乡镇金融发展逆境限制与应对方案范文

政策性金融机构应通过政策优惠和政策倾斜，扶持农村金融市场的发育和完善。2010年中央一号文件提出，拓展农业发展银行支农领域，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。中国农业发展银行在原有基础上，拓展了商业性业务，加大了对产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农业科技贷款、农村基础设施建设贷款和农业流通体系建设贷款等。2011年，农发行贷款总额为18755.50亿元，其中支持产业化龙头企业贷款为399.67亿元，占2.13%；支持种植、养殖、加工、流通等领域内各类农业小企业和农民专业合作社的贷款为75.87亿元，占0.4%；发放农村路网、农村公共设施、农业生态等农业农村基础设施贷款739.77亿元，占3.94%2。从以上数据可以看出，农发行在支持农村、农业发展上成效甚微，未充分发挥政策性金融功能。

农村金融抑制现象严重

长期以来，“二元经济”①结构使得我国城乡发展差距很大，农业和农村发展落后，农村资金大量被用于城市工业化建设。资金的长期短缺抑制了农业和农村经济的发展。李锐、朱喜通过Bi-probit和Match模型定量分析得出，我国农户的金融抑制程度十分严重，约为70.92%。据农业部统计资料显示，2010年中国农业增加值占国内生产总值的比重近18%，但农业在整个金融机构占用的贷款余额不足7%。截至2011年11月底，我国农村金融机构涉农贷款额达到14.3万亿，占各项贷款额比重达到25%。

在农村金融市场上处于垄断地位的农村信用社，出于防范风险和提高经济效益的考虑，其农业存款远大于农业贷款，往往使真正需要资金的农户和农村企业无法得到贷款。大多数位于农村地区的商业银行，包括邮政储蓄银行在内，在农村金融市场处于“只存不贷”或“多存少贷”状态，起着资金“抽水机”的作用，将大量农业资金用于工业和非农生产，农村金融需求得不到有效满足。目前，我国农村金融服务网点设置仍不足。截至2011年底，全国有1696个乡镇金融机构空白，占我国乡镇总数的4.7%。较多县域新设的农村金融服务机构种类不全，机构数量极少，服务能力有限，无法满足农业发展的需要。

农业保险体系发展滞后

农业是一个高风险的行业，现代农业所面临的风险，如自然风险、市场风险、经济风险等，是传统的小农生产方式无力应对的。农业保险对农村金融起重要的支持作用，能够分散农村金融的风险。我国是世界上自然灾害频发的国家，每年各种突发性的自然灾害给农业生产造成巨大的经济损失。现代农业发展迫切需要农业保险的支持。

随着新农村建设的推进，保险业在服务“三农”方面进行了积极探索，农业保险得到较快发展。从2004年起，中国加大了对农业保险的支持力度，从选择试点地区、财政补贴保费，到逐步建立农业巨灾风险体系。直到2007年，中央政府开始推出面向全国农业保险保险费补贴政策，农业保险进入快速发展的时期。2010年，全国农业保险保费收入135.68亿元，是2006年的271.6倍，涵盖了种植业、养殖业、森林及一些地方特色农产品品种，农业保险覆盖1.4亿农户。现有参保品种主要集中在中央财政保费补贴所涵盖的农产品品种，有些高效、高产值品种或项目由于没有财政补贴政策扶持，保险业务推动缓慢。2010年，中央财政补贴农业保险保费达101.6亿元，但政府支持方式以农户保费补贴为主，形式单一，补贴层次偏低。现阶段，我国农业保险体系处于起步和探索阶段，我国农业保险的品种少，覆盖范围小，农民的保险意识淡薄、农业保险的财政支持不够。此外，我国再保险体系尚未建立、商业保险保障作用有限、风险分散机制亟待完善等问题，使得农业生产的风险难以分散。现行的农业保险规模与农村经济对农业保险的需求不相适应。

农村金融产品创新不足

农村的金融需求在不同地区、不同人群、不同产业、不同阶段、不同的经济发展水平存在较大的差异性。农村金融需求的多样性、层次性和地域性，决定了农村金融产品需要不断创新。然而，现阶段存贷款是农村金融机构的主要金融产品，难以满足多元化的农村金融需求。农村金融的主要需求对象是农户和农村企业。他们的金融需求额度小、分布分散、缺乏抵押品，而传统的农村贷款业务，品种单一，贷款条件苛刻，缺乏针对农业产业化、农民消费等方面的信贷产品，无法适应农村经济发展的需要。大多数农村金融机构由于从业人员素质、硬件水平、创新机制等内外原因使创新动力不足，有的甚至根本没有创新。

制约农村金融发展的因素

“二元经济”结构导致我国农村金融市场和城市金融市场割裂，农村资金大量流入城市，农村金融发展严重滞后，内生因素是制约当前农村金融发展的主要因素。信息不对称影响农村金融孕育。我国农村金融市场已初步形成，但有些农村地区仍存在金融空缺现象。农村金融市场的信息不对称问题远比城市普遍、严重。由于农村信用体系和中介市场尚未建立，金融机构对农户的资信和还贷能力等不了解。农户由于自身文化水平有限、金融知识匮乏，金融机构的宣传不到位等原因，对于正规金融机构提供的金融产品不甚了解。农户由于信息不对称导致在农村信贷的申请、审批、获得、还款过程，存在道德风险和逆向选择，加大了农村金融市场的风险。同时，正规金融机构为避免道德风险，会产生对农户的“惜贷”行为。信息不对称阻碍了一些金融机构进入农村市场，限制现有农村金融机构的创新和扩张，影响农村金融发展。

交易成本高拖累农村金融效率。当前，农村金融市场尚未建立自己的信用体系，正规金融机构对于农户、农企的资信情况、还款能力等不了解。农村金融机构面临的是数量庞大、分布分散、资金需求额度少的农户和经营规模小的农村企业。因此，在投放贷款前，必然会加大对农户和农企相关信息的调查，如农户的经济状况、信用状况、还款能力、农企的生产能力、经营风险等；贷款发放过程中，面临缺乏抵押品、手续复杂等诸多问题；贷款发放后，金融机构要监督农户的行为和农企的经营状况，催收贷款，这些都增加了金融机构发放贷款的交易成本。交易成本高，拖累了农村金融的效率，制约农村金融发展。经营风险大阻碍农村金融成长。农业是典型的弱质产业，受自然气候影响大，生产季节性明显。长期以来，农村的基础设施建设落后，未建立相关的农业风险补偿机制，农业的抗风险能力弱，农业保险体系发展滞后。

作为农村金融需求者的农户和农业企业通常具有收入低下，单笔存贷款规模小、生产项目的自然风险和市场风险大、缺乏必要的担保品与抵押品等特点，使得农村金融机构的经营风险远高于城市金融。2008年年底，全国农村信用社不良贷款仍高达7.9%，远远高于同期其他国有商业银行的水平。此外，农村金融本身存在着机构设置重叠、效率低下，不良资产负担沉重等问题。农村金融机构面临着较大的经营风险，阻碍了农村金融的成长。

促进农村金融走出发展困境的对策

制约农村金融发展的根本原因是我国农村金融自身的特殊性和复杂性，即内生因素。走出农村金融发展的困境：

（一）完善现行的农村金融体系

现行农村金融体系存在着机构设置不足、功能定位不准确等诸多问题。学界普遍意识到改革和完善现行农村金融体系的重要性和迫切性。中国农村金融机构的多元化是一种必然趋势，但学者们对具体的多元化过程中民间金融、政策性金融、合作金融和商业性金融的关系以及它们的权重等问题存在着争议，观点分歧较大。结合我国农村金融自身的特殊性和复杂性，我们认为，现阶段应建立以政策性金融和合作性金融为主，商业性金融为辅的农村金融体系。

1.完善政策性金融

我国农村金融市场才刚刚建立，农村金融的市场化程度低，有些农村地区尚未形成金融市场。农业的弱质性和农村金融市场的不完全竞争性，导致市场在配置农村金融资源的过程存在着较明显的“市场失灵”。在国外，农村政策性金融旨在定位于修正“市场失灵”。在我国，长期以来的“小农经济”使得农村经济发展水平低下，农村基础设施匮乏，政策性金融在当前的农村金融市场发挥着至关重要的作用，不仅要发挥修正“市场失灵”的功能，更应通过政策倾斜和政策优惠发挥“培育农村金融市场”的作用，促进农村金融市场机制的形成和完善。

中国农业发展银行是我国唯一的一家农村政策性金融机构。然而，中国农业发展银行由于制度安排缺陷，其在功能定位、业务范围等方面未能真正发挥其政策性金融功能。中国农业发展银行应在现有的基础上深化改革，重新定位，使其真正成为新农村建设中重要的基础性力量。功能上，农业发展银行应定位于农村金融的扶植和开发，市场补充和诱导等功能；业务范围上，农业发展银行应拓展其业务，在农村基础设施建设、农村生态环境建设、农业结构调整、扶持重点地区和行业、农业龙头企业等方面发挥重要作用。此外，在中国农业发展银行之外，还需完善政策性金融机构，构建稳定可持续的农业政策性筹资机制和风险管理机制。

2.发展合作性金融

从国外发展经验来看，发达国家都是建立以合作金融为主的农村金融体制。这些合作金融是以农户为主体，实行“自愿参与、民主管理、服务社员、利润返还”的原则。我国农村金融体系缺乏以农户、农企、农村为主体的合作金融，农村信用社作为我国合作金融的主体，其商业化经营模式使其难以真正发挥合作金融的作用。

合作金融源于农村，扎根农村，更易于满足农村金融需求，理应成为我国农村金融的主体。我国农村合作金融的发展必然是长期的、艰巨的和曲折的。现阶段，发展我国农村合作金融，应从以下方面着手。一是深化农村信用社改革。自2003年农村信用社改革以来，农村信用社取得较好较快的发展。然而，农村信用社的商业化趋势越来越明显，不利于其真正发挥合作金融的作用。

政府应采取行政法规和政策扶持方式，继续深化农村信用社改革，加强和完善信用社对“三农”的信贷支持，建立以农户、农企为主体的信贷产品结构。二是放宽农村金融市场准入，激活民间资本，吸纳民间资本进入合作金融领域。民间非正规金融由于其草根性和灵活性，在我国农村金融市场上发挥着重要的作用，能够更有效地满足农村金融的需求。国家应该放宽合作金融的准入门槛，激活民间资本，引导民间非正规金融进入农村合作金融领域，发展多元化的合作金融组织。此外，应加强对农村合作金融机构的业务指导和风险监管。

3.引导商业性金融

商业银行的性质决定了其逐利的本性。在农村金融市场建立初期，商业银行的促农作用不明显，相反，会起到农村资金的“抽水机”的作用，吸收农村资金到高收益的城市产业。政府试图通过行政式的安排“要求”商业银行服务“三农”，与商业银行的性质不相符，有悖市场经济规律。现阶段商业银行在农村金融中仅起辅助作用。商业银行资金实力雄厚，国家应通过政策诱导，促进商业银行加大对“三农”的支持力度，重点引导商业银行扶持农村大中型农村龙头企业、农业基础设施建设、农业流通体系建设等方面，这样既扶持了农业的发展，又保证了商业银行的盈利性。

（二）建立财税扶持农村金融机制

农业是典型的弱质产业，受自然风险和市场风险双重影响，农业生产吸引资金的能力较弱，农村金融机构要实现服务“三农”和经营盈利的双重目标，单靠自身力量难以完成，必须依靠政府的政策支持。从国际经验看，各国的农村金融建设都离不开政府的财政投入和政策支持。近年来，各级地方政府财税部门制定了一系列的政策措施，积极引导和支持农村金融发展，对增加农村金融供给发挥了积极的作用，但总的来看，财政支持农村金融发展的力度还不够，政策缺乏针对性和持续性。因此，我国应建立稳定的财税政策支持农村金融机制，确保优惠财税政策的有效性、稳定性和持续性。首先，继续加大向农村金融机构的财政补贴，建立有效的补贴与绩效监督机制，坚持专款专用，使政策补贴真正为民所用。其次，制定各种优惠政策，如为农村金融机构提供税收优惠、利息补贴等，鼓励金融机构为“三农”提供贷款。最后，为偏远地区和贫困地区的农村金融机构的建立和发展提供财政资金支持。我国政府应有效地发挥财政的杠杆效应，积极引导市场资金流入农村。

（三）建立健全农业保险体系

农业生产存在着较大的自然风险、经济风险和社会风险，建立健全现代农业保险体系是提高农村金融服务质量和水平的重要环节。农业保险不仅能够促进农业结构的调整以及保障农民持续增收，还能促进农村新型合作组织发展壮大。同时，农业保险在农村金融风险防范方面也起着重要作用。当前我国应建立加快发展农业保险事业，建立多渠道支持、多元化的农业保险体系，走政策性农业保险和商业性农业保险体系相结合发展的道路，增加农业保险的品种，提高农村保险的覆盖率；健全再保险和重大风险分散机制，充分发挥保险业对农业经济的补偿作用。政府应加强对农业保险知识的宣传，引导农民提高参保意识，鼓励农民参保，对强制性农业保险和商业性农业保险提供一定比例的保费补贴。政府应运用财政、税收、金融、再保险等，引导和支持商业保险进入农业保险领域。

（四）创新农村金融产品

农村金融需求的多样性、层次性和地域性，决定了农村金融产品要不断创新。随着农村经济的飞速发展，农村金融需求也在不断发展变化。农村金融机构应以市场为导向，以满足“三农”需求为出发点，不断创新，推出适应农村经济发展的金融产品。

农村金融需求主要分为消费性需求和生产性需求。随着现代农业发展，生产性需求将成为农村金融需求的主体。在农村基础设施建设需求领域，应依托资金实力雄厚的中国农业发展银行和以中国农业银行为代表的商业银行，创新推出中长期的信贷产品和贷款模式。在农业企业需求领域，要创新担保品抵押机制；加大对农业龙头企业的贷款力度；对于特色农业要创新推出适合其本身特点的信贷产品；对于农村小微企业，要创新信贷机制，大力发展和发挥农村专业合作社的作用。农村消费性需求领域主要是指农民用于婚丧嫁娶、生育、医疗和教育等较大的资金需求，金融机构应创新推出不需要任何抵押担保品的信贷产品。

（五）优化农村金融生态环境

当前我国农村金融生态环境欠佳，主要表现在农村信用体系建设滞后、中介市场不完善、农业贷款担保机制尚未形成、农业金融监管缺位等方面，农村金融的发展受到了极大的限制。优化农村金融生态环境，是新形势下改善农村金融服务、促进农村经济和农村金融协调健康发展的需要。优化农村金融生态环境，一是加快建立农村信用体系。我国是一个农业大国，农业人口众多，农户的信用情况难以把握，应加快建立一个完善的、共享的农户信用信息库，降低农村金融机构的交易成本。二是加快农村担保市场建设。由于农业生产的高风险性，农村金融机构在发放贷款时不得不要求农户提供抵押物和担保品。农村产权体系的不健全，导致农户和农业企业申请贷款时缺乏符合金融机构要求的抵押物和担保品。因此，应建立由政府牵头、财政注资，组建农业信用担保中心，鼓励商业担保机构进入农业担保领域。三是加强农村金融的法律监管。农村金融市场，特别是民间信贷市场，由于缺乏相关的法律监管，金融风险较大。国家应出台相关法律加强对农村金融市场的监管，降低农村金融市场风险。

作者：葛阳琴潘锦云单位：安庆师范学院经济与管理学院