~2010年，彻底放开中小城市的户籍，允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民（农民或者其他城市的居民）落户。并可选择几个大城市进行试点。第三阶段：2010年以后，放开大城市户籍，在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口，实行身份证管理。（七）加强小城镇的规划工作。从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点：一是超前性。即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路，小城镇规划的标准和起点要高，但不能太离谱，不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局，节约土地，每个小城镇都要规划好六区（基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区），并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行，又尽力而为。三是本土性，即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此，如果小城镇规划一味照搬大城市的样子，即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来，必然使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。鉴于小城镇规划的重要性，国家建设部门要对其进行统一管理和规范，各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来，注意以下几点是十分必要的： 1.建设部门应针对小城镇的特点，培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的人才和单位，并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划，以供其他小城镇参考。 2.小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样，才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。 3. 把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想，在处理新老城区之间的关系时，首先要体现老城区的更新和改造，仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。 4. 规划的制定要严肃认真，要发动社会各届广泛讨论，一旦制定出来以后，首先要由乡镇人民代表大会通过，使其具有法律效力，就要严格按照规划来执行，不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。 [1]按国民收入基数计算；《中国统计年鉴（1990）》，第34页。在西部地区，有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少，这种特殊情况不在我们讨论范围之内。烟台市计划委员会：《我市小城镇建设与发展情况调查报告》（打印稿），烟台市计委提供。《中国资产新闻报》，1998-10-12。阜阳市农村改革试验区办公室：《阜阳市加快农村城镇化建设的实践与探索》（打印稿），1998年10月26日，第13页。参见中编办小城镇行政管理体制与机构改革课题组：《小城镇行政管理体制和机构改革》，载中国小城镇改革发展中心：《全国小城镇综合改革试点政策培训班教材》（打印稿），1998年10月。这里的“城关镇”是广义的，有的地区县改市后，城关镇也相应改为区，但仍在我们讨论的范围之内，即县级政府所在地。参见中华人民共和国农业部：《中国农业发展报告`98》，21~22页，中国农业出版社，1998。

农村小城镇建设范文第13篇

关键词：新农村建设. 小城镇. 城乡统筹

Abstract:Based on the related policy understanding, that compared to the traditional mode of village renovation as the focus of the new rural construction, urban and rural areas is more in line with the policy objective and actual demand based on small towns, and is the best region unit related practice. Based on the new rural construction detailed interpretation of small town planning type characteristic, main content and implementation of security, proposed the new rural construction of key substantive results is to clear the government, society and people in the division of the responsibility.

Keywords: New rural construction.townlet.Urban and rural areas

中图分类号： [F299.22] 文献标识码： A 文章编号：

1 引言

从2006年国家提出社会主义新农村建设战略以来，全国各地进行了很多相关的实践活动，并取得了一些积极效应和宝贵的经验。由于其中众多并没有解决影响农村发展深层次的问题，因此直接导致众多“新农村”成为缺乏推广价值的“示范村”。笔者认为，“三农”问题的解决不能只限于“三农”，必须从城乡统筹的角度综合加以考虑；新农村建设不是“新村”建设，更不是“村居”建设，而是涵盖经济、社会、政治、文化等各个领域，涉及基础设施、产业发展、物质文明与精神文明、制度创新等诸多方面的综合性系统工程。要从长远使农村产生质的变化，使新农村建设取得明显实效并步入良性循环轨道，必须找到城乡利益的结合点，寻求城乡互动的合作机制。

2 城乡统筹：新农村建设成功之基石

“新农村建设”并不是新的概念，在学术界和党的文件中也曾多次出现过。但以往的新农村建设是在工业化初期阶段和城乡分割体制下，以发展农业生产和农村经济为主要内容，依靠变革农村生产关系、调动和发挥农民群众的积极性和自力更生来推进的。而2006年中央“一号文件”提出的“新农村建设”，是在积极推进城乡统筹发展的前提下，在我国已经进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段这一历史大背景下提出来的。所谓城乡统筹，就是将城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划，对城市和乡村存在的问题及其相互关系综合研究，逐步改变城乡二元结构，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会统筹发展。城乡统筹不是单纯将经济社会资源从偏向城市转变为偏向农村，而是在理顺城乡关系的基础上优化城乡资源配置，通过统筹城乡产业结构战略性调整、统筹城乡劳动力结构和人口布局的优化、统筹城乡要素市场、统筹城乡规划建设、统筹城乡社会保障和公共服务体系、统筹城乡配套改革等多方面措施，进一步加快并协调城乡发展，逐步缩小城乡差距。当前我国基本处于一种城乡分离的状态，农村的人才、物资以及最为稀缺的资本，被源源不断地输送到城市，中央政府为缩小日益扩大的城乡差距，不得不加大税收力度，以提高财政转移支付能力，但这既无法使农村得到真正的发展，也抑制了城市发展的活力。因此，只有通过社会主义新农村建设，以新农村为平台整合配置城乡资源，促进农村地区的产业发展，变“输血”为“造血”，才能最终实现农村地区经济、社会和人的全面发展，彻底改变农村地区“系统性负投资”的困局，实现城乡之间的良性互动。

3 小城镇：城乡统筹下推进新农村建设的关键地域单元

一方面，发展小城镇经济是推进新农村建设的重要途径。理由有三：（1）新农村建设离不开城镇化，我国的城镇化只能是大中小城市与小城镇协调发展的策略，小城镇经济与农村存在合理的梯度，有利分工协作与互相促进；因此，小城镇将成为转移农业人口、“就地城镇化”的重要载体。（2）社会主义新农村建设既要推动农民分工分业分化，把更多的农民转移到二三产业，让更多的农村人口进入城镇安居乐业，又要把传统农业改造成为现代农业，把传统村落改造成为农村新社区，发展小城镇经济是增加农村特别是农民财富的重要途径，农业和农村经济的发展，是推进新农村建设的物质基础，而增加农民收入、提高农民生活水平和质量，则是推进新农村建设的出发点和落脚点。（3）小城镇经济的发展将直接为新农村建设提供财政积累、公共服务和各种物质条件。有助于解决新农村建设面临的基础设施严重不足，文化、教育、卫生等农村社会事业发展滞后等问题。

由此可见，以城乡统筹为原则、以小城镇为单位整体推进新农村建设，可能较以往以村庄整治为重点的模式更加符合新农村建设的宗旨，取得更长久和可持续的成效。而指导相关实践的，则是“小城镇新农村建设总体规划”。

4 小城镇新农村建设总体规划的主要特点

4.1 类型特征

小城镇新农村建设总体规划既不同于一般的以村为单位的、简单的村庄整治与迁村并点，而是强调整个镇域层面的城乡统筹和产业发展。也不同于以往的城乡协调或城乡一体化规划，而是将其作为核心指导思想与主体内容构成，不是简单突出城镇的集聚辐射与带动功能，而是强调因时因地制宜地切实有效解决农村自身发展问题，促进城乡在平等、开放基础上的互动发展。因此，以小城镇为单位的社会主义新农村规划，是一种新形势要求下着重解决“三农”问题，以城乡统筹与社会主义新农村建设为核心指导思想，以小城镇综合发展与社会主义新农村建设为主体内容，强调以人为本，以城乡平等、开放、互动为目标的新型城乡协调发展规划。

4.2 规划重点

农村小城镇建设范文第14篇

摘要：小城镇建设是繁荣农村经济，加快推进城镇化进程的一项大战略，也是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大举措。当前，我国小城镇建设速度明显加快，成效显著，但各地在发展小城镇的过程中出现了一些值得注意的问题，需要采取措施加以解决。

农村小城镇建设范文第15篇

关键词：小城镇建设;城镇化;发展

中图分类号： F299.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.02.004

城镇化是经济社会发展的必然趋势，是从贫困向富裕转变的必经阶段。国家实力的增强、国际竞争力的提升以及人民生活水平的提高都离不开城镇化的快速发展。尤其是小城镇的快速发展有效带动了区域经济的发展，有力地推动了我国城镇化的建设进程。

1 我国小城镇建设的现状与问题

近年来我国小城镇迅速发展，城镇常住人口达7亿多人，其中有80%是在上世纪80年代以后发展起来的，城镇人口占总人口的54.77%。随着我国经济的高速发展，城市建设蒸蒸日上，与其相比，小城镇的建设与发展却略显迟缓。

1.1 规划管理欠科学

一部分小城镇规划水平低、起点低，缺乏科学性与严肃性，甚至不少小城镇没有制订详细规划，可操作性弱。小城镇的功能分区不合理，存在工业、商业、住宅等功能区混杂现象。

1.2 基础设施薄弱

部分小城镇由于受行政区划的影响，有的各自为政，基础设施没有共享，出现重复建设，浪费过多的耕地;有的基础设施不足，配套差、质量低。小城镇的道路、绿化、供电、供水、文化、教育、卫生以及设施等都有待于进一步健全配套。

1.3 户籍制度改革滞后

受传统户籍制度的限制，小城镇人口流动较大，部分进城务工人员不得不回村居住，因此小城镇基础设施的集聚效应和第三产业的发展在一定程度上也受到很大影响。

1.4 土地仍然是农民的生存保障

实行家庭联产承包责任制后，农民把这些土地作为自己的基本社会保障，如果农民放弃土地到小城镇去创业，其转让土地获得的补偿却很低，因此他们如果没有一技之长，且没有足够的经济实力，就无法完全脱离土地进城务工。

1.5 乡镇企业产权制度改革尚未到位

部分企业只注重走过场，实行的改革并不到位，政企划分也不明显，也没有真正突破地域性产权观念，而乡镇企业若要在城镇购买土地、雇佣劳动力比起在农村占用集体土地、使用当地劳动力所花的代价要高得多，因此不愿意到小城镇发展。

2 加快小城镇建设的政策建议

加快小城镇建设是我国经济社会发展的大战略，不是普通的改革和发展问题，因此应根据当地经济发展需要加快小城镇建设，统一思想认识尊重客观规律，加强对小城镇建设的规划引导。

2.1 科学规划，严格实施

小城镇的规划包括城镇网络体系的规划和分区布局规划，前者要从区域经济整体发展的高度来确定，而后者则要优先考虑经济发展问题。在制定规划过程中，不仅要广泛听取各方意见，还要及时向社会公布。

2.2 强化基础设施建设

加快小城镇建设需要深化改革投资体制，鼓励集体、个人参与到小城镇的基础设施建设中来，建立以集体经济积累和个人投资为主，形成多元化投资体制。不仅各级政府需要加大小城镇建设的资金投入，金融部门也要通过定期安排小额贷款支持小城镇的基础设施建设。

2.3 深化小城镇户籍管理制度改革

关于农业和非农业人口划分改革的方向是要改变传统的以商品粮供应为标准的划分做法，逐步建立起新的户籍登记制度，按照居住地来划分城镇户口和农村户口，根据职业来划分农业和非农业人口。

2.4 完善农村土地使用权流转制度

农民不能进入小城镇的原因除了受城乡户籍管理制度的制约，另一方面则是农民进城后将失去赖以生存的土地，对今后的生活产生担忧。因此，为了加快小城镇建设，就需要为农民进城创造条件，采取多种方式，鼓励进城落户的农民将其承包的耕地有偿转让出来，其宅基地则可通过出让或是按级差地租收益折成一定比例置换小城镇规划区内的土地作为其居住、经营用地。

2.5 改革乡镇企业产权制度

按照现代化企业制度的要求，将改革产权制度作为突破口，通过多种方式增强企业发展活力;通过重组存量资产鼓励企业联合兼并，来提高乡镇企业的规模、档次、水平;提高农村土地占用费，鼓励乡镇企业向小城镇集中连片发展，还要减免这些企业的城市配套费和相应的其他收费。

3 总结

加快小城镇建设有利于促进农业现代化和农村工业化，由中国基本国情决定的具有中国特色的农村城镇化道路，只能走发展小城镇的道路，因此，为了社会主义和谐社会的发展，我们应该根据政策结合实际加速推动小城镇的建设发展。

参考文献

[1]孙源.山东省小城镇建设问题研究[D].中国海洋大学，2012.

[2]胡燕婕.城镇化进程中的环境保护问题研究[J].产业与科技论坛，2011，（02）.

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