人口养老保障法制构建范文

一、国外养老保障法制中政府职能的考察及借鉴

1.德国养老保障法制中的政府职能及启示德国是社会保障立法较早的国家之一，经过多年发展，已经建立了一个从国际公约到国内立法、从基本法到部门法的多层次、多方位的养老保障法律体系。1889年颁布的《伤残及养老保险法》，确立了养老保险的基本思想和原则，标志其建立起了养老保险制度。1919年颁布了《魏玛宪法》，第一次规定了公民的经济权利，并特别规定公民拥有基本的社会保障权。二战后，联邦德国于1957年颁布了《农民老龄救济法》，1972年和1992年再次对养老保险制度进行了改革。1989年颁布了《养老金改革法》，1993年颁布了《补充养老保险法》，这些立法和法律修订使德国的养老保险制度能够不断适应市场经济发展的需要。积极借鉴和吸收德国在养老保障中的经验教训，对完善我国的养老保障制度有重要意义。首先，始终坚持并重视立法工作。纵观德国社会保险制度的发展历程，立法工作一直备受重视，其相关法律不但健全，而且能随经济社会发展状况及时修改和调整。其次，政府在养老保障制度中发挥着重要作用。无论是养老保障制度的形成，抑或改革，政府都起着主导作用，庞大的改革成本都主要依靠政府，政府的财政成为推动养老保障制度形成和完善的关键因素。再次，高度重视人口老龄化对养老保障的影响。日益严峻的人口老龄化将对养老保障的运行造成相当大的压力和挑战，在养老保障制度的建立与完善过程中，必须统筹处理好当前和未来、消费和积累的关系，要充分考虑未来人口结构变化对制度运行造成的影响。

2.美国养老保障法制中的政府职能及启示美国颁布的与养老保障有关的两部最重要的法案是《美国1965年老龄法（2006年修订本）》和《美国老龄管理局2007-2010年战略行动计划》。纵观政府在养老保障中的功能发现，在组织体系方面，由卫生部负责长期照料服务事务，各州卫生部门负责长期照料服务机构的资格审查等工作。住房与城市发展部和农业部分别设立了推动长期照料服务的项目。美国老龄管理局和美国退休者协会、老龄居家服务协会等组织为老龄人口提供长期照料的信息咨询和投诉服务。在管理体系方面，政府不直接提供养老服务，而是提供财政支持，承担制定政策和监管服务的职责；为了加强管理，政府制定规范的服务对象准入、服务机构审查、服务质量检查等制度，以确保老龄服务的质量。美国的养老保障制度经过多年的发展完善，已经形成了健全的运行体系，对我国养老保障法制建构也具有重要借鉴意义。首先，政府塑造积极的保障理念，一方面充分发挥老龄人的主动性，使老龄人参与到有关政策和规划的制定、实施和监督中；另一方面积极构建以家庭和社区为基础的养老服务体系，政府着力于构建一个低水平、广覆盖的养老服务保障体系。其次，政府拥有统一的资源配置，美国老龄管理局作为老龄服务系统的最高领导机构和资源调配中心，为资金的拨付审计、人员的培养审核和机构的成立运行审批提供统一的标准，对其进行统一管理，有效实现了资源的整合配置，保证养老服务体系的健康运行。再次，政府积极进行管理创新，美国的养老服务保障体系始终根据经济社会的发展和老龄人口需求的变化积极进行制度和服务创新，采取适宜的管理模式，使整个保障体系始终处于健康的发展轨道。

二、政府在养老保障法制改革中的职能定位

1.引导职能政府在养老保障法制改革中首先应发挥引导作用。养老保障具有的公共产品和准公共产品的性质，决定了政府在供给上的核心地位和主导作用。政府所具有的公共性和垄断强制性，使政府在养老保障的供给方面表现出了特有的责任能力和效能；同时，政府在克服市场缺陷和家庭养老缺陷时，政府机制固有的非市场缺陷也使政府在养老保障供给上产生消极影响。因此，政府的作用应严格限制在并谨慎发挥于市场和社会力量失灵的领域。具体说来，就是政府应以增进社会公平为中心，并以有效率的方式，在提供制度环境和最基本的养老保障产品、调动市场和社会参与养老保障上发挥引导的作用。

2.监督职能政府应确保社会保障基金的保值增值，建立健全社会保障事业的监管机制。养老保障的对象具有广泛的社会性，保障结果拥有公益福利性，这要求养老保障的发展不能脱离社会环境和社会力量自身的能动作用，片面强调政府的作用反而使养老保障的真正实现陷入困境。因此，应该坚定“有限政府”和“责任政府”理论，转变政府职能。转型期我国政府职能的转变包括三个层次，即需要退出的领域，需要强化的领域，需要转变的领域。一般而言，政府职能存在“三位”现象，即“错位”，“失位”，“逾位”。对于“错位”现象政府需要转变，对于“失位”现象政府需要强化，对于“逾位”现象政府需要退出。政府在养老保障基金管理中应转变角色，把运营角色转给市场，更好的承担起监督的责任。

3.管理职能政府根据经济发展水平构建养老保障制度框架，建立健全养老保障的管理体制。目前我国养老保障体系中，一个长期性的问题就是保险基金缺乏安全、有效的投资方式，社会保障基金保值增值问题突出。就我国目前的资本市场发育状况而言，社保资金进入证券市场，能否实现保险市场与证券市场的双赢局面还有待作进一步的实践检验。据全国社会保障基金理事会理事长戴相龙透露，社保基金2011年投资范围还增加委托股票投资的组合，对社会保障房建设的投资，增加对未上市公司股权和股权投资基金的投资，扩大对境外投资的范围和金额。虽然从原则上来讲，社保基金的投资方向增加了，但我国资本市场的现实情况限制了这种可能性。因此，完善养老保障基金管理体系，培育资本市场，加强养老基金的管理和运营是养老保障制度顺利运行的重要保证。

三、实现政府在养老保障改革中定位的对策

1.完善现行养老保障法律法规政策体系根据马克思主义法学的观点，法是社会的产物，社会性质决定法律性质，社会物质生活条件在归根结底的意义上最终决定着法律的本质。同时，法对经济具有能动的反作用，健全的法律能够促进社会经济的健康发展。现行养老保障立法是以2010年颁布的《社会保险法》为蓝本，辅之国务院的行政法规和地方政府实施的地方性法规，社会保险法主要规范了城镇养老保险制度，而对于农村养老保险制度则授权国务院另行规定，国务院通过指导意见的形式加以推行，而指导意见并不是法律，这导致农村养老保险的覆盖面很窄。政府应完善现行养老保障法律法规政策体系，建构规范的养老保障法律制度体系。罗尔斯在《正义论》中提出“政府应给社会上最不幸者以尽可能多的照顾；特别是给缺乏天赋者以教育和关注”。随着我国人口老龄化的趋势加剧，老龄抚养比例越来越高，高龄、空巢和失能老人越来越多，养老保障需求越来越大，这亟需政府出台健全的养老保障法律制度。笔者认为，政府应整合现有养老保障法律规范，出台全国统一的养老保障制度，进一步修订现行社会保险法，建构城乡统筹的养老保障制度，加强该法的可操作性，完善违法的法律责任承担，提高法律的可执行性和震慑力。

2.充分确立并努力发挥政府的主导地位根据德国社会学家达伦多夫的“冲突理论”，社会基本上是一种不均衡权力分配的组合团体，只要人们在一起组成一个社会，必然有一些人拥有指挥他人的权利，同时也必然有一些人受到他人的指挥。依据此种理论，老龄人口养老保障问题一直存在是因为拥有权力的团体主要是由中年人和青年人组成的。换言之，老龄人问题的发生在一定程度上是由于年龄阶层内权力不均等分配，是以年轻人和中年人为主的政府团体的不作为所导致的。因此在完善养老保障法制中要以确立政府主导地位为切入点。笔者认为，只有把养老保障法制的建构与政府责任相结合，使政府切实重视老龄人口养老所面临的问题，并自觉的接受社会监督，才能避免政府的不作为和责任的缺失。目前改革养老保障法制必须要明确其中政府和个人的责任边界，确立政府的主导地位。因为养老保障既有“准公共物品”的属性，又具有明显的“私人特征”，从经济成本来讲，养老保障属于一种稀缺性资源，具有一定的排他性，它的建立以维护老龄群体的基本生存权为目的，这一特点决定了在养老保障制度中，树立政府主导地位，同时个人和政府都应负有一定的责任，只有这样才能使养老保障制度的设计更合理更符合实际情况。

3.进一步明确并强化政府的监督管理责任随着人口老龄化趋势的加快、家庭规模的缩小、家庭养老能力的逐步下降，老龄群体问题特别是老龄人口的养老保障问题日益突出，直接影响到和谐社会的建设，因而越来越需要政府作为社会公共管理机构来承担相应的监督管理责任，统筹解决相关的问题。养老金制度是老龄养老保障法制的核心，养老金的收缴、支付和运营管理等是其改革的主要内容。针对目前我国老龄养老保障法制改革中出现的历史欠账问题、养老金来源单一、保值增值困难等一系列问题，我们必须进一步明确并强化政府在养老金收缴和支付中的监督管理责任。进一步完善养老保险基金监管体系。我国目前的养老保险基金监管体系是以行政监管为核心，审计监管和社会监督为补充的。笔者认为，这种看似完备的监管体系实质缺乏公开透明度，参保者对养老基金的投资收益情况无从查知，因而也曾发生过基金被挪用和违规操作的严重后果。对此，应借鉴智利模式，由政府宏观调控，而不直接干预，成立专门的养老保险基金监管委员会，对基金公司的资格审批、运营、投资收益、风险及退出实施严密而高度透明的动态监督，并向社会及时披露监督信息，使参保者可以知晓个人账户基金的投资收益情况。

4.建构规范的财政供给机制和养老服务体系政府必须建立规范的养老保障的财政供给机制。尽管近几年我国养老保障财政支出连年大幅增加，但与庞大的老龄人口数量相比，政府用于养老保障的资金投入比例仍较低，尤其是在农村建立的“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的新型农村社会养老保险制度，一方面农民经济条件有限难以负担过多的养老保险费用，另一方在绝大多数地方集体补助难以落实。历史经验表明在农村养老保险的建立过程中，只有政府保证充足的财政投入才能调动广大农民的积极性，才能使新型农村养老保险持续发展下去。政府还应建构规范的老龄养老保障服务体系。老龄养老保障的服务体系是由服务主体（政府机构、社会团体、企业与养老机构等）、服务对象（符合法定条件的老龄人口）、服务内容（养老金服务、医疗保健服务等）以及服务方式（居家养老的社会化服务、社区就近养老护理服务、大型老龄生活社区服务等）等多种要素组成的一个庞大系统。老龄养老保障服务体系的形成意味着服务理念的提升、服务内容的丰富、服务品质的提高以及对服务管理与监督的便利，可以充分保障老龄人口的合法利益。因此，充分发挥政府职能，建设完善的老龄人口养老保障服务体系，对我国养老保障法制改革具有重要意义。

四、结语

针对人口老龄化的背景和我国养老保障中政府责任定位不清的客观现实，通过整合政府养老的有关理论，在借鉴国际经验的基础上，研究目前我国养老保障中政府责任定位不清的相关问题，提出相应的法律对策。这对进一步完善我国养老保障法律制度，转变政府职能，保障老龄人口的基本养老问题，维护法律赋予老龄人口的合法利益，彰显社会公平正义，体现社会主义本质，构建社会主义和谐社会都具有重要的理论价值和现实意义。

作者：项贤国单位：唐山师范学院历史文化与法学系南开大学