农村中小学教师队伍建设的现实困境范文

摘要:北京市农村中小学教师队伍建设既有与中西部地区类似的问题,也有发达城市郊区面临的独特政策困境。对北京市10个郊区农村教师进行访谈和调查,获得质性资料和量化数据,发现北京市农村中小学教师队伍建设还存在5个现实困境:编制紧张与短缺共存,招聘难与外地优质生源难以引入,年龄结构失衡,学历高但学历内涵质量不高,优秀教师少并流失严重。未来北京需要通过转变教师需求核算方式、提升教师工资待遇、科学制定教师招聘计划、职前吸引本地生源从教、职后利用高等教育资源对口支持、动员多方社会力量弥补农村教育短板等一系列政策组合拳改善农村教师队伍建设的现状。

关键词:北京市;农村教师;教师队伍建设;教师编制;教师流失

从许多方面来看,北京市似乎并不算是一个农村教师队伍建设问题特别突出的城市。2015年底我国普通中小学校专任教师共有1085.61万人,其中农村教师730.62万人,占全国总数的67.30%[1];而北京市中小学教师队伍共有11.34万人,其中农村教师2.15万人,仅占全市中小学教师队伍的18郾93%[2]。而且,北京市农村学校的办公环境较好,现代化的校园设施与教学设备在硬件条件上保障了农村教师的工作环境。应该说困扰其他地区的农村学校硬件环境差导致教师流失等问题在北京市已几乎不再存在。然而,北京市的农村教师队伍建设依然存在着一系列的难题。过去研究者多围绕农村教师队伍的专业发展、补充与流动等规模问题,薪酬、生存状况等方面进行了丰富的论述,这些论述多集中在中西部地区的农村中小学校。而在面对北京市农村教师队伍建设问题时,笔者发现北京市的农村教师队伍建设既有这些研究中指出的类似问题,也有北京这类发达城市郊区面临的独特政策困境。基于此,2015年初,受北京市教工委委托,北京教育科学研究院教师研究中心课题组对北京市10个郊区的农村中小学校及其教师队伍建设情况进行了调研。在此次实地调研的基础上,利用调研数据以及政府部门公开的宏观数据,对北京市农村淤中小学教师队伍建设的一系列现实困境进行分析,以期为宏观政策的制定提供基础信息。

一、研究对象界定与数据来源、研究方法

(一)研究对象

本文中农村中小学教师是指包括乡村与镇区在内的整个农村普通中小学教师队伍,而不仅仅局限于乡村教师队伍。这既是基于北京市教师队伍建设的需要,也是本次调研的实际口径。

(二)数据来源

本文有两个主要的数据来源:一是实地调研数据。2015年北京教育科学研究院承担北京市教工委委托课题“北京市农村中小学教师队伍建设调查研究冶,对北京市的10个远郊区(昌平、怀柔、平谷、顺义、密云、延庆、大兴、丰台、通州、房山)农村中小学教师队伍进行了基线调研。采用座谈会以及一对一访谈等多种形式,获取了大量的质性资料。同时,还设计数据统计表要求各区教委填写后上交,以获得统计数据资料。在调研中所获得的这些数据及质性资料,是本文的数据来源之一。除实地调研数据之外,政府部门公开的统计数据也是本文的主要数据来源,包括:(1)教育部发展规划司主编的2016年版《中国教育统计年鉴2015》,(2)北京市教育事业统计资料(2014—2015年)。

(三)研究方法

本研究主要采用了混合研究的方法,即通过实地的一对一访谈、实地座谈等方式获得质性资料,同时也通过实地数据收集、宏观数据收集等方式获得量化资料。通过对质性资料与量化资料的分析、处理,研究能够实现使用不同研究方法的互补性优势。

二、北京市农村中小学教师队伍建设的现实困境

北京市农村中小学教师队伍建设的现实困境体现在编制超编与实际短缺共存、招聘难与优秀师资难以引入、年龄结构失衡、学历高但学历内涵质量不高以及优秀教师少却流失严重等方面。

(一)教师编制超编与实际短缺并存

与全国大多数地区相同,北京市农村中小学教师队伍也存在着教师短缺与超编并存的结构性难题[2]。2014年北京市郊区教师编制数为57892人,实际在岗数为58934人,一半郊区存在超编情况。10个郊区中,有5个区在岗教师数量已经超过核定编制数量,4个区表示编制数很紧张,仅有1个区编制数还有较大剩余。这意味着从总量上来说,许多郊区都存在教师略微超编或编制数即将超编的现象。超编不仅表现在整个区的层面,在访谈中各郊区的教委工作人员证实了本区的农村学校事实上也存在着较为严重的超编或编制紧张的情况。然而与此同时,这些农村学校却又存在教师短缺的现象。各区教育部门负责人、校长都谈及学校里存在较为严重的结构性缺编,一些区甚至采用合同制的方式聘用没有编制的教师以缓解教师短缺难题。北京市农村中小学教师的超编与短缺并存是多种因素共同作用的结果。从数据来看,北京市农村中小学校占据了全市中小学校总数的32郾20%,然而这32郾20%学校里却仅有全市18郾40%的学生就读,教师数也仅占教师队伍总体的21郾37%。这说明从整体上来说农村中小学校规模要小于城市学校,按照编制管理原则,这意味着农村学校核定的教师编制较少;再加上调研时北京市还没有实现城乡学校编制标准的统一,这些小规模农村学校的核定编制就更少了。但农村学校的教师需求却又存在着特殊性,有许多农村学校是寄宿制学校,学校在日常教育教学需求之外,还需要额外的各类后勤教师。这就增加了实际的教师需求。尽管在编制标准中已经体现了对各类教职工的需求,但现行的教职工编制标准却并不能满足学校的实际需求。在调研中有学校提到,按照编制标准他们学校可以有1名教师作为住宿管理教师,但这却无法满足男女学生需要分开住宿管理的实际需求。学校内部的教师能力结构失衡也是导致北京市农村中小学校同时存在教师超编与短缺并存的重要因素。在基础教育扩张时期,为了快速实现基础教育普及,农村学校招聘了大量教师。其中大部分教师现在已经不适应现代教育教学的需求,无法上课,但他们又没有到退休年龄,只能是占着编制退居二线从事各类后勤工作。

(二)教师招聘难,需求缺口大,外地优质生源却难以引入

调研数据显示,近5年来,北京市郊区总体招聘需求缺口较大,大部分区仅能招聘到需求数八成左右的新教师,而有两个郊区农村新教师招聘缺口甚至高达五成;从城乡差别来看,城乡间教师招聘缺口差异不明显。这意味着北京市农村学校的教师招聘难题并不是农村学校所独有的现象,而是整体存在的难题。在教师招聘难的背景下,北京市却又存在着许多拥有硕士、博士学位的外地优秀生源竞相去中小学校应聘的现象。但在户口与编制捆绑的政策规定下,这些外地优秀生源往往无法如愿以偿地应聘到教师岗位。这就在北京市的教师劳动力市场形成了一个非常奇怪的局面———一方面是大部分的普通中小学校招聘难,另一方面大量的外地优秀生源挤破了头也难以谋得一个教职。这也集中反映在教师队伍的来源上:北京市农村中小学校的新教师往往以本地生源为主,近5年来北京市各区农村新教师中本地生源比重为62郾93%,并且这些本地生源很少来自一本院校;而与此同时,新教师中高学历、一本院校的生源却往往来自非本地生源。但非本地生源要进入这些农村学校却很难:由于北京市的人口政策,招聘外地生源的教师必须是硕士及以上学历,并且必须满足相应的年龄条件,而即便是满足了这两个要求,这些外地的优秀生源也未必能够获得一个教师编制。教师招聘难与外地优秀生源应聘难的双重格局是北京这类城市的特殊现象,而其根源在于北京市的教师劳动力市场事实上是以户口为标准分割的二元劳动力市场。主要劳动力市场的劳动力拥有北京户口,对于工资待遇在北京市缺乏吸引力的教师岗位并没有那么感兴趣;次要劳动力市场的劳动力则非常希望通过应聘教师岗位,获得北京户口以跻身主要劳动力市场。

(三)年龄结构失衡,年轻化凸显队伍稳定发展危机

教师队伍的年龄结构预示着教师队伍自身专业水平稳定发展的可能性。一支年龄结构合理的教师队伍,能够通过老—中—青三代教师的合理比例构成,形成专业水平有序而稳定发展的局面。然而,北京市部分郊区的农村教师队伍却存在着较为严重的年龄结构失衡现象:2014年,北京市郊区农村学校35岁以下年轻教师比重高达40郾50%。在访谈中甚至有校长提到,2002年合乡并镇建校后,原有的主力教师陆续退休,学校近年来新进教师数量较大,全校教师平均年龄仅为34岁,30岁以下的教师占学校教师总数的50%以上。教师队伍中某个年龄段教师集中扎堆的现象,为队伍本身有序而稳定的专业发展带来了许多现实难题与未来的隐患。一是教师职业是非常需要经验积累的,年轻教师占的比例大,意味着学校内部教师整体专业化水平亟须提升。这在目前已经凸显出来:在这所50%以上是30岁以下教师的学校,区教委人事科专门组织教师进行脱产培训,以满足教学需要,但尽管这样学校仍然承受着教师专业化水平亟须提升的压力。二是女教师的比例较高,年轻教师的比例大,也意味着近年来进入育龄期的教师非常多,对学校内部的人事安排提出挑战。三是从长远来看,如果某个年龄段的教师扎堆,会在相当长一段时间内造成教师招聘数的减少;而当未来这一年龄段的教师退休时,又会带来巨大的教师需求缺口,这种巨大的队伍规模波动可能会带来极其严重的教师短缺问题。事实上,当前北京市农村中小学校的教师年龄结构失衡正是上一次教师年龄结构失衡所带来的恶性循环。20世纪80年代初期,我国经历了教育事业的大扩张,在这一时期各中小学招聘了大量教师,形成了教师队伍年龄结构的不均匀分布。这些教师近年来开始陆续退休,学校由此招聘了大量的新教师弥补退休教师的空缺,继续复制了教师队伍年龄结构的不均衡现象。

(四)学历水平高,学历内涵质量却不高

与全国其他地区相比,北京市的农村中小学教师可能是一支学历水平较高的队伍。数据显示,2013年北京市农村中小学校本科以上学历的教师比重高达88.07%,远高于全国51.03%的平均水平。而从城乡差别来看,北京市农村中小学校本科以上学历教师的比重也仅比北京市城市区域(92.48%)低4.41个百分点。尽管从学历数据来看,北京市的农村教师队伍似乎已经不存在太大问题,但学历内涵质量不高的情况却仍然存在。调研数据显示,相当数量的教师学历主要以进修学历为主,初始学历在本科及以上的比重仅为42郾08%;而更为严重的是,许多教师仅仅是为了获得本科学历而去进修,其进修学历的专业往往与自己所教授的学科不一致,为了学历而进修学历、学非所教的情况非常突出,比例高达33.94%淤。(五)优秀教师稀缺并流失严重困扰北京市农村教师队伍的另外一个现实难题是农村中小学教师队伍中的高级职称教师、优秀骨干教师等各类优秀教师本来就少于城市,却又面临严重流失的局面。从高级职称在城乡间的分布来看,2013年北京市城市教师高级职称的比重为41郾17%,农村仅为36郾75%,差距为4郾42个百分点,比全国整体的差距水平(3郾34个百分点)还要高一些。从各类骨干教师淤在城乡间的分布来看,北京市农村学校骨干教师的数量及其密度分布远低于城区学校。以各区域每百名教师中各类骨干教师的人数作为各区域的教师“骨密度冶指标,可以发现除两个区外,其他各郊区农村教师“骨密度冶明显低于城区。以X区为例,X区城区教师区级“骨密度冶为12郾70,农村教师仅为4郾32;而教师市级的“骨密度冶区别就更大了:城区市级为4郾87,农村市级仅为0郾82。这意味着从整体来看,农村学校教师中的各类骨干教师数量及其分布密度远低于城区,农村教育的发展仍然掣肘于教师人力资本这块短板。在农村学校的高级职称教师、各类骨干教师的数量及其分布密度都要远低于城市的同时,农村学校却还要面临更为严峻的优秀教师流失困局。许多郊区都面临着农村学校优秀教师流动到城区甚至是市区的情况。农村优秀教师的流失并不是一个新鲜的话题,其原因也非常清晰,除了待遇问题,在实地调研中老师们谈得最多的是子女教育以及专业发展受限问题。

三、北京市农村中小学教师队伍建设的改革路径

如前所述,北京市农村中小学教师队伍建设的各类结构性难题事实上都是各类因素交织所造成的综合性难题。因此,要破解这些结构性难题,也需要一系列的政策组合拳。

(一)在提高编制核定标准基础上,合理核算岗位需求,从身份管理转向岗位管理

教师编制紧张与短缺共存是多种因素作用的结果,其中编制标准不合理是一个重要因素。正因为如此,北京市人民政府办公厅已于2016年印发了《北京市乡村教师支持计划(2015—2020年)实施办法》(以下简称《实施办法》),提出要“创新乡村教师编制管理冶。目前该计划中除了要统一城乡教师编制标准,同时也涉及了按照班师比、生师比合理核定村小、教学点教师编制,同时实行城乡教师编制的区域统筹和动态管理。这些措施虽然能够在一定程度上缓解农村中小学教师的短缺难题,但却无法根治超编与短缺并存的问题,只能是在当前大环境下的一个“次优选择冶。未来北京市政府需要将教师队伍由身份管理转为岗位聘任制管理,才能从长远上确保教师岗位的供需均衡。其原因在于,我国中小学教师实际上实施的是身份管理体制,即按照是否在编制内确定教师身份,而有编制的教师是否在岗、在哪里的岗位上却并不重要。这种身份管理体制带来的问题是:当前北京市农村中小学校存在超编的一个重要因素就是许多老教师不再胜任教育教学岗位的需求,但由于他们占着编制,也没有到退休年龄,从而导致这些学校表面看来超编却存在着学科教师短缺的难题。而以岗位聘任管理则不会出现这种问题———当老教师退居二线,原本的教学岗位就空缺出来,岗位需求能够迅速反映出来,便于教育管理部门通过招聘或调剂等方式及时填补岗位需求。但岗位聘任制度还需要教育部门对学校内部的岗位需求进行科学而合理的核定,这种依据教育教学实际需求确定所需岗位的做法,比单纯依靠生师比、班师比等指标确定校内编制数的做法显然更符合实际需要。从政策环境来看,当前我国事业单位人事制度改革的大方向也正是力推岗位聘任制,并且逐步淡化编制管理。这也给教师队伍由身份管理转向岗位聘任制度管理提供了良好的政策环境。

(二)从整体上提升教师待遇,建立教师工资的正常增资机制

无论是招聘难,还是农村优秀教师的流失,无法回避的一个问题都是当前农村教师的待遇过低。正因如此,在《实施办法》中,提升农村中小学教师的待遇成为一项非常重要的工作。而在2016年11月北京市教育委员会、北京市财政局关于印发《北京市乡村教师岗位生活补助发放办法的补充办法》的通知中,更是专门针对北京市农村中小学教师岗位生活补助提供了政策标准。受限于教师整体待遇偏低的现实,农村教师岗位生活补助的标准引起了北京市教师队伍内部巨大的反响,但仅仅依靠农村教师岗位生活补助也难以实现在工资上显著提升农村教师职业的吸引力。数据显示,截至2014年底,北京市小学、中学阶段教师平均工资仅相当于在职职工平均工资的0郾97、1郾03倍[3],这意味着尽管在北京市的劳动力市场上,教师职业对学历水平的要求较高,但教师职业的工资回报却与学历要求并不匹配,教师的收入还是严重偏低。除此以外,过去教师岗位所提供的其他福利待遇也在进一步缩减。在新聘教师中,学历高与毕业院校更好的往往是外地生源,过去吸引这部分生源从事教师岗位主要是依靠北京户口及其所代表的市民福利,但伴随着北京市政府人口调控、收缩户口指标,外地优秀生源通过到学校任教获得户口的机会进一步收窄,而即将实施的积分落户政策更是事实上将户口与单位属性剥离,对教育领域来说,这可能会引起教师劳动力市场,尤其是农村教师劳动力市场对优质劳动力的吸引力进一步下降。因此,从这一角度来看,单纯提供农村教师的岗位生活补助还仅仅是第一步,未来还需要通过教师工资制度的整体设计,提升整体的教师收入水平,先让教师职业成为一个具有吸引力的职业,才能谈其中的农村教师岗位具备吸引力的问题。值得注意的是,在通过工资制度设计提升教师收入水平的同时,特别需要设计教师工资的增资机制,以使得教师的收入水平与社会经济发展水平、当地劳动力市场工资水平同步上涨,避免过去工资脉冲式增长的历史路径。这样才能够建立起劳动力对于教师职业收入的稳定预期,从而起到提升职业吸引力的作用。

(三)合理测算教师需求,科学制定招聘计划,“熨平冶教师年龄结构的失衡

结构性的缺编问题能够通过改善农村中小学教师队伍的编制核算方式解决,目前出台的《实施办法》也正是着力解决这个问题。但年龄结构的失衡却会极大影响中小学教师队伍的整体新陈代谢及其专业发展能力,尤其是在当前农村中小学还存在新教师招聘的难题。在新教师越来越少、农村教师年龄整体“变老冶的态势下,未来如何通过政策“熨平冶年龄结构的波动,打造一支年龄结构合理、专业发展阶段合理的农村教师队伍,就成为摆在政府相关部门面前的难题。伴随着“全面二孩冶政策的放开,生育波动将带来学龄儿童数量的波动。这种波动传递到基础教育阶段的教师需求端还需要7~13年。在这期间,学校和教育行政部门要合理制定招聘计划,避免在某几个年份集中大批量地招聘教师,造成某个年龄段的教师数量形成波峰,为未来教师队伍的新陈代谢和专业能力发展埋下隐患。比较合理的做法是依据人口出生数据与未来教育事业的发展需求,合理测算出公立学校的教师需求总数,在一段时期内尽量均匀地招聘教师,奠定合理的教师队伍年龄结构基础。

(四)制定合理的市属高校师范生培养计划,吸引本地生

源从事教师职业为吸引大学生从教,国务院办公厅转发教育部、财政部、中央编办、人事部《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》,而北京市也从2016年11月1日起开始实施《北京市关于加强和改进师范生培养与管理的意见》,强调通过免费师范生的培养弥补北京市中小学教师招聘难与短缺的问题。但这还不能精准解决农村地区的教师招聘难、短缺的难题。未来,北京市可以参考国外经验如美国弗吉尼亚州家乡教师项目等[4],鼓励市属高校在保证生源质量的前提下,优先或适当降分录取农村本地生源进行免费师范教育培养,毕业后回到生源地从教,缓解农村教师岗位招聘难题。

(五)充分利用北京市高等教育优势,为农村教师提供专业发展支持

北京市具有全国领先的高等教育资源优势和较高的教师专业发展平台。未来应当在深化基础教育领域综合改革的背景下,以项目制的方式鼓励和吸引高等教育院校向农村倾斜,帮助农村教师完成专业水平的提升。教师是一个需要专业知识与专业技能结合的专业性岗位,仅有专业知识还不足以成为一个成熟教师。但农村学校的优秀教师比例较小,新入职的教师能够获得的专业帮助也很少,高等院校的介入能够弥补这一短板。老教师的短板则多在于专业知识和理论视野的提升,高校的介入能够有效提升老教师的专业知识水平和理论视野。但值得注意的是,高校的介入不能是泛泛而谈的纸上谈兵,应当是高校专家团队与农村学校的教师共同选择一个基于学校内部教育教学问题的项目,以项目制的方式共同解决实际难题,从而通过农村教师的“做中学冶,提升农村教师的专业水平[5]。(六)动员多方社会力量,共同弥补乡村教育短板《实施办法》已经从工资待遇、子女入学福利等方面来试图改善农村中小学校的职业吸引力难题,但在细则上如何落实还需观察各区出台的相关政策。并且,从国际经验来看,仅仅解决中小学教师的工资待遇、子女入学等薪酬福利问题,对农村教师队伍的建设来说,只能起到一定的改善作用。从长期来看,如果希望达到基础教育优质均衡的目标,还需要从社会大环境着手改善乡村教育的基础。未来,北京市还需要通过建立城乡教师交流机制、发挥退休教师余热、动员社会组织力量参与、政府购买服务等多种途径持续为农村中小学校教师队伍的专业发展提供助力,持续改善农村教师的专业水平,也为农村教师的短缺难题提供新的途径。

参考文献:

[1]中华人民共和国教育部发展规划司.中国教育统计年鉴2015[Z].北京:人民教育出版社,2016.

[2]秦玉友,宋维玉.农村小学学科教师超缺编问题研究———以我国中东西部六省六县为样本[M]//邬志辉.中国农村教育评论:教师政策与教育公平.北京:北京师范大学出版社,2013:85-113.

[3]国家统计局.中国劳动统计年鉴2015[Z].北京:中国统计出版社,2016.

[4]付淑琼.美国农村教师保障机制研究———以弗吉尼亚州家乡教师项目为例[J].中国教育学刊,2012(2):78-81.

[5]周惠.中小学教师队伍人力资本发展的阶段性(1978—2011)[M].北京:知识产权出版社,2016:209

作者：周惠 单位：北京教育科学研究院