等级划分规则范文

等级划分规则范文第1篇

关键词：财政收支：财政级次：分税制

中图分类号：D922.2　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)05-0107-04

一、我国财政收支法律制度的框架

我国《宪法》第三条第四款对中央政府与地方政府之间事权的划分作出了原则性规定，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。显然，从该条规定我们不可能清晰的了解中央和地方政府的事权到底有哪些。我国《预算法》第十九条规定了预算支出的六种基本形式，怛没有具体规定中央预算支出和地方预算支出划分的方法与原则。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方政府事权划分作出了具体的规定。

我国财政收入的主要形式有：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益：专项收入和其他收入。这是我国《预算法》第十九条的规定。但哪些收入属于中央哪些收入属于地方，《预算法》并没有明确划分。1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央税、地方税和共享税的具体税种及分成比例做了规定。对中央与地方的收入进行了划分：中央税包括维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种；地方税是一些适合地方征管的税种：同经济发展直接相关的主要税种为中央与地方共享税。

二、我国财政收支法律制度存在的问题

首先：行政机关主导立法，立法机关角色缺位。从上述财政收支法律制度的框架的分析中可以看出。我国财政收支划分法律制度的主要法律文件有《宪法》、《预算法》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中主体法律文件是1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，实际上就形成了行政机关主导立法，立法机关角色缺位的情况。这是我国财政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治国家中，中央与地方的财政收支划分应属宪法或最高立法机关通过的法律确定的事项。例如德国、美国分别将政府财政收支划分规定在本国宪法或宪法性法律文件中，还有一些国家则是在宪法中规定总则，而以基本法的形式规定政府间事权的具体划分，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》以及日本的《地方税法》等。然而，我国政府间财政收支划分的具体事项在宪法和法律中没有规定，而是由国务院的一个“决定”加以规定，这显然缺乏权威性，也不符合税收法定原则。这种立法模式削弱了财政收支划分的权威性，影响了财政收支划分的稳定性和协调性，导致地方政府对本地财政收支无法形成稳定的预期，最终导致地方政府与中央政府频繁的“讨价还价”，“跑步钱进”“驻京办”的现象也由此引发。实践中，证券交易(印花)税分享比例的调整，金融保险业营业税税率的调整、以及所得税分享比例的改革都是由国务院主导的，依据几乎都是“通知”的形式，这实际上完全忽视了地方政府的地位及其表达，带来了一些不利的经济和政治影响。

其次，省级以下地方政府间收支划分无法可依。我国现行的财政收支划分法律制度存有明显的法律真空，即我国政府间事权财权划分只局限于中央政府与地方政府具体来说是省级政府之间，对省级以下各级政府没有明确划分。我国宪法规定了五级政府结构。我国《预算法》第2条规定国家实行一级政府一级预算，与五级政府相对应设立了五级预算。而且，《预算法》同时规定不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。由此，我国政府级次和预算级次为五级，特殊地区的预算级次为四级。理论上，政府间的事权财权划分对省级以下各级政府也应明确，而不应只局限于中央政府与省级政府之间。然而，就我国的立法现状而言，我国宪法只对中央与地方之间职权的划分关系作了大致的规定，即中央统一领导，充分发挥地方“两性”原则，未对省级以下政府间的职责划分予以具体规定。《预算法》通过授权国务院制定《关于实行分税制财政管理体制的决定》划分了中央与地方政府的税种，规定了中央与地方政府的支出范围。但该决定未对地方各级政府间事权范围与财权分配做出规定，导致省级以下地方政府财政收入和支出呈现多样化的特征。实践中，各地省政府在与其管辖的市、县、乡政府之间划分事权和财权时也借鉴了中央与省之间划分事权和财权的做法。中央与省之间划分事权和财权的做法归纳起来就是“财权上收，事权下放”。因此，这种借鉴带来的最大的负面效应只能是基层财政越来越困难。

再次，在现行的财政收支划分法律制度框架中，财权过度集中于中央政府，事权更多的被推诿给地方政府，地方政府所应拥有的相应的财权匮乏。现行的财政收支划分法律制度框架对收入的划分较为清晰，但对事权和支出责任的划分则较为模糊，在实践中上级政府往往将事权更多的推诿给下级政府。在现有框架下，地方政府的财权又是有限的，因此造成地方财政吃紧，土地财政由此而生。财权的核心是税权，尤其是税收立法权。在法治化国家，税收立法权的分配一般通过宪法或通过最高立法机关创制的基本法予以规定。但在我国税权的分配一直没有通过法律规定统一、稳定的规则，而是由国务院通过颁布行政规章加以规定。如《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，中央税、共享税以及地方税的立法权由中央统一行使；《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》(国发[1993]第90号文件)指出，中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。从上述规定可以看出，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则的制定与颁发都被中央政府包揽，即全部的税收立法权和税基、税率确定权都属于中央政府，地方政府只拥有一定的征管权。这种税权划分方式不利于财政分权优势的发挥，不利于地方财政收支平衡，一定程度上打击了地方政府培植共享税种如增值税、所得税税源的积极性。

三、我国财政收支法律制度的完善路径——制定《财政收支划分法》

我国现有的财政收支法律制度存在较大的缺陷，如立法分散、层次低，财权过于集中，事权和支出责任划分不清等。针对这些缺陷，笔者认为：为规范中央与地方财政关系，应制定专门的《财政收支划分法》。

如前所述，我国广义的财政收支划分法律制度体现在《宪法》、《预算法》以及国务院规定的诸如《关于实行分税制财政管理体制的决定》等法律文件中，但我国没有专门的(或者说狭义的)《财政收支划分法》。是否要制定专门的财政收支划分法涉及到立法模式的选择问题。在世界范围内，财政收支划分的立法模式包括专门立法和分散

立法两种。大多数国家或地区采用分散立法的模式，即由宪法、宪法性文件或财政基本法来规范财政收支的划分，而不制定专门的财政收支划分法。我国宜采专门立法的方式，即应由我国的最高权力机构制定《财政收支划分法》。采专门立法方式的主要原因在于：首先，我国缺乏悠久而深厚的基础，财政立宪只是学者们的理想。因此，在短时间内力图通过宪法及宪法性文件来规范和细化财政收支划分关系很难实现。其次，我国财政领域有专门立法的传统，对这一传统的严格遵循要求制定专门的财政收支划分法。第三，财政收支划分法是调整中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收支权限划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，是财政法律体系中的基础性法律规范。财政收支划分法是财政法的重要组成部分，处于财政法的基础地位。财政收支划分法调整的财政收支划分关系体现了各级政府在国家政权体系中的地位，是一个国家经济体制甚至是政治体制的集中反映，与所有社会成员的共同利益密切相关。财政收支划分法的重要性要求对其专门立法。最后。由最高权力机构制定《财政收支划分法》，可以克服和避免分散立法出现的冲突和矛盾，可以保证划分标准、方式、范围等内容的统一性。

《财政收支划分法》的主要内容应包括：财政级次划分制度、财政支出划分制度财政收入划分制度三部分。

(一)财政级次划分制度

财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设立各级财政级次的制度。财政级次划分的基本原则是“一级政权，一级财政”。前已述及，我国现行的法律制度规定了五级政府架构。按照这样的架构，如果要求各级政府都有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少乡一级基层政府是不可能的。通过考察美国、澳大利亚和日本、法国等国家的政府财政级次可以发现：大多数市场经济国家实行的是三级架构或准三级架构。与这些国家相比，我国的五级财政级次显然是多了。从理论和实践两个角度考虑，政府层级的减少确实有利于缓解中国基层政府的财政困难。有学者指出应把政府缩到实三级加两个半级(市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级)。另有学者指出，政府财政层级次减少到何种程度为最优，则是需要进一步讨论的问题。在设计中国的政府财政级次时，需要考虑到中国高达13亿之巨的人口。该学者同时强调指出中国最优的政府级次设置究竟是三级还是四级以及每一级政权下面又横向设置多少区划，不是一个可以轻易下结论的问题。中国可能要进行广泛的制度试验才能找到答案。笔者赞同后者的观点。

(二)财政支出划分制度

马寅初先生指出：“整个财政制度的确定，不是以财源来限制权职，乃是由权职的需要来决定财源。”因此，可以说。政府所承担的职权范围决定其所享有的财政支出权的范围。考虑到我国经济体制改革的现实，在财政支出权划分之前应先解决政府财政职能的“越位”与“缺位”问题，明确财政支出权的范围，即在哪些领域属于国家财政资金投入的领域。根据政府公共服务理论，政府的财政职能应当仅限于提供公共产品或公共服务。为此，政府应尽快退出营利性领域，而将财政支出范围限定于以下几个方面：一是实施包括巩固国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等社会管理和公共服务；二是进行收入再分配：三是对经济运行进行调节，促进经济健康发展。在确定国家的财政支出范围后，再在该范围内划分中央和地方政府以及地方政府之间的财政支出责任。根据马斯格雷夫的经典财政理论，财政支出责任由与服务对象最接近的政府层级承担效率最高；再分配职能及相应的财政支出可以由较高层级的政府来承担；在经济稳定方面，中央政府往往具有优势。公共物品理论同样为确定地方政府的职权提供了可供借鉴的路径。公共物品的受益范围能够决定各级政府的事权或支出范围。公共物品的受益范围是全国或包含多个地区的，应当由中央政府承担相应的支出责任；受益范围仅限于某一特定区域的，应当由相应地方政府负责；受益范围涉及多个地方的，各级地方政府的支出权应当依照一定的分配标准在所涉政府之间进行分配。

如何划分中央政府和地方政府之间的财政支出责任在世界不存在一种统一的最优标准，因为各国的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件都不完全一致。尽管如此，各国政府间事权划分及财政支出责任的共性还是有的，即全国性的事务以及教育、健康、社会福利等有关公平的项目一般由中央政府负责或介入，而地方性事务则由地方负责。考虑到我国地方政府在教育、医疗卫生、社会保障等领域地方政府财政支出责任过重的现实，应该将相关领域划为中央和地方政府共同事权，应特别强调中央政府的事权承担。法律应该明确不同层次的政府之间的不同分工：中央政府主要提供全国性公共物品，国民经济及社会发展的宏观方面的职责主要由中央政府承担：地方政府负责提供地方性公共物品，主要对本地区资源进行优化配置。同时，应科学划分省以下地方各级政府的事权及相应的财政支出范围，划分的根据是公共服务的受益范围和规模。如果受益对象是全省范围居民，且政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高的，则事权归省，财政支出由省政府负责；如果受益对象是市、县范围居民的，且政府活动或公共工程规模较小、难度不大、技术要求不高的，则事权归市、县，财政支出由市、县政府负责。在此基础上，也应确定省级以下政府间的共同事权范围。相应的财政支出责任由相关层级政府共同负担。

(三)财政收入划分制度

一般来说，政府间财政收入划分包括税收入与非税收入的划分两个部分。从理论上来讲，税收划分遵循的原则主要可以分为两类：一是按税种本身特性划分；二是根据受益原则来划分。持按税种属性进行税收划分的观点的学者较多，其中代表性人物是美国著名财政学家马斯格雷夫。美国经济学家埃克斯坦则认为应按受益原则进行税收分享。他强调根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。根据受益原则来划分税收符合“谁受益，谁付款”的常理，因此能够对地方政府的经济行为进行有效监督，最终可以从根本上促进整个政府体系服务效率的提高。对上述两观点进行综合，税种的划分主要应根据税种本身特性和受益原则。从效率原则的角度考虑，更多地掌握有关税基的信息的那级政府负责税收是最有效率的。根据事权匹配的原则，税种与哪级政府支出责任相关就应由哪级政府负责征收。具体来说，税源普遍、税基流动性大，影响到市场统一性和对宏观经济影响较大、税基在各个辖区间高度不均衡，具有高度再分配性质的税种应当划归中央税-种，如关税、营业税、消费税等应属于中央税。税源广泛、在各个地区间的流动性较大、具有高度再分配性质、有利于调动中央和地方发展经济的积极性、有利于促进市场主体和各种经济要素在地区间的流动的税种，则应当作为

中央和地方共享税，如企业所得税、个人所得税和增值税。税源较为普遍、税基不易转移、对宏观经济影响较小的税种则归属地方。我国现阶段税种调整的重点是将一些适宜地方征收且能够形成现实财力的税种，如现行的耕地占用税、房产税、土地使用税、契税、车辆购置税以及改革后的物业税等划归地方政府，建立真正意义上的地方税体系，从根本上解决地方财源问题，减少地方政府对土财政的依赖。

与税种的划分有关，应在中央和地方政府之间进行税收立法权的相应划分和配置。中央与地方税收立法权划分的核心是地方是否拥有地方税的立法权。笔者认为可以赋予地方政府必要的税收立法权和在一定范围内税种、税率的选择权。地方政府拥有税收立法权有利于地方政府依法获得稳定的财政收入，从而更好地为本地居民提供公共产品和服务，有利于保障地方政府的相对独立地位，有助于有效地实现地方政府的职能。地方政府在行使税收立法权筹集财政收入时必然受到税收法定主义原则的约束，它有助于解决地方政府乱收费和随意减免税或征收过头税的问题。地方政府拥有税收立法权但不应滥用其税收立法权。地方税收立法权的行使应受到如下约束：一是宪法和法律对地方税收立法权的限制，即地方税收立法权的行使不得违背宪法、税收法律的规定。二是司法权对地方税收立法权的制约。三是民主制度对地方税收立法权的限制。

非税收入包括国有资产收益、收费、债务收入等。国有资产收益的划分一般遵循“谁出资、谁分红”的原则，将其划归相应层级财政。收费应遵循哪一级财政提供的服务，就应该由哪一级政府收费的原则，依据财权与事权相对应的原则，对于事权已全部下放到地方政府的，收费收入也应划给地方，中央不再参与分成，保证地方政府履行事权的资金需要。从理论上说，各级政府都有债务收入的权利，因为在实行财政联邦制的国家，每一级财政都是相对独立的。一般来说，几乎任何国家都肯认中央政府的举债权，但地方政府是否应有举债权则是有争议的。我国《预算法》第二十八条规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。解析这一规定可以得出：我国立法原则上禁止地方政府发行债券，但此条的但书规定实际上又指出，“法律和国务院另有规定除外”，这为地方政府债券的发行留了一条后路。理论上，在分级分权的财政管理框架下，地方政府的财政相对独立，地方政府有一定的财政自。因此，地方政府应该拥有发债的权力。2009年，我国新疆、上海、青海、四川等省、自治区、直辖市相继发行地方政府债券，总计2000亿元。2009年地方政府债券的发行的直接目的是为了应对国际金融危机冲击，扩大内需保持增长。尽管我国已经有发行地方政府债券的先例，但是因这种发行具有一定的应急性而似乎也是一种“特例”。从长远来看，我国地方政府债券的发行应当从一时之需的“特例”走向常规化和规范化。要使地方政府债券的发行走向常规化和规范化，一是要修订现行的《预算法》，二是要在财政收支划分法中对中央和地方的债务收入的划分进行规定。要从制度上解决这样一些重要问题：一是如何有效控制发债规模；二是如何保证地方债券资金的有效使用；三是如何加强地方债券的法治监督和透明度。

参考文献：

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[10]刘剑文等冲央与地方财政分权法律问题研究[M]，北京：人民出版社，2009.

等级划分规则范文第2篇

【关键词】周礼；城乡规划；土地管理；礼制特征

中国古代的儒家经典《周礼》作为“三礼”的经典著作之一，对我国上古时期的礼法、礼义作了权威性的记载和解释，对后世历代的礼制产生了极深远的影响，也是是中国早期城市规划思想的渊源。本文试图对《周礼》中有关土地的划分、城市规划、营建制度方面所反映的礼制文化内涵进行初步探讨，期望对早期城市规划思想中礼制特征的研究有帮助。

1 《周礼》中国土规划的总原则

《周礼》开篇即开门见山地阐明了周王朝国土规划的总原则：“为王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”也就是说天子建都，就要首先分析周围的关系，摆正应处的位置，并安排城廓的档次和大小，同时开发处理好城乡关系，设置官吏分配职责，用以为其子民树立标准。由此确立了天子隆重的威仪，以及“王权至上”、“唯我独尊”的奴隶制社会礼仪和制度。

围绕着如何突出天子中心地位的礼制思想，《周礼・地官・大司徒》中详细描述了辨别土地等级的具体操作方法，并按照宗法分封的礼制制度对土地级别、规模、人口数量及野外道路的等级进行了详细划分。

2 土地规划的礼制特征

2.1 农田规划的礼制体系

周代城邑规划思想由古老的井田制概念转化而来，其对“野”即农田的规划布局进行了细密而整齐的等级分配。《地官・小司徒》记载的“九夫为井，四井为邑，四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都”描述了“夫-井-邑-丘-甸-县-都”的“井邑制度”，即七级社会组织机构和与之相应的土地管理制度，对农田地块的规模组织形式作明确的数量等级划分。同时，《地官・遂人》中的“凡治野，夫间有遂，遂上有径；十夫有沟，沟上有畛；百夫有洫，洫上有涂；千夫有浍，浍上有道；万夫有川，川上有路，以达于畿” 则述及“遂-沟-洫-浍-川”的“沟洫制度”。农田以“夫”为基本单位，一夫受田百亩。“井邑”和“沟洫”两个系统形成了田间有沟洫、道路，以便灌溉，以利交通。这些纵横交错的小路最后汇集到通往王畿的“路”通达于王畿。

2.2 国土规划的层次

《诗经》有云：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，也就是说前天下的土地是归属周王的。从国土规划的层次来看，周代的国土疆域内以周天子的王城为核心，并以“土圭”这种测日影的工具找到王城平面的中心点“地中”，天子直接管辖的疆土则是方千里的王畿。王畿内皆为“王田”，并在地界之处挖沟、筑堤和栽树来标识其边界范围。

同时再以方千里的王畿为中心，依次分别为诸公之地五百里，诸侯之地四百里，诸伯之地三百里，诸子之地二百里，诸男之地一百里，呈“井”字形并由里向外层层分封，形成奴隶制社会土地所有制――井田制，意在于以强调天子的中心政治地位。在《周礼》中，各类土地的“封界”无不如此，并以此为制度。

2.3 土地等级的辨别方法

国家中最好的土地当然是要规划给周王的，然后再将其他各等次的土地分封给诸侯。那么，周代是采用了怎样的方法辨别土地的等级呢？《地官・大司徒》中给出了答案，土地的辨别采用的是“土会之法”、“土宜之法”和“土均之法”。

“土会之法”和“土宜之法”是用来辨别规划土地的土质质量和所适合种植的物种，为将来划分土地做现状基础情况的分析。同时，结合宗法分封的礼制，再采用“土均之法”划分土地的规模和区分地理位置的优越。这三种方法是一个严密、完整、系统的土地划分方法。

需要指出的是，当时的土地划分制度并不是简单地只以等级高低进行机械的划分土地，同时也兼顾“均平”的原则，突出体现小土地平均分配的思想。实际操作中以家或夫为受田单位，强调不以平均的土地单位面积为基础，而是以平均的土地生产能力――土地的肥瘠为授田的依据。

3 城市规划的礼制特征

3.1 城市规模等级

《周礼・考工记》记载了详细的匠人营国制度，按照城邑的等级，制定各项具体营建措施，并用量的概念来表述城邑建设中礼制的等级差别，借以控制各级城邑的建设规模。这套制度由城邑建设体制、礼制营建制度及城邑规划制度组成，其中礼制营建制度是实施城邑建设体制的特定手段。

《周礼》的礼制思想在城市建设方面要求皇宫以及天子朝事的宫殿位于中央部位，必须能够体现出至高无上、尊统于一的地位。因此天子所属的一切建筑均要高于都城的其他建筑，高于全国其他一切城市。天子以下有公、侯、伯、子、男各级王公贵族，要按礼制各行其位；各级地方统治机构均按其位、其所在城市，其官衙规模大小、房屋用的材料颜色、大门间数等都有严格的等级制度。

3.2 城市规划布局

《考工记》中“匠人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，面朝后市，市朝一夫”详细勾画出古代都城的理想规划布局形式，对于都城中的建筑布局形式和规模都制定了严格的等级礼制划分制度。

“左祖右社，面朝后市”是王城规划的主要制度，不仅确立了以王宫为主体中心，而且奠定了整个规划结构的框架，充分体现了王权至上的规划思想。它主要是指要将王宫布置在王城的中心，左右应基本对称，有强烈的中轴线，象征政权的三朝则应依次布置在这条中轴线上。王宫外，对称放置左祖右社、前朝后市，臣民以地位尊卑分层次拱卫周围，聚集为一个有机的总体。

3.3 城邑营建等级

《考工记・匠人营国》中，采用量化的方法来表达建筑的礼制等级差别。如结合主人身份的尊卑，制定其房屋的具体尺寸和规模：“周人明堂，度九尺之筵，东西九筵，南北七筵，堂崇一筵，五室，凡室二筵”。

城邑营建制度上的等级差别表现得更为明显。以王城为基准，“王宫门阿之制五雉，宫隅之制七雉，城隅之制九雉”，依此按一定的差额递减来划定出王城、诸侯城、卿大夫采邑等三个等级。其次，在城内道路的宽窄中也应用了明确的礼制划分制度，王城的道路规定是“经涂九轨，环涂七轨，野涂五轨”，“环涂以为诸侯经涂，野涂以为都经涂”。这说明王城的经纬涂宽为九轨（七丈二尺）；诸侯城的经纬涂宽度不能大于王城的环涂宽度即宽度不大于七轨（五丈六尺）；诸侯国都城、卿大夫采邑的经纬涂宽度不能大于王城的野涂宽度，即宽度不大于五轨（四丈）。

4 结语

《周礼》的礼制思想根据宗法血缘和政治要求，实行宗法分区，不仅在等级分区、规模大小的划分方面有着严谨的礼制制度，还用明确的尺度和操作方法来加以实施，用宗法与政治相结合的方法强化王权的尊严。这种提倡尊卑有序、主次分明的儒家思想，强烈影响了中国古代城市规划及其思想理论。

【参考文献】

[1] 贺业钜.中国古代城市规划史论丛[M].中国建筑工业出版社，1986；

等级划分规则范文第3篇

一、我国财政收支法律制度的框架

我国《宪法》第三条第四款对中央政府与地方政府之间事权的划分作出了原则性规定，即“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。显然，从该条规定我们不可能清晰的了解中央和地方政府的事权到底有哪些。我国《预算法》第十九条规定了预算支出的六种基本形式，①但没有具体规定中央预算支出和地方预算支出划分的方法与原则。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对中央与地方政府事权划分作出了具体的规定。②我国财政收入的主要形式有：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益；专项收入和其他收入。这是我国《预算法》第十九条的规定。但哪些收入属于中央哪些收入属于地方，《预算法》并没有明确划分。1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对中央税、地方税和共享税的具体税种及分成比例做了规定。对中央与地方的收入进行了划分：中央税包括维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种；地方税是一些适合地方征管的税种；同经济发展直接相关的主要税种为中央与地方共享税。

二、我国财政收支法律制度存在的问题

首先：行政机关主导立法，立法机关角色缺位。从上述财政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我国财政收支划分法律制度的主要法律文件有《宪法》、《预算法》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中主体法律文件是1993年国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，实际上就形成了行政机关主导立法，立法机关角色缺位的情况。这是我国财政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治国家中，中央与地方的财政收支划分应属宪法或最高立法机关通过的法律确定的事项。例如德国、美国分别将政府财政收支划分规定在本国宪法或宪法性法律文件中，还有一些国家则是在宪法中规定总则，而以基本法的形式规定政府间事权的具体划分，如韩国的《地方财政法》、《地方税法》以及日本的《地方税法》等。然而，我国政府间财政收支划分的具体事项在宪法和法律中没有规定，而是由国务院的一个“决定”加以规定，这显然缺乏权威性，也不符合税收法定原则。［1］这种立法模式削弱了财政收支划分的权威性，影响了财政收支划分的稳定性和协调性，导致地方政府对本地财政收支无法形成稳定的预期，最终导致地方政府与中央政府频繁的“讨价还价”，“跑步钱进”“驻京办”的现象也由此引发。实践中，证券交易（印花）税分享比例的调整，金融保险业营业税税率的调整、以及所得税分享比例的改革都是由国务院主导的，依据几乎都是“通知”的形式，这实际上完全忽视了地方政府的地位及其表达，带来了一些不利的经济和政治影响。其次，省级以下地方政府间收支划分无法可依。我国现行的财政收支划分法律制度存有明显的法律真空，即我国政府间事权财权划分只局限于中央政府与地方政府具体来说是省级政府之间，对省级以下各级政府没有明确划分。我国宪法规定了五级政府结构。①我国《预算法》第2条规定国家实行一级政府一级预算，与五级政府相对应设立了五级预算。而且，《预算法》同时规定不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。由此，我国政府级次和预算级次为五级，特殊地区的预算级次为四级。理论上，政府间的事权财权划分对省级以下各级政府也应明确，而不应只局限于中央政府与省级政府之间。然而，就我国的立法现状而言，我国宪法只对中央与地方之间职权的划分关系作了大致的规定，即中央统一领导，充分发挥地方“两性”原则，未对省级以下政府间的职责划分予以具体规定。《预算法》通过授权国务院制定《关于实行分税制财政管理体制的决定》划分了中央与地方政府的税种，规定了中央与地方政府的支出范围。但该决定未对地方各级政府间事权范围与财权分配做出规定，导致省级以下地方政府财政收入和支出呈现多样化的特征。［2］实践中，各地省政府在与其管辖的市、县、乡政府之间划分事权和财权时也借鉴了中央与省之间划分事权和财权的做法。中央与省之间划分事权和财权的做法归纳起来就是“财权上收，事权下放”，因此，这种借鉴带来的最大的负面效应只能是基层财政越来越困难。再次，在现行的财政收支划分法律制度框架中，财权过度集中于中央政府，事权更多的被推诿给地方政府，地方政府所应拥有的相应的财权匮乏。现行的财政收支划分法律制度框架对收入的划分较为清晰，但对事权和支出责任的划分则较为模糊，在实践中上级政府往往将事权更多的推诿给下级政府。在现有框架下，地方政府的财权又是有限的，因此造成地方财政吃紧，土地财政由此而生。财权的核心是税权，尤其是税收立法权。在法治化国家，税收立法权的分配一般通过宪法或通过最高立法机关创制的基本法予以规定。但在我国税权的分配一直没有通过法律规定统一、稳定的规则，而是由国务院通过颁布行政规章加以规定。如《关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，中央税、共享税以及地方税的立法权由中央统一行使；《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》（国发［1993］第90号文件）指出，中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。从上述规定可以看出，几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则的制定与颁发都被中央政府包揽，即全部的税收立法权和税基、税率确定权都属于中央政府，地方政府只拥有一定的征管权。这种税权划分方式不利于财政分权优势的发挥，不利于地方财政收支平衡，一定程度上打击了地方政府培植共享税种如增值税、所得税税源的积极性。

三、我国财政收支法律制度的完善路径———制定《财政收支划分法》

我国现有的财政收支法律制度存在较大的缺陷，如立法分散、层次低，财权过于集中，事权和支出责任划分不清等。针对这些缺陷，笔者认为：为规范中央与地方财政关系，应制定专门的《财政收支划分法》。如前所述，我国广义的财政收支划分法律制度体现在《宪法》、《预算法》以及国务院规定的诸如《关于实行分税制财政管理体制的决定》等法律文件中，但我国没有专门的（或者说狭义的）《财政收支划分法》。是否要制定专门的财政收支划分法涉及到立法模式的选择问题。在世界范围内，财政收支划分的立法模式包括专门立法和分散立法两种。大多数国家或地区采用分散立法的模式，即由宪法、宪法性文件或财政基本法来规范财政收支的划分，而不制定专门的财政收支划分法。［3］我国宜采专门立法的方式，即应由我国的最高权力机构制定《财政收支划分法》。采专门立法方式的主要原因在于：首先，我国缺乏悠久而深厚的基础，财政立宪只是学者们的理想。因此，在短时间内力图通过宪法及宪法性文件来规范和细化财政收支划分关系很难实现。其次，我国财政领域有专门立法的传统，对这一传统的严格遵循要求制定专门的财政收支划分法。第三，财政收支划分法是调整中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收支权限划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，是财政法律体系中的基础性法律规范。财政收支划分法是财政法的重要组成部分，处于财政法的基础地位。财政收支划分法调整的财政收支划分关系体现了各级政府在国家政权体系中的地位，是一个国家经济体制甚至是政治体制的集中反映，与所有社会成员的共同利益密切相关。财政收支划分法的重要性要求对其专门立法。最后，由最高权力机构制定《财政收支划分法》，可以克服和避免分散立法出现的冲突和矛盾，可以保证划分标准、方式、范围等内容的统一性。［4］《财政收支划分法》的主要内容应包括：财政级次划分制度、财政支出划分制度财政收入划分制度三部分。

（一）财政级次划分制度

财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设立各级财政级次的制度。财政级次划分的基本原则是“一级政权，一级财政”。前已述及，我国现行的法律制度规定了五级政府架构。按照这样的架构，如果要求各级政府都有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少乡一级基层政府是不可能的。通过考察美国、澳大利亚和日本、法国等国家的政府财政级次可以发现：大多数市场经济国家实行的是三级架构或准三级架构。与这些国家相比，我国的五级财政级次显然是多了。从理论和实践两个角度考虑，政府层级的减少确实有利于缓解中国基层政府的财政困难。有学者指出应把政府缩到实三级加两个半级（市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级）。［5］另有学者指出，政府财政层级次减少到何种程度为最优，则是需要进一步讨论的问题。在设计中国的政府财政级次时，需要考虑到中国高达13亿之巨的人口。该学者同时强调指出中国最优的政府级次设置究竟是三级还是四级以及每一级政权下面又横向设置多少区划，不是一个可以轻易下结论的问题。中国可能要进行广泛的制度试验才能找到答案。［6］笔者赞同后者的观点。

（二）财政支出划分制度

马寅初先生指出：“整个财政制度的确定，不是以财源来限制权职，乃是由权职的需要来决定财源。”［7］因此，可以说，政府所承担的职权范围决定其所享有的财政支出权的范围。考虑到我国经济体制改革的现实，在财政支出权划分之前应先解决政府财政职能的“越位”与“缺位”问题，［8］明确财政支出权的范围，即在哪些领域属于国家财政资金投入的领域。根据政府公共服务理论，政府的财政职能应当仅限于提供公共产品或公共服务。为此，政府应尽快退出营利性领域，而将财政支出范围限定于以下几个方面：一是实施包括巩固国防、处理国际关系、维护社会治安、城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等社会管理和公共服务；二是进行收入再分配；三是对经济运行进行调节，促进经济健康发展。在确定国家的财政支出范围后，再在该范围内划分中央和地方政府以及地方政府之间的财政支出责任。根据马斯格雷夫的经典财政理论，财政支出责任由与服务对象最接近的政府层级承担效率最高；再分配职能及相应的财政支出可以由较高层级的政府来承担；在经济稳定方面，中央政府往往具有优势。［9］公共物品理论同样为确定地方政府的职权提供了可供借鉴的路径。公共物品的受益范围能够决定各级政府的事权或支出范围。公共物品的受益范围是全国或包含多个地区的，应当由中央政府承担相应的支出责任；受益范围仅限于某一特定区域的，应当由相应地方政府负责；受益范围涉及多个地方的，各级地方政府的支出权应当依照一定的分配标准在所涉政府之间进行分配。［10］如何划分中央政府和地方政府之间的财政支出责任在世界不存在一种统一的最优标准，因为各国的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件都不完全一致。尽管如此，各国政府间事权划分及财政支出责任的共性还是有的，即全国性的事务以及教育、健康、社会福利等有关公平的项目一般由中央政府负责或介入，而地方性事务则由地方负责。考虑到我国地方政府在教育、医疗卫生、社会保障等领域地方政府财政支出责任过重的现实，应该将相关领域划为中央和地方政府共同事权，应特别强调中央政府的事权承担。法律应该明确不同层次的政府之间的不同分工：中央政府主要提供全国性公共物品，国民经济及社会发展的宏观方面的职责主要由中央政府承担；地方政府负责提供地方性公共物品，主要对本地区资源进行优化配置。同时，应科学划分省以下地方各级政府的事权及相应的财政支出范围，划分的根据是公共服务的受益范围和规模。如果受益对象是全省范围居民，且政府活动或公共工程的规模庞大、难度大、技术要求高的，则事权归省，财政支出由省政府负责；如果受益对象是市、县范围居民的，且政府活动或公共工程规模较小、难度不大、技术要求不高的，则事权归市、县，财政支出由市、县政府负责。在此基础上，也应确定省级以下政府间的共同事权范围，相应的财政支出责任由相关层级政府共同负担。［11］

等级划分规则范文第4篇

【关键词】电子海图多级网格； 航海用途 ；分幅 ；命名

[Abstract] in this paper, based on review of electronicchart subdivision requirements, the HPD multi gridplanning ideas, the new coastal electronic chart multi griddivision method and naming, and ultimately determine thegrid of ENC range Chinese coastal existing navigation purpose layer and naming rules, which provides some reference ideas for using HPD system in the production ofChinese coastal grid electronic chart planning.

[keyword] electronic chart navigation multi grid;application; framing; naming

中图分类号：U675.81

1 引言

中国海事自90年代初着手生产电子海图，经过近20年的发展，至今已经具备规模生产的能力，目前公开发行的电子海图已达418幅，引起了国内外用户的广泛关注。

电子海图的要求与纸海图有所不同，但由于历史原因，中国海事的电子海图目录与纸海图的目录完全一致。纸海图受到海图纸张的限制和方便使用的要求，只能分幅表示，且要考虑用途、海区的完整性等多方面因素。而电子海图的图幅不受大小限制，理论上可用一幅电子海图表示出同一航海用途的全覆盖区域。

随着航海信息量的日益增大，越来越多的气象、水文等因素将被融入ECDIS，这样就会增大电子海图数据的数据量。而空间多级网格的数据组织与管理具有一定的普遍性和适用性，可以实现对电子海图数据的切割，解决数据量过大所带来的问题。因此，为实现中国沿海电子海图全覆盖，我们利用“空间多级网格”的思想展开研究，以期为中国海事电子海图图幅的重新规划提供一些思路。

2 电子海图分幅要求

电子海图分幅作为电子海图图幅的一种规划思路，应参照官方电子海图ENC（Electronic Nautical Chart）所遵循的S-57标准，遵从以下几方面要求。

2.1 同一航海用途内数据不能重叠

为了便于有效处理ENC数据，给定电子海图单元（幅）必须是矩形的(由两条经线和两条纬线定界），在IHO S57中明确规定了同一航海用途单元里的数据必须不重叠。

2.2 电子海图实际使用效能

单幅电子海图的数据量应小于5兆，以满足绝大多数的ECDIS和ECS的硬件设备的最低配置要求。

2.3 命名规则符合IHO标准

多级网格电子海图的分幅命名应符合IHO S57的标准要求，在全球范围内必须是唯一的，符合S57附录B1 5.6的文件命名规则（见图1）。

图1

3多级网格划分方案

多级网格划分即按一定的规则将电子海图空间划分为一定大小的空间区域（单元网格），以单元网格为基本单位，将全国海域划分成若干个网格状的单元，实现对全国海域分层、分级、全区域的无缝多级网格化管理[3]。多级网格划分是中国沿海网格电子海图分幅的基础。

3.1 HPD多级网格测绘工程规划方案

2008年，中国海事局参考了日本、加拿大、香港的海事生产模式后，结合中国纸海图和电子海图生产的实际需求，在同年召开的第九次HPD生产研讨会上通过了HPD多级网格测绘工程规划方案。该方案参考了中国地形图分幅原则、根据全国沿海海域的水域特性和产品覆盖情况，以百万网格为基础，将全国海域划分为10万、5万、2.5万、1万四个等级网格（见表1）。

表1

该方案首次提出中国沿海多级网格划分的规则，网格编号为：CN＋网格等级（1位）＋百万网格编号（1位）＋行号（2位）＋列号（2位）（共8位）。

3.2 新的航海用途划分规则

在此次研究中，笔者所在团队提出了适合我国电子海图的新的航海用途划分规则（见表2）

表2 中国沿海电子海图航海用途划分规则

这一新的航海用途划分原则充分利用了航海用途6的富余空间，将图幅最为集中的1:22000～1:44999和1:45000～1:89999分开，解决了航海用途4、5可用编辑比例尺过多的问题。它在一定程度上解决了原航海用途划分所造成的同一航海用途单元数据重叠的问题。

3.3 中国沿海电子海图多级网格划分方案

笔者团队在HPD多级网格划分及新的航海用途划分基础上，重新划分了中国沿海电子海图多级网格。

首先，根据中国沿海海域的基本情况，以6°×4°大小的范围，在东经102°～126°、北纬8°～44°之间的区域内，划分了25个初级网格。编号采用一位大写英文字母表示，即A～Y，从西到东、从北到南依次排列（见图2）。

图2 中国沿海初级网格覆盖范围及编号

然后，在初级网格的基础上划分五个等级的网格，见表3。

表3中国沿海电子海图多级网格划分

网格编号依然采用HPD多级网格测绘工程规划中提出的方案，具体为：CN＋网格等级（1位）＋初级网格编号（1位）＋行号（2位）＋列号（2位）（共8位），详见图3。

图3

由于采用了新的航海用途划分规则，这一方案的最大特点就是网格等级与电子海图的航海用途一致，一个HPD网格恰好对应一幅电子海图，较好解决了已有HPD多级网格测绘工程规划方案中未能解决的电子海图命名问题。

4 网格电子海图分幅及命名

4.1 网格电子海图分幅及命名一般原则

根据2013年版《中国沿海港口航道图目录》，笔者团队基于下列原则确定了现有的各航海用途层的网格电子海图单元。

（1）符合IHO关于电子海图的相关要求，如2所述。

（2）所有图幅按照中国沿海电子海图航海用途划分规则（表2）确定航海用途。

（3）根据航海用途，按照4中所述选择对应的网格等级，网格等级即为航海用途，网格编号即网格电子海图单元名称。根据中国沿海电子海图多级网格划分方案，未来网格电子海图文件名正好与网格编号保持一致。

（4）如果网格内所包含的数据全部为陆地区域或仅有一小片水域且水域内的数据与更小一级航海用途单元数据基本一致，该网格不制作电子海图。

根据上述原则确定了中国沿海网格电子海图分幅，现截取东海航海用途层3的网格电子海图分幅图示意如下（见图4）。蓝线范围为网格电子海图的分幅范围，粉色区域为网格电子海图的有效数据覆盖范围。

图4航海用途层3网格电子海图分幅图

4.2 同一航海用途层中网格电子海图重叠的处理原则

从3.2中新的航海用途划分规则（表2）可以看出，在同一航海用途中仍然存在某些电子海图数据重叠的问题，大致有以下几种情况，建议遵循如下处理原则。

（1）当同一区域的同一航海用途中有多个比例尺电子海图时，且各比例尺电子海图数据完全重叠。此时，可以采用选取一个主比例尺数据制作电子海图，另一个比例尺数据不做电子海图的方式。

（2）当同一区域的同一航海用途中有多个比例尺电子海图时，但各比例尺电子海图数据有部分重叠。此时，建议将大比例尺图数据放入小比例尺图数据所在的HPD层中，一起制作电子海图。

（3）航海用途层3中电子海图重叠的特殊情况处理

航海用途3中数据重叠的问题，即HPD中C1层（1:90000～1:179999）和C2层（小于1:179999）数据重叠，网格电子海图无法制作。分析2013年港口航道图目录发现受影响的是16幅1:30万海图、1幅1:40万海图（电子海图编辑比例尺为1:18万）与50幅1:10万—1:18万海图（电子海图编辑比例尺为1:9万）数据重叠。

为解决该问题，建议将16幅1:30万海图对应的网格电子海图设置为1:35万，航海用途变为2，虽然这与现行的电子海图编辑比例尺确定规则不符，但这样做有以下优点：

a.可以解决航海用途层3中因数据重叠而无法制作网格电子海图的问题，并且使中国沿海网格电子海图的层次更丰富；

b.解决了16幅1:30万海图与同系列1幅1:40万海图的拼接问题，调整之后1:30万海图与1:40万海图属同一航海用途2，可以统一制作网格电子海图；

c.电子海图中编辑比例尺主要用于最小比例尺的设置，1:30万与1:35万更为接近，这样设置并不影响电子海图的质量。

4.3 入海江河网格电子海图单元分幅及命名原则

现有港口航道图目录中覆盖入海江河的海图，如海河、黄浦江、珠江，单元范围不按照4中所述方案划分网格，而是根据纸海图范围划分为连续不重叠矩形，单元名称为：CN6R＋河流名称缩写（2位）＋顺序号（2位），如黄浦江第一幅电子海图（最接近入海口的图）文件名为CN6RHP01，示例见图5。

图5 入海江河分幅示例（上海港黄浦江）

5结语

本文笔者团队针对电子海图分幅原则的要求，对解决同一航海用途层的单元数据重叠提出建议，进而在新的中国沿海电子海图航海用途划分规则下，重新划分中国沿海电子海图多级网格，并最终确定了中国沿海网格电子海图分幅及命名。这对网格电子海图的下一步发展做了基础性铺垫，为实现中国沿海网格电子海图全覆盖的蓝图拉开了序幕。

参考文献

[1] 东海航海保障中心上海海图中心.《电子海图分幅方案》征求意见稿，2012

[2]International Hydrographic Bureau. IHO Transfer Standard for Digital Hydrographic Data Edition3.1, 2009

[3] 张岳 王昭 李辉 邢攸姿 石金榜. 电子海图多级网格化管理的设计与实现，2009

[4] 文琳. 基于网格下的HPD源数据生产流程探讨,2009

作者简介

1.刘莉雯（1981- ），女，湖北红安人，工程师，硕士，2007年毕业于武汉大学大地测量学与测量工程专业，现从事海图制图及质检工作。

等级划分规则范文第5篇

关键词：城市道路；建设规划

1 目前城市道路规划建设存在的问题

随着经济的发展，人民生活水平的提高，车辆迅猛增长，这对城市道路要求越来越高。而道路规划则成为目前城市重点考虑的问题。

1.1等级匹配设计需完善

在道路建设过程中，往往仅重视城市道路主干道的建设，而忽略了城市道路中次要干道的规划和建设，这就会造成城市道路的等级匹配不够合理，需要完善。从很多实践的经验能够看出，一个城市道路的设计是否是合理的，就应该有一个形状的，应该是一个等边三角形，若一个城市的道路不是等边三角形，那么基本就能够断定，此道路规划存在一定的问题。在城市道路的设计过程中，道路结构的配置不合理是也有一部分的原因就是道路的空间资源的配置是比较低的，这也会严重的影响到道路的规划出现一定的问题。城市道路主要的规划都集中在几条主要的干道之中，这样无论是在交通上，还是在规划上，都存在问题，都有一定的影响，并且影响的效果是很明显的。

1.2 城市道路网的密度低

根据多年的时间经验，能够看出，无论是主干道还是次干道，他们之间的距离是不能够超过400米，这也是在道路设计中所规定的。相对于仅仅的追求干道的宽度，车辆的密度等等问题，莫不如去追求规划和建立一个足够的道路网的密度。在道路规划的过程中，很多建设部门都仅仅重视道路的面积所占有的比例，往往忽略了更重要的道路的密度，和道路本身应该拥有的面积。道路规划的道路的长度不够长，但是设计者就是盲目的给道路加大和加宽。这样对于本身的道路规划都不能够起到很重要的作用。根据相关的数据调查表明。我国大部分城市道路规划建设的密度都是2―3千米，而基本应保证的密度大约15千米，由此可见，我国城市道路的建设正常的规定相差很大。

1.3 道路规划中设计的岔口中也存在一定问题

在过去的的道路规划的过程中，很多都是缺乏一个合理的设计理念，在道路的交叉口中，宽度和车道不是一样，当交通量达到一定的数量的时候，那个道路的运输能力在逐渐的下降，加上机动车和非机动等等因素都是相互干扰，那么道路的运输能力更加的差。在对道路进行规划的过程，就应该对城市道路的网的主次干道进行首先处理，这样就能够有效的提高交通量这样就会有效的避免行人与机动车和非机动的拥堵，这样基本能够缓解道路的运输问题。

1.4 城市道路在规划的过程中横断面设计不合理

在对道路的设计过程中，道路的横断面就会直接的影响到道路的通行的能力，在过去多道路进行建设的过程中，所考虑到的就是道路交通的所能够实现的基本功能，但是忽略的其他的一些重要的影响。其中横断面不合理的基本表现形式：首先就是对道路的功能没有一个很好的分析；其次就是对道路的交通量和路段位置等等一些基本的情况没有一个很好的了解；再次就是对城市道路交叉口的布置缺乏全面的考虑；最后，对该城市的车道数，车辆数没有进行详细的调查，仅仅就是根据感觉来进行设计，这就会导致感觉出了错。

2 城市道路规划中存在问题的对策

2.1城市道路的等级划分进行合理的理解

影响到道路系统规划的因素出来道路本身的基础因素之外，另外就是道路道路系统的等级问题，还有就是机动车的发展问题，社会中私家车的应用等等因素，这问题不都是通过修建道路等等问题就能够解决的哦，这并不能满足机动车的增长需要，也并不是只要把城市道路修建的足够宽就可以了，这是永远无法满足的，这需要对其城市的道路的等级划分有一个名曲的了解，然后制定一个合理的城市道路规划计划。

2.2 合理的城市道路计划

2.2.1道路的分级

城市在不断的进步，由此可见，城市道路的分级也需要更要进一步明确。一般的规定就是朱干道和次干道这就是两级，然后主干道和次干道在应用的过程中可以应用在新城区而后旧城区中。而各个街道的支路就应该是交通性的支路、或是自行车优先的支路等等等级。能够明确将道路分为各个等级是很重要的。

2.2.2 道路分级的功能

设计之前，必须要确定对象和相应的优先级、道路的设计的指标和横断面等等形式等等各个方面的要求。道路所服务的对象，主要就是分为机动车、非机动车、行人。多年的实践表明，机动车的优先级是伴随着道路的等级的升高而升高的，非机动与行人的优先级是道路的等级越低则其等级就会越高。

2.3 对城市道路的叉口的设计

2.3.1 明确叉口的类型

城市道路的交叉口主要就是根据道路的等级，叉口的流通量来制定的。一般来讲，城市道路的交叉口就可以分为立体的叉口、环形的叉口、信号交叉口、无控制交叉口等等类型。

2.3.2 城市道路的交叉口的设计原则

首先就是要有一个针对性的原则，必须要道路运输的实际的情况；其次就是要具有综合性的原则，要根据相交道路的等级、交通流动的方向，等等一些综合因素的考虑；再次就是具有协调性的原则，主次干道必须要进行合理化的趋化设计，使其通行的能力具有更大的空间；最后就是要具有系统性的原则，在对城市道路交通叉口改造的过程中是需要进行系统的改变。

2.4 对城市道路的宽度和横截面的设计

城市道路的宽度和横截面的设计也是很重要的，主要的标准就是按照城市道路的设计规范来完成的。城市道路的横断面与宽度的设计是城市道路建设的关键环节，城市道路的横断面设计是多方面、多理念。城市道路的车行道的宽度是由交通量所决定的，是城市道路的横断面的基本因素。城市道路的规划设计首先就是需要有一手基本的资料，对道路设计的规划和设想。对土地资源的节约也是应该被考虑的，根据它来确定道路的宽度，还要保证行车和行人的安全性。

3 建议

城市道路规划最大的目的就是要坚持为人民服务的理念，最终的目标就是在最短的时间里通过最多的人，这是设计人员需要考虑的问题，所以在对道路进行规划的过程中，需要对街道的环境进行全面的保护，为人们创造一个良好的生存空间，尽最大的能力去满足群众的要求。城市道路的发展与规划等等问题，有一部分也是历史遗留的问题和规划过程中出现的问题。这都是建设中所遗漏的问题。在最近几年，我国城市道路的规划建设有比较大的转变，但是仍然有一些制约着城市道路建设的因素，这就需要所有的工程工作人员，要对更好的对城市的道路进行了解，对城市的道路的建设有一个全面的规划。综合全面的考虑道路交通的关系，道路的功能各个方面的隐私，大力实现城市道路可持续发展的目标。

参考文献：

[1] 徐吉谦.关于城市道路规划设计的几点思考[C].中国土木工程学会市政工程分会2000年学术年会论文集，2011，（12）.

等级划分规则范文第6篇

[关键词]电网规划；电力设计；电网安全；影响

中图分类号：TM715 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）14-0376-01

引言

电网规划以及电力设计是针对电网运行过程中状态、规模、安全、进度、质量、容量等多种要素进行统一规划和设计的重要工作内容，其中电网规划指的是在电网建设运行之初对电网结构中的诸多输电线路以及回路数量进行具体的设计，并且针对电网建设运行过程中的具体成本投入以及电网运行过程中的安全性和稳定性进行综合的考量工作。同时电力设计包括电力工程设计以及电力设备设计两项内容，其中电力工程设计指的是各种发电、输电、变电以及配电工程具体的电力工程线路、地点等工程的全部设计内容等等，而电力设备设计则是指变电设备、输电设备、配电设备等诸多电力设备的具体设计以及电力设备的具体应用情况等内容。电网规划以及电力设计两项内容对于电网运行过程中的安全性都有着非常重要的影响，在考虑到电网安全性的原因下，必须针对电网规划以及电力设计的相关工作内容作出具体的约束，保证电网规划以及电力设计能够在工作的过程中为电网安全性提供全面的支撑，而不是因为工作的失误造成电网运行过程中的安全失误现象。

1 电网规划在电网安全运行状况下的规划原则

具体来讲，电网规划的过程中必须遵循以下原则内容才能充分的保障电网运行过程中的安全性：

1.1 保证电压等级的科学性

电压等级是电网规划内容中最基础也是最重要的一项规划内容，其对于整体电网规划内容的质量以及合理性有着至关重要的影响，保证电压等级选择过程中的科学性和合理性是保证电网运行过程中能够拥有较好的安全性以及可靠性的重要措施。事实上，如果在电网规划的内容中选择的电网电压等级出现过高或者过低的现象，过高等级的电压很容易造成线路负荷过大出现火灾安全事故，过弱等级的电压则很有可能造成线路负荷出现过小而不符合整体电网工程的设计要求现象，一般来说电网规划的内容中针对电压等级的选择应该采取尽量简化电压等级、减少变压层次的原则来完成对电压等级的选择工作。具体来讲，电网规划内容中针对电压等级的选择可以使用500/220/66/10kV 的电压分级制度， 同时采用500/220kV 电压作为输电网电压、采用66/10/0.4kV 电压作为配电网电压，同时在电网规划的内容中针对高压、中压以及低压电网只采用一级电压的制度，避免产生重复降压的现象。以220kV 变电站的电网规划为例，其可以根据当前地区的实际供电要求选择220/66/10kV 的电压为电网电压。

1.2 保证电网供电的合法性

电网规划的过程中，还必须保障电网供电的合法性，才能更好的保证电网工程运行过程中的安全性。举例来讲，电网规划的过程中必须保证电网规划的内容能够符合国家颁布的《电网规划设计准则》中的相关内容，保证电网规划中电网工程的安全性以及稳定性能够满足国家法律中N-1 准则以及N-2 准则的相关内容，其中N-1 准则的内容主要是针对电网运行过程中电力系统相关设备故障原因的安全性要求，要求电网规划的内容中必须保证电网运行过程中的安全性以及可靠性，保证电网在运行设备出现问题的情况下电压和频率依然保持在一个安全稳定的范围内。一般来讲电网规划只要保证负荷N-1 准则的相关内容就好，但是更高标准的N-2 准则也是当前电网规划中越来越注重的规划原则内容，相关设计单位在电网规划的过程中应该充分考虑上述两项准则内容。

此外，电网规划的过程中还应该积极注重其他电网规划内容的注意事项原则。例如电网规划的过程中应该积极注重电网运行过程中的负荷转移能力、电网运行过程中的电网容量载比配置原则等等，更加有效的提升电网规划内容中针对电网运行安全性的相关内容，保证电网能够具备更好的安全性以及可靠性。

2 电力设计在电网安全运行状况下的设计原则

首先需要明确的是，电网运行过程中针对不同电压等级的电网有着不同的设计原则内容，相关设计单位在电力设计的过程中应该充分的注重这一点，保证电力设计能够按照不同的电压等级完成对电力安全设计的内容。以66kV 和220kV 的变电站电力设计为例，电力设计在电网安全运行状况下的设计原则主要包括以下内容：

2.166kV 变电站的电力设计

一般来说66kV 变电站的电力设计原则主要包括以下内容：

（1）66kV 变电站的电力设计规模， 应该在综合考量当前区域的实际电能需求后再完成相应的设计内容，同时在电力设计的过程中充分考虑电力设计成本以及电网运行安全性的综合需求，保证电力设计能够在占用资源最少的情况下发挥最大的电力供应能力， 保证电网运行过程中的安全性。一般来讲66kV 变电站的电力设计应该采用双绕组变压器设备，同时采用66/10kV 的两级电压模式；

（2）在66kV 变电站的电力设计内容中，应该充分考虑到电网运行结构中的接线形式、出线回路数量、供电电源等多项内容，保证上述内容的科学选择和合理应用。例如在66kV 变电站电力设计中的接线形式的选择中，一般都会选择采用双电源线路加上桥式接线的方式，最终完成对备投电源的充分连接的方法来完成对接线形式的设计。同时在电力设计的过程中，还可以根据变电所中的实际情况，完成对桥式接线方式的进一步优化设计，根据变电所的实际情况完成对内桥接线或者外桥接线的选择或者是综合应用。比如在供电电源的设计过程中，电力单位应该尽量选择一主一备两项电源的设计方式来提升66kV 变电站电网运行过程中的安全性以及稳定性。

2.2220kV 变电站的电力设计

具体来讲，220kV 变电站的电力设计原则主要包括以下内容：

（1）220kV 变电站主要承担着城市电力配送的任务， 因此在220kV 变电站电力规模的设计中应该全面的提升变电站的设计规模，保证变电站电网运行过程中电网额定容量以及电力输送功率的要求。一般来说220kV 变电站的建设规模应该保持在至少两回以上的电源供电模式、变电所内的变电设备规模应该保持在2-3 台之间的数量、变电站的主要运行容量应该在180MVA 或者240MVA 范围内，进而有效的保证220kV 变电站能够符合城市电网的运行要求，不会出现电压等级过高或者过弱的不安全现象；

（2）220kV 变电站电力设计的过程中应该更多的考虑到电网运行过程中的相关安全技术以及节能技术，保证城市电网这种大型电网的运行过程中能够具备更好的安全性能以及节能性能， 进而有效的提升电网运行的安全性。一般来说220kV 变电站电网设计的内容中应该充分的考虑到无功补偿、谐波治理等技术内容，保证这两项技术在电力设计内容中的科学和合理应用。以无功补偿技术的应用为例，220kV变电站电力设计中应该装设电容器补偿装置，在高峰负荷时的功率因素达到 0.95 以上的可以采取主变容量的 10%―――30%作为无功补偿的容量。

结语

综上所述，本文对电网规划以及电力设计对电网运行过程中的安全性影响以及在电网安全运行状态下应该采取的规划和设计原则进行了具体的分析，相关单位在电网规划以及电力设计的内容中必须充分的考虑安全规划和安全设计的原则，提升电网运行过程中的安全性。

参考文献

[1] 沈锐.电网规划与电力设计对电网安全影响的分析[J].广东科技，2014（2）：42-34.

[2] 胡在源.浅究电网规划与电力设计对电网安全影响的考虑[J].科技与企业，2014（21）：152.

等级划分规则范文第7篇

一、按照科学发展观的要求，加快建立层次分明、功能清晰的规划体系

（一）明确规划编制的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真遵循科学发展观，紧紧抓住重要战略机遇期，围绕我省全面建设小康社会、提前基本实现现代化的奋斗目标，深入实施“八八战略”，全面建设“平安*”，注重解决国民经济和社会发展的全局问题，注重速度与结构、质量、效益相统一，注重城乡、区域、经济社会发展相协调，注重发展需求与要素资源支撑能力、生态环境承载能力相适应，充分发挥社会主义市场经济条件下政府规划的应有功能，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。

（二）理清规划体系的功能分工。同一行政层次的规划按对象和功能，分为国民经济和社会发展规划纲要、空间规划、专项规划。国民经济和社会发展规划纲要（以下简称发展规划纲要）是根据行政区域国民经济和社会发展为对象编制的纲领性规划，在本级各类规划中具有统领地位，是编制空间规划、专项规划以及有关政策和年度计划的依据。空间规划是根据区域内人口、资源等基本要素及相关功能区的空间结构和空间开发秩序为对象编制的规划，包括城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等，是指导和约束基本要素配置及相关功能区的相对位置、组合状况、聚散程度等的依据。专项规划是根据区域内国民经济和社会发展的专门领域为对象编制的规划，包括产业发展、基础设施建设、生态环境保护等各种行业规划、专题规划、建设规划等，是指导该领域发展和政府调控行为的依据。随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域

为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。区域规划既有综合性的区域发展规划，也有区域空间规划、区域专项规划，是发展规划纲要在特定区域的细化和落实。

（三）科学界定规划编制的领域。坚持以市场为取向的改革方向。政府编制规划的领域，主要是政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域。对政府履行公共职责的基础设施、重要资源、生态环境、公共事业等领域必须编制规划，使之成为政府审核项目、安排财力的依据，并为企业决策、社会投资提供参考。在一定时期确需政府扶持、调控和引导的产业，可根据全省战略需要编制专项规划。对市场机制已充分发挥资源配置基础性作用的领域，原则上不再编制规划。

（四）突出发展规划纲要的战略导向。发展规划纲要应抓住关系国民经济和社会发展全局的重大问题，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。

（五）切实强化空间规划功能。空间规划着眼于把区域内的城镇体系布局、土地总体利用、产业聚集区、基础设施网络、限制开发地区等落实到具体的地域空间，是划定主要功能区且有一定约束力的“红线”。城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，是确定区域内空间组织和具体布局的重要依据。空间规划要统筹考虑区域内生产力布局、重大基础设施和生态环境等建设，努力提高空间资源的整体配置效率。

（六）进一步明确专项规划定位。切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，坚持突出重点、有所为有所不为，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。简化对竞争性产业发展方向、产品产量的描述，不应将扶持特定企业作为规划的内容。结合本领域的特点，着力研究政府如何通过完善体制、制定政策、合理布局、加强建设，切实提供良好的社会管理和公共服务环境，为市场主体创造有利的宏观环境、制度环境和市场环境。

（七）注重研究编制区域规划。编制区域规划的主要区域是，经济、社会联系紧密的地区，需统筹规划、协调发展的城镇密集地区，以及政府确定的重点开发或者保护地区等。综合性的区域发展规划一般包括：人口、经济增长等的预测和资源环境承载能力分析，各类功能区的划分及其定位，区域协调机制等规划实施的保障措施等。

要强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调。

二、切实规范编制行为，将规划纳入科学化、民主化、法制化轨道

（八）加强规划综合协调。各地各部门要从全局出发研究确定规划内容，各类规划依据发展规划纲要，专项规划遵循空间规划，下级规划服从上级规划，所有规划都要相互协调。既努力防止规划部门化，又尽可能减少重复编制、内容交叉。在适当撤并有关规划工作领导机构的基础上，建立省政府规划协调会议制度，由省长主持，有关副省长和省级职能部门负责人参加，承担规划的综合协调和审议职能。设立省政府规划协调会议办公室（以下简称省规划办），由省发展改革部门牵头，会同城乡规划、国土资源、经贸、海洋、环保、交通、水利等部门组成，负责开展规划协调会议日常工作。

（九）规范规划立项管理。按照以事权编制规划的原则，发展规划纲要、空间规划由各级政府提出并组织编制，其中，发展规划纲要由同级发展改革部门牵头具体组织，城镇体系规划、城市总体规划等城乡规划由同级城乡规划部门牵头具体组织，土地利用总体规划由同级国土资源部门牵头具体组织，海洋功能区划由同级海洋主管部门牵头具体组织。除法律法规另有规定外，专项规划一般由其主管部门提出，经同级发展改革部门审查后组织编制，其中重点专项规划由发展改革部门会同其主管部门研究提出，报同级政府同意后组织编制。综合性的区域发展规划由发展改革部门会同有关市（县）政府提出，报同级政府同意后组织编制。

（十）深化规划研究工作。规划组织编制单位可采取自主编制、合作编制、委托编制和招标编制等方式，确定规划编制承担单位。规划编制承担单位要深入开展前期调研工作，努力保证规划编制的科学性和合理性。尤其是对规划建设的重大项目要认真研究，切实为政府决策、企业投资提供依据和参考。规划应充分体现区域特色，避免简单重复国家和省级规划的内容。

（十一）扩大规划公众参与。要采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。发展规划纲要和其他重要规划正式送审前，应预先听取人大、政协的意见，并征询社会公众意见。与人民生活密切相关的空间规划、专项规划，要妥善处理保密与提高透明度的关系，在草案初步形成后，可采取听证、公示等适当形式，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道。

（十二）健全规划专家论证制度。有条件的地方可建立规划咨询专家库，根据工作需要分类设立规划咨询专家委员会，组织开展规划咨询、论证、评估等活动。发展规划纲要和重要规划在送审前应组织专家论证，其中省级重要规划由省规划办提请省咨询委主持论证并提出审议意见，努力形成规范化的规划决策咨询机制。

（十三）注重规划相互衔接。各级各类规划之前，必须与相关规划进行衔接。省级规划和跨市的区域规划由省规划办负责协调衔接，重点是衔接宏观调控目标、区域发展方向、基础设施等空间布局、重要资源开发、财政资金平衡等，切实避免规划内容自相矛盾、政策效果相互抵消。省规划办协调衔接工作根据规划性质，确定具体的省级职能部门主持；出现较大分歧意见时，提交省政府规划协调会议决定。市、县（市、区）规划也要加强协调衔接。各部门组织编制规划，凡内容涉及其他主管部门的，应及时主动进行衔接。

（十四）完善规划审批制度。规划决策主体应与规划层次、效力相对应，努力形成科学合理的规划审批制度。省级发展规划纲要经省政府审定后，提交省人民代表大会审议批准。省级空间规划按国家法律法规和有关政策的规定审批。省级专项规划除少数重要规划由省政府审批外，原则上由省发展改革部门会同相关主管部门联合审批，其中重点专项规划以“经省政府同意”的名义。跨市的区域规划由省政府审批。除法律法规另有规定之外，市、县（市、区）规划的审批，由同级政府作出决定。

三、进一步加强监督管理，努力健全规划组织实施的保障机制

（十五）健全规划实施目标责任制。各级各类中长期规划都要有明确、具体的年度或分期实施计划。按照各地和有关部门职责分工，建立严格的工作责任制，认真贯彻落实规划提出的发展目标和任务，并列入政府目标责任制考核体系。各级政府要采取切实有效措施，充实监督检查力量，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。

（十六）强化规划配置资源的导向作用。切实按照规划的总体要求，合理配置财政性资金、政策性金融以及国有土地资源、国有资产存量等公共资源。政府投资决策坚持“以规划带项目”的原则，逐步实现投资调控由项目审批向规划审批转变，即能编制规划的领域，先编规划，后审项目，再安排投资；未列入规划的建设项目，在规划调整前原则上不予立项。通过体制创新和产业政策，为市场主体自觉遵循规划引导创造良好的环境。

（十七）认真落实规划的约束性内容。对各级各类规划规定的各项控制性、强制性指标以及禁止性、限制，切实加强监督管理，使之成为约束社会公众行为的准则。坚持空间均衡原则，注重经济分布、人口分布与资源环境的承载能力相适应，严格建设项目规划许可、用地预审等制度和实施过程管理制度。对必须由政府统一布局或在一定时期需要政府管制、调控的领域，任何单位和个人应坚决服从规划的限定。对违反规划的，依照法律法规进行严肃处理。

等级划分规则范文第8篇

关键词:城市商业网点 区县级商业网点 规划编制 对比

制定和实施城市商业网点规划，是构建一个地区商业发展框架的主要手段，也是促进城市商业可持续发展的重要举措。近些年，我国商务部积极推动地级以上城市商业网点规划的编制工作，并取得较快进展。截至2007年3月，全国38个重点城市已全部编制完成商业网点规划，241个地级城市中已有180 个城市编制完成商业网点规划，总编制完成率达78.1%。科学合理的城市商业规划，对保障公平的竞争秩序，创建布局合理、业态丰富的购物和消费环境，提高居民生活质量，将发挥积极作用，同时，对第一、第二、第三产业的协调发展起到了较好的先导作用。

我国城市商业网点规划的趋势和特点

城市商业网点规划的主要内容包括:商业空间网络整体框架建设、商业行业结构优化体系建设、政府规制政策体系建设和城市商业网点选址的地理信息系统建设。

我国城市商业网点的发展速度在不断加快，许多城市已经制定的商业网点规划，体现出规划制定者更能够紧跟时代前进的步伐，统筹考虑地区经济的协调与发展，同时，逐渐呈现出一些新的趋势和特点:一是布局趋向合理化，逐渐形成以传统的繁华区或商业街为中心向外辐射，即同心圆向外扩张的模式;二是组织形式的创新，多种业态形式的商业设施，连锁经营比例不断上升，物流业加速整合;三是服务人本化，坚持先进市场设计理念与本土消费习惯相结合，立足实际，充分体现“以人为本”的精神，利民便民，充分体现为人服务的功能;四是法制化建设进程加快，形成良好的投资环境，通过推动商贸流通体系的发展来促进商业的快速发展 ;五是信息化助动，网络化运行，规模化发展，借助现代网络技术对传统商业加以改造，大幅度提高商业服务质量和效率;六是在商业领域融入了环保意识，注意维护和改善生态环境，有利于社会经济的可持续发展;七是强化了区域协调意识，既注意到了城市内商业网点的空间布局，也考虑了市外尤其是周边地区商业网点的空间布局，从实际出发，从全局着眼，统筹规划;八是体现了适度超前意识，在把握城市经济和消费发展趋势的同时，借鉴国内外商贸业发达地区的成功经验，在网点分布、业态设置、购物环境等方面适度超前，留有发展空间。

根据国务院商务主管部门的要求，目前已经完成了所有36个大中城市的商业网点规划，249个地级城市已基本编制完成，369个县级市的商业网点规划工作从2008年起，已在全国正式启动。

我国区县级商业网点规划的地位和作用

在各级政府高度重视大中城市商业网点的规划建设的同时，许多地方却忽视了区县商业网点的建设。

区县经济是城市经济不可或缺的组成部分，它服务于城市但又依托于城市，是连接城市经济与乡村经济的桥梁和纽带。区县社会经济的发展对整个国民经济的发展有着极其重要的意义。作为区县社会经济发展平台之一的商业服务业对促进和繁荣农村经济，统筹城乡协调发展，从根本上缓解城乡“二元”结构，提高农民收入，改善农村居民的生活质量有着重要的作用。当前，大中城市的商业网点建设正在逐步趋于成熟，许多城市正在致力于把大中城市商业网点规划做精、做深、做出特色。但是，在做好大中城市规划的同时，不能忽视区县商业网点规划在全局经济发展中的重要地位和作用。

面对诸多机遇与挑战，区县需要针对区县域内的城乡商业及现代服务业体系结构、商业及现代服务业业态形式进行深入的剖析，制订出延伸至各个乡镇的区县商贸及现代服务业的布局规划及其发展对策，以促进区县商业及现代服务业快速、健康、有序发展。区县级的商业网点布局与大中城市相比有其特殊的地位和作用，在国家高度关注“三农”问题的大背景下，区县商业不仅是连接城市和农村的枢纽，还是服务于地区产业结构甚至是深度影响地区产业结构的重要因素，在规划水平较高的前提下，甚至会成为再造地区产业布局、带动区县经济增长的“龙头”，因此，应当将科学制定区县商业网点布局规划作为区县经济发展的一个契机而给予高度重视。

城市商业网点规划与区县级商业网点规划对比

(一)规划原则

城市商业网点规划原则:以人为本，远近结合，协调发展的原则;结构调整、布局优化、改造与新建相统筹的原则;大型商业设施建设与中小商店生存发展相结合的原则;坚持可持续发展的原则;规划的调控功能与市场机制的基础作用相结合的原则;技术进步的原则。

区县级商业网点规划原则。区县商业网点的布局，不仅是一定区域内的商业店铺如何摆布的问题，更重要的是，此规划布局同时基本决定了一个区域内第三产业发展的结构和态势，因此，要把商业网点规划的重要性上升到重构区县经济结构、调整经济布局的高度来认识。制定规划的基本原则有:

第一，通过制订区县商业网点规划，实现商业网点合理布局，为城乡居民创造良好的生活环境，不断提高城乡居民的生活质量，实现以人为本、利民便民的要求。

第二，要以区县城乡总体规划为指导，结合其它各层面规划，立足于区县整个城乡的发展，统筹考虑，兼顾地方特色。

第三，区县商业网点规划是立足于将区县建成为城市不可或缺的重要节点，面向依托的大中城市，服务城市。围绕区县自己的发展战略以及国民经济和社会发展目标，结合区县城乡总体规划，按照构筑集散型、功能型、服务型现代城乡一体化商业服务业总体要求，引导和促进商业及服务业的城乡一体化、现代化进程，全面提升城乡一体化水平，促进市场繁荣，方便城乡人民生活，完善和优化城乡现代商业及服务业载体网络和市场体系，推进建设小康社会战略目标的实现。

第四，区县商业网点布局在把握城市经济和消费发展趋势的同时，要放眼长远，以满足消费需求和引导消费趋势为目标，在网点数量、规模、档次等方面适度超前，留有发展空间，不断完善功能，提升商业网点功能。区县网点布局要在把握城市化发展趋势的同时，根据小城镇建设的要求配置商业及服务业设施。县级以下的乡镇要结合新农村建设，统筹镇商业及服务业网点建设，为小城镇建设留有余地。

第五，要注意把握区县商业网点规划与大中城市网点规划侧重点的区别，在区县规划中，要同时兼顾满足城镇居民和农村居民的生活和农业生产的商业服务需求。

(二)规划内容

城市商业网点规划的内容。城市商业网点规划主要包括城市商业中心的规划布局、区域商业中心的规划布局、社区商业的规划布局、商业街的规划布局、农产品批发市场的规划布局、生产资料批发市场的规划布局、其他商品交易市场的规划布局、物流基地的规划布局、城郊商业的规划布局、其他类型商业网点的规划布局等方面内容。

区县级商业网点规划的内容。区县商业网点规划应当涵盖区县商业发展规划与布局和区县服务业规划。区县商业发展规划与布局包括县域商业中心、大型零售百货、超市、专卖店、批发交易市场、特色商业街、社区(乡镇)便民商业中心等。区县现代服务业规划包括县域商贸中心、宾馆、饭店、大型休闲娱乐、旅游、金融、文化、教育、体育、医疗等服务业，以及其他现代服务业。

(三)技术路线

1.城市商业网点规划的技术路线。首先进行基础调查。以研究商业发展现状，为编制规划过程中目标的确定、战略的选择以及布局的优化提供基础支撑为目的，主要调查城市建成区内各类商业网点的位置、规模、经营情况等，以及由这些网点所组成的商业功能区(如商业街、商业中心区)。收集城市总体规划及必要的专项规划、最近的五年发展规划、第三产业/服务业规划、城市统计年鉴、商业普查数据、商业在建拟建项目、政府工作报告、商业发展历史资料、当地民俗特点与文化景观类资料、有关商业发展的设想等相关资料。

进一步进行分析研究。主要包括商业发展环境分析、商业发展现状与趋势分析。

商业发展环境分析，主要包括:

区位分析。地理区位:自然条件、区域位置、交通环境等情况分析;经济区位:通过区域城市的对比分析，确定城市在区域中的地位，制定发展目标与发展战略。

交通分析。内部交通:城市用地与内部交通的关联;外部交通:对外经济联系。

经济分析。对人口结构、地区生产总值、产业结构、社会消费品零售总额、城镇居民生活指标分析。

产业分析。产业发展特点，研究主要产业(特色)与商业网点建设的关联性。

商业发展现状与趋势分析，主要包括 :

总量分析。网点总量、面积总量(已建、在建、拟建)、就业总量。

结构分析。行业结构(购物、餐饮、娱乐等)、业态结构、规模结构。

布局分析。网点分布、功能区分布。

经济表现分析。人均销售额、地均销售额、经济贡献。

发展趋势分析。通过问卷对居民收入情况、消费结构、消费倾向等进行分析，作为确定商业网点规模、布局的重要支撑。

根据分析研究，制定出适合城市经济社会和谐发展的城市商业网点规划。

2.区县商业网点规划的技术路线。区县商业网点规划的总体思路是以新农村建设和小城镇规划建设为基本框架，考虑不同乡镇间社会经济发展的不平衡，充分利用各乡镇自身的资源、产业、交通、区位等优势，打造出布局合理、功能完备、业态齐全、便民利民、服务地区经济，符合现代商业流通规律和服务业发展规律的城乡一体化商业服务业平台。

结合笔者制定若干区县商业网点规划所采用的技术路线(见图1)，区县商业网点规划可以分为如下程序:

首先，要对区县以及其属下的各个乡镇地的商业及服务业现状进行彻底详细的调查，分别计算出规划区域近年实现的三产增加值、服务业对经济增长的贡献率、社会消费品的零售额、以及按照行业分类的批发零售贸易业、餐饮业、其他行业的零售额，作为网点规划的基础资料。

其次，对于属于商业核心地区的商业及服务业，要采用逐户普查的方式，逐一调查其业态类型、载体面积、经营状况等;对于大型自然村的商业及服务业，进行重点抽查。此外，还要考察集贸市场的交易状况、市场规模、交通、配套设施、卫生环境及组织管理情况，将具有农村特色的集市贸易、农村传统商业形式纳入调查范围。

再次，依据区县城乡总体规划和商业及现代服务业发展的内在要求，对未来商业及现代服务业功能、结构、空间布局和建设规模做出统筹设计，制定出符合区县经济发展的区县商业网点规划。

结论

本文所研究的区县商业网点主要是指一般发展水平区县的商业网点规划，不包括目前我国部分经济发展势头强劲、经济总量逼近大中城市的区县。在做规划时，一般将区县商业网点划分为四级，即县城级商业中心、重点镇级商业中心、一般镇级商业中心和中心村及以下商业网点，每一级针对不同的客户群体和服务需求来设计。县城级商业中心发展方针遵循提高功能档次、引进新型业态、引领消费趋势、 加大连锁经营份额、挖掘地区优势的原则，主要面向本县人口和外来流动人口，商业业态齐全，在中档为主的基础上向多层次发展;重点镇级商业中心遵循强化主体地位、贴近人民生活、加强连锁店份额，主要为居民提供基本的服务公建设施;一般镇级商业中心是指为本镇范围内的常住人口提供基本商业设施的商业集中地区，由综合食品店、百货店、餐饮和集贸市场构成的综合购物中心，以及由小副食、小食品、小百货和早点部组成的若干综合便民店，形成大集中小分散的居民购物网络。

总之，制定城市商业网点规划至关重要，但也不能忽视区县级商业网点规划的编制工作，要使城市商业网点规划和区县级商业网点规划相互促进，协调发展。

区县商业网点规划是通过科学的规划手段，深化城乡商业流通领域的改革，统筹、优化城乡商业及服务业一体化网络格局，使区县商业网点布局具有超前性、合理性和可实施性，形成重点突破与均衡发展相协调的商业格局。在规划中要突出“新建”与“改造”、“ 重点乡镇”与“一般乡镇”、“城市”与“区县”、“集中”与“分散”相结合的原则。通过合理的规划，形成等级分明、分工合理的城乡一体化商业网点体系。以高水平的商业及服务业设施体系为载体，促进以商业服务业为核心的第三产业的快速发展，增强城乡的经济实力，提高农民的收入，突破“三农”问题的“瓶颈”，缓解城乡“二元”结构矛盾，提升城乡商业文化的内涵，以满足人民群众日益增长的物质文明和精神文明的需要。

参考文献

1.李萍.城市商业网点规划理论框架的构建[J].现代商贸工业，2007

等级划分规则范文第9篇

关键词:县域镇村体系,规划，编制，扶绥

中图分类号： F292 文献标识码：A 文章编号：

Abstract: this article analyses ZhenCun system planning and county county urban system planning of the main points higher than content, combined with ChongZuoShi county in guangxi FuSuiXian ZhenCun system planning of practice, this as county ZhenCun system planning methods exploration.

Keywords: county ZhenCun system, planning, prepare, was up

1 前言

随着2008年的《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，明确指出了城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务。根据《城乡规划法》以及《县域村镇体系规划编制暂行办法》（2006），广西壮族自治区住房和城乡建设厅在2011年颁布了《广西县域镇村体系规划编制技术导则（试行）》，确定了广西壮族自治区行政区范围内按国家行政建制设立的县、自治县、县级市，需要组织编制县域镇村体系规划, 以县域镇村体系规划取代县域城镇体系规划，并将广西崇左市扶绥县做为广西第一个编制县域镇村体系规划的试点县份。

本文通过分析县域镇村体系规划与县域城镇体系规划相比增加的内容要点，结合扶绥县县域镇村体系规划编制的实践，以此作为县域镇村体系规划编制的探讨。

2 县域镇村体系规划增加的内容要点

2.1法律依据

 《县域城镇体系规划编制要点》（试行）（建村[2000]74号）

（以下简称《编制要点》）

 《县域村镇体系规划编制暂行办法》（建规[2006]183号）

（以下简称《暂行办法》）

 《广西县域镇村体系规划编制技术导则（试行）》

（以下简称《技术导则》）

2.2县域镇村体系规划新增加的内容

2.1.1城乡统筹发展战略

新要求增加“城乡统筹发展战略”的内容，这在之前的《编制要点》中是没有提到的。

2.1.2县域空间管制规划

新要求增加“县域空间管制规划”内容，正式提出“禁止建设区、限制建设区和适宜建设区”概念，充分体现了规划管制思想；而之前的《编制要点》中仅要求“划分用地功能类型，标示各类用地空间范围，并提出相应的限制性与引导性措施”，这仍是一个功能布局引导的概念，没有深入到规划管制的层面。

2.1.3镇村体系概念

新要求提出“镇村体系”概念，建议按照“县城一中心镇一一般镇一中心村”明确县域村镇层次等级;而在之前的《编制要点》中是提“城乡居民点规划”，其概念内涵没有“村镇体系规划”那么广。

2.1.4重点城镇与重点区域的发展策略

新要求增加“制定重点城镇与重点区域的发展策略”内容，之前的《编制要点》中没有明确要求。

2.1.5村庄布局基本原则和分类管理策略

新要求增加“村庄布局基本原则和分类管理策略”内容，具体要求明确中心村建设标准及选定原则，选定重点建设的中心村，提出村庄整治与建设的分类管理策略；而之前的《编制要点》中仅要求“有条件的提出中心村和其他村庄布局的指导原则”。

2.1.7近期发展规划

新要求对近期发展规划的要求更为实际、合理、切实可行。如《暂行办法》中只要求提出近期建设项目的建设时序和选址，而在《编制要点》中还要求“进行投资估算、建设用地预测，作为建设项目可行性研究及立项的重要依据”，这显然是不符合实际情况的。

2.1.8规划重点内容

对规划重点内容有所增加。之前的《编制要点》中重点内容有三项:选定中心镇、基础设施与社会服务设施规划、基本农田与生态环境保护；而新的出六大重点:城乡统筹发展战略、产业规划、村镇体系结构规划、资源保护与空间管制规划、基础设施和社会公共服务设施规划、村庄整治与建设的分类管理策略。

3 扶绥县县域镇村体系规划案例实践

3.1规划技术路线

根据县域镇村体系与县域城镇体系相关法律依据的对比研究，提出扶绥县县域镇村体系规划编制的整体技术路线：

3.2案例实践

3.2.1现状概述

《广西扶绥县县域镇村体系规划（2010-2030）》规划范围为扶绥县行政管理辖区范围，总面积为2836平方公里，全县辖3镇8乡，共128个行政村、13个居委会,2009年末全县总人口444332人。

扶绥县位于广西壮族自治区西南部，为崇左市所辖。西邻崇左市江洲区，南接防城市上思县，北靠南宁市隆安县，西南与崇左市宁明县交界。

扶绥县地理位置为东经107°31′~108°6′，北纬22°17′~22°57′，全境处在北回归线以南。县境东西最大横距55公里，南北最大横距78公里。

3.2.2基于多重机遇条件的规划背景

首先是政策环境的变化为扶绥县的提供前所未有的发展机遇，其次是区域合作的不断深化为扶绥县提供了发展平台，再有是大南宁都市圈的建立也为扶绥县提供了发展空间, 最后是中国――东盟南宁空港经济区的启动，极大的推动了扶绥县的快速发展。

3.2.3城乡统筹发展战略

一、发展目标

统筹城乡产业发展，规范城乡土地利用，引导城镇化健康发展，实施“迁村并点、村庄整治”工程，优化村庄空间布局，完善农村基础设施，健全农村社会保障体系，构建城乡一体的管理体制，缩小城乡差距，实现以城带乡、城乡协调、互动发展的新格局，提前实现全面小康社会。

二、产业发展及空间布局

规划未来产业空间发展采取“中心集聚，轴带拓展，极点增长”的布局模式，构建“一区两园两轴”的总体布局结构，通过构建“产业增长点―产业集聚区―产业带”的产业空间发展格局，带动地区经济增长。

1、第一产业――“五大类型区、类基地”。

2、第二产业――“一区两园，五乡镇，多个产业集群”

3、第三产业――“一个中心，两大科教文化区，三大物流园基地，四大旅游片区，若干服务网点”

三、城镇化战略

总体发展战略为“坚持三个集中，实施三个战略化”。

1、三个集中：工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中

2、三个战略化：城乡村镇体系布局网络化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会保障体系全民化

3.2.4人口及城镇化水平预测

根据扶绥县的发展机遇及现状情况进行预测分析后，规划到2015 年扶绥县域总人口65万人，2020 年76万人，2030 年100万人。

2015年，县域城镇人口34.5万人，城镇化水平53%。2020年，县域城镇人口45万人，城镇化水平59%。2030年，县域城镇人口68万人，城镇化水平68%。

3.2.5县域镇村体系结构

一、职能等级结构

规划县域村镇体系形成“县城 ― 中心镇 ― 一般镇 ― 中心村 ― 基层村”五级职能等级结构。

二、规模等级结构

等级 城镇分级

规模（人） 城镇

特大型 >50000 新宁镇、渠黎镇

大型 30001~50000 东罗镇

中型 10001~30000 东门镇、中东镇

小型 ≤10000 渠旧镇、山圩镇、柳桥镇、昌平镇

在扶绥县县域各镇村的现状基础之上，综合考虑各种因素对县域各镇村未来人口变动影响，判断未来人口变化趋势，采用综合比较分析法对县域村镇等级规模结构进行预测，在规划期内，引导人口和产业向中心城镇集聚，提高人口规模，使县域镇村规模等级结构逐渐趋于合理。

3.2.6县域村庄布局规划

一、村庄职能等级结构

按照镇村职能等级结构所确定的村庄等级结构，规划将村庄分为中心村――基层村二个等级，取代现状的行政村――自然村。

1、中心村职能

为从事农业、传统手工业和三产的农民提供聚居地，在片区中承担农业服务、生活、教育、娱乐等职能。

2、基层村职能

为从事农业和传统手工业的农民提供聚居地，同时为附近的村民提供简单的生活服务设施。

二、迁村并点的原则与标准

规划中平原地区的行政村宜保留1一2个左右自然村，台地地区行政村宜保留2一4个左右自然村，山区行政村宜保留3一5个左右自然村，实行相对聚集发展并适当改造居住环境.

三、村庄数量预测

根据人口与城镇化水平的预测，到2030年，扶绥县县域总人口为90万人，其中农村人口数为30万人。

现状行政村的平均规模为1193人/村，基层村平均规模为449人/村，规划到2030年，中心村的平均规模约为1600人/村左右，基层村的平均规模约为800人/村左右，所有村庄的平均规模按1200人/村来算。则共有约250个村庄。规划按中心村与基层村l：2.5的比例来设置，将比现状行政村和自然村1比4.75的比例更加紧凑，这样设置的村庄体系将更有利于村庄的聚集发展，便于基础设施和社会服务设施的合理设置。因此，中心村的数量约为71个，基层村约为179个。

3.2.7基础设施规划

加快县域内交通路网建设，以国道、省道、为主骨架，以县乡公路为补充，形成干支相连、放射性的路网体系。

针对扶绥县域市政基础设施存在的问题，基于服务均等化，城乡一体化的规划思路，提出市政基础设施规划，包括给水规划、排水规划、电力电讯规划、环卫设施规划等都依照城乡一体化，服务均等化原则进行了系统的布局。

3.2.8县域空间管制规划

从引导与控制功能出发，对县域内产业发展和城镇建设进行空间利用的引导，对区域生态环境保护与基础设施建设做出相关的规定。从建设的引导和环境的控制的角度提出管治的要求，将整个区域划成禁止建设区，适宜建设区和限制建设区。强调综合性的管理分区，优化决策机制与实施效果，探求适合扶绥县域发展的地域空间体系，从更深的层次建构空间资源优化配置的机制。

4 结语

由于县域镇村体系规划是一项全新的规划种类，相关规划成果较少，而扶绥县域镇村体系规划作为广西首例镇村体系规划成果，具有一定的创新点，可作为广西县域镇村体系规划编制的参考，具体如下一些方面：

（1）总结出规划内容的技术路线图，提出县域镇村体系规划编制的内容主要包括现状分析、战略研究、具体规划方案三大部分组成。

（2）提出了县域城乡统筹发展战略规划的编制内容，并对每一部分的具体内容进行了详细论述。

（3）通过对县域镇村体系规划相关法规文件的分析，系统总结出县域镇村体系结构规划及县域村庄布局规划指引的内容框架，其中，县域镇村体系结构规划要沿袭传统县域城镇体系规划的编制思路，县域村庄布局规划根据《技术导则》的要求提出中心村与基层村2个结构等级，制定迁村并点的原则和标准，并对中心村进行了详细的布局规划。

参考文献

[ 1 ]《广西县域村镇体系规划技术导则_试行）》

[ 2 ]《县域城镇体系规划编制要点》（试行）（建村[2000]74号）

等级划分规则范文第10篇

【关键词】行政规划;规划冲突;整合原则—;逆流原则;合法原则;协商原则

一、引言:行政规划法之宪法思考的必要

行政规划或行政计划,[1]在现代国家行政管理中举足轻重,具有整合、优化、引导等多种功能,其制定权亦有“第二立法权”或“第四种权力”之称。[2]行政规划广泛应用于各个领域,逐渐形成了所谓的“计划国家”,依法律行政甚至为依规划行政所取代。行政规划对宪法构成了一系列的挑战,对议会的权威、对人民自由的保障、对行政机关相互之间关系、行政机关与其他机关之间关系的协调、对国家权力纵向关系中自治与集权的协调等均提出了新的课题。如何回应这种挑战,如何协调行政规划与宪法之间的关系,如何将宪法的理念落实在规划行政之中,是亟待现代行政法学乃至宪法学深入研究的重要课题之一。

本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。行政规划具有综合调整功能,理应在内容上确保自身的合法性和科学性。而行政规划之间的协调一致就是其重要要求之一。本文研究行政规划之间的冲突,是为了解决、消除冲突;而如何调整行政规划的冲突,虽然我国目前主要依靠政治的手段,但其根本是一个宪法问题,涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。解决行政规划之间的冲突,确保行政规划体系的统一性与合理性,这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要,因为体系和谐的规划堪称“源头活水”。

二、行政规划冲突及其缘起

行政规划林林总总,不一而足。从中央到地方、从政府到政府职能部门,几乎无一不制定规划。规划如此之多,不发生冲突,那简直是一个奇迹。那么,何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢?

(一)规划冲突及其类型

所谓行政规划的冲突,亦可简称为规划冲突,是指在行政规划的体系中,不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定,以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。例如,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006~2010年)中规定,单位国内生产总值能源消耗降低20%左右。但考察全国各省的“十一五规划”发现,至少12个省所规定的指标均低于20%,只有4个省高于这一标准,平均起来也无法完成全国的指标。[3]这就是一个典型的规划冲突。

规划冲突可以有不同的类型,从规划之间的效力层次来看,可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。根据规划本身的效力层次,可将行政规划分为上位规划与下位规划。上位规划与下位规划大致可以根据下面两个标准加以判断:其一,制定规划的行政机关的法律地位。在同一领域内,上级行政机关所制定的规划为上位规划。其二,规划本身的综合性程度。在同一领域内,具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划,综合性程度高的规划为上位规划。[4]行政规划有上下之分,相应地,规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突,即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。一般而言,下位规划应根据上位规划来制定,但实践中却未必能和谐一致。例如,城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。而所谓水平冲突,是指同位规划之间就同一事项的强制性内容作出矛盾的设计而发生的冲突。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位,如果制定机关的法律地位相同,则可能为同位规划。其次,要看规划本身的综合性程度。同一机关制定的综合性程度高的规划也是专门性规划的上位规划。综合性、具体化的程度相当的规划,就属于同位规划。例如,开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突,土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突,等等。

(二)发生规划冲突的原因

规划本是人类运用自身的理性对未来进行设计的结果,为什么这种理性的结果还会发生冲突呢?毋庸置疑,人类的理性本身是有限的,运用有限的理性去设计无限复杂变动不居的未来,这本身就是一件难乎其难的事情。

第一,行政规划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划,一般需经较长的期限方能实现。但是,囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性,行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。如此,为了保证行政规划的实效性,行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。“修改规划,与其说是其病理现象,不如说是其生理现象。”[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更,其他规划将不免与其发生冲突。有的规划长期不作变动,可能落后于现实的发展。如果继续按照该规划实施,就很可能与其他根据现实发展而制定的新规划相冲突。[6]

第二,行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。行政规划多系政府职能部门甚至整个政府的未来蓝图,其内容常具有综合性,其执行手段也具有多样性。而行政机关由于技术性的发展和分工的细化,专门化的现象也较为明显。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类,而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。行政机关在制定规划时要想系统地调整该事项的关系,就很难不牵扯其他机关的权限,就很难不与其他机关发生冲突。如果彼此缺乏沟通或者各不相让,自然要导致行政规划之间 的冲突。这种常见的冲突有旅游规划(旅游部门编制)与土地利用规划(国土部门编制)之间的冲突等。

第三,行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在同一地域、同一事项等之上,可能会存在着多重行政规划。不同的行政机关对同一个事项都可能具有管辖权,因其规划目标不同、标准不一,就会导致不同的行政规划在同一地域的竞合和冲突。中央与地方很难作成统一的行政规划,不同类型的规划也不大可能合一化。常见的冲突有国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城市规划之间的冲突等。

第四,行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排,其效果也需逐渐展现,而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短,以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄,那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中,追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。

(三)规划冲突的特殊性

应该说,规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫(E.Forsthoff)曾指出两者之间的差别:法律规范之间是一致还是矛盾的,可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法,是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时,只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此,例如,规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和,或者可以并且也值得为进一步整合而努力,各种见解均有可能。[7]另外,规划的周期长短不一,适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性,而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划,不论是上位规划还是下位规划,均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准,不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认,而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此,毕竟规划是面向未来发生效力的,符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然,规划冲突的解决虽然主要是协调的问题,但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形,例如上位规划中的强制性标准即不得违反。

三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制

解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。

(一)调整规划垂直冲突的原则

法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂,并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突,不仅与规划的性质有关,更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。

1.整合原则

所谓整合原则,就是指上位规划指导下位规划的制定,上位规划统辖下位规划,下位规划不得违反上位规划。一般而言,上位规划对下位规划具有拘束力,下位规划应符合上位规划的设计,如此才能发挥上位规划的调控功能。例如,《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33 号)第二点规定,“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据,其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定,“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划,下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明,上位规划是下位规划的依据与基础,下位规划是上位规划的执行与延伸,下位规划不得违反上位规划。相应地,上位规划作出了变更调整,下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定,而只是在国务院的文件中有所说明。[8]

那么,上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢?其一,来源于法律的规定。例如,《城乡规划法》第20条规定,“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求,编制城市总体规划,应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据;编制城市近期建设规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市分区规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定,“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二,来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定,国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作,[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]

但问题在于,按照宪法和法律的规定,人大享有重要事项的决定权,有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时,如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据,其拘束力又来源于哪里呢?因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的,那么基于上级人大对下级人大具有监督权,尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定,那么,它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]

2.逆流原则

所谓逆流原则,是指在下位规划适合上位规划的同时,上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之,整合原则讲究自上而下,而逆流原则强调自下而上,强调下位规划要有特色个性和自主性,防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面,为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障,上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面,要想制定合理的上位规划,也必须要遵循逆流原则,因为只有征询下级机关的意见,才更有可能让规划符合现实,让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性,有助于提高其参与的积极性,也有助于维护地方的利益,更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然,如果贯彻逆流原则的精神,还应强调规划权力的下放。

逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定,但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则(《宪法》第3条第1款)来看,逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定,“编制规划要充分发扬民主,广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况,征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里,规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定,“在城市总体规划的编制中,应当在城市人民政府组织下,充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划,应当充分听取政府有关部门的意见,保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。

(二)规划垂直冲突的调整机制

鉴于有可能出现“1+1<2”的情形,但也有可能出现“1+1>2”的情形,所以一者要落实两大原则,二者要在整合 原则与逆流原则之间进行权衡。

1.实现整合原则调整的机制

要实现整合原则的要求,就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国,作为实现整合原则的调整机制,主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如,在城市规划的制定方面,《城乡规划法》规定了分级审批的制度,[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时,《城乡规划法》第47条第2款规定,“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定,“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更,而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权,也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦,但仍然不符合现行法律规定,缺乏可操作的实效性,应当作出修改。

备案制度是事后监督的准备制度,监督制度则是规划间垂直冲突的事后调整的制度。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定,但这种监督权仍然是可以推定的。其一,这是上位规划的地位的要求。其二,这也是上位规划制定者的法律地位的体现。按照宪法和地方组织法的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令,县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。[17]

2.实现逆流原则调整的机制

要实现逆流原则的要求,就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利(提案权、替代方案提出权、共同决定权等)。在逆流原则中,与适应上位规划的义务相对应,参与的权利是其核心的要素。[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。

应该说,上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障,因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴,人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化,人们对行政的需要也变得广域化了。与此相对应,地方公共事务的内容也不得已发生变质,地域的一体性与地方公共事务的理想类型之间的一致性可以说业已丧失。[19]因而,上位规划的拘束力是容许的。但是,上位规划并不能无限制地加以拘束,而是应为下位规划保留足够的自主空间。上位规划应该对自身的公共性负有具体的说明责任,[20]也就是说要对为什么制定上位规划作出具体说明。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢?这是一个需要着力研究的问题。笔者以为,这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。关联程度越高,下级机关的参与程度应该越大。[21]

制定上位规划时听取下级机关的意见,这是参与程度较低的形式。更高参与程度较高的形式,还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。《城市规划编制办法》第15条第2款规定:“对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果,应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。”对于其他机关提出意见的采纳结果,也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素,即在程序上是否征询其他部门的意见,实体上是否考虑相关因素,是否存在衡量不当的情形。[22]

3.整合原则与逆流原则调整机制之间的协调

整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系,两者的路线刚好相反,但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值,有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制,为逆流原则保留必要的生存空间。在德国,为保障乡镇的行政自治,上级行政机关的审批应该限于合法性控制,而不应扩及合目的性控制。上级机关拒绝批准,应该说明理由。乡镇向行政法院提起请求批准规划的课予义务诉讼。在这一诉讼中,法院可附带地审查州规划目的的合法性。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。但这一点在我国似乎难以实现,一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制,[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格,而适用政治体系内的制度予以解决。在具体的协调中,对于强制性的内容,应严格遵循整合原则按照上位规划执行;对于指导性的内容,则应按照逆流原则的要求尊重下位规划的自主选择。

四、调整行政规划水平冲突的原则与机制

协调一致性是不同行政规划的共通要求,但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整,却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。

(一)调整规划水平冲突的原则

同位规划之间往往规定的事项是不同的,但在同一事项上的规定应当协调一致,这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定,“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢?其间的冲突又如何调整呢?

1.合法原则

合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突,首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关,例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批,因此,没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。

有时,法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序,在此秩序之内,各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调,共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系,违反者即为违法,而违法者即应被撤销或变更。例如,对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系,1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系,1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系,[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定,“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显,那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中,城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制,这时只能是让前者适合于后者,而不是两者之间进行协调。

2.协商原则

在缺乏相关法律的明确规范时,由于同位规划的制定者的 法律地位大致相当,而且一般不享有指挥监督权,这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词,必然导致冲突的发生。所谓协商原则,是指在法定空间内,同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商,以达成一致。协商原则的适用是有限制的,那就是必须限于合法的框架之内,而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。

同位规划的制定者有义务相互提供帮助,以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如,《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定,“各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划”。事后发生冲突时,亦应本着协商原则进行会商解决。

即使没有法律的明文规定,协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务,是指各个机关之间应友好相处,而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面,那就是要求某机关在制定规划时应努力避免, 与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务,是指各个机关之间应相互帮助,在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面,那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么,这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢?作为同级人民政府或者政府的职能部门,它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质,共同为人民服务,更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘,必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务,但我们应注意到,宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体,换言之,并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。

(二)规划水平冲突的调整机制

对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突,首先应根据法律的规定确定各自的权限范围,如果由于法律的模糊性而无法明确界定,则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后,无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹,则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而,在双方主体均拥有合法的制定权限时,则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位,享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突,2005年,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后,城市总体规划应当相应地作出修改。

在法律没有设定规划之间的相互关系时,为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务,规划机关一方面应消极地避免冲突的发生,另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时,即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商,则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决,才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商,首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息,这一点在制定同位规划时也同样重要。其次,听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后,发现有与本规划相冲突的可能,即应积极沟通。相应地,行政规划的制定者亦应积极听取其意见,如果不采纳其意见,应说明理由。再次,事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后,由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用,双方可共同邀请专家参与论证,而不必各自延请专家分别论证,以节省行政成本、提高达成共识的进程。

五、结语:行政规划冲突的预防与消除

规划冲突问题的解决,可谓整个规划法问题的一个缩影。规划间相互调整的过程,也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程,也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。不论是上位规划与下位规划的冲突,还是同位规划之间的冲突,终归是对整个行政规划体系统一性的破坏,终归是对人类理性的自我嘲讽。为了确保整个行政规划体系的协调一致,为了保障各个规划的相对独立性,整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合,并按照一定的机制对规划冲突进行调整,均不失为对规划统一性的恢复,不失为对人类理性的挽救。

要获取规划的理性,我们需要正视复杂的现实,遵循历史的经验,勘定理性的边界。为了预防规划冲突的发生,还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了调整错综复杂的利害关系,应欢迎各界代表参加规划制定的组织,努力实现组织构成的多元化,通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。[28]为了预防规划的垂直和水平冲突,建立一种交叉型、对话型规划制定程序,应会收到较好的现实效果。我国《城乡规划法》第26~27条为这种交叉型、对话型的规划制定程序留下了空间。它要求城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。这就为其他部门的对话参与提供了制度上的支撑,但还需进一步细化,提供可操作性强的对话程序,预防可能出现的冲突。

在发生了规划冲突之后,除了依据上述原则和机制解决之外,尚需有一个重要的制度相配套,那就是行政规划的变更。在冲突发生之后,下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更,同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。我国在有关规划的立法中对于规划的变更以往很少强调,现在的《城乡规划法》单设一章对规划的修改作出规定,但其程序的严格性和超强的稳定性似乎又走向了另一个极端。[29] “换一届领导换一个规划”、把规划当“鬼话”固然是不正常的状态,但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。规划的过于稳定,必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。

【注释】

[1]这里说明两点。第一,“规划”与“计划”在很大程度上是同义词。但国人似已对“计划”一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。其实,“计划”使用已久,现实中除经济性内容外仍然普遍使用,且境外使用也较为普遍。第二,有一些计划(例如国家“十二五”规划等)严格来说是不能称之为行政计划的,因为它已经不再是由行政机关决定的,有学者认为准确的称谓应为“国家规划”,它包括了行政法的行政规划和国家法上的政治规划(参见〔日〕手岛孝:《国家计画の法理》(二),载于《法政研究》第38卷第1号,1971年9月,第47页)。但行政规划与政治规划的区分也有相对性,本文不作细致区分,统称为“行政规划”。

[2]参见〔日〕原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2005年全订第6版,第126页。

[3]参见宋雅琴、古德丹:《“十一五规划”开局节能、减排指标“失灵”的制度分析》,载于《中国软科学》2007年第9期,第28-29页。

[4]有学者认为,上一层次的规划涉及的范围大,其控制力要大于下一层次的规划。(参见刘飞主编:《城市规划行政法》,北京大学出版社2007年版,第107页。)这种说法在一定程度上是正确的,但上位规划和下位规划所涉及的范围也可能是一致的 ,例如总体规划与其详细规划;至于控制力的大小问题,从法律的层次来说是正确的,但从实际运作来看就未必如此。

[5]参见〔日〕远藤博也:《计画行政法》,学阳书房1976年版,第13页。

[6]有学者认为,如果情况发生巨大变化,规划制定者即负有变更、重新评估的义务。参见〔日〕礒野弥生:《都市计画と公害防止计画の适合性》,载于小早川光郎、宇贺克也、交告尚史编:《行政判例百选Ⅰ》,有斐阁2006年第5版,第109页。

[7]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第136页。

[8]《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第十三点规定,“总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的,专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。

[9]参见《城市规划编制办法》第21~24条。

[10]《宪法》第89条第4项;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。

[11]《宪法》第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2项。

[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题,笔者拟另文阐述。

[13]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第148页。

[14]《城乡规划法》第13~15条、第21条。

[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定:“城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”它区分了“重大变更”与“局部变更”两种形式。

[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。

[17]《宪法》第89条第14项、第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。

[18]在德国开发规划相关法中,无论是上位规划还是广域规划,均承认乡镇的参与权。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治——若干法律问题》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第18页。

[19]参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第17页。

[20]参见〔日〕大桥洋一:《対话型行政法学の创造》,弘文堂1999年版,第94页。

[21]参见〔日〕大桥洋一:《现代行政の行为形式论》,弘文堂1993年版,第310-311页。

[22]在德国,有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼,也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第20页。

[23]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第149-150页。

[24]例如,国务院在《关于北京市城市总体规划的批复》(国函〔2005〕2号,2005年1月27日)中,对《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的审查实际上就远远超出了合法性控制的范畴,对北京市的功能定位、发展目标、若干注意事项均有明确指示。

[25]参见全国人大法律委员会:《关于初步审议情况的汇报》,载于《中国土地》1998年第8期,第12页。

[26]参见田春华:《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》(上),载于《中国土地》2007年第5期,第7页。

[27]当然,引入法律的手段,允许机关诉讼等形式,更有助于实体规则的形成和可预见性。

等级划分规则范文第11篇

第一章 人力资源规划

1、p1【多】广义的人力资源规划是企业所有人力资源计划的总称，是战略规划和战术计划的统一。

2、狭义的人力资源规划是指①为了实现企业的发展战略，完成企业的生产经营目标，②根据企业内外环境和条件的变化，运用科学的方法，③对企业人力资源的需求和供给进行预测，④制定相宜的政策和措施，从而使企业人力资源供给和需求达到平衡，实现人力资源的合理配置，有效激励员工的过程。

3、p1【多】人力资源规划可分为：长期规划(5年以上的计划)、中期计划(规划期限在1年至5年的)、短期规划(1年及以内的计划)。

4、p1【多】人力资源规划的内容：战略规划、组织规划、制度规划、人员规划、费用规划。(考多次)

【单】①战略规划。对企业人力资源开发和利用的大致方针、政策和策略的规定，是各种人力资源具体计划的核心，是事关全局的关键性规划。

【单】②组织规划。组织规划是对企业整体框架的设计，主要包括组织信息的采集、处理和应用，组织结构图的绘制，组织调查，诊断和评价，组织设计与调整，以及组织机构的设置等。

【单】③制度规划。企业人力资源管理制度规划是人力资源总规划目标实现的重要保证，包括人力资源管理制度体系建设的程序、制度化管理等内容。

【单多】④人员规划。人员规划是对企业人员总量、构成、流动的整体规划，包括人力资源现状分析、企业定员、人员需求与供给预测和人员供需平衡等。

【单多】⑤费用规划。人力资源费用规划是对企业人工成本、人力资源管理费用的整体规划，包括人力资源费用预算、核算、审核、结算(三算一审一控)，以及人力资源费用控制。

5、p2【单】人力资源是企业内最活跃的因素，人力资源规划是企业规划中起决定性作用的规划。

6、p2【单】人力资源规划与企业其他规划企业管理活动的系统关系

1.是企业规划中起决定性作用的规划; 2.人力资源规划具有先导性、战略性，是HR管理活动的纽带;

3.工作分析、劳动定员定额等基础工作是人力资源规划的重要前提; 4.人力资源规划为招聘、培训、绩效等的各个环节提供了详尽的安排。

7、p2【单】企业组织机构是保障期在生产经营活动正常进行所设置各类职能与业务部门的总称。是对组织机构内涵的性质和特点及其存在形式的概括。

8、p2【单】组织机构可以分为两个层次：第一个层次是由经营决策者、风险承担者和收益分享者构成经营主体和规定其相互关系的经营制度所组成的企业高层组织，即经营体制。第二个层次是负责筹集和优化资源(人力、物力、财力)的配置、产品研发、生产、技术、销售、服务及日常管理职能的机构及其相关的制度，即职能体制。

9、p2【单】企业组织机构是“体”，企业组织结构是“制”

10、p3【综合分析、多、单】企业组织设置的原则 1.任务目标原则(组织设计大前提) 2.分工协作原则 3.统一领导、权力制衡原则(一个上级、不能越级请示，职能部门只参谋无权对下属，专设监督机构与生产执行分开) 4.权责对应原则 5.精简及有效跨度原则 (直接指挥、分级管理呈反比、10人) 6.稳定性与适应性相结合原则

11、p5【多】现代企业组织机构的类型 直线制、职能制、直线职能制、事业步制

1. p5【多】直线制组织结构又称军队式组织结构，是一种最简单的集权式组织结构形式。

优点：1)结构简单、指挥系统清晰、统一 2)责权明确 3)横向联系少、内部协调容易 4)沟通迅速、解决问题及时，管理效率高。

缺点： 1)组织结构缺乏弹性 2)组织内部缺乏横向交流 3)缺乏专业化分工，不利于管理水平提高

4)经营管理依赖于少数几个人，要求企业领导必须是管理全才。

适用范围： 规模较小或业务活动简单、稳定的企业

2. p6【多】职能制 在厂长(总经理)下面设置职能部门，各部门在其业务分工范围内都有权向下级下达命令和指示，直接指挥下属单位，下属既服从直线领导的指挥，又服从上级各职能部门的指挥。

优点 1)提高了企业管理的专业化程度和专业化水平 2)可充分发挥专家的作用 3)减轻了直线领导的工作负担

4)有利于提高专家自身水平 5.有利于职能管理者的选拔、培训和考核的实施;

缺点： 1)形成多头领导不利于统一指挥 2)直线人员和职能部门责权不清 3)机构复杂，增加管理费用;

4)不利于培养全面型的管理人才 5)难以适应环境变化。

适用范围：适用于经济体制下的企业，例如高校、医院等单位

3. p6【多】直线职能制厂长对业务与职能部门均实行垂直领导，并承担全部责任;职能部门没有直接指挥权，它与业务部门的关系知识一种指导关系，而非领导关系。

优点： 1)既保证统一指挥，又可以发挥职能部门的作用 2)是集权与分权相结合的组织形式

缺点： 1)企业横向联系和协调变得非常困难 2)高层管理人员无暇顾及企业面临的重大问题

适用范围：用标准化技术进行常规化、大批量生产的企业

4. p7事业部制遵循“集中决策、分散经营”的总原则，实行集中决策指导下的分散经营，按产品、地区和顾客等标志将企业划分为若干相对独立的经营单位，分别组成事业部。

优点： 1)权利下放 2)有助于增强事业部管理者的责任感 3)可以实现高度专业化

4)各事业部经营责任和权限明确，物质利益与经营状况紧密挂钩

缺点 1)容易造成组织机构重叠、管理人员膨胀现象 2)各事业部独立性强，考虑问题时容易忽略企业整体利益

适用范围：经营规模庞大、生产经营业务多元化、市场环境差异大、要求较强适应性的企业

12、p8【多】组织结构设计后的实施要则

1.管理系统一元化原则 2.明确责任和权限原则 3.先定岗再定员原则 4.合理分配职责原则

13、p11【多】绘制组织结构图的前期准备

1.应明确企业各级机构的职能 2.将所管辖的业务内容一一列出 3.将相似的工作综合归类

等级划分规则范文第12篇

关键词：MapGIS，县级规划，数据建库

Abstract: this paper stated the MapGIS at county level planning data based on the necessity of building library research; Analysis the contents of database and the county planning principle; Explains in detail the construction of the database at the county level of overall planning data structure; Analyzed data at the county level of the construction of the database specific planning process; Finally, this paper summarizes the planning data database building process in all kinds of problems, and puts forward some solving measures.

Keywords: MapGIS, the county planning, construction of the database data

中图分类号：C37文献标识码：A 文章编号：

为全面推进国土资源信息化工作， 国土资源部于2007年与2010年先后制定并印发了《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》、《县(市)级土地利用规划数据库标准(金土工程版)》与《国土资源信息化“十五”规划和2010年远景目标(纲要)》。根据以上要求与可持续发展原则，结合县域社会经济发展对土地利用的需求和本地土地资源条件,综合研究和确定规划期间土地利用的战略目标，统筹安排各类用地规模，协调确定土地利用结构和布局调整方案,进行生态保护用地、城镇建设用地、重点项目用地、基础设施用地布局，划分土地用途区并制订相应的管制规则，将规划的主要指标分解到乡镇，为地方社会经济的协调发展提供全面的用地保障[1-2]。

1 规划内容与编制原则

1.1 规划内容

县级土地规划的内容一般包括：

研究规划期间社会经济发展对土地利用的需求，确定规划的主要任务；

提出未来土地利用的战略目标，明确土地利用的重点和方针；

调整土地利用结构和布局，制订全县各类用地控制的具体指标；

规划生态保护和重点城镇建设用地；

安排交通、水利及能源等重点项目用地；

划定土地用途区，并制定各区土地利用管制规则；

将全县土地利用的主要指标分解落实到各乡、镇；

制定近期规划；

拟定实施规划的措施。

1.2 编制原则

编制县级规划应贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，体现用途管制的要求，并遵循下列原则[3-4]：

（1）依法编制。县级土地规划的编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定。

（2）统筹兼顾。县级规划要统筹兼顾耕地保护、社会经济发展和生态环境建设用地需求，为社会经济的可持续发展提供全面的土地利用保障。

（3）相互协调。县级土地规划编制应与相关规划搞好在发展目标、用地规模、用地布局和管制规则等方面的相互协调。城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划应与县级土地规划相衔接。

（4）因地制宜。县级土地规划编制应正确判断地方社会经济发展所处的发展阶段，从本地实际出发，量力而行，制订切合实际的土地利用规划目标、规划方案、实施措施，突出解决规划期内本县土地利用的主要问题。

（5）注重实施。县级土地规划编制应切实可行，明确规划实施所必须的条件，充分考虑规划实施的可能性和效果，使规划具有较强的可操作性。

2 建库结构图

基于MapGIS的县级规划数据建库的总体结构设计图如下：

图1 县级规划数据建库的总体结构设计图

3 建库流程

3.1 规划基期数据制作

现状数据准备

一般来说，规划建库需要准备的数据有：基础地理数据和土地利用现状数据。按照规划数据库标准，以下图层需准备好：接合图表（JHTB）、行政区（XZQ）、坡度图（PDT）、数据字典（CODE）、现状地类图斑（XZTB）、现状线状地物（XZXW）、现状零星地物（XZLW）、现状基本农田图斑（JBNTTB）等。这些数据的来源可以是第二次全国土地调查数据，也可以是更新调查数据；数据格式可能为MapGIS数据、ArcGIS数据、VCT数据或者其他格式。

原始资料中的现状数据最好是通过国家质量软件检查，没有拓扑错误。之后再利用修编工具进行布局的过程中，系统可以有效的保证数据处理过程中的拓扑正确性。

补齐线状地物扣除方式

导入的现状线状地物一般没有扣除方式字段或者扣除方式字段值全部为0.0（如果原数据没有扣除方式字段，仅通过数据结构升级工具增加了这个字段，那么它默认全部是0.0）。

一般情况下，即使没有扣除方式字段，我们也可以根据二调线状地物的一些属性字段值来判断它是扣在左边图斑还是右边图斑内，如结合扣除图斑编号1、2属性值与线状地物两边的图斑编号的对应关系，就能辨别出该线所属的扣除方式。

获得基期数据

利用MapGIS规划数据建库软件中【工具箱】－【规划基期转换】功能可以实现土地利用现状地类分类与土地利用规划地类分类的转换。在转换前，可根据实际数据情况编辑地类映射关系。

获取规划期信息

数据转换

若现有的规划图件是其它格式的，比如SHAPE格式，可使用规划辅助编制系统带的平台将其逐一转换为MAPGIS格式。菜单功能为【图形处理】－【文件转换】－【输入】－【装入巨型SHAPE】－【保存区】，将转换完的文件在平台中进行拓扑错误检查，有必要时进行拓扑重建。若现有的规划图件是MapGIS格式，不需要进行转换。

数据处理

现有规划期信息数据若存在以下三个问题需处理：

（1） 各图层中如果有代码字段，一定要将代码属性值手工填写完整，比如说土地用途区类型代码、管制区类型代码。

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第一条为进一步提高渔港的避风抗灾能力，构筑沿海防灾减灾体系，保障沿海渔民群众生命财产安全，科学合理地开发、利用和保护渔港资源，促进渔业经济的可持续发展，编制《**省沿海标准渔港布局与建设规划（****—****年）》（以下简称《规划》）。

第二条规划依据。依据《**省渔港渔业船舶管理条例》和《**省人民政府关于加快标准渔港建设的若干意见》（浙政发〔****〕14号）及其它有关法律、法规、政策文件、技术标准和规范的要求进行编制。

第三条规划期限。规划基准年为****年。近期：****～****年；远期：**13～****年。

第四条规划范围。**省沿海**8座渔港，分属**市、**市、**市、**市以及嘉兴市、**市，其中规划重点是**、**、**、**四市的**5座渔港。

第五条规划原则。标准渔港布局与建设遵循防灾减灾、服务渔民的原则；因地制宜，合理布局的原则；突出重点、统筹兼顾的原则；政府主导、社会参与的原则。

第六条指导思想。坚持以党的“十七”大和省第十二次党代会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施省委、省政府提出的“创业富民，创新强省”总战略，以保障广大渔民群众生命财产安全、构建和谐社会、和谐渔区为总要求，紧紧围绕**省人民政府《关于加快标准渔港建设的若干意见》，按照“明确目标，科学建设，强化政策，完善机制，加强领导”的工作方针，通过5—10年左右的努力，将渔港建设成为我省沿海防灾减灾的重要屏障、现代渔业产业发展的重要平台、沿海渔区特色块状经济发展的重要载体、渔区小城镇和新农村建设的重要支撑。

第七条建设目标。以传统渔港的改造、扩容、升级为重点，以提高避风能力为核心，大力增加有效避风港池面积，进一步完善渔港配套设施，使护岸和码头达到五十年一遇、防波堤达到百年一遇的标准，三级及以上渔港普遍建立起渔船系泊、防碰撞、港区监控报警等装置和风力等级标志等。

1、近期目标。到****年，基本建成一批大中小配置合理、布局科学、产权清晰、主体明确、配套完善、功能齐全的新型渔港，形成以国家中心渔港为龙头，一、二级渔港为骨干，三级渔港为基础，天然避风岙口为补充的标准渔港体系。具体为：

（1）基本完成69座渔港的建设计划。新建防波堤26条，长约2万米，码头132座，护岸约3万米，系缆墩55个，港池疏浚248万立方米，补网场地约14万平方米，管理用房约2万平方米，港内道路长约7万米。

（2）新增有效避风港池面积**00万平方米（由****年的1650万平方米增加到3650万平方米），新增避风渔港25座（由****年的34座增加到59座），力争全省95%以上海洋捕捞渔船能够就近安全避风。

2、远期目标。到****年，基本建成布局合理、结构优化、功能互补、设施完备、服务完善、生态良好、可持续发展的标准渔港体系。基础设施建设标准提高，有效避风港池面积增加到46**万平方米，能基本满足在我省作业的省内外海洋机动渔船就近安全避风，为全面构筑防灾减灾体系奠定基础。

第八条本《规划》是编制区域、县（市、区）渔港布局与建设规划、进行渔港开发、利用、保护、建设的基本依据。

第九条**省发展和改革、海洋与渔业行政主管部门对本《规划》实施宏观管理。国土资源、财政、建设、海事、农业、水利、环保等有关部门按各自职责，加强协作，共同做好渔港建设工作。省海洋与渔业主管部门负责本《规划》实施的监督和管理工作。有渔港建设任务的县（市、区）人民政府负责组织实施本《规划》。

第十条任何地区、部门、单位和个人未经允许，不得随意变更本《规划》。确需对本《规划》的规划方案或规划措施作出重大变更的，必须经原审批机关审查批准。

第二章渔港资源评价

第十一条渔港。渔港是指主要为渔业生产服务和供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物、补给渔需物资的人工港口、自然港湾以及综合港的渔业港区，包括陆域、水域、岸线等。渔港水域是指渔港的港池、锚地、避风湾和航道。渔港公益性基础设施主要包括防波堤、码头、护岸、管理用房、港区道路、补网场地、渔船系泊、防碰撞、给排水、供电照明、通讯、导航、助航、海洋水文监测测报、风力等级标志、消防、环保、监控预警预报等设施；经营设施主要包括加水、加冰、加油、冷库、加工及交易市场等。

第十二条渔港资源现状。**02年全国渔港普查我省渔港数为243座。本次规划经过深入详细调查，近年因淤积、围垦、整合、废弃、涉海项目开发、其它基础设施项目建设、人口迁移等原因停止使用的渔港数为35座，****年底全省拥有渔港**8座，其中**市59座，**市57座，**市44座，**市45座，其他地区3座。全省渔港水域面积10455万平方米，陆域面积1830万平方米，渔业码头368座，岸线**万米，防波堤1.68万米，补网场地2.82万平方米，管理用房1.70万平方米；具有通讯设施的渔港86座，导航设施的26座，消防设施的50座，可避**级台风的34座；有效避风港池面积达到1650万平方米，可容纳15050艘渔船避风停泊，为43.6%的海洋机动渔船提供了就近安全避风的条件。

第十三条渔业生产与渔船。**省****年海洋捕捞量318万吨，海洋机动渔船345**艘。根据省政府“坚决压缩近海捕捞，稳健拓展远洋渔业”战略和农业部《关于**03～**10年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》的有关规定，预计近十年内全省海洋捕捞量稳定在300万吨左右，海洋机动渔船数控制在34500艘左右。

第十四条有效避风港池面积需求。到****年，全省共需有效避风港池面积46**万平方米，其中静态需求38**万平方米，动态需求需增加800万平方米。

静态需求是指渔船在船籍所在地避风所需的锚泊面积。它主要受渔船的大小、数量和锚泊方式的影响。本规划按三种大小渔船类型和6船并排单锚系泊的锚泊方式以及不同地市的分布状况进行加权统计。

动态需求是指渔船因迁移作业而跨区流动避风所需增加的锚泊面积。它主要受渔汛季节、作业习惯等因素影响。本规划根据**省海洋水产研究所的调研资料，通过对浙北、浙中和浙南三大区域在伏休后和冬汛期间的渔船迁移情况进行测算。

第三章标准渔港布局

第十五条渔港布局。按农业部渔港等级分类标准，全省**8座渔港分为五级。其中部级中心渔港10座、一级渔港18座、二级渔港35座、三级渔港43座、等级以下渔港102座。本次规划针对我省防灾减灾、抗台避风的实际需要，在农业部渔港等级分类基础上，突出渔港的主导功能，将渔港进一步细分为综合型渔港、避风型渔港、服务型渔港。通过本规划的实施，全省形成综合型渔港39座（含9座中心渔港、15座一级渔港、10座二级渔港、3座三级渔港、等级以下渔港2座）、避风型渔港**座（含2座一级渔港、4座二级渔港、5座三级渔港、等级以下渔港9座）、服务型渔港149座的标准渔港体系（详见附表1）。

第十六条空间结构。根据地理位置、行政区域以及自然特性，形成“一轴、四群、九区”的空间布局结构。即构建一个沿海渔港主轴，四个海洋渔业地市渔港群，九个渔港核心区。

一轴。以**、**、**、**沿海重点渔港为主线，建立现代渔港主轴。该主轴是**省海洋渔业重点产业带，具有渔船分布集中，渔港资源集中，渔业区位条件优越的特点。要打破行政区域界限，加强渔港产业的纵向沟通，实现防灾减灾资源共享，促进信息、资源、技术的流通，提高沿海防灾减灾能力和综合服务能力。

四群九区。一是**渔港群：由4座部级中心渔港，7座一级渔港，11座二级渔港，18座三级渔港，19座等级以下渔港构成。特点：渔港密度大，捕捞渔船多，渔场知名度高，区域辐射面广，渔港建设条件好。发展方向：巩固近海渔业，积极发展远洋捕捞业。以水产品加工业为基础，做大做强渔港服务业，积极发展渔港休闲观光业，努力打造全国一流的现代化渔业基地和渔港经济强区。重点建设嵊泗中心渔港、岱山高亭中心渔港、**本岛中心渔港三大核心区。

二是**渔港群：由1座部级中心渔港，3座一级渔港，8座二级渔港，10座三级渔港，35座等级以下渔港构成。特点：生产历史悠久，近海作业为主，等级以下渔港较多。发展方向：优化渔港产业结构，充分利用石浦的渔港文化优势，建设多功能渔港，为渔民提供优质的生产与生活条件。重点建设石浦中心渔港核心区。

三是**渔港群：由3座部级中心渔港，4座一级渔港，8座二级渔港，8座三级渔港，21座等级以下渔港构成。特点：生产能力强，渔港密度大，经营机制灵活，建设现代渔港的社会经济基础条件较好，渔港经济开发潜力较大，但避风渔港偏少。发展方向：加快渔港避风能力建设，充分利用周边地区的避风渔港，构建区域联动的抗台防灾体系。重点建设椒江中心渔港核心区，温岭中心渔港核心区，玉环坎门中心渔港核心区。

四是**渔港群：由2座部级中心渔港，4座一级渔港，8座二级渔港，7座三级渔港，24座等级以下渔港构成。特点：台风登陆最频繁，建港迫切性较高，海域广阔，港湾众多，但建港条件较差。发展方向：优化渔业产业结构，发展二、三产业，实现渔港建设与产业发展的互动。在建好骨干渔港的同时，努力建好重点渔区、海岛的渔港。重点建设洞头中心渔港核心区和苍南中心渔港核心区。

第四章标准渔港建设

第十七条近期建设任务。综合考虑各地自然条件、渔船数量、作业区域、风暴潮灾害、避风能力和避风习惯、经济和社会发展需要、省级财政和地方资金的承受能力、地方建港积极性等要素。到****年，全省建设69座标准渔港，总投资29.69亿元（详见附表8）。其中部级中心渔港8座，投资约8亿元（详见附表2）；一级渔港17座，投资约14亿元（详见附表3）；二级渔港19座，投资约4亿元（详见附表4）；三级渔港13座，投资约1亿元（详见附表5）；三级以下渔港**座，投资约2亿元（详见附表6）。其中****年计划投资0.88亿元，**08年计划投资2.39亿元，**09年计划投资11.83亿元，**10年计划投资9.16亿元，**11年计划投资4.15亿元，****年计划投资1.28亿元。续建项目9个。另外，鉴于渔港建设受国家宏观调控、地方自筹资金、建设条件等因素的影响，具有不确定性，规划安排**个后备项目，投资约6亿元（详见附表7）。

1、主体工程建设。主要包括防波堤、码头、护岸等。防波堤26条，长约2万米，建设标准100年一遇；码头132座，泊位长约6000米，建设标准50年一遇；护岸约3万米，建设标准50年一遇。（详见附表9）。

2、配套设施建设。主要包括道路、管理用房、补网场地等。其中道路约7万米；管理用房约2万平方米，主要用于综合执法办证、渔港视频监控、海洋环境水文测报设施等的需要；补网场地14万平方米，满足晒网、补网的要求（详见附表9）。

第十八条远期建设任务。至****年，全省再增加有效避风港池面积1000万平方米，基本满足在我省作业的省内外海洋机动渔船就近安全避风。优先考虑列入本次规划的后备项目建设，其它项目由省海洋与渔业局、省发改委、省财政厅另行确定。

第十九条渔港建设管理机制与体制。渔港所在地政府要把渔港建设与渔港投资、管理体制改革有机结合起来，积极创新渔港建设管理机制，广泛调动社会力量参与渔港建设的积极性，凡是能够实行市场化运作的配套服务项目应尽可能动员社会力量来投资建设。各级政府要及早明确渔港今后使用、管理和维护的主体，并使其在渔港建设过程中充分发挥业主的监督作用和科学合理设计项目功能的作用。

第二十条陆域建设用地。各渔港项目所在地政府和建设单位，要认真做好与土地利用总体规划的衔接工作，科学合理利用滩涂资源，尽量少占耕地。在严格控制新增建设用地总量的同时，尽量满足渔港及其配套设施建设对用地的合理要求。对部分渔港建设过程中通过围填海新增的土地，在符合国家节约集约用地的政策条件下，优先用于渔港建设。

第五章资源与环境保护

第二十一条渔港资源保护。要进一步贯彻落实《**省渔港渔业船舶管理条例》，依法保护和管理渔港及其设施。对列入全省布局规划的渔港应当划定陆域、水域保护范围，明确港界，并根据需要设立界碑（标）。渔港范围一经确定，不得擅自变更。因建设确需占用二级及以上渔港陆域、水域和渔港设施的，应当经省级海洋与渔业行政主管部门审核同意；占用渔港或部分改变渔港功能的，要按照“占一补一”和“补偿在先、占用在后”的原则，由占用者负责异地重建并给予相应补偿。

第二十二条渔港环境保护。要依法保护渔港环境，加强港区生态环境建设。凡列入规划实施的渔港都要配置港区油污、生活垃圾处置与回收等“三废”治理设施。各工程建设项目不得造成海洋生态环境的破坏。

第六章规划实施

第二十三条沿海县（市、区）发展和改革行政主管部门、海洋与渔业行政主管部门应会同有关部门根据本规划编制县（市、区）渔港建设规划，县（市、区）渔港建设规划编制完成后，由各市发改委会同海洋与渔业局根据省级有关部门渔港规划编制要求组织审查，经修改后由当地人民政府批准，并报省发改委、省海洋与渔业局备案。

第二十四条为保证《规划》目标的实现，实行分级管理制度。省级《规划》主要确定全省渔港布局与建设规划，提出近期建设的主要内容，并将全省《规划》确定的建设重点和重点建设的项目具体落实到县（市、区）。县级《规划》则依据省级《规划》确定的目标和地方国民经济和社会发展需求，确定相对详细的建设规划，并会同有关单位组织实施。各级人民政府要对其审批的《规划》的实施情况进行监督检查。海洋与渔业行政主管部门每年要对《规划》实施情况进行总结，并报上级海洋与渔业行政主管部门。

第二十五条规划应根据经济社会发展情况进行适时修编；修编时应由原编制机关会同有关部门提出修编方案，报有批准权的人民政府批准。在《规划》的编制过程中，遇有对全局有重大影响的建设项目需要改变《规划》的，根据有批准权的人民政府的批准文件修改《规划》；按照有关法律、法规和规章需要报请国家批准的项目，按规定程序报批后，根据国家的批准文件修改《规划》。

第二十六条认真贯彻执行有关渔港及其配套的法规规章，并结合**实际，制定我省地方性法规、规章及相关的实施细则，真正把《规划》编制、审批和实施工作的各个方面纳入法制化、规范化轨道。

坚持把《规划》作为渔港建设的依据。《规划》范围内的一切建设活动，都应当遵守批准的《规划》。对一时达不到标准渔港建设要求的，允许在一定时期内逐步调整建设到位。

坚持把《规划》作为发展渔港经济，开发利用渔港资源、引导渔港生产力合理布局的依据。在符合海洋功能区划、城市总体规划、土地利用总体规划和防洪规划等相关规划要求的同时做好与港口总体规划、海塘建设规划、滩涂围垦规划等专项规划的衔接工作。

等级划分规则范文第14篇

关键词：目标；目标教育；目标规划体系

中图分类号：G4文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）12-0130-02

伴随我国高校扩招的浪潮，走进高校大门已不再像原来那样困难，然而如何能让学生在大学的学习中，真正学有所获，不荒废时光，是现在摆在教育者面前的一道难题，在对学生的调研中了解到，没有目标，不知如何制定目标是现在大学生迷茫，不知所措甚至混日子的问题所在。开展目标教育在当今大学中已显得越来越重要，本文提出了构建班级目标规划体系，为目标教育的开展提供新的思路。

1 班级目标规划的指导思想

在班级制教学的前提下，班级是学校教育教学的基本单位，是学生学习的教育群体，也是教育性的生活群体。班级群体是学生素质发展及个性成长的主要环境。班级群体既是教育对象，又是教育力量和教育手段。实施班级目标规划，有利于把学生目标教育工作落到实处，有利于营造素质教育的良好氛围，有利于育人目标的实现。

围绕高校育人中心工作，突出教学中心地位，班级目标规划应体现规划的规范、科学、实效。本方案将对班级目标的基本内容、层次要求、考核办法等提出指导性意见。各班级（团支部）在此基础上，可结合自身的专业特色和实际情况，制定更具体实施细则，用于执行。

2 班级目标规划体系构成的主要内容

构建班级目标规划体系是开展目标教育工作的重要途径。而班级目标规划体系中的核心内容就是班级目标规划体系的量表。本文在制定班级目标规划量表时，按照我校目标教育总体要求，将目标分解为价值目标、学业目标、职业目标、健康目标等四个方面的具体目标，以此作为班级目标考核的一级指标，再将这四个一级指标进一步分解，形成若干个不同的二级指标，也就是具体的考核项目。班级目标规划体系量表制定之初，为了能够保证量表的实用性，先将量表初表下发到学生班级中去，进行意见征集。再将整理出来的建议，在学生工作小组会议上进行讨论、研究，根据建议对班级考核量表进行修改和完善，最终形成定稿。

因为不同的年级，有着不同的要求，所以考核的项目也有所不同，为了能够将考核体系构建的够完整，更全面，本文制定了三套考核量表，分别针对一年级，二、三年级和四年级。这三套考核量表的不同，主要体现在二级指标也就是考核项目上。其中一年的量表中，本文将价值目标在（一级指标）分解为递交入党申请书比率、入党积极分子比率、团日活动开展次数、组织公益事业活动的次数等几个考核项目（二级指标），学业目标则分解为获奖学金比率、留降级率、帮扶计划、早晚自习出勤率、组织班级参加学术活动次数（听报告、参与活动）等考核项目。而健康目标本文则将其分解为心育员开展活动次数、早操出勤率、学院文体活动参与率、班级文体活动开展次数、集体活动病假比率、宿舍卫生评比、体测等考核项目。以此来构成我们制定的一年级班级目标规划体系量表；二、三年级班级量表的价值目标二级指标相比一年级量表增加了入党率，（积极分子）党组织相关活动参与率来加强引导；学业目标的二级指标则通过减少上挂科率、四级累计通过率、科技竞赛活动参与比率等来约束；职业目标二级指标则通过增加了单位实习比率、参加社会实践比率、考取专业相关证书比率的二级评价指标来进行引导；健康目标二级指标则通过心育员开展活动次数、校园文化活动参与率、降低安全事故比率等来引导。四年级班级目标的二级指标也主要是职业目标有较大变化，具体体现在考取专业相关证书比率、就业率、学位获取率等方面进行约束。实施中要求各班级在学期初，对于考核量表中的考核项目制定出目标值，在学期末根据目标值完成情况，对本学期目标完成情况进行打分。

3 班级目标规划体系的实施和考核

3.1 班级目标规划体系的实施

良好的实施过程，是班级目标规划体系运用效果的重要保障，在本文提出的实施过程中首先将最终形成的班级目标考核量表下发到班级，要求各班召开目标规划主题班会对班级及个人目标进行讨论，对量表中的考核项目给出目标值，并要求其制定具体的实施计划；其次，辅导员、班主任对各班的考核量表和班级计划进行审阅和批改，提出合理建议，再反馈到班级中去，形成最终方案；最后，各班以此作为目标，开展本学期的工作和活动，辅导员、班主任在此过程中进行指导和监督。

3.2 班级目标规划体系的考核

为了保障班级目标规划体系实施的效果，在此阶段深化学生对目标重要性的认识，是目标教育的阶段性要求，本文提出在每学期末对学生及各班的目标完成情况进行考核，加大教育力度。考核步骤如下：（1）成立以辅导员，班主任、各班班长为成员的考核小组；（2）每位学生及各班形成书面总结，并进行汇报，考核小组进行评分；（3）每人及各班根据目标规划量表内容整理相应支撑材料，考核小组成员进行审阅，并根据其完成情况进行评分；（4）对各班成绩进行汇总，统计获奖率、不及格率、四、六级通过率，并以此作为先进集体和个人评奖的重要参考依据。

综上所述，班级目标规划体系的提出和应用，为目标教育的开展提供了新的思路，也在开展过程中收到了良好效果，我们也将在实践中不断总结，不断完善此体系，为大学生目标教育的更好开展作出努力。

参考文献

［1］周艳荣.加强大学生目标教育的思考［J］. 新西部，2008.

［2］张静媛.目标教育工程：高校教育管理中的激励措施［J］. 闽江学院学报，2003.

［3］向华琼.实施目标教育的初步尝试［J］. 科学咨询（教育科研），2005.

等级划分规则范文第15篇

7月26日，震惊全美的俄亥俄州克利夫兰案得到宣判。犯罪嫌疑人阿里埃勒·卡斯特罗为避免死刑，当天在法庭上认罪。由于涉嫌绑架、囚禁、3名女性长达10年，他被判处终身监禁不得假释，外加1000年有期徒刑。

阿里埃勒·卡斯特罗被控977项罪名，包括绑架、犯、强制堕胎、严重暴力伤害和谋杀、非法持有武器等。他被控的罪名中有一项名为“一级”。对于不熟悉英美法系的人而言，可能存在疑惑：还有级别？

是的，在美国是有分级的，而且每个州分得还不一样。

犯罪分等级

美国五十个州和联邦政府均有各自的刑法典，每一部与其他五十部皆不相同。但是，三分之二的刑法典都以美国法学会1962年拟制的《模范刑法典》为蓝本。《模范刑法典》将罪归为重罪，在重罪里又将其拆分为三级。一级重罪为造成严重身体伤害的暴力；二级重罪为暴力；三级重罪为一切借助于能够阻止妇女反抗的威胁而完成的性强迫，或者犯罪发生时被害人并非自愿与行为人结伴也未允诺性方面的自由。

根据美国宪法，性犯罪等大部分恶性刑事案件均属州管辖。在《模范刑法典》等级分类的基础上，各州的立法机关将性犯罪细化为若干种重罪和轻罪，体系颇为完整。

如以明尼苏达、马里兰为代表的较多州都将罪分为若干个级别。暴力、暴力致人重伤级别最高，属于一级重罪；非暴力的最高法定刑低于暴力。而阿拉巴马州更是将性犯罪详细划分成罪、罪、性折磨、待、露阴、不当等。

其实，不仅罪有分级，美国对所有犯罪都统一进行了等级分类。先分“等”，美国《模范刑法典》按刑罚轻重把犯罪分为四等：重罪、轻罪、微罪和违警罪。违警罪只能判处罚金；微罪的最高刑期为30 天；轻罪的刑罚不超过1 年监禁；重罪的刑罚为监禁1年和1年以上直至死刑。重罪、轻罪和微罪统称犯罪，法定刑可规定监禁刑。如谋杀、、抢劫、严重行凶、侵入住宅、偷窃、偷窃汽车等罪行都被归为重罪，交通违章之类则属轻罪。

此外，美国联邦刑法典和各州刑法典，不仅根据罪行的不同严重程度分为重罪、轻罪、微罪、违警罪这样的“等”，而且还在各等罪之内划分不同的“级”，如一级重罪、二级重罪、一级轻罪、二级轻罪等。

举例而言，侵入有人居住的私宅为第一级重罪，但若侵入无人居住的私宅则为第二级重罪。这样做的目的是为了使“罪刑相当”这一刑法基本原则进一步精确化和制度化。而且从立法技巧看，可以使刑法分则条文行文简化，省去刑罚部分的具体叙述，只需注明该罪属于哪一个等级即可，方便使法官判刑时有比较量化的标准，实现“罪刑相适应”。由于在刑罚的适用上采取数罪并罚以及相加原则，因此美国罪犯的刑期可高达上千年。

比较特别的是，现代刑事立法的特色在不再将重罪限于暴力性质，例如，品的贩卖被许多州的立法规定成重罪。

美国刑法对犯罪的等级划分有诸多好处，可以有效节约司法成本。例如，在共同犯重罪的情况下才区分主犯和从犯，如果共同犯轻罪，则不再进行区分，都以主犯论处。轻罪管辖一般在地方法院的某些基层法院，如治安法院、警察法院、夜法庭等。若在具有合理的理由认为某人犯了重罪的情况下，准许实行无逮捕令逮捕。在有些司法管辖区，对轻罪判决无须经过大陪审团，且许可缺席审判。此外，被判监禁刑一年和一年以上的重罪犯需要关押在联邦和州监狱，而被判刑一年以下的轻罪犯和等待审判的未决犯只需要关押在地方看守所即可，这两类监所在警戒等级和具体管理制度上都有差别。

最早进行分类的国家

现代美国刑法和英国刑法有许多相近之处，因为二者很大程度上都源于18世纪六、七十年代英国的法官造法。早期的英国法官创制了许多罪名，其中严重者称为重罪，不太严重者称为轻罪。后来议会在制定刑事法律时也做了同样的区分。最早的重罪范围包括谋杀罪、罪、盗窃罪、强盗罪、夜入私宅罪与放火罪等。

这是重罪与轻罪区分当初产生的背景，不过，这种区分逐渐失去重要性。

最后，英国在1967年通过《刑事法》取消重罪与轻罪之间的差别，改以可逮捕罪与不可逮捕罪的区别。

与英国对犯罪进行分等级的时期接近，法国也是世界上最早对犯罪进行分类的国家之一。自1810年《法国刑法典》对犯罪罪分三等，即重罪、轻罪和违警罪后，罪分三等成为一种传统，沿袭了近两百年。

法国1994年生效的新刑法典开篇第111—1条仍规定：“刑事犯罪，依其严重程度，分为重罪、轻罪与违警罪。”法国刑法在作出这种原则规定的同时，在第3编第1章中又详细对这三种罪进行了规定：若犯罪当处无期徒刑或者终身拘押，或者当处30年、20年或15年有期徒刑（或有期拘押刑），此种犯罪则为重罪；在犯罪当处“矫正刑”刑罚时，也就是科处最高刑为10年监禁，罚金至少为25000法郎刑罚时，此种犯罪是轻罪；如果特别法条规定，除累犯之情形外，对某一犯罪仅可处不超过10000法郎的罚金，此种犯罪是违警罪。

受1810年法国刑法典的影响，德国刑法原来在犯罪分类上也一直采取罪分三等的做法。但1975年刑法取消了违警罪，将原来刑法所规定的违警行为以及其他违反秩序行为统一规定于《违反秩序法》中，自此德国刑法开始采用罪分两等的做法。

2002年修订的《德国刑法典》维持了这一新的作法，将犯罪分为重罪和轻罪。依据现行德国刑法第12条规定：重罪是指最低以1年或者1年以上的自由刑相威吓的违法行为；轻罪是指1年以下自由刑自由刑或者以罚金刑相威吓的违法行为。

与邻近的大国相同，意大利刑法也对犯罪进行轻重之分，只是称谓略为不同：重罪和违警罪。根据意大利刑法第39条规定，法定刑为无期徒刑、有期徒刑或罚金的犯罪是重罪，法定刑为拘役或罚款的犯罪则为违警罪。

此外，挪威、瑞士、希腊、奥地利、西班牙、菲律宾、埃及、荷兰、越南等国刑法也规定有轻罪、重罪之分。

中国也分级

现行俄罗斯刑法规定，依照行为性质和社会危害性的程度，犯罪分为轻罪、中等严重的犯罪、严重犯罪和特别严重的犯罪。轻罪是指刑法规定的最高刑罚不超过2年剥夺自由的行为。中等严重的犯罪是指刑法规定的最高刑罚不超过5年剥夺自由的行为。严重犯罪是指刑法规定的最高刑罚不超过10年剥夺自由的行为。轻罪、中等严重犯罪和严重犯罪，故意和过失均可构成。特别严重的犯罪是刑法规定的最高刑罚超过10年剥夺自由或更严重的行为。特别严重的犯罪，只有故意才能构成。

由于俄罗斯刑法对罪行轻重的划分较为精细，使得其在实体方面的多数制度，如犯罪未完成形态、共犯、时效、前科消灭、假释、未成年人刑事责任、累犯、数罪并罚、免责、和解、改判刑种、死刑、没收财产、终身剥夺自由刑、延期服刑及执行机构等都与这种划分紧密相关。

从上述国家法律对轻罪和重罪的规定可以看出，在划分层次上，有的国家采用二分法，如德国、意大利；有的国家采用三分法，如法国；还有的国家采用四分法，如美国、俄罗斯。划分方法上，多数国家采用单次划分方法；少数国家则采用复次划分方法，即在首次划分的基础上再次划分。如美国将重罪又分为一级重罪、二级重罪和三级重罪。在具体分界上，多数国家是以剥夺自由的期限作为轻罪和重罪的分界线，如规定以1年、2年、10年为界；少数国家则是以刑罚的种类作为分界线。

尽管各国在轻罪和重罪的划分层次、划分方法和具体界限的规定方面不尽相同，但是，以法律对罪行轻重作出明确规定，并在实体、程序方面相应地规定一些不同的刑事法律制度是世界通行的做法。

为何进行分类

对犯罪进行分类有何用处？为什么世界各国纷纷效仿？

综合分析各国的法律规定，不难看出，对犯罪进行分类不外两个目的：体现罪刑相适应原则以及提高效率节约司法成本，这在维护实体正义及程序正义方面具有重要意义。

以法国为例，在实体方面重罪的行刑时效为20年，轻罪为5年，违警罪为2年，依次递减。

重罪无论是否未遂始终都要受到处罚；轻罪未遂仅在法律有规定的情况下才会受到处罚；而违警罪则无犯罪未遂。

共犯在重罪和轻罪案件中始终应当受到处罚，而在违警罪中，仅在属于挑动犯罪的情况下才会惩处。

在程序方面，重罪的追诉时效为10年，轻罪为3年，而违警罪为1年，同样递减。预审仅对重罪案件具有强制性，对轻罪案件只具有任择性，对违警罪案件则原则上无需预审。重罪与轻罪案件应当由审判法院在庭审过程中并在庭审辩论之后作出判决；而违警罪案件，即使是最重的第5级违警罪案件，也可以适用简易程序，不经事先辩论而作出判决。

为与轻罪、重罪的分类相适应，与法国同一个大陆的邻邦德国在实体、程序方面也规定了一些依据罪之轻重不同区别对待的制度。在实体方面，德国刑法规定重罪的未遂一律应受到刑罚处罚，而轻罪的未遂仅仅在法律有明确规定的情况下才应受到刑罚处罚。教唆未遂和其他一些处在参加犯罪之前阶段的情况，在重罪时应当受到刑罚处罚，但是在轻罪时一般不会受到刑罚惩罚。

此外，分则规定的胁迫罪只有以对被害人或者与其亲近者犯重罪相胁迫，或者用即将对其犯重罪进行蒙蔽才构成。

在程序方面，依据德国法院组织法规定，轻罪和重罪的区分影响法院刑事管辖权的确定。