财政与会计促进城镇化发展现实选择范文

［提要］政府公共财政收入是有限的，而政府公共财政支出呈刚性增长且效益不高，政府资金投入的不足必然会延缓城镇化建设进程。因此，如何开源节流、引入社会资金，并完善会计改革、加强绩效评价工作，就显得异常紧迫和重要了。

关键词：财政；会计；城镇化

随着工业化进程的加快，我国城镇化建设取得长足的发展。但是，在发展的过程中，也存在着一些必须引起重视的问题。笔者拟从政府公共财政收入的有限性和公共财政支出的刚性增长和效益不高等方面进行探讨，并从财政和会计合作的角度，给出解决之道。

一、政府公共财政收入的有限性

（一）宏观经济面发生了改变。我国的经济以前一直采取的是粗放型的发展方式，到目前产生了一些问题，如资源消耗型产业过度发展，造成产能过剩；内需不振，出口下降，出口导向型的经济发展面临瓶颈；劳动力工资上升，人口红利消失，企业制造成本增加；等等。这些问题的存在，决定了我国经济的发展必然回归经济增长的新常态，即我国的经济应着眼于经济结构的对称态及在对称态基础上的可持续发展，而不应仅仅追求GDP、人均GDP增长与经济规模最大化。相应财政收入的增速也不应再追求一味的攀升。以上问题必须通过稳增长、调结构的深化改革才能解决。

（二）税制结构不合理。以流转税等为主的间接税占主体地位，以所得税和财产税为主的直接税比重偏低。这一方面影响了税收调节收入分配职能的发挥，造成个人收入差距的持续扩大，如2016年，个人所得税10，088.98亿元，仅占当年税收收入总额130，360.73亿元的7.7%，且纳税主体为工薪阶层，这不利于培育中产阶级占主体的两头小中间大的“橄榄型”社会结构，并拉低了城市整体的消费能力，与城镇化的初衷背道而驰；另一方面我国地方税体系还没有建立起来，地方政府缺乏主体财源。我国房产税改革正在试点当中，资源税的改革也在逐步完善中，地方政府在财政收入紧张的情况下，过度依赖土地出让金筹集收入，即形成了所谓的“土地财政”，这显然是不可持续的。

（三）地方债务迅速增长。2013年12月30日，国家审计署公布《全国政府性债务审计结果》指出，截至2013年6月底，地方负有偿还责任的债务108，859.17亿元，负有担保责任的债务26，655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元。与2010年底相比，地方政府债务风险在持续扩大，应采取严厉的措施加以限制。

二、政府公共财政支出刚性增长与效益不高并存

（一）在政府职能转型过程中，政府公共财政支出结构也发生了改变。从“六五”到“十五”，我国预算内外支出中，经济建设费占比下降了25%，社会文教费上升了10%，国防费下降了1.2%，行政管理费和其他支出分别上升了19.6%和14.2%。“十一五”以后，经济建设支出略有上升，社会文教费上升较多，行政管理费和其他支出下降较多，国防支出基本持平。公共财政支出的变化与政府职责的转型基本一致，但仍不能满足经济社会发展阶段的要求，表现为经济建设支出和行政管理支出占比虽有所下降，但合计仍占支出的一半，经济建设和吃饭型财政的烙印仍未去除，社会性支出比重仍偏低。

（二）行政管理支出有所增长。2001～2012年的平均增长率达到15.88%，高于同期财政支出增长率。近年来，随着中央八项规定精神的制定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》的公布和限制“三公”经费等改革的开始，这方面有所好转，但仍有许多工作需要完成。无疑的，城镇化建设所需的资金是巨大的，而我国巨额的行政经费侵占了其部分支出，这势必将延缓城镇化的进程。

（三）财政投资性支出存在政府缺位和越位现象，且整体投资效率不高。财政投资性支出包括公共事业投资和产业开发投资。政府投资的原则是凡是市场做不了或不宜做的领域才应介入，主要以基础性项目和公益性项目为重点，而竞争性项目应交由社会来投资。而一直以来，在这一领域还存在着政府和市场边界不清的问题，在投资的过程中也存在着重复建设、资金使用效益低下的问题。另外，政府投资对民间投资存在着挤出的效应，这也需要重视并研究解决。

三、从财政与会计合作视角深化改革，为城镇化建设争取必要的资金

（一）加强财政制度建设，为增收节支提供政策支持1、改革税收制度。在直接税中，应加大个人所得税的改革力度，建立综合与分类相结合的个人所得税制度。为此应建立源泉扣缴制度和自行申报制度，构建纳税人个人信息平台，把高收入人群的显性收入和隐性收入都纳入征收范围。建立激励与惩处机制，培养纳税人的主动纳税意识。并在金融领域和国、地税系统完善相关制度改革，加大征管力度，做到应收尽收。另外，应尽快开征房产税，并将其作为地方政府的主体财源。在间接税中，继续推进增值税改革，尽最大可能消除重复征税，促进创新型企业和服务业的发展，不断提高城市开发区产业的集聚能力，促进城镇化建设的发展。2、改革国家债务管理制度。完善《关于加强地方政府债务管理的意见》，建立规范的政府举债融资机制和“借、用、还”一体化的债务管理机制。给予省级政府可以适度举债的权力，但举债的规模必须由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务。逐步建立地方政府信用评级制度、政府综合财务报告制度和地方政府性债务风险预警机制等。另外，笔者认为，城镇化是以城市建设为中心的，再加上，按照城市圈的理论，是以核心城市辐射带动周围城市发展的，存在着跨区域的情况，因此有必要以核心城市为主，发行市政债，以统筹城市圈中各城市的协调发展。3、合理安排政府公共财政支出，提高资金使用效益。在投资性支出方面，城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置，因此应发挥市场在资源配置中的作用，提高城镇化的效率。约束和规范政府行为，该交由市场解决的，防止政府过度干预。扩大对内对外的开放，减小或取消对民营资本、外资进入部门行业特别是服务业的限制，发挥他们在城镇化建设中的作用。研究利用PPP模式，加大基础设施建设的投资力度。在消费性支出方面，要继续深化中央八项规定精神、《党政机关厉行节约反对浪费条例》和限制“三公”经费等改革，防止腐败、浪费现象的发生。同时，逐步缩减政府规模，支持政府工作人员进入市场积极创业，并完善事业单位改革，减轻国家财政的支出压力。

（二）推进会计制度改革进程，节约资金，确保城镇化建设资金的安全高效使用1、推进政府会计权责发生制改革。会计的记账基础分为：收付实现制和权责发生制。收付实现制是以本期款项的实际收付作为确认基础而不考虑该项经济业务实质上是否发生。而权责发生制则是以现金权利或义务的实际发生作为基础。权责发生制需要确认的会计要素包括资产、负责、净资产、收入和费用，侧重于反映经济资源及其变化，提供财务状况表、财务业绩表和现金流量表。长期以来，我国政府会计采用收付实现制的记账基础。采用收付实现制虽然能体现政府当期现金收付的平衡，但不能真实、完整地反映政府的受托责任，更不利于政府绩效评价。因此，为了在城镇化建设中提高政府支出的效率和加强必要的风险管理，需要加快推进政府会计权责发生制改革。如确立公共受托责任为我国政府会计的目标；完善政府信息公开制度；建立健全相关的法规制度；整合信息资源，搭建综合信息系统平台；提高政府会计人员素质等。2、完善政府投资绩效评价制度。绩效是组织或个人为了达到某种目标而采取的各种行为的结果。绩效评价是组织依照预先确定的标准和一定的评价程序，运用科学的评价方法、按照评价的内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期和不定期的考核和评价。科学评价财政支持城镇化建设绩效是一项长期性、全局性、公益性的工作，而评价活动是否运转高效，对发挥财政资金的作用至关重要。政府支持城镇化建设资金绩效评价工作一直以来存在一些必须解决的问题，如缺乏理念的确认、绩效指标体系不够合理、在评价标准上缺乏全面综合客观的评价体系、在评价方法上只注重定性分析不注重定量分析、透明度不高、相关人员素质有待提高。对政府支持城镇化建设资金绩效评价工作中存在的问题应做出科学客观的分析评价，并加快完善改革。如加强政府绩效法治化建设；发展电子政府改善绩效管理；信息公开提升政府绩效评价的透明度；建立绩效评价机制；明确政府绩效责任；加大绩效评价结果的应用力度等。3、加强政府单位内控制度建设。政府单位的内部控制是一种以预算为主的制度，是为了实现控制目标，通过一系列制度和措施，完善不相容职务相互分离制约、严格审批控制等手段，达到对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。政府单位建立内控制度能够确保资产安全完整、确保会计信息质量、确保依法理财。城镇化建设中政府单位的内部控制存在一些问题，如风险意识缺乏、会计基础薄弱、未对资产进行统一的管控、资产定期清查盘点制度不完善或虽有制度却形同虚设、在购置资产上存在盲目采购现象造成办公经费高、没有设置必要的内控机构或有效的内控制度、监督机制不完善。针对以上问题需要对城镇化建设中政府单位的内部控制进行改革。如，改善基础环境，为内控机制落实创造良好条件；健全内部控制制度；加强会计基础工作；强化内部监督检查；提高内部控制的执行效果；等等。

参考文献：

［1］胡杰，李庆云，韦颜秋.我国新型城镇化存在的问题与演进动力研究综述［J］.城市发展研究，2014.1.

［2］张华强，陈梦华，陈颖.我国财政支出效率分析［J］.海南金融，2014.11.

［3］张恩，李京.论权责发生制在我国政府会计中的应用［J］.财会研究，2014.8.

［4］王创.政府会计内部控制建设的思考［J］.财会通讯，2011.7.

作者：王文涛 王京凯 单位：中国财政杂志社中国财政年鉴