财政体制论文范文

财政体制论文范文第1篇

内容摘要：统筹城乡发展是解决“三农”问题，缩小城乡差距的重要举措，但我国现行的财政政策在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。本文说明了城乡统筹发展过程中财政问题的重要意义，然后具体分析了我国现行财政体制及其弊端，最后提出了改革现行财政体制的对策建议。关键词：城乡统筹财政体制公共物品城乡统筹发展过程中财政问题的重要性城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市倾斜。我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问题。现行的财政政策已经成为一种体制，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“要善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。现行财政体制及其弊端自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展在农业税还是地方财政收入主要来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需要政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却要农民自己解决，主要体现在：财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60%.1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。

城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需要城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需要对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。改革现行财政体制的若干建议统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观要求。在这一过程中，一方面要继续加大财政转移支付力度；另一方面要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制加大对乡镇财政的转移支付力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题，以达到杜绝农村税外收费泛滥，减轻农民负担的目的。去年中央财政专门安排150亿元，用于对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付、县乡政府精简机构和人员、产粮大县等给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。加大对转移支付资金的管理力度，做到专款专用、严禁截留挪用。此外，应积极推行县乡财政体制改革，创造县乡财政解困的体制环境。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，多把财力留给基层，给县乡“休养生息”的机会，要按照精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，试行“乡财县管”，大规模压缩财政供养人员，防止因庞大的行政经费支出而加重农民的负担。进一步完善现行的农村公共财政体制分清市、县、乡各级政府的事权。合理划分职能，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。我国目前正处在经济转型时期，政府职能也正在调整，具体事权的划分需要一个不断完善的过程。要逐步调整和完善县乡财政管理体制，合理划分财权和事权，做到事权与财权相结合、责权利相统一。根据事权核定所需财力，本身财力不足的，上级财政应给予补助；科学确定分税范围和共享税分成比例，适当扩大地方政府财权，使其财权与事权相统一，以提高农村基层财政自给率，确保乡镇政府有充足的财力来提供农村公共产品。建立城乡一体化的公共产品供给体系要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度：要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。农业基础设施的建设，既靠国家，又要靠农民自己，实行责任分摊。小型农业基础设施由农民自筹资金解决；中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴。要加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。从去年开始我国已经实施“两免一补”政策，对农村义务教育阶段贫困生免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费，惠及中西部地区农村义务教育阶段贫困生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.除此之外，我们还应积极构建完善的农村公共卫生体系，建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村公共卫生服务的投入。要构建多元化公共产品供给体制。农村纯公共产品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行集资生产。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等，可以通过农民个人出资进行。参考文献：1.毕红霞，李普亮，朱永德。城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿，20042.李建民，赵慧。试论财政与城乡统筹发展[J].经济研究参考，20053.何菊芳。论城乡统筹的财政政策[J].学术交流，2003

财政体制论文范文第2篇

1.乡镇财政负担沉重。改革开放以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，近几年乡镇财政出现了前所未有的困难收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。据某县调查资料表明，截至到1999年底，该县9个乡镇财政负债总额1890万元，占1999年全年乡镇财政本年本级收人的139%，占1999年本年本级支出的488%。乡镇财政负担重已严重制约了农村经济发展。

2.乡镇财政体制不完善。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。乡镇为了完成任务，有时甚至不得不拿钱“买税”，或借款垫交税既增加了税收成本，又加大了乡镇财政负担，也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。

工乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致么镇败府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割比较严重。

二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求

科学发展观是中国共产党人在全面吸取历史经验教训的基础上形成的，是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出：发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位，所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然，这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展，但同时我国乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足，纠正了传统的GDP发展观的错误，并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出：认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出：科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。之后，他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：鼓励东部地区率先发展，更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护，实现既快又好发展，在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容：第一，以人为本；第二，全面性；第三，协调性；第四，可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领，作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。三、运用科学发展观进行乡镇财政改革

科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求，我们要以科学发展观为指导，进行乡镇财政体制改革，以保证我国经济的持续快速发展。

(一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题，其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出，我国的政绩观存在一定缺陷，由于发展观上的偏差，政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容，形成了乡镇财政“任务型收入机制”，造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体，乡镇经济是有波动的，税收也应该随经济波动而有增有减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位，而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中，改变过分强调税收增长的政绩考核制度，从而打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，落实科学发展观对“可持续性”的要求；并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务，落实科学发展观对“以人为本”的要求。

(二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对“以人为本”的要求，还需要加强乡镇人大的监督作用。同志曾指出：人大既要敢于监督，又要善于监督，只有把两者结合起来，才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为，敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时，乡镇人大应敢于提出异议，并且要善于监督，采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时，应建立农业协会，提高农民组织性，从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。

（三）努力化解乡镇债务风险。乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定，制定化债计划。乡镇债务虽然全区已进行了清理，但经过近几年的发展后，债务结构与数额又有了新的变化，笔者认为至少两年要进行一次清理，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇应在年度预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债。三是上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇压力。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是区财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。

（四）规范建立转移支付制度。根据财政部“三奖一补”政策和各级转移支付政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。一是合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。二是努力实现乡镇之间的平衡。由于乡镇发展很不平衡，乡镇之间财力差别很大，因此，区财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

【摘要】科学发展观的内涵包括四个方面：以人为本、全面性、协调性、可持续性。科学发展观从这些方面给乡镇财政体制改革提出了更高的要求。要落实科学发展观，乡镇干部首先要树立正确的政绩观，其次要加强乡镇干部的监督体系建设，化解债务风险，同时要完善转移支付制度，加大农村公益事业支出。

【关键词】科学发展观乡镇财政体制改革

乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此，解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。

参考文献：

财政体制论文范文第3篇

财政局预算处副处长徐熙和毕业于统计专业、从事财政管理工作多年、现在预算处工作的刘星，根据自己的体会做了如下介绍。

徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。

推行区县在地统计，这项工作作为2000年全市统计工作的一项重大举措增在加紧准备。从统计管理范围看，统计部门将由原来的条条管理走向客观要求的区域化管理。但是，这次财政管理体制改革对统计的要求还不仅仅在于实现区县在地统计。

财政体制论文范文第4篇

公共财政体制的建立，必须有与之相应的财政收入运行机制相配套，也即必须建立与公共财政体制相适应的税收体系。

一、合理配置税种，既要满足市场体制发挥作用的需求，又要弥补市场失灵时的不足，保证财政资源配置职能的实现

在公共财政模式下，财政资金逐步退出经营性和竞争性生产领域，转到满足社会公共需要方面上来，税收制度的设立也应逐步体现税收的资源配置职能，体现市场经济条件下的税收中性，并为公共财政的建立提供充足的资金。但公共财政并不意味着财政必须全部退出经营性、竞争性领域，只是由大规模的直接投资，改为间接的调控。因此，税收制度的设立还要考虑税收对经济的调节作用。在税种的设置和税源的选择上，能够涵盖经济社会生活的主要方面、主要环节、主要层次，实行普遍调节，既能保证政府提供公共产品所需的财力，又能尽量减少对企业、个人行为的不当干预，降低其额外负担。如增值税是税收中性最突出的一个税种，在市场有效运作的情况下，减少了税收对经济的干预，是我国财政取得收入的主要渠道；所得税规范了国家、企业和个人的分配关系，是财政资金的另一重要来源；消费税和资源税在增加财政收入、促进资源配置和调节收入分配方面也有独特的功能。总之，合理设置各个税种，使其相互协调，相互补充，

形成一个能在总体布局上符合公共财政要求的税收体系。

二、通过实行累进所得税制，开征遗产税、赠与税、社会保障税，实现对社会收入的公平分配

市场经济不能解决社会公正、公平问题，必须由政府通过财政分配政策加以调节，即强化财政对收入的公平分配职能。通过财政的收支活动，对各个社会成员的收入在社会财富中所占的份额施加影响，以实现分配公平的目标。而税收的收入分配职能主要体现在调整要素分配格局和不同收入阶层的收入水平，实现社会公平，所以应建立与此相对应的税收体系，如：建立累进的企业所得税制度，调节企业的利润水平；建立累进的个人所得税制度，调节个人之间的收入差距；开征遗产税、赠与税，调节收入的存量，并调节代际之间的公平分配问题；开征社会保障税，以保障低收入阶层的生活来源。另外，资源税可以调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；消费税可以抑制奢侈消费行为，将个人所得税征收不到的“死角”如灰色收入、隐性收入显现化，使税收在收入公平方面的调节作用更加明显。

财政体制论文范文第5篇

一、国家的存在是财政存在的充要条件

财政是国家凭借其政治权力参与国民收入的分配。国家在出现后，它并不进行生产。然而，为了维持它自身的存在和运转，国家又必须从国民收入中分到一块来满足自己的需要。由于国家不进行生产，它不可能通过交换的形式来获取它所需的社会产品，它所拥有并能加以运用的，只有强制性政治权力。国家凭借强制性的政治权力参加社会产品的分配，就是原始的税收——财政收入的主要形式。另一方面，国家为了维持自身存在和运转消耗社会产品的过程，就是财政支出。因此，国家的存在是财政存在的充要条件。只要国家存在，财政就能够存在；只要国家存在，财政就必然存在。财政的存在，只需要国家这个唯一的前提。可以说，财政是国家内生的一种东西。从古代的奴隶制国家、封建国家，到现代的计划经济国家，无不如此。在执行市场经济体制的国家中，国家仍然是财政存在的充要条件。与财政的这种存在必要性相关的是财政筹集收入的职能。

二、市场经济体制下财政存在的必要性得到了扩展。

市场经济体制下，市场对资源配置起主导作用，市场上的一切经济行为都是按照价格机制运作。古典经济学家们认为，完全竞争的市场机制可以通过供求双方的自发调节，使资源配置和社会生产达到最优状态，即所谓的“帕累托最优”。如果情况真是这样，财政的作用就应该只限于筹集政府收入，它存在的必要性也就只是源于国家的存在。但是，我们看到，现实情况并不是这么理想，在市场经济体制下，我们对财政存在必要性的认识还应该更进一步。问题主要在于完全竞争的市场机制只是经济学研究中的一种理想，在现实生活中并不具备形成完全竞争市场所需的全部条件。而只要有某一条件没有得到满足，市场机制在实现资源有效配置上就有可能出现失灵。

西方经济学家对市场失灵现象进行了分析，认为导致市场失灵（marketfailure）的根本原因在于价格信号并非总是能如实反映社会边际效益和社会边际成本。具体来说，市场失灵有以下几种情况：

1、公共产品

公共产品是市场失灵的一个重要领域。西方经济学认为产品分为私人产品和公共产品。萨缪尔森在其《公共支出的纯理论》（ThePureTheoryofPublicExpenditure）一文中给出了公共产品的定义：纯粹的公共产品指的是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。西方经济学家根据萨缪尔森的定义，总结了公共产品相对于私人产品的特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。由于公共产品具有上述特征，市场对公共产品的生产进行资源配置时，就会出现失灵的现象。一般来说，由于“免费搭车”现象的存在，完全由市场决定的公共产品的生产量是不足的。在这种情况下，政府就应该设法增加公共产品的供给。

2、外部效应

所谓外部效应，是指私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性。即某些个人或厂商的经济行为影响了他人或厂商。却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。由于私人经济主体主要以追求私人利益最大化为目标，所以对于带有外部效应的物品或劳务的供给不是过多就是不足。外部效应除了影响社会经济效率之外，由于外部效应导致的成本或报酬分担不合理，它也会妨碍社会的公平。所以政府应当对外部效应进行矫正，将外部的成本或报酬内部化，使带有外部效应的产品的生产数量改变到合理的水平。

3、垄断

当一个企业可以通过减少其产品的供给，使其产品的售价高于边际生产成本时，就形成了垄断。由于垄断者能够操纵市场价格，它追求利润最大化的办法是将其产量确定在产品边际效益等于边际生产成本的水平上。结果是造成市场上该产品的供给量不足，价格偏高，造成社会效率的损失。对此，政府部门应该进行干预，通过法律和经济手段保护有效竞争，排除垄断对资源有效配置的扭曲，强迫或鼓励垄断者增加产量，降低价格，使该产品的售价等于其社会边际成本，以避免社会效率的损失。还有一些行业的规模效应很明显，如果政府不加干预，就会自然形成垄断。对这种自然垄断行业，政府也应该及时加以干预，也可以划归政府来经营。

4、信息不完全和信息不对称

信息经济学的观点认为，市场经济中经济主体掌握的信息总是不完全的，要获得更多的信息，需要付出“信息搜寻”成本；此外，市场在交易中总是存在信息不对称，交易一方总是比另一方有着更多的信息或有着更低的信息搜寻成本。由于市场经济主体在交易中总是根据自己所拥有的信息作出决策的，信息不完全和信息不对称必然导致市场失灵，资源配置偏离帕雷托最优。

5、宏观经济领域的失灵

市场机制在实现资源配置方面的失灵，不仅在微观经济中表现为上述偏离帕雷托最优的情况，市场失灵同样也反映在宏观经济领域中。对宏观经济领域中资源配置效率的考察所依据的指标主要有：就业水平、物价水平和经济增长状况。但自发的市场机制并不能自行趋向于充分就业、物价稳定和适度的经济增长。市场失灵在宏观经济领域中主要表现为收入分配不公和经济波动与失衡。为此，政府也必须对经济进行调控。

但在现实中，市场失灵并没有使市场经济制度崩溃，经济学家们普遍认为，在现实中应该有一条挽救市场失灵的途径。其中，除了认为应由政府干预来解决市场失灵问题的观点之外，还有一些经济学家主张通过扩大市场覆盖面（即市场完全化）和提高市场效率来挽救市场失灵，但在实践中都是不成功的。西方经济学家在对多种解决市场失灵的方法进行分析后得出结论：由于市场失灵的存在，要优化资源配置，必须由政府进行干预。这就是市场经济体制下财政存在必要性的又一体现。

于其他手段相比，财政手段在解决市场失灵问题中具有以下优势：

1、财政手段比较灵活，税率和补贴额可以根据外部性情况及时加以调整。

2、财政手段的管理费用低，避免了产权界定和市场交易的巨大费用。

3、财政手段在技术上比界定产权、扩大市场覆盖面更易于操作。

三。市场经济体制中财政职能的界定

根据上述对财政存在必要性的分析，可以得出在市场经济体制中财政所应具有的职能。市场经济体制下，对经济的调节应以市场机制为主，在市场机制能够完成资源有效配置的领域，政府就没必要介入。只有发生市场失灵时，政府才应该介入其中。但政府介入的最终目的仍是为了维护或确保市场的正常运作，达到资源的有效配置。财政作为政

府干预市场的手段之一，它的职能也只能限定在市场失灵的范围内。在市场经济体制下，财政的职能主要有以下三个方面：

1、资源配置职能。

财政的资源配置职能主要体现在提供公共产品上。公共产品所具有的非竞争性和非排他性的特征决定了它难以由私人部门通过市场提供，只能有财政来进行供给。其次，财政履行资源配置的职能还可以实现外部效应的内部化，并解决垄断的问题。

2、收入分配职能。

我们在前面提到，在市场机制作用下所决定的初次分配状况极不公平。这样客观上就要求社会有一种有助于实现公平的再分配机制。市场本身不能提供这种再分配机制，只有依靠政府以非市场的财政手段来完成这一任务。在这一点上，财政可以说天然地具有作为进行再分配工具的有利条件——强制课税权。这使得财政可以大规模地介入国民收入分配，通过税制设计上的巧妙安排，如征收累进的所得税，把资金从那些收入偏高的人们手中征集上来，然后，再通过各种类型的转移性支出项目，如医疗保险、食品券补贴等，把资金转移给那些收入偏低的人们。

财政体制论文范文第6篇

二战后。日本在美国的指导下实行了财政分权体制。财政分权体制的实施不仅完成了其在经济发展及国家建设中的预期目标，而且在平衡各地财力、保证各地方政府职能的履行、行政服务的提供上发挥了重要作用。财政分权体制下公平目标的实现，主要是通过分权体制下转移支付制度来实现的，转移支付制度调整了地区间的财政均等水平，缩小了地区间的经济能力差距，有利地促进了公共服务均等化的实现，为财政分权体制公平目标的实现奠定了基础。近年来财政分权改革的不断推进，为进行日本财政分权体制的公平研究提供了可能。目前，尽管财政分权理论发展已有50多年的历史，但是有关财政分权公平的研究并不多见，有关公平的研究多是建立在分权理论的基础上。

国外学术界关于日本财政分权公平研究的理论文献并不多见，其大多也立足于转移支付角度。米哈尔吉科通过对日本财政分权后政府间财政关系进行分析指出，日本虽然存在着显著的纵向财政不均衡问题，但是转移支付制度很好地纠正了财政不均衡问题，实现了财政均等化旧。特里萨特尔、梅瑞狄斯在对日本财政体系进行分析的基础上得出了相似的结论，一致认为，日本的转移支付制度在其财政均等化的实现过程中发挥了重要的作用。日本国内对其财政分权的探讨，主要集中在政府间关系方面，而从公平方面对其进行研究略微少见。日本学者西川雅史认为，在“用脚投票”理论指导下，日本的财政分权实现了各个地区公共服务及公共品提供的均等化。持田信树(2002)认为，日本财政体制的最大缺点是存在垂直财政缺口，但转移支付制度很好地弥补了这一缺点，同时实现了全国公共品供给的均等化。此外，他还认为，均衡体制必须精确，以便很好地执行其均衡财政能力及调节支出需求的职能。

二、日本财政分权体制下的转移支付制度

日本财政分权体制由收入、支出以及转移支付三部分构成。由于日本中央和地方税收收入分配结构是“开”，支出结构接近于“三七开”，因而存在巨大的资金缺口，财政分权体制下的转移支付制度填补了这一缺口。其在一定程度上促进了各地方经济及社会事业的均衡发展，实现了财政均等化目标。日本主要将中央征收的税作为转移支付资金分配给地方。其转移支付资金由地方交付税、地方让与税、国库支出金三部分构成。地方交付税以实现各地方财政均衡为主要目标；它是为消除地方政府财政能力差距，保证经济发展水平较低的政府也能维持一定的行政服务水平，而向某地方支付的一种转移资金；其转移资金的额度可以运用法定的标准公式计算得出，且转移支付资金的使用由地方政府自主决定，中央政府不加以限制或附加条件。地方让与税从严格意义上讲不具均衡地方财政的作用，但它充实某些地方基础建设的财源，对地方财政同样具有一定的均衡作用。国库支出金是中央指定用途，交给地方政府使用的转移支付资金，用于中央和地方共同筹建的事业，平衡各地方政府财政能力，确保全国行政服务统一水平是其转移支付的目标。转移支付制度作为日本财政分权体制的组成部分之一，为财政均等化目标的实现奠定了基础，同时为弥补各地方经济能力的差距，确保各地方政府提供相同的公共服务水平也发挥了重要的作用。对财政分权进行公平性分析，即对转移支付进行公平性分析。考察转移支付制度在平衡各地方财政收入、确保全国人均福利水平一致方面所发挥的作用，就是对转移支付进行均等化分析。若地方政府通过转移支付获得收益后，其财政收入得到提高，且与其他地区的经济能力差距缩小，实现财政均等化，则认为转移支付制度具有公平性，即财政分权体制具有公平性。

三、主要结论

财政体制论文范文第7篇

一、我国财政体制改革的意义和进程

1.改革开放以来,我国财政管理体制进行了一系列改革,重点是调整收入分配关系,而对预算执行和国库管理制度没有进行大的调整。现行财政资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统体制形成的运作方式显露出的弊端越来越突出,违规开设银行账户、账外账、“小金库”等现象比较严重。随着分税制改革取得显著成效,如何构筑新的预算执行制度已成为财政改革的重要内容。中央十五届六中全会明确提出了“推行和完善部门预算、国库集中收付和政府采购制度”的要求。这项政策,是涉及整个财政管理的基础性改革,贯穿于预算执行的全过程,是国家预算执行和财政管理制度的重大创新,是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预算执行能否规范,影响预算执行的质量,而且涉及财政资金使用的追踪问效,以及各级人大和纪检审计部门的监督检查,是一场财政革命,具有深远的历史意义。

近年来,伴随着整个经济体制改革的进程,我国的财政改革与发展始终是人们关注的焦点。改革的进程大致分为三个阶段:一是20世纪80年代中期的两步“利改税”和实行“分灶吃饭”的财政体制;二是1994年实施的税制改革与“分税制”的财政体制;三是20世纪90年代末开始的“税费改革”与构建公共财政框架。这种由收入改革逐步走向支出改革的制度演进方式,符合我国财政改革的历史趋势。

2.公共财政框架可以细化为公共财政功能框架和公共财政管理框架两个部分。其中,公共财政功能框架的建设任务是征集财政收入,保证政府提供公共服务的支出需要;公共财政管理框架的建设任务是用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用的公平、公开、受监督和有效益。

政府财政的功能是通过收入和支出实现的。因此,建立公共财政功能框架包括两个方面:一是通过完善和深化财政改革,进一步健全财政收入职能,不断壮大政府财政实力,为政府履行公共服务职能提供财力保障。二是通过调整和优化支出结构,重点保证公共服务领域的支出需要,健全财政支出职能。1994年以来,我国在财政收入管理方面推出了一系列改革措施,一是财税体制改革,注重建立财政收入稳定增长的机制,增强中央政府的宏观调控能力;二是所得税收入分享改革,是财税体制改革的进一步完善,重在协调区域经济发展,均衡地区间财力分配;三是税费改革,重在清理整顿乱收费,规范税费关系,增强政府调控能力;四是深化“收支两条线”管理改革,主要是规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压。以上几项改革各有侧重,相辅相成,目标是致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主,规范收费为辅的公共财政收入体系。

调整和优化支出结构,是今后一个时期公共财政功能框架建设的重点。近年来改革的措施主要有:第一,重点增加社会保障支出、工资等行政管理支出、科教文卫支出、生态建设和环境保护等公共服务各领域的支出;第二,逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资;第三,清理取消不规范的财政补贴,如“菜篮子”基金等补贴,以便符合WTO规则和市场经济发展要求;第四,对一般性支出项目,财政要统筹安排,综合平衡,适应需要,给予保障。

3.依法加强和规范财政预算管理,是发挥财政功能作用的重要保障。将公平、公正、公开、透明等市场经济下的公共管理原则,贯彻到财政资金运行的各个环节。具体改革的内容是:深化部门预算改革、进行财政国库管理制度改革。

从2000年开始,中央部门预算改革已初步建立了以预算编制为核心,以国库集中收付和政府采购为主要执行手段的预算管理模式。部门预算的编制形式、方法和内容发生了实质性转变。在预算编制方法上,初步打破了基数的概念,实行“零基预理论探讨算”,在行政管理费、公检法支出等科目和实行公务员管理的事业单位,全面推行“基本支出按照定额核定,对项目支出进行评估,按照轻重缓急排序,根据财力可能安排”的改革方式,使得部门预算编制更加公平、合理;改变了部门预算外收入与支出挂钩的管理方式,同时根据单位实际情况合理核定支出预算,预算外资金管理工作进一步规范;预算编报内容也更加符合实际,部门在“一上”预算申请时,基本支出只需要报送基础数据,维持运转的基本支出根据定额予以明确,部门可将主要精力集中在研究部门事业发展的项目上,因此,上报的项目也比以往更加符合实际。

财政国库管理制度改革的目标,是要建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。这项制度包括国库集中收付制度、政府采购制度等。实行国际通行的国库集中支付制度,可以对预算资金实行从分配到资金拨付、资金使用、银行清算、资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度,形成覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目和完整统一的政府预算。在这种制度下,财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨,而是根据其履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买何种商品和劳务,由国库直接支付。资金支付不通过任何中间环节,有利于财政部门掌握资金的去向,防止预算资金被截留或挪用。预算资金支付方式的改变,可增强预算的透明度和规范化,并能防止腐败的产生。政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的形式、方法和程序,对货物、工程或服务的购买;政府采购制度不仅包括具体的采购过程,还包括采购政策、采购程序以及采购管理等。我国目前已初步确立了国库管理制度的基本框架。

二、政府预算管理中存在的问题

1.我国的预算管理体制,自新中国成立以来经历了—个长期相对稳定的阶段。从50年代的高度集中型,到70年代以集中为主、适度下放财权的类型,再到80年代的地方分权为主、放权让利的类型。其特点表现为:在预算形式上采用单一预算,预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则,长期沿用基数法编制预算,预算管理总体上比较粗放,预算编制透明度不高。产生这种现象的原因主要是,由于中央与地方利益分配关系长期处于不断变化中,中央与地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈问题上,缺乏通过优化预算管理内部制度约束,降低交易成本,提高资金使用效益的激励机制,从而导致预算管理制度变迁长期滞后。经过近几年的改革,部门预算编制取得了很大成效,但也存在许多亟待解决的制度缺陷问题,需要进一步深化改革加以解决。

2.预算编制制度方面存在的主要问题。由于时间紧、涉及面广,部门预算编制改革方案,在制度的制订与方案的设计方面,考虑共性因素较多,较为宏观,对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全,因此,在操作执行过程中存在诸如行政单位和事业单位一些特殊的职能无法在预算中合理反映。如事业单位中的高等教育支出主要反映的本专科业务费就无法体现。基本支出与项目支出的界定缺乏具体标准,部门在编制预算时不易掌握。有些介于两者之间的支出不知道如何编制,遇到这种情况,由于担心漏项,一些部门两边都列,虚增了项目支出;有些部门没有填列,只通过文字进行说明,导致部门预算编制工作和预算审核工作出现困难。同时,由于行政单位和事业单位预算编制改革的进程不同,基本支出管理办法针对行政部门,而项目支出管理办法包括事业单位的项目预算在内,使部门理解、执行文件出现偏差。项目管理办法需要进一步完善,增强可操作性。规范的项目审核程序尚未建立起来,使得项目预算编制操作过程中遇到很多困难。在项目的审核程序上,按轻重缓急排序的管理办法对原来的基数法形成冲击,难以把握审核的尺度,导致项目审核程序没有得到执行,加重了项目安排的难度。在项目文本的设计上,基本参照基建、工程的项目预算的编报格式设计,项目文本的内容填报比较复杂,导致中央部门预算项目库过于庞大,可操作性不强。

预算科目改革与部门预算改革不配套。部门全部支出按照基本支出、项目支出分别编制,并允许部门根据实际情况在目级科目之间自主安排。但在预算编制过程中,各部门反映难以在预算科目与两类支出之间找到相互对应的关系,给编制工作带来一定的难度。与此同时,行政事业单位会计准则和相关的财务管理制度没有进行配套改革,按照部门预算编制要求,部门的收入、支出必须按照预算支出科目的“类、款、项”对应编制,各自平衡。这种编制方法适用于职能、经费来源单一的行政单位,而对功能复杂、资金来源与用途交叉和多样化的事业单位适用性较差。

3.相关的会计制度、财务管理制度改革滞后。部门预算编制改革方案开始实施后,行政事业单位的会计制度、财务管理制度并没有相应调整,滞后于部门预算改革。现行会计制度在会计核算科目的设置、核算内容上,都存在与部门预算编报口径不一致的问题,既增加了预算编制的难度,也导致预算与会计核算不一致。其他一些制度也与预算编制要求相冲突。预算编制的基础数据需要进一步夯实。部门预算编制基础数据的搜集、整理工作还有待加强,如在部门的人员、资产、收入、预算外资金、主要职责、重点支出项目等方面缺乏全面、准确的数据。这直接影响了定员定额和项目库工作的质量,导致部门预算的编制不能建立在一个扎实的基础之上。

财政体制论文范文第8篇

从上世纪90年代的“分税制”到今天，基层财政体制基本没有大的变革。由于我国城乡二元经济结构的长期存在，对乡镇农村社会和经济发展而言，其影响和制约如“积弊沉疴”，形成了“政策僵化—体制老化—模式虚化—职能弱化”的现象，导致了乡镇财政收支失真，债务膨胀，虚假繁荣的局面，掩饰了财政应有的杠杆作用和面临的诸多困难与发展“瓶颈”。“探治”对乡镇财政体制的建设与变革，应是上级政府与财政部门当务之急。

一、乡镇财政体制的积弊

（一）“一刀切”体制政策的制约

乡镇财政“分税制”体制，从改革实施的效能看，应当是一大进步，是紧随我国改革开放的脚步，是市场经济发展的见证，推动了农村经济的快速发展。但从改革实施的结果看，又有其不均衡性，这是乡镇地域经济结构与乡镇规模所决定的。如江苏苏南，由于乡镇区域处在经济较发达的地区，受城市群辐射，有的乡镇二、三产业占经济比重甚至比苏北的一个县还强，乡镇财政收入呈现快速增长的态势。而苏北城市功能薄弱，虽然大力招商，但真正能落户的企业，税收贡献与财政提供的直接与间接补偿基本相抵，净增长财政收入的项目不多。乡镇以传统农业经济为主的格局没有大的改变，产业结构比重逐年变化不大。取消农业税后，有的地方乡镇财政收入捉襟见肘，比原来还要“可怜”；有的地方二、三产业虽有发展，但结构不够稳定，继续实行“一刀切”的僵化政策，显然不合理。

（二）现行体制让两极分化明显

从上面的地域经济发展，我们可以看出乡镇财政体制对乡镇财政收入的影响。客观地讲，现行的以“分税制”为主体财政体制，主旨是好的，在一定时期调动了一些乡镇的积极性，经过十多年的运行和实践，其偏面性和不足的矛盾也日益突出：如对一些经济发展处于中下游的乡镇，没有真正起到促动作用；对贫穷的乡镇没有保持其有一定的发展财力。虽然有转移支付一说，且只能满足吃饭，不能满足发展，这是体制没有形成良好的辅助机制缺陷。过死、过硬地去操作，必然会给一些地方乡镇造成“穷富”两极分化，削弱了财政体制的积极作用，恶化了乡镇发展的平稳环境。

（三）财政收支预算形同虚设

建设乡镇财政体制的原则就是让“财权与事权相统一”。随着我国经济的快速发展，各地无论有无实力，都要“招商引资”，乡镇被推进超速基本建设的“快车道”。乡镇政府在基础设施投入，配套入户等方面做了很多文章，硬环境、软环境的建设远远超过了乡镇当年的财政收入，基本建设成了透支乡镇财政的重点，且还不论必保的民生与其他公共事业支出。一些乡镇挖空心思加大非税收入组织，出现了非法买卖土地、卖空集体资产等现象，有的也只解决一时，有的只是杯水车薪，还有更甚的地方，引进BT模式运作。这些虚假繁荣的表象，掩藏着凸现的矛盾，不仅严重违背了经济发展常规，而且还让财权与事权脱离，加大了地方经济后续发展的负担，形成了历史“包袱”。不难看出，乡镇财政收支预算就是个形式，既无约束力，也无原则性，更为可怕的是留下了一个“天文债务”的“奇观”。

（四）“一把手”掌控财政职能

从目前现状看，各地把发展经济作为第一要务，上级政府的各项考核也是围绕数字化经济指标，要位置必须有数字。这就让乡镇地方官“一把手”，必须想方设法去完成上级下达的各项指标。这些不切实际的指标，有多少是符合本乡镇经济发展需要可能实现的？这就必然衍生出一些“天方夜谭”的事来：如要求每个乡镇必须完成50万美元的招商引资任务，完成不了就动用财政借款，想办法注册一个，然后再“包装”验收。如此大同小异的项目太多，还有诸多达标考核等等。“一把手”的目标就是围绕这个中心，财政支持也就有了明确去处，真正涉及民生与公共事业发展支出，纯粹是“蜻蜓点水”，做做样子，基本财力很难保证。“一把手”掌控了财政职能，这样的财政“杠杆”，也只有“一把手”才能“转动”。财政管理体制运行极不规范，财成了功利化的工具，权力支配了职能。

二、乡镇财政体制的变革

（一）在“分税”统制下，建立“梯级”分配模式

一个体制的变革，不是一两句话就能确定的，是经过多方探索调研，并在一定层面进行实践证明可行的。“分税制”对二、三产业发展较好，较快的地区，还有整体经济基础都很好的地方，是可以继续实行的。在其统治下，细化目前的“分层、分级设计”：按预算级次进行分层，按地区经济好差进行分级，对经济发达的地区实行“总量控制、超收分成、结余留用”；对一般地区核定总量，以总量作衡量标准，以自收自保为激励政策；对经济欠发达的地区，由中央和省财政，给予转移支付。在一般和欠发达的乡镇地区，以县为单位，按这个总体思路建立一个体制较为完善的“梯级分配（转移支付）”制度，即“核定总量，梯级调节，总体平衡”。对经济开发区和城关镇应结合事项，以确保财权和合理的事权对等。

（二）确立保底转移支付政策，维护乡镇可持续发展

过去虽有“核定收支基数、合理转移支付”，但在执行过程中，还是偏向于教条的“一刀切”，是“毛毛雨，大家洒”，过于公平。采取“梯级分配”政策，有利于调动财力基础好，收入较为稳定的乡镇积极性；对收入基础不好和经济欠发达的乡镇，应实行“梯级转移支付”政策。目前各地财力分布不均衡，有的县统配能力强，有的县统配能力弱，在方案设计的时候，应充分考虑地方的可持续发展。省财政应该确定一个拉动发展的上级转移支付标准，特别是对经济基础薄弱的地区，以确保可持续发展的后力，而不仅仅是“保吃饭、保民生、保运转”的问题。每年还要把一些重点事项列为可持续发展必保事项，鼓励发展具有农村特色的经济产业，坚持效率优先的激励原则，缩小地区“剪刀差”，不搞“”式的基本建设，建立一个适度的中长期发展规划目标，并以此作为保底转移支付的政策条件。避免过去和现在还在执行的，如通过中央或省级财政转移支付必保的民生和涉农补助、支出等，减少中间环节和远程监督的不便，逐步减少上级财政非灾害性的其他专项补助，杜绝“找关系”上跑要钱现象。

（三）推行乡镇预算方案公开，建立预算执行问责制

在处理好财权与事权对等的基础上，应积极推行乡镇预算方案公开制。预算方案的公开，不仅表明了地方政府亲民的一种政治行为，而且是对“分税制”体制的一个监督完善。政府有多少钱，才能办多少事，应该办什么事？对乡镇

地方政府是一种考验，对当政的“一把手”更是一种监督。要建立预算公开制度：要方案公开、执行公开、决算公开，这样才能控制和杜绝“政府债务”的再发生，才能保证民生事项和可持续发展事项。对以前因政府行为形成的基本建设债务，要根据财力的可能，合理消化。为确保预算的公开和预算按方案的执行，必须建立“一把手”和相关责任执行人问责制。上级政府与财政部门应加大监督力度，要经常民意调查，要对财政预算所列事项经办情况跟踪，要对执行不力的人和事敢于及时曝光，确保预算按方案、按时间进度、按项目要求实施。对“一把手”因工作变动，要进行职务离任审计，并对相关事项进行评估，交接公开，确保基层财政预算执行管理有序健康运行。

（四）加强法制财政建设，推动公共财政目标实现

财政体制论文范文第9篇

关键词：公共财政；现代农业；农业基础设施建设

农业基础设施建设一般包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、用材林生产基础和防护林建设、农业教育、科研技术推广和气象基础设施等。目前，我国农业依然是靠天吃饭，大多地区不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉对于那些雨量稀少或者雨量变化无常的地区也是绝对必要的。经过多年努力，我国农业基础设施状况尽管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以来的中央农村工作会议一直将农业基础设施建设作为发展现代农业的首要任务。

社会主义市场经济体制下的公共财政，就是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动，它以追求公共利益为已任。由于农村区域人口居住密度小，农业基础设施的市场化指数相对较低(见表1)，农业基础设施的提供主要由政府来完成。因此，承担农业基础设施建设是公共财政必不可少的投入。农业基础设施建设最关键的问题是投融资方式的选择，这不仅关系到农业基础设施投资的效率，还决定着农业基础设施的资金来源及其维护等问题。

根据我们的调查，近年来国家财政对农村基础设施投入增加较快，1994-2006年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过4000亿元，主要投向农业和农业的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。在国债及中央预算内投资和新增中央预算内投资当中用于大农业方面的投资比例也有所提高，目前财政资金正在成为我国农业基础设施建设的主要资金来源(见表2)。但从整体上来看，我国农业基础设施的投资总量仍然明显不足，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。造成农业基础设施供给不足的原因或制约农业基础设施增加的因素是多方面的，向城市倾斜的公共财政体制是农村基础设施建设资金供给不足的体制性因素。因此，必须构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。

一、完善公共财政体系，深化财政管理体制改革

1.根据受益范围的大小，通过调整和理顺各级财政分配关系，合理划分农业基础设施的界限，建设基础设施费用原则上由各地方相应层级的公共财政予以提供，中央政府根据公平均衡的原则，按贫困程度予以支持。

2.建立和完善省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善省级政府以下转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前地方公共财政体制来看，不仅要求完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。

3.推进农村税费制度改革的深化与创新。应加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

二、建立财政投融资机制，引导社会资金投入

筹措建设资金是加强农村基础设施建设的关键。必须坚持从实际出发，采取灵活多样的融资方式，多种渠道筹措建设资金，加大对农业基础设施的投入。

1.增加政府对农业基础设施的投入力度。随着经济社会的发展，市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向，应逐步提高各级政府对农业基础设施建设的投入，把加强农业基础设施建设作为公共财政投入的重点。城镇的公益事业和基础设施要向农村延伸，特别是城镇的垃圾处理设施、管理职能要突破城乡界限，逐步延伸到广大农村。

2.广泛吸纳社会资金参与农业基础设施建设。制定优惠政策，在农村道路建设、桥梁建设和社会保障等方面可以采取BOT、冠名权等形式，鼓励、引导民营资金投向农村基础设施建设。可以采取以村为单位向银行贷款，财政贴息的办法，筹措部分资金用于农村基础设施建设。务员之家

三、改革和加强农业基础设施管理机制

过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大。因此，建立与社会主义市场经济相适应的农村基础设施管理体制就成为有效增加供给的一个重要途径。经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，为农业生产提供服务。非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、以实物管理为辅的体制，可以是无偿服务或低偿服务，经费来源主要由财政负担，但是也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理。农业各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，明晰产权，按企业化原则经营。

参考文献：

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[3]刘伦武.农业基础设施发展与农村经济增长的动态关系[J].财经理论与实践：2006(10).

[4]马树才，孙长清.我国政府支出对经济增长拉动作用研究[J].财经理论与实践，2005(11).

财政体制论文范文第10篇

摘要：政治背景下的预算改革是一个政治过程，其核心内容是权力结构的变化、决策方式的重构。权力结构变化主要指公共预算体系中的资金分配权通过改变预算决策方式逐步集中到财政部门手中，以强化财政部门在公共预算体系中的核心地位。公共预算改革的目的就是要加大财政部门的资金分配权，这个目的基本上达到。然而，目前的公共预算体系改革中出现了新趋势，即财政部门在权力加大同时，由于对自身权力概念认识定位不准、受权力寻租欲望驱使、与其它部门的权力之争而有不当干预其它部门行政事权的行为，出现了财政部门权力滥用即权力越位、错位、缺位现象。所以，寻求对财政部门的权力制衡成为公共预算改革的必然。

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。

参考文献：

财政体制论文范文第11篇

[摘要]农村公共财政体制是我国目前建设农村公共服务体系中的重要内容。文章以农业大省安徽作为农村公共财政问题的研究基础，首先基于公共财政的最终目的角度界定了我国农村公共产品的内涵；其次，从公共财政角度分析了目前我国农村公共品供需状况及原因；再次，在此基础上强调我国农村公共财政体制建设中应注重的若干理论和实践问题；最后，对农村公共财政体制建设提出若干建议。

[关键词]农村；公共品；公共财政；体制建设

实现城乡协调发展、经济社会协调发展是建设和谐社会的重要内容，改革开放以来，我国国民经济和社会发展均有了长足的进步，国家经济实力不断增强，特别是实施积极财政政策以来，公共基础设施建设步伐加快，但社会资源要素和财政资源要素配置主要向工业和城市倾斜，使一度缩小的城乡差距再度相对拉大，城乡二元结构明显，“三农”问题成为我国社会经济发展的突出问题。经过对安徽省的个别县、乡镇、村的调查，我们深感相对于城市，农村公共物品供给不足，致使农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难以及生产基础设施缺乏，这不仅降低了农民生活质量，加重农民负担，而且会成为农业生产效率提高和农民收入增长的重大障碍。这其中一个重要的问题就是“钱”的问题，即涉及农村公共财政问题。

一、农村公共财政下的公共品内涵界定

公共财政是相对经济建设型财政而言的，是指提供公共产品，满足公共需要的财政，是与社会主义市场经济相适应的财政。而农村公共财政建设是指财政如何满足农村公共需要，为农村提供公共产品。农村公共产品包括：农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等。和市场经济发达国家相比，我国经济发展中的突出问题是农村公共财政建设滞后，农村公共产品供应短缺、公共需求得不到满足，形成了城乡二元经济结构。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略目标。“统筹城乡经济社会发展”对财政来说，关键是要增加对农村公共投入，为农村经济社会发展创造必要的外部条件。因此，加快农村公共财政建设，让公共财政覆盖农村，既是“统筹城乡经济社会发展”的需要，也是财政改革和发展的需要。

公共财政制度是市场经济体制下政府进行资源配置的收支跟随的制度安排，表现为一组财政组织制度、财政活动规则、财政行为法律。主要由公共财政体制、公共预算制度、公共支出制度、公共收入制度所组成。公共财政制度的特征：

（1）公共性。公共性特征是属于所有财政制度共有的特征，公共财政制度的公共性特征最严格，即公共财政只能在被认定、被选择的政府性公共活动领域运行，政府配置应当是个人配置、企业配置、自愿组织配置的补充，是社会稀缺性资源的次要配置者，只在公共事务领域发生资源配置行为，不得进入私人事务领域，也不得进入适用自愿原则的共同事务领域；

（2）公共决定性。公共决定性特征是公共财政制度才具有的本质特征。公共决定性要求公共财政的任何行为必须合法、公正、公开、透明，实现的方式是法治化、制度化、实现的工具是宪法、税法、公共预算法、年度预算法案。具体地讲，政府资源配置量全部通过预算收支来安排，也就是要求政府配置=政府收支=财政收入=预算收支=公共性收支；

（3）市场状态决定性。市场状态决定性是公共财政的受动特征，即公共财政制度要按市场具体存在状态的要求来运转，并符合于、服从于市场个体，当市场处于发生状态时，公共财政制度的重要内容是保护和培育市场；当市场处于发展状态时，公共财政制度的重要内容是让市场自由地扩张生存空间；当市场处于发达状态时，公共财政制度就转变为公平分配、宏观调控、干预主义财政制度。

就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民无差别的公共产品，然而，由于农业是国民经济的基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低税费的弱势群体，因此相对城市而言，其涵义要宽泛一些。即农村公共产品是区别于私人物品，在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性，非排他性的社会物品。按照其“公共”程度，可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。

农村公共物品中的纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性、非排他性的公共物品，主要包括：农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设和保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全监测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。

非纯公共产品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性的公共产品，主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。

非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后，对外便具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所，如电影院、娱乐中心等。

公共产品按照地域范围可以划分为全国性公共产品、区域性公共产品和地方性公共产品。农村公共产品中的全国性公共物品有农业基础科学研究等，区域性的公共产品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地区的病虫害防治等，地区性的公共产品如农村医疗、地区性的道路建设等。

在我国，农民生产私人产品是以户为单位的，这种分散的组织形式以及公共物品的基础性和效益的外溢性决定了农民生产私人产品时对农村公共产品有关强烈的依赖性。农村市场化程度越高，这种依赖性就越强，如农村水利、生态环境、电网改造、道路交通、农村教育的好坏，都直接影响到农业生产的丰歉和农民生活质量的高低。

二、基于公共财政角度下的我国目前农村公共产品供给现状及形成原因分析

我国目前农村公共服务体系面临的问题，自农业税费改革以来，特别是实施免征农业税政策，我国原有财政体制下的农村公共服务体系已不能适应新形势的发展要求。这种不适应可从农村对公共产品的需求和农村公共产品的供给两方面来看。

从我国农村公共物品的需求走势看，构建和谐社会，实现小康目标，要求增加农村公共产品供给。总体上看，我国现在已经越过了以经济发展为主的阶段，进入了经济与社会发展并重，经济与社会协调发展的阶段。但社会事业发展严重滞后于经济发展，而且在城乡之间分布很不均衡，尤其是农村教育、医疗作为典型公共物品的需求得不到满足，农村因病返穷、因穷辍学的现象仍然严重。据对安徽省合肥市包河区、东至县和太和县的乡、镇、村的农村公共服务状况调研，总的情况是安徽省实施免征农业税和多项惠民政策后，农民进入零税赋时期，种粮积极性明显提高了，土地经营成本降低，效益增加，农业投入加大。农村基层干部已开始了服务观念转变，服务意识已开始增强，由于乡村干部已从繁杂的催粮要要款中彻底解脱了出来，给基层工作带来了新机遇。但调研中发现农村公共服务体系中存在的共性和突出矛盾主要为：

一是乡村级的责任大、权力小的矛盾突出。

（1）职责不清，职能角色亟待转换。过去乡村干部主要扮演“收税者”的角色。每年有70-80%的时间和精力抓征收，免征农业税后，许多乡村干部感到盲然和失落，特别是不知道如何服务。

（2）层层定指标、压任务，乡镇作为最基层政府，承担过多的来自上面的高指标、硬任务，这些指标和任务往往以“责任状”、“一票否决”等形式落实，实质上是许多事权下移到基层。

二是财政收支的矛盾突出。

（1）地方性津补贴仍不能足额发放。

（2）项目资金配套较大的缺口，自上而下的项目工程，几乎都要是乡镇配套，如“村村通公路”工程的现有政策条件，按村乡级（包括农民个人集项）的现有财政力量只能完成50%.

（3）公共用经费标准低。乡镇公共经费一般每人每年都在800元左右。

（4）乡村债务沉重，如有的乡村学校，因欠债权人的债务而影响学校教学秩序。

三是农村的公共服务需求和供给的矛盾突出。

（1）农民的就医难、行路难、饮水难的问题最为突出，特别是皖南山区、村镇，其居住环境、生活条件令人担忧。如东至县部分山村的血吸虫病瘟区的复发；太和县的饮用水污染严重，全县158万人口受污染水影响的人口有35万，占22%.

（2）自上而下的农村公共产品供给决策机制，使得公共财政的投向不能体现农村公共物品急需状况。如水利工程资金支出的“条条”下拔，因治标不治本，不能真正体现基层的公共品的急需。在调查中发现，东至县的许多中小水库因长期失修，已成为“悬上河”，一旦发生溃堤将产生重大的水灾危害；又如目前农民最为迫切的是急需致富的实用农业技术和信息，而目前许多支农的技术不实用，支农服务搞形式、走过场，农民不能得到真正实用的技术和服务信息等。目前乡村治安方面、警力严重不足，群防群治由于人员外出打工，缺乏青壮年，实际上是流于形式。

（3）让农民出资、出劳力参与农村公共物品提供的方式有失公平，且按目前农民的收入状况也无济于事，不能解决根本问题。

四是惠农政策的“一刀切”现象比较突出，实际实施中要有具体的因地制宜、分类指导的措施。

如目前免征农业税的政策就没有惠及到山区等非种粮村区的村民，这在安徽省的大别山区反映最为突出；另外，对于个别地区的免征的农业税不一定要以“直补”的形式，可以允许采用间接补贴形式，集中有限财力用于农业基础设施建设，发挥资金效益。

五是急需构建惠农政策长效机制。

普遍反映是现行的惠农政策是直接的、实效的、但是缺乏提供公共服务的长效机制。如目前减免农民的税费等措施对解决农村发展方面来讲仅是小幅度、暂时的改善了农民生活状况。

六是农业税取消后，以农业为主的县、乡镇、村来说财政主要来源受到极大的影响。

为了增加财政收入，有地方过量利用开发自然资源来增加税收，加速生态环境的恶化趋势。另外，由于长期过度使用化肥生产粮食，土质中无机物超标污染情况严重，长期下去将影响农业生产。再者，由于乡镇、村在区划调整中，占用新的耕地，而老宅地却因没有复耕资金而荒废。据安徽六安地区的某一个村的老宅地面积就有1000多亩，国家可少量投入资金就可复耕。而目前却几乎抛荒。

七是国家要重视公共服务的实施效率机制。

如现在实行的“乡财县管”其行政执行的发放成本太高，按太和县的估计由于此方面的开支大约为25万元/次·年。又如现在的计生补贴不宜等到补贴对象到60岁以后再拿，应提前发放，且采取间接补助的形式。

上述问题归纳起来集中表现为农村公共服务供给机制问题，这里除了有对上负责与对下负责难以一致的干部管理体制以及机构设置要求对口、事权下移的行政管理体制等原因外。而其中现行的多级公共财政体制又是主要原因之一，即是我国财政长期重工轻农、重城市轻农村、重上层轻基层、重经济建设轻社会发展的投入机制累积的结果。

第一，从农村生活基础设施看，其供给水平已严重影响了农民生活质量提高。据调查，全国仅有1/3的乡镇具有供水站，83%的村民不能饮用自来水。农村电网老化，电压不稳，电价较为昂贵，一般为城镇电费的3-5倍。交通和通讯设施落后，13%的村庄不通公路。近年来，国家加大了对乡村通路的投入，1999-2002年，国家累计投入乡村道路的资金315亿元，除此以外，每年财政扶贫金中的40亿元以工代赈资金也主要用于贫困地区乡村道路建设，在一定程度上缓解了中西部农村行路难的问题，但没有从根本上改变农村道路交通落后的状况。目前全国有261个乡镇，5.4万个村不通公路；在全国104.3万公里的砂石路面；土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%.很多地方农村公路晴通雨阻。部分地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难。目前仍有约2500万人因近年气候干旱、水源变化等原因新增的饮水困难人口，这些人口主要分布在中西部地区。

第二，从城乡基础教育发展水平来看，城乡之间的差距非常明显。据统计资料，2001年农村小学总经费733.4亿元，生均经费为900元。城市和县镇小学经费540.6亿元，生均经费为4015元。城市小学教育经费人均占有量是农村占有量的446倍。城乡教师配备：农村小学师生比为231，城市小学为191.

第三，从公共卫生和社会保障体系发展水平来看，城乡差距更为明显。据世界卫生组织公布的数据，2001年中国卫生分配公平性在全世界排名中属第188倍，列倒数第4位。中国享有医疗卫生保障的人占15%，主要为城市居民，而近85%的农村居民没有医疗卫生保障。据2001统计资料，农村卫生院卫生技术人员为103万人，每万人拥有13人；城市和县镇拥有348万人，每万人拥有72人。农村乡镇卫生院有病床74万张，每万人拥有9.3张；城市和县镇为224万张，每万人拥有46.6张。城乡孕产妇死亡率，农村为城市的1.9倍；城乡儿童死亡率，农村为城市的2倍多。目前，中国社会保障体系主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。2002年，城市失业保险率已达71.7%，农村几乎为零。城市居民实际领取最低保障金的人数达2053万人，国家财政支出112.3亿元；而广大农村地区还没有建立最低保障制度，只有传统的“五保”供养制度，享有人数仅为270万人，约占农村人口的0.3%，供养费支出仅为27亿元。

第四，从国家财政对农业和农村的支出份额看，2002年国家财政总支出22053亿元，其中用于支持农业的仅为1457亿元，仅占7.7%.国家财政用于经济建设的支出为6674亿元，其中用于支援农村生产支出和农村水利气象等部门事业费918亿元，农业基本建设投资481亿元，合计1399亿元，占21%.需要注意的是，农业投入的“非农化”现象严重。最为突出的是水利投资，如1996-2002年防洪工程投资将近1400亿元，除少部分专用于农业和农村外，大多数都是全社会受益的工程，但却全部计算为农业投资。据估计，农业投资中实际用于农业和农村发展的支出仅占50%左右。国家财政对农村和农业支出比例过低，必然导致农村公共物品供给不足。

据我们对安徽乡镇情况的调研，目前农村公共品供给不足的状况从财政角度看目前很难得以改善。原因在于农村公共财政改革中存在着亟待问题，这里以安徽为例，因为安徽是农业大省，具有一定的代表性。由于近几年宏观经济环境的变化和各种政策性、体制性因素的频繁出台，特别是取消了农业税后，农村公共财政在发展中遇到较为突出的矛盾和问题如下：

（一）县乡财政财力十分拮据

农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇政府和村级组织的收入也大幅减少，而原来由通过乡统筹收取的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等开支又由乡镇政府纳入预算安排，这样，使得增加的各项行政事业支出与乡镇收入之间存在巨大的缺口，多数地方县乡可用财力严重不足，财政陷入困境。按现行体制计算，2003年安徽省县乡财政可用财力为155亿元，按财政决算人口计算的人均可用财力为1.28万元，最低的县只有8700元；而2001年全国人均可用财力已达到2.18万元，可见，安徽省的人均水平远远低于全国。尽管中央对安徽省进行了一定的转移支付，但远远不能弥补开支缺口。一些地方财成了“吃饭财政”乃至“要饭财政”，机关干部工资难以及时、足额发放，各县乡机构的运转受到较大的影响。

（二）农村公益事业资金匮乏问题

在县乡财力严重不足的情况下，向农民收取费用的路又被牢牢卡住，使得农村公益事业的兴办、农村公共产品供给严重受阻，首当其冲的是教育。虽然安徽省实行了农村中小学教师工资由县里统一发放的改革，但上划到县财政的工资只是省级以上政府认可的工资部分，一些原来由地方规定或认可的相关费用或补贴如教师误餐补贴等仍由所在乡镇负责，这一可观的支出很多乡镇都难以兑现。而按规定由县级财政负担的中小学危房改造资金，实际上也变成了县、乡甚至是村共同承担，在乡、村无法共同承担的地方，危房改造也就只能望洋兴叹。虽然，兴办村内道路等农村公益性事业可以通过“一事一议”来筹集资金，但由于实践中存在的“一事一议”难问题，加之“一事一议”受到最高限额的制约，很多地方的农村公益事业如抗旱排涝、乡村道路等受到严重制约，不少地方甚至几年都没有修一条道路，这严重制约了当地经济的发展，影响了广大农民生活质量的提高。主要体现为支出压力加重，硬性缺口较大：

1.拖欠工资继续存在。据调查，目前安徽省许多县乡公用经费执行的还是20世纪80年代的标准，年人均定额200～500元不等，有的乡镇基本上没有安排公用经费，只有财力很好的乡镇办公经费才能超过人均千元，而这样的乡镇又很少。为了缓解支出压力，安徽省各级财政部门积极推行财政支出改革，实行了诸如人、车、会、话、医等内容的改革举措，千方百计地压缩正常性经费支出，用以保证工资发放，但欠发工资问题仍大面积发生。据某县调查反映，现在工资和保障全部兑现，全县资金缺口在6000万元左右。

2.社会保障支出难以安排。随着社会保障制度改革在县级的全面推进，社保开支已成为县级财政一项新的负担，使得原本就非常困难的农村公共财政难以安排。据安徽省一个财力较好的县测算，仅失业保险、医疗保险和最低生活保障线三项支出，全县财政将增支700多万元。按照目前的财政分配体制，财政调整支出结构的弹性空间很小，新增支出没有着落。由于社保是社会稳定的安定器，而财政难以保障，不仅使农村公共财政陷入十分被动的境地，也成为社会矛盾的焦点，同时也很容易引发社会问题。

3.其他硬性支出缺口较大。近几年来，在改革、发展和转轨的过程中，各级政府和各个部门都对财政支出提出了具体要求。仅粮食流通体制改革一项，要求农村公共财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息，平均每个县增支500万元以上，有的产粮大县高达1000多万元。同时，农业、教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军优属等都对地方财政提出了硬性要求，从而造成县乡硬缺口不断加大，基层财政苦不堪言。

（三）乡镇财权纷纷上划，县乡分配关系扭曲

调查发现，在农村公共财政发展中，乡镇财政遇到的问题和矛盾最多、最大。据初步统计，当前县乡两级工资拖欠和债务负担约有80%以上在乡镇。在尚未找到治本之策的情况下，通过职能上移、财权上划的办法，来缓解乡镇财政中的某些问题，除了原先上划的“七站八所”及国税、地税、工商、技术监督等重要的执法执收部门和经济管理部门被先后上划外，农村中小学教师工资上划和农村中小学收费脱离零户管理后，给农村公共财政带来了很大的负面效应，各地对此反响强烈。从乡镇层面看，一些职能和财权上划后，乡镇财政主要任务只剩下农税征收（目前农业税已取消）和本级政府几十人的工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设，乡镇作为一级政府、一级财政的职能受到严重削弱。从县级层面看，农村中小学教师工资上划后，一方面变分散矛盾为集中矛盾，增加了县级财政压力；另一方面导致上划人员的工资高于乡镇财政供给人员，从而又造成了新的矛盾。长此下去，这种被扭曲的农村公共财政分配关系将会进一步弱化乡镇财政职能，使县乡两级财政的运行状况趋于复杂。

（四）债务（特别是乡村债务）居高不下，财政风险不断增加

多年来，农村兴办农田水利基本建设、乡村道路、中小学改扩建、农业开发等生产公益事业，举办乡镇企业，进行产业结构调整，甚至一些地方兴办“达标工程”、“政绩工程”等，都留下了大量的乡村债务。在农村税费改革前，乡村除了利用经营性收入外，还从收上来的乡统筹、村提留中拿出一部分来偿还这些历史债务。但随着农村税费改革和乡统筹村提留的取消，从农民头上提取资金偿还债务的口子猛然被扎死，乡村债务问题迅速地浮出水面。据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府就负债313亿元，相当于县级一年地方收入的3倍，其中县级债务占54%、乡镇债务占15%，平均每个县负债2亿元左右，乡镇负债700万元左右，村级负债30万元左右。从17个市所抽查的45个县来看，2003年债务总额为211亿元，是可用财力的1.67倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%，平均每个县区负债2.5亿元，每个乡镇负债706亿元。

如果再加上数额庞大的粮食亏损挂帐和该配套而没有配套的资金欠账，县级以下政府背上了沉重的债务负担，基层财政运行中存在很大潜在风险，影响了财政的平稳运行。据不完全统计，截至2004年底，安徽省县乡两级负债面在95%以上。其中乡镇负债最为突出，有5%～10%的乡镇负债达1000万元以上。目前，农村公共财政已步人还债高峰期，尤其是外债，不仅到期要还，同时还要承担汇率损失，仅世行贷款淠史杭———巢湖项目的汇率亏损就达629亿元，构成了地方财政的债务风险。农村公共财政经常遇到上级预算扣款、债主上门逼债、行政诉讼追债，甚至出门躲债的尴尬局面，不仅使正常工作受到干扰，还严重影响到政府财政形象。

从调查的情况看，农村税费改革后显露出来的债务中乡村债务比重较大，化解难度也比较大，而且由于很多债权、债务问题历史久远、盘根错节，债务的清偿越往后将越发艰难，因为用于清偿的手段几近用尽，而留下的大多又是老大难问题。沉重的债务负担既增加了县乡财政运行的风险，也直接影响了基层的运转和县域、乡域经济的发展。如不能得到有效化解，这些债务必将成为农村稳定和农民负担反弹的又一巨大隐患。

上述农村公共财政发展中存在的收入增速减缓、支出缺口加大、债务负担沉重、分配关系扭曲等问题，集中反映了当前农村公共财政在发展中已经陷入了十分困难的境地。这种困境不仅仅表现在收支矛盾难以克服、难以调和上，还突出表现在农村公共财政运行机制梗阻和分配关系混乱上。尤其是农村公共财政收支矛盾和运行状况在各种政策性、体制性因素的累积下，呈现出不断加剧、不断恶化的趋势，使得一些乡镇不仅难以从困境中解脱出来，相反却在困境中越陷越深，财政保吃饭的最基本职能难以履行，基层财政的基础地位发生了动摇，并危及到了基层社会政治的稳定和经济的正常发展。

三、我国农村公共财政体制建设中应注意的几个认识问题

某种程度上讲，我国农村现行的公共财政体制是在计划经济和政社合一的社会结构下形成和发展起来的，是建立在计划经济基础之上的，尤其是建立在高度集中的生产组织方式的基础之上的。其主要特征就是基层政权的活动经费与公共产品的成本都直接来源于集体经济组织。当农村实行了家庭联产承包责任制，农村集体经济在大部分地区不复存在的时候，这种来源便自然地转嫁到农民家庭这个经济实体之上。随着农村基层政权所承担功能的不断增加，机构不断扩张，人员不断膨胀，农村公共财政在很大程度上成了吃饭财政，财政收入的相当部分转为人头费，当政府依据其职能必须提供某些有限的公共产品时，其经费来源就只有在农民身上打主意了。

应当说，西方的公共财政和我国将要建成的公共财政都是一个整体，不存在完全的城市或农村公共财政，公共财政的主要目标就是尽量提供无差异的公共产品和服务，如果在这方面还存在城市和农村的差别，就需要通过制度创新和政策调整缩小和消除这种差别。近来开始的农村公共财政的研究，多是强调在农村建立公共财政的重要性，或划分公共财政在农村的收支范围，却没有将农村公共财政作为相对独立的体系来研究。但是，我国公共财政事实上存在农村和城市之分，这是由农村和城市的经济文化和意识环境的显著差别决定的，忽视这种差别以及否认农村公共财政的相对独立性，不利于系统解决在农村建立公共财政过程中的相关问题。为此有以下几个认识问题值得重视：

（一）要清楚地看到我国农村公共财政制度环境的复杂性和特殊性

所谓公共财政的制度环境，是指制约公共财政的经济制度、经济水平和结构、意识形态和民主水平的总和，它决定公共财政的职能、作用方式和基本内容。建立公共财政制度的两个必要条件是市场式的经济制度和法治式的政治制度，经过20多年的市场化和民主化改革，整体上我国已基本具备了这两个条件；而经济水平和意识形态（这里指主体的认识水平和共同偏好），可以看成是提高公共财政效用的限制条件。我国的农村公共财政的制度环境比城市要复杂和特殊。

1农户分散生产和市场交易的经济制度。自1978年农村普遍实行联产承包责任制以后，我国农村迅速进入个体农户分散生产的状态。据统计，到1992年我国农村集体资产的94.62%由个体农户掌握。国家计划收购农产品的比重逐渐下降，目前农产品的销售已基本通过市场完成，由此个体农户已成为农业的生产和交易主体—经济主体。乡镇政府和行政村组织经济的作用衰落，由个体农民自愿联合组成的合作组织在农村公共建设中的作用增强。因此，改善个体农户的生活条件，增强个体农户的自我发展能力和完善市场条件，应该成为农村公共财政的一个目标。

2经济结构的二元性质并没有减弱。“我国农业在GDP中的比重只占15%，从事农业（农林牧副渔）的劳动力却占到劳动力总量的50%，而农村人口占到全国总人口的64%.城乡居民的收入水平差距已从1978年的2.571和1985年1.861扩大到2001年的2.901.这种城乡之间总体上发展的极不平衡必然造成二元经济结构下一系列独特的农村社会问题。而且，农村中的收入差距也在迅速扩大，这一方面是由于农村中二、三产业的产值已占绝对比重，纯农业人口却仍占农村人口的绝对比重；另一方面是市场形成收入机制对收入差距的扩张作用。由城乡之间经济不平衡引发的农村问题，要求公共财政配置到农村去的资源要远远多于从农村集中的资源；由农村内部收入差距引发的问题，要求公共财政应该公平对待农村的所有居民，从收入的集中到公共支出都要体现公平原则。

3农民的个体意识增强。个体为主的生产制度和市场交易机制逐渐培养了农民的个体意识，传统的集体意识和抽象的国家意识正在淡化。农民在处理经济和社会生活问题时，已经习惯于以自我为中心做出判断，并完全按照个体偏好来评价公共制度的效用和成本。农村意识形态的这种变化对建立农村公共财政制度有两种效应：一是公共财政制度有了最重要的评价和监督主体，个体农户具有制度创新和提高制度效用的内在动力；二是目前我国农户的认知水平依然偏低，如果他们以自我为中心分散地表达偏好，公共财政制度运行的成本偏高。多年来农户抵制税费的一个原因是经济负担沉重，另一原因是农户将税费视为政府对个体利益的侵害，心理负担也很沉重。因此农村公共财政制度应体现农民个体的利益，而不是传统的集体或乡村行政组织的利益，要让个体农户享受到公共财政的实惠。

4农村的民主水平依然偏低。公共财政是宪法政治下的必然形式，没有民主和法治就没有公共财政。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿，结果既不会公平也不会有效率。公众充分表达意愿的制度安排就是公共选择制度，又可分为经济上的公共决策制度和政治上的民主选举制度。可以说，民主水平影响着公共财政的规模、结构和运行状况等基本方面。目前我国农民对财政财务的决策权和民主选举权基本限定在村一级，而且这样的重要权力往往把握在少数人手里。由乡政府专断运用公共支出，或按照农村少数人利益配置公共资源、进行收入分配，这样的公共财政制度效率一定很低。当然，在农村民主水平一定的条件下，农村公共财政可以通过完善收入、支出和预算管理制度，或者调整财政的收支比例，提高农村公共财政的效率。比如，在农民不能充分表达自身意愿的条件下，财政就可多安排对农民的直接转移支付，少安排由乡村组织的公共项目支出，由分散的决策主体分散地使用财政资金。

（二）我国未来一段时期内公共财政体系应具有明显的向农村倾斜的特征

这是目前农村偏低的收入水平所决定的，我国已进入工业反哺农业的阶段。我国理论界在讨论是否应该全面支持农业和农村发展问题时，一般选择两种理论基础：一是工业化进程论，就是在工业化早期，应靠农业积累支持工业发展；到工业化中期则是工业和农业自我发展；到了工业化后期应用工业积累支持农业发展（冯海发，1995）。这种理论是以工业为中心，注重工业和农业相互支持的物质可能性；二是农业外部性理论，认为农业是国民经济中的基础产业，对整个国民经济的影响力大于农业的产值比重，农业这种正外部性要求政府负担部分的成本。用这两种理论分析西方发达国家的工农业关系问题是可以的，如果用来分析我国的城乡关系和工农业关系就会得出错误的结论。因为用工业化进程论来判断社会对农业和农村的支持程度，就会根据我国处于工业化中期得出农业和农村应自我发展的结论。用农业的外部性理论来判断这一问题，又很容易得出政府补贴以提高农产品价格或降低成本的结论。这样的理论始终不能得出要全面支持农村（不只是农业）发展的结论。其实在西方发达国家的工业化过程中，国家对农业和农村的支持一直是比较全面和有力度的，主观上并不存在“阶段”意识，财政政策从来也没有仅仅停留在“补偿”农村的水平上。

1公共财政向农村倾斜的必然性。公共财政的体系是由它的基本职能决定的，财政的职能不同，财政体系的因素和结构就不同。从农村财政的保障和发展职能看，农村公共财政的体系比城市公共财政更加全面，它既包括城市公共财政已有的居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。从我国就业人口的比重看，目前64%的人口尚在农村，如果让农村居民享受与城市居民大体相等的公共设施和服务水平，农村公共财政的规模至少不低于城市公共财政。但是由于历史原因和农村的发展规律限制，来自农村的财政收入要远远低于来自城市的收入，也就是说要实现农村公共财政的职能，公共财政对农村的支出必然远远高于来自农村的财政收入，公共资源是净流向农村的，从结果看农村公共财政体系应是向内倾斜的。按照这一思路，可以把农村公共财政的体系特征分为向外倾斜、自我平衡和向内倾斜三种。从西方发达国家的工业化历史看，由于农民转变为工人、农村转变为城市的速度和工业化的过程基本一致，农业对工业的支持时间很短，就进人了工业对农业的支持阶段。表现在农村公共财政的体系特征上就是基本向内倾斜的，公共资源长期是净流入农村的，农村居民的生活水平和生活条件基本与城市居民一致。而1978年以后我国在经济持续增长和市场化进程不断加深的条件下，农村公共财政体系一直显著向外倾斜，政府从农村集中各种收入远远高于政府对农村的支出，应该由公共财政支出的竟然由农民负担，有人说农村财政是“农民财政”，这与公共财政的本质和职能大相径庭，农村公共财政向外倾斜是造成农村、农业和农民困难的主要原因。

2向内倾斜的实现方式。向内倾斜的农村公共财政是其制度环境的必然要求，只有适应这一特征进行制度创新，才能建立有利于农村全面发展的公共财政制度。从长期看，坚持公共财政制度的创新，建立农村社会保障制度和福利制度，完善农村税收和财政支农制度，在收入水平不变的条件下就可达到向内倾斜的程度，这是建设农村公共财政的基本方式。从短期看，也就是在全面的农村公共财政的制度没有建成的时间内，坚持财政政策调整，或增加农民收入或减少农民负担，也可达到向内倾斜的效果。比如，我国农民收入偏低，这时减税或免税的增收效应最大，如果不对农户征收任何税费，或者减少农村二三产业就业人口的税收负担，即使财政对农村的支出水平不变，农村公共财政也会实现向内投入的目标。再者，如果财政以贴息的方式支持国家政策银行和商业银行对农户的低息或无息贷款，财政支出的乘数效应也较大。如果同时在收入政策和支出政策两方面进行有利于农民增收的政策，农村公共财政的支农作用会达到最佳水平。事实上，近年来解决三农问题时较多地应用了这种财政政策调整的方式，发挥了农村公共财政的职能作用。

农村公共财政向内倾斜可分为两个阶段：在农村公共财政体系没有建立以前，要通过不同的组合方式，增加对农村公共资源的净投入，即注重农村公共财政向内倾斜在数量上的扩张；在农村公共财政体系健全以后，要将政府对农村净支出的比重与一定的宏观经济指标联系起来，保障公共资源向农村的净流入处于合理和稳定的水平上。

（三）我国农村公共财政应凸现其保障职能和发展职能

我国正在建设的公共财政是以西方的公共财政理论为主要基础的，这与我国市场经济体制有关。一般认为，公共财政的实质是市场经济的财政，市场失灵决定着公共财政存在的必要性和职能范围。市场不具备提供公共产品、收入均等化和保持宏观经济环境稳定运行的功能，这是政府行为作用的领域，具体就体现在公共财政的职能之中，即资源配置职能、收入分配职能和稳定经济职能。从我国农村制度环境的分析中，可知公共财政的三项职能还不能准确体现我国农村公共财政的特性。符合我国实际的农村公共财政的职能不是一般职能的简单重复，而是我国的国家特性、农村环境和农村主体共同作用的结果。

1我国农村公共财政具有保障职能。这里的保障职能不是指计划经济时期的政府供给制度，而是指公共财政对农民个人生存和发展权益的物质保障。福利经济学认为，国家公民都有无差别享受社会福利的权力，不存在城乡居民之间的歧视待遇，评价社会福利效用的标准是公民享受社会福利要达到均等状态。我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况，是我国社会福利效用偏低的一个表现。而且强调农村公共财政的保障职能，不是只从社会公正的抽象原则出发，也是我国农村经济制度和收入水平的必然要求。1978年以后，个体农户成为经济主体，农村集体经济萎缩，村组的保障职能几乎丧失；农户收入增长停滞，家庭保障的能力没有明显增强。在这样的条件下，只有建立全面的社会保障，才能真正维护农民的生存和发展权益；还有农村的义务教育、文化事业和农民的职业技术培训，都是只有公共财政才能提供的公共物品。

强调农村公共财政的保障职能，意指国家必须承担社会转型的风险。我国开始市场取向的改革以后，农村生产由以集体为主变为以个体为主，农产品交易由统购统销为主变为个体的市场交换为主，由此产生的农业生产风险和市场交易风险基本由个体农户自己承担，农户劳动的价值损失占农产品产值比重较高，尤其在我国西部农村，由于农业合作组织和市场发育不健全，每年农户的无效劳动占相当比例，直接抑制了收入增长和农民继续投入的积极性。国家是农民产权的界定者和权益的保护者，在社会转型给农民造成经济利益损失时，应当采取措施降低社会转型的风险，并给予农民一定补助，使农民的最后收入基本与其劳动付出相当。

强调农村公共财政的保障职能，是提高公共财政在农村效用的需要。在我国农民收入偏低、经济水平偏低的条件下，农村公共财政的较多资源直接用于个体农户以有效提高他们的实际收入水平，比由县乡政府传统的集体按照自己的利益去配置要有效得多。据统计，农村改革以来，国家从农村集中的税收和用于农村的全部支出（包括农村事业费，支农工程投入以及对农村和农民的抚助和救济）基本持平，而农民多年的感觉是国家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于农村公共资源的效率太低，农民很少直接得到公共财政的实惠。目前实行取消农业税的政策，使这种状况向好的方向转变。

2我国农村公共财政具有发展职能。这里的发展职能就是指农村财政具有明显的生产建设性，能够直接提高农民的增收能力，并为农业生产力的提高创造宏观条件。这一职能包括微观和宏观两方面的发展内容，与一般意义上的发展职能还有所不同。在20世纪30年代以后，西方发达国家的政府全面干预经济，重新整合社会资源并提高社会生产力，从政府行为的结果看，公共财政有了明显的发展职能。发展中国家试图通过政府的强大作用，提高整体的经济水平和增强国际竞争力，全面主导经济和经营垄断行业。从这一点看，公共财政的发展职能具有较强的直接性。

而我国农村公共财政的发展职能具有更强的直接性和生产性，主要是由我国的特殊情况———公共财政的制度环境决定的：一是农村分散生产的经济主体自我积累能力很弱。从1985年以后，农村资金一直净流出，我国个体农户的再生产就几乎停留在不变的规模上，农民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市场经济”法则，政府不介入微观生产领域，公共财政对个体农户的投入不给予直接支持，农业整体上的发展是不会有的；二是村组已没有独立经济来源承担小型农田水利建设的投入；如果仍然靠个体农户集资兴办，势必增加农民负担，在很大程度上抵消公共建设的效用。由此，公共财政也必须对村组内的公共建设予以支持；三是县乡政府财政多年处于困境之中，农村大型的基础设施建设必须由中央和省级财政负担，尤其在西部应取消县乡政府筹资配套大型项目的做法，县乡公共财政一般只负担政府运转和维护经济社会秩序的支出，发展职能应在省级和中央的公共财政中体现。

农村公共财政的发展职能与农村居民的特性有关。我国农民家庭是可以独立应用所拥有的土地、劳动和资本进行生产的经营主体，任何直接或间接提高他们实际收入水平的政府支出，都会在一定程度上转化为发展的投入，转化为提高农业生产力的手段或条件。而城市居民享受公共财政的福利，一般都体现在改善生活条件、提高生活水平方面，公共财政优化宏观经济条件的效应是与企业行为相联系的。因此，农村公共财政应通过适当的方式给予农户的个体经济行为以支持。

可见，公共财政在农村具备了保障和发展职能，其职能才可以说是完整的。这里说的农村公共财政的全面职能，不仅指有了这两个职能，而且还强调这两个职能都具有微观和宏观这两个方面的作用。由上述可知，农村公共财政的保障职能既包括农民普遍可以无偿享受国家福利的内容，也包括国家支持个体农民发展而使农民享受的自我保障。同时，农村公共财政的发展职能也是既有从整体上支持农村基础设施建设的宏观方面，也包括对个体农民相关经济行为给予支持的微观内容。也可以说，农村公共财政的保障和发展职能涉及了农民个人生活、个体农户生产和农业整体发展的三个层面。

农村公共财政的保障职能和发展职能是密切联系、相互促进的。保障职能强调公共财政保障农民个人生活基本权益、提高农民身体文化素质的功能；发展职能强调提高农民生产能力和改善生产条件的功能，其中的一个职能弱化，另一个职能也会受到抑制。农村改革近30年来，整体上农村公共财政的保障职能偏废，农民个体的生存和发展状况与我国整体实力极不相称，农民的自我发展能力受到抑制，公共财政的发展职能也不能得到充分发挥。建立农村公共财政的体系和运用财政手段，都要有利于这两个职能的发挥。当然，农村的全面发展不只是指经济的发展，还必须有农民素质的提高和农村的社会进步。农村公共财政的建立可以直接促进农村经济的发展，也可以间接起到促进农民素质提高和农村社会进步的作用。不论是农村公共财政的保障职能还是发展职能，最终会增强农民的自我发展能力，为提高农民的收入水平和提高农业水平创造了最基本条件。同时，有了一定物质保障的农民就有能力提高自身素质，重视自己的经济民利和政治民利，并有经济实力组织起来，在农村经济的公共选择中和政治选举中表达和实现自己的愿望，农村的民主水平就会逐渐提高。

财政体制论文范文第12篇

摘要：农业发展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，持续增加农业投入是农业稳定发展的前提条件。由于农户、农业企业和农村经济合作组织等经济主体的自身积累能力较差、底子薄弱，我国农业资金投入长期以来主要依赖财政和信贷等外源型资金“供血”。在资源稀缺条件下，明确财政资金和信贷资金的支农重点，并在此基础上构建适应社会主义新农村发展战略的农村金融体系，更好的发挥财政、金融支农合力，对于提高农业综合生产能力，拓宽农民增收渠道具有重要的现实意义。近期，我们以东营市广饶县为样本，对基层财政金融支农合作情况进行了调查。

一、当前财政部门和金融部门支农合作的主要形式

（一）金融机构直接承担部分财政支农职能。计划经济时期，我国财政、金融职能相互交织，财政支配金融，金融充当“第二财政”，扮演着财政的出纳角色。近年来，随着财政、金融体制改革的不断深入，我国基本构建起了以政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主体的农村金融体系，部分商业银行承担的财政性职能相应移交给了政策性银行，政策性银行演变成沟通财政与金融支农合作的主要桥梁。以广饶县为例，该县1994年设立农业发展银行，农业银行除保留小额农户贷款、扶贫开发贷款等政策性业务，原承担的粮棉油贷款购销等政策性贷款业务均划转至农发行。支农再贷款？

（二）财政部门透过对相关“三农”经济主体的贷款贴息。为促进“三农”经济发展，增强农业龙头企业的幅射带动能力，财政部门对农业产业化龙头企业、小额扶贫贷款等提供了部分利息补贴，以减轻农业企业财务负担，促进了金融部门对农业贷款投放的刺激性。据调查，2000年以来，东营市财政每年安排2000万元专项资金用于农业产业化龙头企业贷款贴息。2003年，广饶县委、县政府制定出台了《关于扶持农业龙头企业发展的意见》，县财政每年拿出300万元专项资金，通过贷款贴息、补助、奖励等方式，用于支持重点龙头企业。

（三）财政部门出台鼓励金融支农有关优惠政策。为吸引金融机构增加对农业的投入，财政部门对农村信用社直接给予财政资助，出台了减免三年营业税、所得税减半征收、承诺分红补贴等优惠政策。据调查，东营市政府为促进县区农村信用社增资扩股工作的顺利开展，对利津、垦利两县农村信用社的股东承诺，如信用社2年内达不到分红比例，市财政将予股东补贴；并在政府权限范围内，尽量减免农村信用社在抵债资产接收和处置过程中形成的各种税费。全市涉农资金和业务全部交由农村信用社办理，所有农口部门在农村信用社开设基本账户，各级预算外资金按一定比例存放农村信用社，乡镇的国库、劳动保险、医疗保险和各种行政收费由农村信用社，县、乡公务员和教师的工资由农村信用社，县级财政集中支付中心设在农村信用社。研究制定了做好农村信用社不良资产清收盘活工作的具体意见。对过去行政干预的贷款和协调农村信用社购买的企业债券、各级各部门在农村信用社的行政性贷款，由县、乡政府负责限期收回；对公职人员的贷款，采取纪律和行政的手段收回；采取以优质资产置换、整体“打包”等多种方式，帮助清收不良贷款。

（四）人民银行助推，政府部门主导，积极优化县域金融生态环境。2005年初，周小川行长多次在重要场合论述金融生态环境问题，引起社会各界的广泛重视和关注。面对金融改革发展的新形势，各级人民银行积极向地方政府汇报金融生态环境建设的重大意义，取得了政府的大力支持。据调查，2005年，广饶县委、县政府把金融生态环境建设列入了重要议事日程，成立了由分管县任组长的优化金融生态环境建设领导小组，把金融生态环境建设纳入县委、县政府的考核，加大了督查力度。开展了“金融生态示范县”创建活动，出台了《创建“金融生态示范县”建设的实施意见》，研究设计了“建设金融生态示范县”的具体指标体系，制定了《“金融生态示范县”评价标准》，形成推动金融生态环境建设的规范化机制。截至2005年底，全县已命名“文明信用乡镇”21个，“文明信用村”684个，“文明信用企业”61个，“文明信用户”9.9户，“文明信用工商户”2333个，2006年力争全市60%以上的村镇、农户达到文明信用标准。

二、当前合作方式中的不足

2003年以来，广饶县向“三农”累计投入财政资金69亿元，投入信贷资金85亿元。财政投入和信贷投入的不断扩大，有力的促进了该县农业结构调整和产业升级，增强了农民收入。目前广饶县已形成以凯银集团、驰中集团、华誉集团为首的一批农业产业化龙头企业，农民收入保持快速增长，收入结构发生明显变化。据统计，2005年全县农民人均纯收入4820元，同比增长14.7%。2001年-2005年，广饶县农民收入年均增长10.1%。收入结构中，纯粹来自农林牧渔的增幅仅为5.93%，非农产业纯收入增幅高达92.45%。

（一）财政金融支持重点“不到位”与“越位”并存。近年来，为发展农村经济，地方财政不断扩大了支农资金投入，市本级财政支农支出以20%的速度递增。据调查，近四年来，我市投向“三农”的资金达50.7亿元，2003年市级财政用于扶持“三农”的资金3.8亿元，2004年达到了4.6亿元，分别占这两个年度市级财政支出的28.4％和29.6％。但是，地方财政支出在制度安排上一直向城市倾斜的格局没有改变，按照公共财政的要求应由财政供给经费的公共产品，财政投入的力度不足。主要表现在对农村的基础设施、供水设施及环境治理等社会公益性的投入相对较少。调查中，我们设计的“当前财政和金融对当地经济的支持哪个更大一些”中，有7/8回答金融支持力度更大。

（二）支农项目管理部门庞杂，投资越位和缺位现象并存。由于各部门职责定位不清，没能有效地建立起责、权、利相匹配的财政支农激励和约束机制。既有争项目、争资金形成的投资越位现象，也存在互相推诿导致的投资额缺位现象。因此，项目和资金多头管理，留下不少弊端:一方面，由于支农项目涉及的部门众多，部分项目交叉，有些地方出现同一类型支农项目存在多个部门重复立项、实施的情况。

（三）财权与事权分离的财政体制改革，使得乡镇、村委成为财务空壳，不能成为有效承贷载体。城乡财税体制改革形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大。但另一方面，资金链条长，管理困难。目前财政支农资金管理采取的是分级配套、层层下达、项目单位具体实施的做法，有些专项资金从上级财政下拨到实际使用，经过多个环节。资金在途时间长，影响了资金的及时到位，又增加了资金管理成本。一个项目，分级配套，每个级次都要考察论证，都要进行检查验收，需要大量的管理费用。县级财政配套能力弱。停收乡村公益事业金，使农民人均每年减少税赋100多元。2004年降低农业税率2个百分点，农民人均减负58元，今年全部取消农业税及附加，由此所减少的乡镇及村级收入全部由市财政转移支付。

四）财政补贴在流通领域消耗太多，轻生产领域。农发行贷款目前还仅局限在粮棉流通领域，虽然对解决农民“卖粮难”、“卖棉难”问题，稳定粮棉价格，保护农民利益方面起到了重要的作用，但由于国家的补贴基本在流通领域消耗，因此农民直接受益有限。

（五）政策性与商业性关系模糊。政策性与商业性并存是当前信用社经营中的基本格局，也是改革的基本矛盾。信用社肩负金融支持“三农”的职责，这具有强烈的政策性。另一方面，信用社又是“自主经营、自担风险”的商业企业。并且，随着农村工业化、城镇化的进展，商业性业务的比重日益上升。由于当前信用社存在强烈的政策性，以至于它还不可能摆脱行政桎梏而真正成为产权清晰、政企分开、自负盈亏、自担风险的金融企业。

（六）财政支农支出结构不合理，供给范围“越位”与“缺位”并存。财政支农管理的领域和事务不能随农村城市化的加快而及时调整，造成很多部门和单位仍在占用财政支农资金，而应由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金保障。主要表现在：第一，随着广饶县农村城市化进程的加快，农村“三产”的比重发生了很大变化，但县级农业服务机构仍然过多，职能没有进行较大调整，是财政资金供给范围过宽的主要原因。如：农口设有畜牧、农业、水产、农机等几个服务中心，各中心仍然是全套配置，各中心资源分散，不能整合，存在浪费现象。如：2002年财政安排几个中心事业发展经费各100万元，从财政检查的情况看，各中心事业发展的效果不明显。

三、政策建议

一方面，贫困地区公共财政未能发挥其应有的作用，健全的农村金融体系无法建立；另一方面，将农村金融机构作为支农的工具，进一步扭曲了农村的金融体制。分析表明，只有让公共财政发挥应有的作用，才能进一步改革农村金融体系，形成商业可持续的农村金融体制。（谢平，公共财政、金融支农与农村金融改革）

第一，健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系，改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

第二，把财政和金融资源结合起来，实现两者的良性互动，提高融资效率。财政和金融两者相互补充、支持、促进，形成合力，就可以产生明显的放大作用，极大推动经济社会的发展。目前通过财政直拨或其他渠道下拨的支农资金千头万绪，开行要通过市场建设和融资推动的方法加以整合，改变长期以来支农资金使用分散、效率低下的局面，确保资金安全运行。资金一旦整合，就能发挥集合效应，提高支农效果，产生“一个平台、一个信用、一个账户”多种功能的贷款模式。即通过融资平台账户管理、整合各级政府的支农资金、发放贷款、回收本息，形成统一高效的信用支持和管理模式。目前大部分县域，特别是贫困县机动财力很少，自身活力相当脆弱，开行要加强与有关部门的配合，尽快打开工作局面。

财政体制论文范文第13篇

1.预算体制要想从根本上完善财政体制改革，就必须要选择完善预算体制改革，而要完善预算体制的改革，最关键的一个方向就是加强对预算的监管力度。通过实现单一账户与收支两条线的管理方法，才能从根本上加强效率建设，完善对改革的促进作用，加大规范力度。国有资本预算制度是经济社会发展的关键指标，从这方面促进预算体制改革才能更好地将预算体制上升到一个更加良好的平台，对社会主义税收制度提供了强有力的支持。

2.税制转型实现税制转型主要通过四个方面体现。首先，要想不断规范中央与地方政府，增强管理财务的主动性，加强管理各级政府的财务分配，发挥主要的财政职能，就需要采取建立分税制度的办法。其次，通过采取抬高补助额等举措来完善财政的转移支付制度，缓解了部分地区被迫增长经济却又没有足够的经济实力支持去促进其持续发展经济。此外，统一所得税制度，将所有的企业按规则展开公平竞争，可以平衡各种资源的最优配置。最后，把增值税作为主体，将消费税与营业税作为补充，建立新型的流转税制度，将计划经济税制转变为市场经济税制，一方面增加了财政收入，另一方面又能确保我国税收制度的正常实施。

二、财政税收体制改革中出现的问题

1.财政税收制度存在不足我国当前的财政税收体制仍然留有局限性，使得财政不能均匀分配，影响了宏观调控，主要原因第一是由于财政收支没有合理分配，呈过度集中的态势，第二是由于非税收收入很长一段时间没有归纳在政府的财政收入管理体系之内，第三是由于某些重要的税种不在征收税负的范围之内。

2.预算体制改革存在不足如今国内所施行的财政预算制度由于涵盖范围面窄且地方政府预算体制不够先进，导致出现了严重的资金问题。这样的预算体制实在是不适合国家进行宏观调控，也与整体发展规划格格不入。同时没有严格的监管部门对财政预算进行规范的监督指导，使得某些实际问题没有得到进展。

3.财务管理存在不足在不断深化体制改革的过程中，由于部分地方政府通过采取精简结构、精简人员的方法来节约成本，这样的做法缺失了部分甚至全部专业的管理财政税收的人员，让财政税收在管理方面暴露出很大的漏洞，不能积极推进各项工作的开展。此外，正处于转型期的财政管理队伍难免出现能力参差不齐的人员，容易发生事故，不能有效地管理财政税收工作。

4.转移支付存在不足各个地区经济发展不平衡可以通过中央的财政支出来调节差异。由于各地区转移支付类型的选择重点不同，以及缺乏监管部门强有力的监督，在转移支付中就容易出现官员腐败或者效率低下等不良现象，会增大不同地区的收益差别，不利于国内经济社会的稳定。

三、财政税收体制改革的创新性建议

1.建立财政管理体系要想建立既高效又精简的财政管理体系，首先应该逐渐实现征收税收机构的统一化，此外建立省、市、县甚至乡镇的财政管理机制，然后建立地方政府的债务解决办法。这样的上下一体化管理同时配以严格的监管力度，能够以很高效地的工作效率进行财政管理工作，最终达到规范化。

2.建立健全预算管理体系扩大预算涵盖范围的同时健全包括经常性、资本性等预算的复式预算体系，最大程度地将财政收支加入到预算管理的范围之中，从而达到大范围多元化的预算管理，最大限度地惠及民生。

3.建立合理的转移支付体系建立健全转移支付体系，就要将一般性转移支付与专项转移支付相整合，首先增加前者作为支付手段的比例，将后者作为补充相结合，合理安排二者的结构比值。其次，将资金分配公开化、透明化，对转移支付支配办法进行改革。

4.建立健全税收制度税收制度的设立应该以促进科学平衡发展为基本目标，建立公平的税收结构，合理调控宏观税负水平。首先不应给纳税人造成太重的负担，确立适中的税负水平，而在减轻纳税人税外负担的基础上进行适当地提升。此外，可根据我国具体情况改变税收结构，将营业税或物业税作为主要税种，同样也可以重置直接税与间接税两者的比重，也可以选择及时加收环境税来合理分配资源。

5.建立健全财政体制财政体制的建立应该紧密结合我国的具体实情与发展需求，统筹兼顾，最大可能地实现财政收入与支出的稳定与平衡。要做到这样就应该让中央政府将部分实际权力下移至地方政府，使得地方政府能自主行使部分权力，此外在中央财政收入稳定的基础上将其余地方政府合理分配，然后在二者财政支出比率保持合理稳定的前提下，让中央对部分支出直接管理，缓解地方压力。

四、总结

财政体制论文范文第14篇

一、现行财政体制不完善是造成基层财力困境的根源

1994年分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的矛盾逐步转移到省以下地方各级政府，尤其是县乡财政运行困难和财力困境逐步显现出来，这既是造成农民负担加重的重要原因，又是农村税费改革面临的最大难题。造成基层财力困境的财政体制原因主要有以下几点：

（一）基层财政事权过大，财权过小，事权与财权不相适应，是导致基层财政陷入困境的根本原因。

我国现行的分税制首先划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府尤其是基层县乡政府承担事权过重，财权与事权不对称，往往有事权而无财权，财政运行困难，从而不得不向农民和乡镇企业伸手，成为农民负担加重的重要因素。比如：基础教育、公共卫生等具有很大外部性的政府事权，过渡沉淀在基层政府，尤其是集中在农村地区的县乡政府。一方面城乡间享受基础教育、公共卫生等公共服务上有很大差异，另一方面也加重了农村基层财政的支出负担，事权责任超过财力可能。

因此，只要财权与事权不统一，做不到有多少钱、办多少事、养多少人，基层财政运行困难的局面无法改变，再加上与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道，他们还是会寻求通过拓展制度外财政收入来“养人”和“建设”，农民负担就难免会“按下了葫芦浮起了瓢”，无法根治。

（二）地方各级政府缺乏主体税种，按行政隶属关系划分收入，导致财力分配上层层“抓大集中”，基层财政获取财力进一步减少。

一方面，在我国税制结构中，适合于作为中央税的税众多，适合于作为地方税的税种少，地方税体系建设严重滞后。各级财政都没有形成各有特色的主体税种。从省级政府到地市财政，再到县级财政，税种构成都极其相似，营业税、增值税、企业所得税等主要税种对本级财政的重要性排序也完全相同。各级财政共同分享相同的、有限的几类税源，增收潜力有限，不利于各级政府根据地方税源特性，形成各自不同的财力基础。

另一方面，上级财政在共享税的收入分配上“抓大集中”，导致基层财力进一步减少。各级政府凭借财政体制制定权，在主要税种分配上有的按行政隶属关系分税，有的按行业分税，层层抓大，将大税种、大税源抓到手中，到了基层财政几乎无税可分，税种杂而收入规模小，造成基层财政收入来源不稳定。以农业税为主体税种的乡镇财政，无疑是财力最为薄弱的一级政府。而农业税取消后，如果不采取相应的改革措施，县乡财政无法正常运行，政权

（三）财政转移支付资金不到位，不能从根本上解决县乡财政困难。

从理论上说，转移支付主要目标是公共社会服务的均等化。而我国的转移支付资金主要用来保证政府机构的维持性支出和正常的机构运转，还没有财力顾及到保证一些具体的社会公共服务，如教育、公共卫生等。而且我国转移支付资金以税收返还、专项补助为主，其本身不具有促使地区间财力差异缩小的功效，导致转移支付制度的财力均等化程度不够。此外，尽管转移支付在一定程度上缓解了县乡财政困境，许多县利用省转移支付增加了普及九年义务教育等公共服务的投入，但各省级财政的转移支付补助一般只能弥补县乡财政收支缺口的50%左右，相对于县乡财政困难来看，这些转移支付资金显然无法从根本上解决基层财政困难。

通过上述分析我们可以看出，不调整财政体制，不调整县乡承担的过多的事权，就无法解决基层财政面临的财力困境问题。不解决基层财政的财力困境，农村税费改革也只能是“一时”减轻农民负担，不可能真正减在“长远”，农民负担也不可能真正做到不反弹。在进一步深化农村税费改革的过程中，必须推进基层财政体制改革，解决县乡财政的困境，才能顺利实现五年内取消农业税，统一城乡税制的目标。

二、完善地方财政体制，缓解基层财力困境的建议

（一）建立科学、规范化的各级政府间支出事权的划分格局，适当减轻农村县乡财政支出事权。

“财权与事权相对称”，是保证基层政权顺利运行的基础。然而目前基层财政的财权与事权不统一，事权大于财权，留下大量硬缺口，因此必须调整县、乡财政支出范围。从目前乡政府的事权中把属于公共财政部分的开支上划，把属集体经济组织的事权下放，如义务教育经费应上划给县级财政，民兵训练属国防性质的开支，也应列入中央政府军费预算。而属于村组织的一些公共福利事业应由村民委员会通过“一事一议”来解决，不要列入财政开支范围。

由于我国长期以来“农村支援城市”的“二元化”经济发展格局、农村地区发展长期落后，因此，农村基础教育不是农村地区的事情，也不是广大农民群众自己的事情，而是与整个国家、整个民族发展紧密相关。因此应增加中央、省级财政在基础教育、公共卫生上的事权职责，进一步减轻县乡政府在基础教育、公共卫生事权承担上的责任，从而适当减轻县乡财政支出压力，有助于进一步缓解农村地区的财力困境。

（二）各级财政构建各自的主体税种，财力分配向基层财政倾斜。

首先，按税种性质划分收入归属，确立各级地方政府各自的主体税种，彻底改变财力分配上存在的“层层集中”，财力分配相基层财政倾斜。同时，赋予省级地方政府必要的税收立法权，提高其收入组织能力。

其次，就是要大力加强营业税、财产税等地方税体系建设，切实增强地方财力总规模。省级财政以营业税为主体税种，个人所得税、企业所得税、尚在研究开征的社会保障税等税种也应是省级财政的重要税种。市（县）财政应积极发展面向动产、不动产课税的财产税体系，并逐步将其确立为主体税种；同时切实增强对城市维护建设税以及其他一些地方收益税种的税源监控，增加市（县）财政的收入组织规模。这些措施有助于各级财政获取履行职能所需财力，也有助于进一步缓解基层财力的困境。

（三）进一步规范、完善地方转移支付制度，增强对农村地区县乡财政的转移支付力度。

1994年的分税制改革的总趋向是财力向中央集中，县、乡级财政支付能力在缩小。农业税是属于地方财政收入，而增值税和所得税是中央和地方共享收入。农业税取消，改征增值税和所得税后，随着农民负担的减轻，县乡财政的收入来源大大减少，还要被中央分去一大部分，尽管事权也将有所减少，但其资金缺口还是要依靠上级的转移支付来保证，这就要求测算好乡级财政支出，按照现有的“分级管理、逐级转移”的原则进一步完善中央对省、省对县、县对乡的转移支付制度，确保县乡政权的正常运行。同时应调整地方既得利益，增加均等化转移支付资金规模，以缓解地区间财力差距。

财政体制论文范文第15篇

一、县乡财政体制改革的几个重点问题

从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何从事业发展的角度完整设计、细化事权关系，形成各级财政间的合理分担，并在此基础上对财权进行相应匹配，使一些现行的政策安排内化为体制性安排，是一个比单纯增加财政投入更为重要的问题，也是发展好各项事业的根本保证。没有体现保障的投入，是不可能持续和有效的，也无法维持事业的长期发展。这种财权与事权安排亟待解决的问题包括两个层次：一是确定财政行为的基础，从而衍生出财政职能和相应的财权与事权的整体安排。即根据效率的要求，政府与市场都只做自己应该做并且有能力做好的事情，从而形成对各级财政的整体安排，形成财政分级的基础。如教育类的公共事业应根据其公共性和重要性的不同区分为义务教育、高等教育、职业教育等，然后将有限的财力首先确定在公共性和重要性最明显的义务教育领域，从而形成对财政资源的整体安排。二是从事业发展的角度对各级财政的事权和财权进行划分。即根据效率的要求，凡是下级政府能够有效处理的事务就交给下一级政府，并安排相应的财力；主要在基层发展的事业，如农村义务教育，需要由基层承担具体的管理、实施责任，但财力需要由各级财政根据公平的原则和监督的有效性进行分担。按照这样的思路，我们需要对近年来实施的用于农村的过渡性政策进行一个较为全面的分析与评价，并逐步明确、规范地将其纳入体制中，由各级财政共同加以保障1。

（一）理顺财政资源配置关系，支持和鼓励县乡政府增加收入。一是按照公共财政要求，合理划分财政收入分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。省以下各级政府间财政收入的划分要明确、合理和规范。根据区域经济发展和财政收支平衡情况，将适当税种的主要收入留给县乡或提高县乡分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。二是为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加规范、公平、开放的外部环境。积极引导社会资本和民间资本发展县域经济，积极推进农业结构调整，支持粮食生产，扶持产业化龙头项目等政策措施，促进县域经济发展。三是加大转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力。

（二）正确处理县乡财政体制改革中集权与分权的关系。财政的集权与分权，是正确划分财政分配层次的问题。尽管财政分权在调动基层政府发展经济和增加收入积极性方面有一定好处，但是，当前农村公共产品供给明显不足、以及县乡财政困难的重要原因，就是财政分配层次过多，省以下分税制财政体制改革没有从根本上解决这类问题，财权和财力过多地逐级向上集中，加之财政分配层次过多，财权和财力与本级次经济社会事务管理责权不对称。当政府间财权和财力在各层级之间层层集中时，到最底层级的乡镇已经所剩无几。根据陕西省市县和乡镇较多的实际情况，适当的财政集权非常必要，尤其在当前全省农村公共支出需求很大的情况下，财政必要的集权才能解决农村的公共产品提供问题。目前农村义务教育、卫生医疗、社会保障等公共需求的财政支出不断扩大，财政分配结构应向上一级政府调整，集中财力办大事，只有集中财力才能办大事。既要适当减少财政分配层次，从现在的中央、省、市、县、乡（镇）五个层次，减少为中央、省和县市三个层级，提高财政资源分配效果。目前，省直接管县和乡财县管试点的成功实践表明，实行中央、省、县（市）三级财政管理体制，是切实可行的解决集权与分权最佳方案，省财政直接管县（市）不再与省辖市发生财政分配关系，直接对省进行各种缴纳和结转业务。乡镇财政分两种情况，一是“乡财县管”财政管理体制。对经济发展水平较低、全部财政收入、自由财力达不到规定标准的乡镇实行“收支统管、分户核算、超收奖励、节支留用、乡财县管乡用”的财政管理体制，在条件成熟时直接作为县财政的派出机构。二是分税制财政管理体制。对经济发展水平较高、全部财政收入超过500万元、可用财力在200万元以上实力雄厚的乡镇财政，实行“划分税种、核定收支、定额补助（或上解）、自求平衡”的分税制财政管理体制。

（三）合理设置县乡政府经济社会事务管理责权（以下简称事权），界定县乡财政支出责任。政府弥补市场机制在资源配置方面的缺陷，为满足社会公共需要的公共物品和服务。由于公共财政是建立在政府提供公共服务以弥补市场缺陷和纠正市场失效的需要上，因而提供公共服务则是其首要任务，在决定了应提供的公共服务项目之后，相应决定应有多大规模的公共支出。一是政府监视权和财政支出责任的划分相对滞后。目前，除大型公共工程项目、特大自然灾害和病虫害防治等由中央政府承担外，其他事权基本按行政隶属关系划分。如需要划清各级政府保证工资发放上的财政支出责任，现在情况是全国必须执行国家统一工资政策，统筹使用本级财力，保证本级的工资支出。由于省以下各级政府的事权没有明确的划分，有些社会事务由多级政府共同承担，造成政府间职责不明，也容易形成基本事权的下移。近年来，如工商管理、计量和质量检验、

烟草、药品监督等，移交由省直部门统一管理，在一些基本管理权限上划的同时，一些相关的支出却划归县级，实行由县级财政定额上解财力的办法，从而形成基本事权的下移。二是县级政府事权与财权的不匹配，在一定程度上加大了基层财政支出压力。如农村义务教育是国民教育的基础，作为公共产品，具有效益外溢性，如果将提供义务教育的全部财政支出责任配置于基层政府，就很可能出现教育资源的不均衡。目前农村义务教育支出在县级一般预算支出中的比重大致在20-25%左右，主要包括中小学教师工资性支出、中小学办公经费支出、中小学教学仪器设备购置支出和中小学布局调整、危房改造等项支出。从20__年开始，农村中小学教育管理体制和投入体制由原来的“分级办学、分级管理、县办高中、乡镇办初中，农村办小学”调整为“以县为主”的教育投入体制。从此，农村中小学义务教育在地区间的发展呈现出不平衡的状况，贫穷和富裕地区之间，农村中小学生受教育程度、教育质量、及教育环境方面出现较大差别。再如，农村卫生医疗支出由于受县市乡镇可用财力短缺的影响，乡村卫生投入普遍不足，目前乡镇卫生院承担着提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等为主要内容的综合，受县级卫生行政部门委托承担辖区内公共卫生管理，负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训等职能，农村公共卫生工作由乡镇卫生院承担。然而，乡镇卫生院既是经营者，又是农村卫生市场的管理者和公共卫生的提供者，不利于农村卫生工作的健康、有序发展。可以选择取消乡镇卫生院承担的公共卫生的职能，在县市设立负责公共卫生的机构和若干分支机构，承担原来乡镇卫生院的公共卫生和市场监督管理职能。实行购买服务的办法，既可以直接由县市的公共卫生机构直接与村卫生室联系，向村卫生室购买服务，减少中间环节；也可以向同原来的乡镇卫生院购买服务，充分利用其在技术人员、仪器设备等方面的优势。但是，购买服务的财政支出责任应该如何划分，从财政供给范围看，明显属于财政支出的“缺位”的部分，增加农村卫生事业投入，逐步建立农村公共卫生防疫保健体系，提高全民医疗卫生水平，同样也是公共财政范围，这部分财政支出责任不应该全部由县财政承担。同时，再把预防、妇幼保健、卫生市场管理等职能剔除之后，乡镇卫生院可以按照赢利性（或非赢利性）单位处置，通过市场竞争求得生存。目前，出租、销售乡镇卫生院的势头非常迅猛，地方政府、医院管理者都有强烈的改制冲动。还有政府所承担的财政供养人员的养老保险与医疗保险支出责任。目前，大部分县乡社会保障基金收不抵支相差数额较大。养老医疗保险关乎城乡居民的根本利益，关乎社会的稳定，社会保证基金的筹集和使用，应在各级政府间划分明确的责任。另外，预备役、武警部队、军队离退休人员和伤残人经费及医疗费支出属于国防支出，应由中央、省级政府承担财政支出责任，县乡两级不应再承担这部分财政支出责任。一级政府应设置相对应的事权，正确合理的界定政府事权，是划分政府财政支出责任的保障。政府间财政支出责任的划分，原则上应与该层级政府事权的纵向配置理想一致，即哪一级政权机构拥有提供某种公共产品的责任和权利，那么该级政府就要相应的承担为这种公共产品的生产提供成本资金，即财政支出的责任。县级财政承担的财政职责与财政收入来源要匹配，如果政府事权超出了财政可用财力，上级政府应该考虑由转移支付或其他财政资源配置方式来解决。县乡两级政府属于国家基层政权，直接面对广大城乡居民，是党和国家各项方针政策的直接执行者，是促进经济与社会全面发展、维护社会稳定的重要力量。因此，政为财之本、财为政之基，做好基层政府的各项工作，离不开相应的财力做保障。 二、完善县乡财政体制改革的对策建议

孔子的学生曾子在《大学》中：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”2,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。

（一）合理界定地方政府间事权范围，划分政府间财政支出责任

强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设3。从体制层面上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。

第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从20__年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生

生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。建议教育布局的调整要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。 第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革，最后解决转轨过程中成本和征缴问题，完善失业保险制度，扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务，逐步实现省级统筹，坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式，将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务，并计划在20__年之前将这一体制推广到全国，因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理；负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理；按属地原则负责在中央规定的保障标准、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理，负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理，负责本辖区卫生规划的实施，按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设，负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定，并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金，由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大，应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时，应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担，以省、市县为主。

第三，合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权；通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展，通过财政政策引导其发展，通过贴息、担保等方式，鼓励其发展；充分发挥主动性和创造性，支持本辖区内的城镇建设，促进本区域内的经济和社会发展，承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权；承担本区域、流域内的环境保护管理责权；承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入，就要整合支农资金，以地方和产业发展为平台，将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加，上下结合，部门对口，集中投入”的总体原则，具体讲，由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划，与同级财政部门结合，确定支持农业发展项目规划，逐级上报到省级农业主管部门，省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划，对项目进行初步整合，确定一家牵头部门，在部门内部建立农业发展项目部。在编制年度预算时，由省级财政部门与省农业主管部门结合，确定年度支持的具体项目。项目预算经批准后，及时下达到市县财政部门，确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外，农业项目确定一项，建成一项，见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置，发挥支农资金的整体效益，更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾，促进农业农村发展和农民增收。

（二）进一步完善县市乡镇分税制财政体制，从制度上确保县级政府事权与财权的对接

在分税制体制框架下，各级政府的事权（合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界）----财权（在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等）----财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排4。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的，随着经济与社会各项事业发展，以与目前各地的实际财力状况不相适应，因此建议取消原体制补助和上解，对困难地区实行以奖代补，充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法，实行超出技术部分按增量分成，这样既可以保证地方财力与收入的同步增长，同时也与所得税改革方案一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后，中央和省以下级财力进一步增强，有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也没有相关条款，在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端，应从以下几个方面采取措施：（1）要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数，提高专项转移支付的综合效益，从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。（2）要适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，给基层政府更大的自，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。（3）要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数不平等问题。要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。（4）要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权

机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。（5）要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权 ，实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下，对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担，按照责权利相对等的原则，对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。四是改变部分基金收支的管理办法，这部分基金收入涉及文化建设事业费 、公路养路费等。这些收入由基层部门征收，全部上缴省，由省部门负责支出管理。鉴于相应的财政支出责任只要在县市一级，因此应下放相关的财权和事权，如养路费，应改革目前的公路建设体制，实行由省统一规划，由市县负责行政区域内建设与维护的办法，养路费的大部分应留给基层政府。（三）积极推行省直管县财政体制

实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套，在我国地方行政管理层次中，可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开，建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配管理制度，正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。

（四）不断深化“乡财县管”改革

“乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分，也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。洛南县自20__年在各乡镇实施这一改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题，如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节，在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题，一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施，逐步规范操作程序，不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络，通过设立举报箱、举报电话等手段，在广泛接受社会各界监督的同时，建立严厉的惩戒机制，确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作，建立健全各项规章制度，不断提高自动化办公水平，加强人员培训工作，及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。

（五）逐步完善税收征管体制

目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局，不仅加大了税收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况，笔者认为，一是要理顺地税部门管理体制，由于地方税收的地方属性，不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性，因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制，划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当 “优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本，建议成立地方财税局，一套班子，两块牌子，财政部门与地税部门合署办公，统管当地的财政和地方税收工作。目前，我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验，强化了财政预算管理，压缩了税收征管成本，提高了地方政府的宏观调控能力，这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为，以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，可在当前撤乡并镇的基础上，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。

（六）建立财政体制运行的监测、调整与制约机制

分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响，都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标，一增再增，尽管其不合理性越来越明显，尽管基层反映强烈，但一直没有任何一个部门作出明确答复，不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假，也使党的政策的严肃性受到威胁。因此，为了确保分税制财政体制改革顺利有序地运行，扩大已有成果，解决存在问题，建议高层政府建立和完善财政体制运行的监测机制和下级政府向上级政府的诉求机制，及时纠正和调整现行财政体制运行中的弊端及不合理因素，同时建立健全财政体制运行中的监督制约机制，确保分税制财政体制改革沿着预定的轨道顺利前行。

三、推进相关配套改革，保证县乡财政体制改革顺利进行。

（一）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕。

抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据十六届六中全会、中央一号文件、国务院20__年农村综合改革工作会议精神，坚持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源

，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特点财源体系。具体包括以下几个方面：1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展

大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业，为农村企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。

2、巩固支柱财源，培育新财源

注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。一是抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。

（二）推进乡镇机构改革，减少不必要的支出

乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，对不同类型的乡镇，分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式，切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载，山东省推行乡镇机构改革后，将乡镇党委、政府机构合并设置，提倡党委、政府交叉任职；严格控制乡镇党政行政人员编制；乡镇级不再设置自收自支事业单位，逐步将这些单位推向社会，办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道，积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠，对一次性买断工龄的分流人员，县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算，若为困难县乡拿不出这笔开支的，高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路，谋生路，确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位，彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出，把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一样，不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥，而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此，笔者认为，在乡镇一级政府应实行干部聘任制，打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员，要无情分流，惩一儆百。否则，这一问题处理得不好，不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望，而且是对广大纳税人的极端不负责任，甚至可以说是一种犯罪。

在精简乡镇机构的同时，笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关，可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是，让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在十多年的改革实践中，不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限，对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷，而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来，我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后，又重新回归“省管县”财政体制，并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后，省级财政按财政体制直接结算到县，既可避免市级集中县级财力的问题，市级财政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。

在精简或虚化某些政府层级方面，笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时，笔者认为对一些小规模的县（市）区也应该进行“撤县并市”。如有的县（市）区只有一二十万人，但也是四大班子，众多局委，数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱，使本该充满活力的县乡政府变成了 “吃饭财政”、“讨饭财政”，把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱，而且由此造成的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此，有关专家研究认为，在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府，丘陵地带50万人建一县级政府，山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整，每压缩一个小规模的县（市）区，每年将可节约财政资金数千万元。

（三）深化农村义务教育改革，千方百计保障教育经费开支

教育是对人力资本的投资，能够产生巨大的社会效益，对初等教育投资具有更大的社会效益。在我国社会主义新农村建设中，大力提高农村义务教育水平，具有重大的长远性、基础性作用。但是当前我国农村义务教育发展面临着严峻挑战，突出地表现在以下两个方面的问题：第一，农村中小学生上学困难和辍学等问题依然严重。第二，现行财税体制导致农村教育投入严重不足。按照目前的财税体制，高等教育由中央和省市负责，农村义务教育由县乡负责。由于在财政资金分配上，上级政府权力分配大于下级政府，地方财力分配权力主要在省级和市级，县乡政府财权最小。在本级财政负担本级教育支出的原则下，地方政府在教育经费分配上偏向高等教育和城市义务教育，农村义务教育得到省、市财政投入少。在财政收入向上集中和财政支出分配向城市倾斜的同时，一些地方还存在着将教育等社会负担下放的倾向，一些地方在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。

随着农村义务教育规模的不断扩大，义务教育的经费

分担责任集中在乡和村两级，投入重心过低，这不仅造成财力薄弱的乡级政府无力发展农村经济，而且向农民征收教育经费过多，也加重了农民的教育负担。针对上述问题，中央明确提出了要加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级财政要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。具体说来，第一，要完善财政税收体制改革和加强法制建设，调整国家在初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先政策。农村中小学教师工资由中央、省市和县共同负担，由县统管，减轻乡镇财政负担。第二，加大对农村地区和贫困地区的收入转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育。第三，提高政府义务教育经费投入比重。结合农村税费改革，设立一定比例税收专门用于教育。第四，深化教育改革，提高农村义务教育的办学质量和效益。通过建立教师聘用制度和教学质量监督机制，改革农村义务教育的用人制度和教师工资制度。建立教育投入的绩效考核制度，将义务教育资金使用绩效状况作为任免、奖惩校长和教育主管干部的重要依据。采取有效措施鼓励教师向艰苦地区流动，解决贫困地区优质教师数量不足等问题。 （四）妥善解决县乡政府债务问题，确保基层政权稳定

由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情，我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象，而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制，妥善解决这一问题，化解政府风险，笔者认为应采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；也可以通过债权债务转换消除债务；还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入年度预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度，防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业，应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决，并实行“一把手”责任追究制，不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业，也不准为企业贷款提供任何担保和抵押，更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的，必须经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，其乡镇主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。