社会治理的主体责任范文
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第1篇
大学社会责任履行模式是大学作为一种独特而重要的社会组织承担并实现社会责任的抽象概括，体现出大学社会责任履行的治理特征、履责优势与客观局限。宏观层面主要存在着自由主义模式、利益相关者模式、委托模式、主导型模式。不同的履责模式可视为结构、过程、互动关系所组成的网络，通过网络治理视角，研究大学社会责任履行模式的完善，有助于研究解决目前中国大学存在着的各主体责任履行不协调、各类责任履行不均衡等突出的矛盾问题。
关键词：网络治理;大学社会责任;履行模式
中图分类号：G52文献标志码：A文章编号：
10085831（2015）05019705
中国大学能否在履行社会责任方面主动作为、有所作为，对于高等教育能否在新常态下实现高水平、可持续的发展具有比较重要的意义。目前，中国大学的社会责任履行，依然存在着各主体责任履行不协调、各类责任履行不均衡等突出的矛盾问题。笔者尝试将网络治理理论引入大学社会责任实践领域，剖析大学社会责任的治理方式，以期提出完善大学履责模式的建议。
一、网络治理与大学社会责任的履行
大学社会责任是一个历史性的概念，是一个开放性的概念。大学社会责任作为一种理念，强调的是大学功能的作用方式，其核心在于明辨大学本原价值与社会价值。大学社会责任作为一种职能，强调的是大学必须履行的社会义务，其核心在于明辨大学职责的层次、类型及其范围。大学社会责任作为一种实践方式，强调的是多元公共行动主体彼此合作、共同承担和实现社会责任的过程，其核心在于大学与外部社会之间的关系。广义的大学社会责任是指大学通过透明和伦理方式，有效管理其活动对利益相关方和环境所产生的影响，实现大学、社会、人与环境可持续发展的理念与行为＼[1＼]。
笔者研究关注的“大学社会责任的履行模式”，是大学作为一种独特而重要的社会组织承担并实现社会责任方式的抽象概括，它体现出结构、过程、互动关系所组成的网络，网络中有序流动着人、资源、权力、价值、信息等。笔者对“模式”的研究，是将其作为一个客观的存在，来看其内部如何运作，进而通过履行模式揭示出大学社会责任的治理特征、履责优势与客观局限，这将有利于推动大学承担社会责任的实践。此类研究是目前国内外文献中较为缺乏的。在笔者前期的研究中，提出较为理想的daxue模型特征是不同类型的大学通过多层次社会责任理念与多样化实践路径，通过责任主体与动力机制的紧密互动、主体行为边界与利益偏好调整，综合驱动各类高等院校均衡履行各项社会责任，实现最佳的社会效果＼[2＼]。
“网络治理”（network governance）是国内外公共管理研究的前沿课题，最早由美国学者斯蒂芬・戈德史密斯和威廉.D.埃格斯提出，它是一种通过政府、非营利组织和企业之间的广泛合作，共同参与公共服务的新治理模式＼[3＼]。网络治理是网络组织中关键资源所有者围绕协作目标进行的制度设计与过程＼[4＼]。随着现代大学履行社会责任的范畴日益丰富，大学各机构在履行社会责任过程中与多元公共行动主体之间的联系日益紧密，逐渐形成一个广阔的责任履行网络。在这样的背景下，大学社会责任的实现必然要求多元公共行动主体在相互依存的社会环境中密切合作，而网络治理研究的重点是多元异质的互动关系与结构关系，以此为视角探索大学社会责任的履行模式不无裨益，这也是本研究的创新之处。
二、现代大学的社会责任履行环境
近年来，欧盟高等教育委员会指出，重视大学社会责任是未来学术界最重要的内容，它是引导大学将知识生产转化为公民福利的一个质的飞跃，将有助于改变人们长期以来认为大学是“孤立的空间”的传统观念。大学及其社会责任既是一定历史条件下的产物，同时又随着环境的变化与时俱进。现代大学并不是在孤立的空间中承担社会责任，而是通过组织与外部环境的持续互动，实现大学师生个体与组织的偏好与社会责任行动以某种方式保持的动态平衡。例如，近年来随着高投入、高能耗带来的生态环境问题日益严峻，大学的师生、管理者、学者开始对环境责任敏感起来，大学的“绿色”行动开始从可有可无变成必然。
21世纪初至今，世界经济、政治、社会、技术正在以前所未有的速度变化着，这些因素产生的影响相互混杂与激荡，极大地影响着大学社会责任的履行与变革。在知识经济社会，全社会对先进科技和高素质人才需求日益增加，经济发展将主要依靠创新驱动，现代大学重新审视其社会责任，不再仅仅满足于培养负责任的社会公民，而是通过大学教育目标、课程计划调整、不断寻找更好的教育途径培养创新型高科技人才，并从终身教育的角度使他们更好地融入全球知识社会。对于现代大学和国家而言，人才是知识创新的前提条件，但是否有知识创新又是人才培养的关键。如今，大学的知识创新与技术创新也将更多地依靠网络化的团体组织来完成，这也必然伴随着各种主体利益的纵横交错，增加了大学治理的不确定性因素。社会发展潮流也在变化，尽管大学具有明显的结构惯性，但是也必须要进行自我变革，这些变革有时还相当剧烈。
在这个创造的时代，环境变化为大学履行社会责任带来了前所未有的机遇和挑战，今日社会之环境固然更为有利于大学社会责任的实现，但是面对知识经济社会爆炸式增长的外部需求，大学履行社会责任面临的矛盾也愈加突出。在高等教育层次结构尚不明晰、大学发展目标定位趋同化的国家，这种挑战和冲突更为明显。基于可利用的资源和高等教育问责制，各类高等教育机构面对着各自不同的急切需要。越来越多的大学面临着资源依赖性问题，为竞争各项运行资金被推向准市场舞台，各种形式的关键性利益、各种形式的利润寻求，总是在影响着大学社会责任的履行。
三、现代大学的社会责任履行模式
现代大学面对自身的复杂任务与充满变革的环境，致力于探索一定的行动范式来实现其承载的社会责任。借鉴大学治理理论并结合各国大学履行社会责任的主体角色、动力机制等特征，本文归纳演绎得出四类大学社会责任的履行模式，分别为自由主义模式、利益相关者模式、委托模式、主体主导型模式。
大学履行的社会责任与众多社会主体的利益紧密联系，大学同网络中的个体和组织存在广泛的共同利益，现阶段中国大学社会责任履行模式还存在着局限性，使得大学实现其社会责任面临着压力与困境。
（一）自由主义模式――如何避免责任履行不全面
在全球化背景下，大学社会责任日益增加、履责环境复杂多变，依靠自由理性和市场机制来推动大学履行社会责任有时会面临捉襟见肘的局面，在一定的经济社会条件下，受资源条件所限，会产生大学规避或逃避社会责任的现象，引发大学社会责任的履行不全面。网络治理理论强调利用市场的多主体来刺激履责主体提高服务质量和效率，这样不仅可以发挥不同社会网络的作用，而且能够发挥网络中各主体的比较优势，从而实现整体协同效应的最大化。
网络治理理论为这一履行模式带来的启示是，为发挥各主体优势，避免责任履行的无序和偏差，可依据大学社会责任的类型，组建不同的网络模块，当大学提供具有私人产品属性的公共服务时，那么就可以组建基于市场竞争的网络;当大学提供具有纯公共产品属性的公共服务时，则可采用政府为核心行动主体的治理网络;当提供基于大学的“学术性”特征的准公共物品服务时，大学自身应在承担社会责任过程中处于中心地位，在法律允许的范围内和市场机制下认真履行自身职能。本研究建议推动基于社会责任的高校信息公开制度，这是在自由主义模式下大学得以全面承担社会责任的一个关键路径，能够在客观上保障大学合理利用有限资源，接受社会公众的评价与监督。
（二）利益相关者模式――如何突破责任履行不均衡
网络治理强调多中心的公共行动体系，其实践形态根据运用范围的不同，分为不同层次上的主体之间的多层网络模式和同一层次上不同类型的主体之间的网络治理模式，需要通过一系列的硬性制度约束和软性伦理要求，建构问责机制、绩效评价以及实施退出制度，实现多元主体的治理。网络治理要求更多地将治理方向放在多元利益主体的嵌入上，强调利益相关者的嵌入度，在组建网络时，塑造网络参与者之间的互动结构及其网络规则，构建一个以多样化服务为特征的多中心格局＼[6＼]。大学承担社会责任面临多元化的利益诉求和不对称的资源、权力，导致社会责任履行不均衡的问题，构建多元参与、协同决策的治理结构可以保持多方力量均衡，克服单中心治理的局限，有利于解决利益相关者模式中目标冲突及其社会责任履行不均衡问题，获得协同效应。从这一意义上讲，大学应该敢于和善于推动体制机制的创新，进一步释放办学的活力，实现更为广泛的社会责任。
（三）委托模式――如何防止责任履行不稳定
委托模式对承担社会责任的组织的责任意识和履责能力具有较高的要求，面临的主要问题是如何防止社会责任履行不稳定。网络治理理论认为，网络作为一种管理结构，存在非正式的制度架构，行动者之间形成的关系是非正式组织的、非科层的、互惠的、相对稳定的互动关系和形式，致力于多元异质的网络主体间关系的管理，致力于实现主体间良性互动和互利互补的合作＼[7＼]。委托模式下，可以通过网络法治、网络制度、合作文化三个层面，将委托方置于责任网络中，从而减少机会主义的动机，更大程度地减小人的选择偏差和权力滥用，激励人实现委托人目标的动机，实现委托人对人的监督、约束，以保障大学在与政府、科研机构、企业及其他社会组织的合作过程中责任履行的稳定。同时，信任机制是网络的运作基础，是实现良好协调的前提，行动者要自觉约束利己的一面，弘扬利他的一面，勇于承担社会责任。如果大学一如既往保持高质量的公共服务，其他社会主体会基于信任而更加乐于加入“网络”，各行动主体需在价值层面尽可能地达成共识，行动者之间建立基于信任的委托关系，更为稳定地、目标一致地展开深度合作以履行社会责任。
（四）主导型模式――如何克服责任履行不协调
主导模式面临的主要问题是如何使主体利益和整体利益在发生冲突时得到合理协调，并制约和监督处于核心地位的主体权力。网络治理具有治理主体多元化、治理结构扁平化、治理手段多元化的特性。协调机制是大学社会责任履行网络的保障，不仅要关注大学、政府、企业等部门之间的横向协调，而且也重视社会主体之间的分权分工与合作互动。借鉴这种方式，一方面，应用主导型模式的国家及其大学应关注履行社会责任的责、权、利的统一，尤其要防治居于重要地位、拥有丰富资源的核心主体的权力异化和权力滥用，避免损害教育公平和公共利益的腐败现象。另一方面，发挥主导作用的核心主体仍然需要积极发挥协调各责任主体的关键作用，而不是仅仅作为资源和权力分配主体。大学组织自身也要更加注重创新发展，而不是拘囿于原有利益格局和固定模式套路＼[8＼]。例如政府机构、大学、企业、科研院所等在协同创新项目中，各方尤其要重视通过价值协同、信息共享、制度设计等，构建较为完善的协调机制，这将突破社会责任实现的瓶颈，有利于更广泛的公共利益实现。
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A study on the achievement model of university social
responsibility at the perspective of network governance
KANG Le， GE Erchang
（Institute of Higher Education， Dalian University of Technology， Dalian 116024， P. R. China）
Abstract：
第2篇
关键词：地方治理；元治理；网络治理结构；网络管理能力
中图分类号：D63-39 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0008-05
网络化治理是一种互动的社会政治治理方式，这种方式既包含高程度的公私合作，又意味着政府对公私合作网络的管理能力强。在我国公共管理实践中，随着政府所运用的治理工具的发展与多样化，政府与非政府组织、准政府组织、私人部门、志愿组织、社区之间存在合作伙伴关系，这是客观存在的事实。特别是就地方政府层面而言，国内的相关研究成果表明，在我国一些地方或局部公共事务治理中确实存在着多元主体模式及“地方治理”格局。改革开放30多年来，我国政府所进行的一系列分权化改革、中央与地方的府际关系调整、政府与市场和社会关系的建构，以及基层组织的发展与地方自治，构成了当代地方治理的核心内容。与此同时，作为承担“元治理”角色的地方政府，在现阶段地方公共事务治理进程中的网络管理能力并没有达到网络化治理所要求的理想状态，这在一定程度上既阻碍地方政府与其它社会主体之间公私合作程度的提高，也影响地方治理的绩效。因此，要进一步巩固、加强地方政府与其它社会主体之间的合作伙伴关系，适应公共管理发展趋势、建立网络化政府新模式，就必须加强地方政府网络管理能力建设。
一、政府网络管理能力的基本内涵与构成
治理是20世纪90年代以来国际社会的一种普遍现象,也是社会科学领域中的流行思潮。所谓治理，就是“对合作网络的管理，又可称之为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。[1]本文对政府网络管理能力的分析亦是基于上述对治理内涵的理解。因此，政府网络管理能力即政府治理能力或网络治理能力，是指政府在对网络治理模式进行战略思考的基础上，整合多元社会主体及其资源，创建网络治理结构并对其进行维护与管理的能量或力量。政府网络管理及其能力建设旨在克服网络治理遇到的各种问题，消除网络治理的各种障碍因素，提升网络治理绩效，最终推动经济社会可持续发展。
关于政府网络管理能力的构成内容，目前学术界并没有形成一致的观点。斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・D・埃格斯认为，政府网络化管理能力包括六个方面，即“调整目标、提供监督、防止沟通失败、协调多个伙伴、管理竞争和合作之间的紧张关系、克服各种数据不足和能力缺陷”。[2]格里・斯托克认为政府治理能力主要体现为构建和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]国内学者孙柏瑛认为，当前地方治理急需领导者战略管理与思维能力、变革与创新的能力、把握机遇的能力、动员和调集治理资源的能力以及协调、斡旋与冲突解决能力。[4]此外，国内还有学者将政府治理核心能力概括为目标识别与整合能力、资源整合能力、组织协调能力与合作治理的责任控制能力。[5]
网络化治理既表现为一定的制度化结构，也表现为一个不断对社会环境做出回应与行为调适、适应社会变迁的发展进程。故本文从网络治理进程与管理环节角度，将网络管理划分为筹备、构建、运行、终结四个阶段，并分别探讨每个阶段政府网络管理的关键要素或核心能力。其中，网络筹备阶段的核心能力主要是网络管理人才开发与储备能力、战略思维能力；网络构建阶段的核心能力主要包括网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力；网络运行阶段的核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力；网络终结阶段则主要包括绩效测量与运用能力、责任控制能力。当然，按照网络管理环节所做的类型划分并不是绝对的，上述分类方法只是突出了各个阶段的核心能力。事实上，上述能力中有些能力在网络管理的多个阶段都有体现，而有些能力则贯穿于网络管理的始终。
二、地方治理对政府网络管理能力建设的挑战
20世纪八、九十年代，随着技术的进步以及经济社会广泛而深刻的变革，行政改革的浪潮席卷全球。特别是在西方国家，传统等级制官僚体制在实践中产生的负面影响日渐显现，管理危机日趋严重，这不断地推动人们对传统行政模式进行认真思考与反省，并促使人们对新的治理模式开展积极的探索与尝试。“变革”随之成为政府部门的一种常态和惯例，使得“在过去的几十年中，很少国家的政府没有受到席卷政府部门的改革浪潮的冲击”。[6]在此背景下，催生出一种新理论即治理理论，并且使各国政府改革实践迅速朝着治理方向发展。
作为当今国际社会普遍存在的一种公共管理的实践模式和政府转型过程中引人注目的现象，地方治理无疑属于当今世界多水平、多层次治理体系的重要组成部分――它运用治理的理念和精神，重塑地方公共事务管理的制度和进程。地方治理模式是在批判传统公共行政模式的基础上建立起来的，它与传统公共行政模式有着质的区别。这种区别首先表现为后者把地方政府看成是公共事务治理的唯一合法权威，排斥社会与公民各种形式的参与活动；前者则认为地方公共事务的治理不仅仅取决于组织的正式结构，更主要地依赖于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一个地方政府在内的各种类型的公共组织横向与纵向联结所构成的网络，即多元组织或网络的治理模式。
值得注意的是，网络治理模式也不是万能的，它同样存在着很多局限和失败的可能性，甚至充满风险。格里・斯托克认为，“即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处，治理仍然有可能失败……与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子。”[7]鲍勃・杰索普系统论述了治理取得成功的条件，指出了治理遇到的问题、限制因素及其失败的风险,还分析了治理在四个方面表现出来的两难困境:合作对竞争、开发对封闭、可治理性对灵活性、责任对效率。[8]罗伯特・罗茨则在肯定网络弥补市场与等级统治之不足的同时，深刻地分析了网络对可治理性构成的挑战以及可能导致民主责任流失等风险因素。[9]乔治・弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精确方面的问题，也存在着包括对秩序、预见力、稳定性、责任和公正的忽视，改革建议言过其实和过于夸张、治理的领导风格等实践或应用方面的问题。[10]
可见，网络治理模式即便是在西方国家也仍然属于一个备受争议的话题，它不仅受到了来自理论界持续的责难和抨击，在实践中也遇到了较多的阻力和障碍。对于我国这样的体制转型国家而言，通过引进网络化治理的理念推动地方公共事务管理改革和经济社会的发展，又面临着不同于西方发达国家的困境与挑战，“新治理理念的引入对当代中国的行政管理产生了巨大冲撞，无论是在理论还是在政府实践中，人们在认识上都存在着一些差异。……而纳税人意识的觉醒、非政府组织的逐步壮大、社会阶层团体的多元分化、政治要求的愈发强烈以及社会治理中的新问题的不断涌现等，又给地方的治理能力提出了挑战。”[11]
就网络治理模式的构建而言，我国地方政府面临的挑战无疑是巨大的。姑且不论学术界为了证明治理的中国适应性所引发的现代国家构建是否完成的问题，单就从治理的基础性条件来看，中国公民社会与社会组织的发育程度还远没有达到治理所要求的理想状态，现代国家与社会关系的调整和构建还远没有完成却是不争的事实。我国构建地方公共事务网络化治理模式的进程是在政府与社会、市场的关系调整还不到位的条件下开始的，政府在地方公共事务网络治理模式构建过程中仍处于主导地位。在这种背景下，“政府的合作态度、合作能力和资源投入对网络治理效果都会产生显著影响。”[12]这就必然使我国地方治理面临着治理理念转变、网络管理人才开发、治理规则与制度建设等一系列任务，而首当其冲的就是加强地方政府网络管理能力建设，这也是网络治理模式中政府的责任之所在。
为了让网络治理模式在地方公共事务管理中发挥其潜力与优势，克服其不足，特别是防范与化解其可能带来的风险，就需要强化地方政府的领导和管理能力，使地方政府真正承担起“元治理”的角色，充分发挥地方政府在网络治理中的积极作用。实践表明，“大凡经济发达、增长快速的国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，都有一个治理能力强大的政府权威存在，这构成了经济增长和发展的制度基础和前提。”[13]我国地方政府要在网络化的行政生态环境中实施管理首先要培养和发展一系列截然不同于传统模式的能力和才干，这样才能取得网络治理的绩效，推动地方经济增长和发展。
三、加强地方政府网络管理能力建设的思路
地方治理范式的转变突显出政府与社会伙伴关系构建与维护的重要性，但这只是问题的一个方面，问题的另一个方面是如何维持与发展这种伙伴关系，即，政府靠什么去维系它与社会的关系？凯特尔指出，“全球公共管理改革运动的核心问题是政府与社会的关系，政府改革的战略战术就是试图加强政府的能力以满足公众的需要，它的成败取决于改革嵌入国家治理系统即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴关系、公众期望与市民社会的深度。”[14]可见，政府能力不仅是一个公共管理改革战略战术的问题，而且是一个能否使改革嵌入国家治理系统的问题，一个关系改革成败的问题。就地方政府网络管理本身来看，它既是一种活动，也是一个由网络筹备、网络构建、网络运行与网络终结所组成的完整过程。这个过程的每个阶段和环节均有其不同的任务，也有其内在能力构成内容及核心能力要求。当前，地方政府应加快网络管理各阶段能力特别是核心能力建设，以适应管理政府与非政府社会主体之间合作伙伴关系、提升网络化管理绩效的需要。
1.网络筹备阶段及其核心能力。网络筹备阶段是整个网络化管理的起始阶段，它关系到网络化治理的成败。作为整个网络化治理过程的组织者、促动者，地方政府在构建网络伊始，就必须考虑：为什么要构建网络？在什么领域构建网络？怎样构建网络？谁来实施网络管理？这些问题的思考与回答，直接决定于地方政府战略思维能力与网络管理人才开发能力。
（1）战略思维能力。战略思维能力是地方政府从战略的高度思考社会公共问题，选择网络实施领域，确定网络构建的具体方式与方案，以回应公民和社会多元化需求并确立、实现、维护与促进公共利益的能力。换句话说，战略思维能力就是地方政府明确目标与使命的能力。“为什么构建网络”的问题就是构建网络的目的与目标问题。在现代社会政治治理过程中，“没有一个单一的行动者――公共的或私人的――拥有解决复杂的、动态的和多样化的社会挑战所需的知识和信息。”[15]因此，地方政府首先应明确构建网络的目的是为了调集各个网络主体拥有的资源，共同致力于地方公共事务治理，促进公共利益的实现。组织网络及构建合作互动关系应以实现公共利益与公共价值作为最终目标，而不是实现目标的手段。其次，地方政府应明确构建网络的领域。通过分析社会多元化的需求，找出关键性的问题和核心任务,选择网络实施的领域。再次，地方政府应思考如何构建网络的问题，亦即采取什么方式、方法构建网络的问题。在这个过程中，地方政府应明确自己的职责与角色，选择构建网络的方法并设计网络构建方案。
（2）网络管理人才开发能力。那么，在网络构建之初以及网络运行过程中，谁来管理网络？网络治理要取得成功，既有赖于一定的基础性条件，也有赖于治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。就网络化治理的未来发展趋势来看，政府在整体上所需的公务人员将会越来越少，特别是在中低层面上更是如此，但在高级层面上将会增加对高技能人才的需求。因此，高层次的网络管理人才理应属于这些基础性条件之一。没有政府参与的治理是很难想象的，没有高素质、高技能人才实施管理的网络治理则不可能是高效的。网络管理人才开发同样是地方治理环境中地方政府遇到的严峻挑战，它直接决定了网络管理行为能否高效实施、网络管理战略能否顺利实现。因此，加强高级管理人才培养力度，加快高级管理人才开发速度，为地方治理开发与储备相当数量和质量的高级管理人才，是地方政府成功实施元治理、完成全球化时代赋予的各种使命的必由之路。
2.网络构建阶段及其核心能力。经过网络筹备阶段的战略思考并选择了网络化治理的实施领域与方案之后，网络治理进程便进入网络构建阶段，它是网络治理模式得以形成的过程。网络构建的过程既依赖于前一阶段地方政府对关键问题、目标与使命以及具体任务的准确判断和定位，又直接影响后一阶段网络运行的有效性。该环节涉及地方政府的几种核心能力，即网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力。
（1）网络召集能力。网络召集能力主要是指政府动员、号召、聚集政府之外的治理主体参与网络的能力。地方政府召集能力的强弱直接影响甚至决定了非政府组织、社会组织等治理主体参与网络治理的积极性、网络参与主体的数量与质量。社会主体的参与程度，在某种程度上既取决于参与主体的自主性，也取决于政府、市场与社会之间关系调整和组合过程中为社会主体参与公共事务治理所提供的空间。因此，地方政府应通过制度建设，创造社会主体成长的良性环境，建立并不断完善公私互动合作的良性机制,为社会主体参与地方公共事务治理提供可靠的渠道和制度保障，从而吸引众多社会主体参与到网络结构中去。参与网络主体数量越多，公共关注度越高，公共事务的治理越容易获得其所需的资源，公共目标也越容易实现。
（2）目标识别与整合能力。多元社会主体本身就是利益主体，在参与网络治理的过程中，无疑会怀揣各自的利益与目标，不仅这些目标之间可能存在冲突，而且它们与公共利益目标之间也可能存在冲突。因此，对共属于一个网络的各个社会主体或组织的利益目标加以识别与整合是十分必要的。地方政府的目标识别与整合能力是网络构建阶段的关键能力，也是整个网络治理的关键能力。为了聚合各种类型治理主体的力量，创新公共事务治理方式，提高公共事务治理绩效，地方政府首先必须识别、弥合多元利益目标，并明确表达和陈述公共利益，为各行动主体展现它们各自所追求的利益与公共利益目标得以实现的愿景。总之，地方政府在网络构建过程中的角色应定位于“确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观”。[16]地方政府对网络主体的目标识别是目标整合的基础，直接决定了公共利益目标的形成与确立及其实现程度。
（3）协商与谈判能力。网络治理结构是政府与非政府组织、社会组织、市场组织等主体构成的多中心治理结构。多元治理主体之间存在着一种权力依赖与互动的伙伴关系，谈判协商关系即是其中之一。所谓协商与谈判，是指多个平等的组织通过平等交流、友好协商、谈判对话，利用各自的资源与技术在某一公共项目上进行合作以达到各自目标的活动。为了维护多元治理结构的稳定，聚集各种技术和资源，达成公共事务治理目标，在政府组织内外对话、讨价还价、协商和谈判等活动是网络构建阶段的重要活动，而网络主体之间的对话、协商与谈判活动及其过程，本质上是一种弥合利益分歧、确立公共利益的过程。在这个过程中，地方政府占据着十分重要的地位，它既是这些网络共同体对话、协商与谈判的组织者，又以网络主体身份平等参与对话、协商与谈判活动。因此，训练一套有利于营造公平、活跃的氛围并在其中开展公开、公正的协商与谈判活动的技能与艺术，开发相关协商谈判的技能技巧，对于地方政府真正承担起网络组织者角色意义重大。
3.网络运行阶段及其核心能力。网络治理结构建立起来后就需要投入运行，为了保护治理结构的稳定及维护多元主体之间的合作伙伴关系，作为网络管理者的地方政府必须培养和发展一系列核心能力。这些核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力，它们共同影响甚至在某种程度上决定网络能否按照所确立的规则和制度成功运行。
（1）资源整合能力。网络的建立与运行首先依赖于治理参与主体拥有的各种技术和资源，网络主体的互动合作亦是拥有各种不同资源的主体之间的互动合作。因此，网络运行阶段地方政府的首要任务就是聚合各种分散在社会主体中的资源，包括财物、信息、劳动力、权威、技术等。资源整合能力便成为地方政府的首要能力，各个网络主体所拥有的资源如果不能集中起来，整个网络的运行以及公共问题的解决与公共利益目标的实现就成了无源之水、无本之木。特别值得注意的是，知识是网络参与主体所拥有的一种重要的资源，它不仅对于各个参与主体调整价值观、建立信任与克服文化差异具有重要意义，而且能为参与主体协同工作创造价值提供条件。作为网络管理者的一个重要责任，地方政府应通过强化资源整合能力来达成共识、实现各个主体之间的知识共享并通过网络促进组织学习，这也是地方政府资源整合行为的重要组成部分。
（2）网络的维护与监管能力。网络的维护与监管能力是网络运行过程中地方政府必须具备的又一项核心能力。网络的良性运行主要取决于参与主体之间亲密的合作伙伴关系，而这种合作伙伴关系的基础是信任。网络伙伴之间既是一种合作伙伴关系，又是一种竞争对立关系。伙伴之间信任程度高则可以增强他们的共识，有利于他们之间的沟通，深化他们之间的合作；不信任或者信任程度低则影响他们之间的沟通与对话，最终影响他们之间合作的广度与深度。因此，作为网络管理者的地方政府应及时发现并消除网络伙伴之间在公共价值、个体利益等方面存在的分歧，维护内部正常的竞争态势，为网络的运行创造某种适宜的环境。这就要求地方政府一方面要强化调控能力，加强对网络运行的监管，及时发现并纠正网络参与者违反网络规则的行为，确保网络运行原则得以严格遵守。另一方面要强化冲突处理能力，及时解决网络中因资源分配等各种问题引发的争议与冲突，减少与消除网络运行的障碍。归根结底，政府对网络的维护与监管就是要营造一个有利于保护网络参与主体积极性、维持网络伙伴之间合作竞争的公平环境。
4.网络终结阶段及其核心能力。网络终结是网络管理的最后一个环节，尽管网络治理结构并不总是有效的，同样充满了失败的风险，但无论网络运行成功与失败，网络终结工作都是网络管理者必须做好的核心工作。从地方治理实践来看，“网络管理最基本的问题受困于我们评估有效性、然后用某种准则来衡量网络是否负责任的能力。”[17]因此，地方政府必须开发和掌握网络终结阶段的管理能力特别是绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力。
（1）绩效测量与运用能力。地方治理网络结构的构建，在很大程度上是要弥补传统科层结构在绩效方面存在的缺陷，以聚合多元主体及其资源，通过多元主体共同参与地方公共事务治理，提高治理的绩效。网络结构是否完成了网络治理的使命和任务，实现预期的治理目标，取得预期的治理绩效，只有通过绩效测量的手段才能得出结论。因此，地方政府需要通过权衡地方治理的不同层面和方向上的价值和目标，建立一套科学的绩效评估体系，并运用这一套体系对网络治理的绩效开展科学的测量和评估。为了提高绩效测量的技能，网络管理者尤其要重视现代科学与信息技术在绩效测量与评估过程中的运用。现代科学和信息技术既是当代地方治理兴起及其成功实践的基础，也是提升地方治理绩效，推进地方治理发展，实现地方治理转型的重要保障。不过，应该看到，绩效测量只是实现治理的手段，其目的是要通过运行绩效测量的结果，不断消除网络治理的障碍因素，进一步转变治理的理念，提高治理技能，推动更大范围、更多公共事务领域和更高层次的网络治理。
（2）责任控制能力。责任控制能力既是网络终结阶段的一项重要能力，也是贯彻整个网络管理全过程的一项重要能力，并且在很大程度上体现了地方政府网络管理能力的高低强弱。责任控制能力与绩效测量密切相关又同等重要，当政府越来越依赖第三方提供服务的时候,其绩效也会越来越依赖于管理各种合作伙伴关系并让网络参与者承担责任的能力。而责任控制能力不强、责任的缺失恰恰是地方治理进程中地方政府面临的最严峻挑战，也是治理的不可治理性之根本原因所在。网络化治理模式中公共事务参与主体是多元的，政府不再是最高权威，在传统行政模式下赋予政府的公共责任被部分转移到非政府组织、社会组织乃至公民等主体身上。这种网络模式中体现出来的“组织边界的不确定性”、“公共责任界限的模糊性”以及“转嫁财政、绩效甚至是政治风险”的现象，使得其他参与主体对政府的责任诉求更加强烈，也进一步增加了政府履行其责任的困难。“在公共治理的进程中，政府、市场和公民社会作为治理体系主要的行动者，其相互之间的结构关系特别是责任关系，对于治理的成败具有结构性的意义。”[18]责任是一个控制问题，就网络终结阶段而言，由于网络参与主体表面上都是公共责任的主体，但实际上往往由于责任边界的模糊性使得没有人承担完全责任。网络管理过程中责任的不明确与分配不当、无人负责的现象，成为地方治理绩效的主要障碍之一。
责任问题是网络化管理所面临的最艰巨的挑战。因此，建立健全责任控制机制，强化地方政府的责任控制能力，对于整个治理合作网络规则的形成与有序运行具有十分重要的意义。地方政府一方面要明确解决由谁负责的问题，对网络治理主体的责任进行恰当分配，明确行动主体的责任界限与范围并加以严格控制，防止责任流失。另一方面要明确对谁负责的问题，治理的最终目标指向是公共利益，因此各行动主体的负责对象无疑是公民。总之，地方政府既要勇敢承担起作为网络平等参与主体应有的责任，又要承担起作为网络化治理的“元治理”角色所应有的责任。只有具备良好的责任控制机制与责任控制能力，公共责任才不会流失，公共利益才有保障；也只有依赖良好的责任控制机制，网络治理的实践才不会流于形式，才能建立起真正的公共事务多元主体共治模式，才能推动地方治理进程，实现地方经济和社会的可持续发展。
四、小结
地方网络化治理，成功的关键在于多元参与主体治理结构的构建以及政府与社会主体之间的信任与合作伙伴关系的维护。地方治理的绩效水平受到诸多因素的影响，一项研究结果指出,影响包括中国等转型国家公私伙伴关系有效治理的因素包括知识获取、成本、不确定性、政府信用、决策参与、融资成本和政府能力七个方面。[19]可见，政府网络管理能力状况是影响治理绩效的核心要素之一。地方政府在网络治理过程中的战略思维能力、网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力、资源整合能力、网络维护与监管能力、绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力，直接决定地方网络化治理的成败。因此，在地方治理实践中，提升网络管理能力，克服网络治理模式给地方政府带来的处理各种网络管理问题的挑战，是地方政府适应新的网络治理模式，推动地方公共事务治理创新的内在要求与现实需要。
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第3篇
一、运用经济法手段治理会计信息不实的必要性
(一)传统法律手段治理会计信息不实的考量
1．民商法手段治理会计信息不实的困境
依据民商法原理，民事主体间由于会计信息不实产生纠纷的解决是以契约自由为核心，以主体之间的信息协调、信任与意思自由为基础。可是，直到现在，我国也没有治理会计信息不实的完整的民商法规则，除2003年最高法关于上市公司及其注册会计师的误导给投资者造成损害承担民事赔偿责任的司法解释①外，其他非上市公司及非营利组织的会计信息失实及其注册会计师的审计没有承担民事赔偿责任的治理规制。机关事业单位的负责人、会计与业务经办人为谋求自己利益时，也会提供失实的会计信息，由于同样缺乏民商法手段治理规制，从而影响国家宏观管理决策与社会经济交易安全。由此产生因会计信息不实使相对人失去主动维护自身权利行为的法律依据。根据国内外实践得知，运用民商法手段有效保障会计信息使用人权益方面显得不足。原因有四:其一，单位或个人为了自身利益最大化不会改变提供失实会计信息破坏平等交易的目标，造成获取失实信息的状况与证据困难。会计信息使用人所遭受的损害是否是由于会计信息失实造成，需要使用人利用知识或聘请专家判断来获得“知道”这一时效规定，或获取会计信息不实的证据，需要较长时间，存在相当难度，即使是举证责任倒置的情形下。其二，民商法手段保护会计信息使用人的利益主要是以使用人受到损害提求为启动力量。事实上，有利益交往的双方当事人之间的纠纷主要表现为财产权益冲突，会计信息不实被当做一种手段被掩盖，不被对方当事人悉知，或缺乏证据，而不提起会计信息不实的民事诉讼。其三，会计信息使用人一般不会关注小比例会计信息失实问题，也无法关注。会计信息小比例失实可能在检查或审计容忍的误差范围之内而被纵容，加之对会计档案的处理，小比例信息失实不受治理将被慢慢放大，形成治理漏洞。安能源从1997年开始有目的有计划按比例制作失实信息，事隔5年后才东窗事发，就是例证。其四，民商法手段治理是低效率高成本的事后治理。实际上，只有会计信息不实已经造成使用人的损害后，才能实施民商法手段的治理，并且获取证据需要高额成本聘请专业人士，花费较长时间，而且赔偿计算基础的不确定性，使用人将无法获得赔偿或赔偿远远低于损失，以至于无法弥补费用，无法有效做到事前事中事后全过程保护会计信息使用人的权益。
2．行政法手段治理会计信息不实的困境
根据《会计法》［4］、《行政处罚法》的规定，会计信息失实将受到行政处分和行政处罚的规制，但是，经过多年的实践，行政法手段在治理保护会计信息使用人权益方面存在如下缺陷［5］:其一，行政法主要对国家工作人员的会计行为进行规制，难以规制非国家工作人员的会计行为。其二，市场禁入的对象狭隘。为会计信息生成提供基础业务数据的人员或注册会计师审计助理人员、单位及其负责人，不在禁入范围，显然是一个缺陷。其三，无法约束专业技术人员晋降级。会计人员是以从业资格为基础开展工作的，其行为受到资格约束，不受专业技术晋级降级约束。其四，难以调整信用等级。会计信息是经济社会信用系统中核心内容，当单位及其相关会计人员与不实会计信息存在关联时，不应仅仅受到行政法规制或刑事规制，应该与商业信用或个人诚信等级挂钩，由于缺乏会计信息诚信系统，无法实施。其五，缺乏国家工作人员晋职限制。行政法治理责任是一种惩罚，不是一种限制。国家工作人员与会计信息不实相关联时应当承担不得晋升政治职务的责任。但事实上，他们为自身利益或单位利益提供失实会计信息时，却没有受到政治责任的规制，尤其是在晋级上，不受限制，本质上放纵了其行为，导致会计信息失实结果加剧。
3．刑罚手段治理会计信息不实的困境
刑罚治理是实现社会目的最严厉的治理机制，然而在会计信息治理中依然存在缺陷，表现为:其一，刑法治理证据难于收集，执行不易。会计信息不实非常严重时才采取刑罚治理，它是严格的事后治理，此时的载体往往出现异化，带来证据获取困难。其二，相关刑罚治理中往往把会计作为手段来认定。会计违法行为的刑罚治理未按照《会计法》的刑罚治理规定处理，而仅仅作为一种手段，如利用职权贪污，改变了会计信息，一般认定为贪污犯罪，而不认定会计违法，是导致会计信息失实的一个主要根源，法律规定失去应有的权威。其三，无法预防事前小比例或小比例累计会计信息失实。其四，缺乏会计信息不实的刑罚治理标准。按《会计法》和《刑法》规定，是隐匿账务就实施刑事处罚，还是隐匿账务所导致的金额达到一定数量给予处罚，规定模糊，执行难。其五，司法实践中，会计信息不实的治理很少实施刑罚治理。
(二)经济法手段治理会计信息不实的现实性
根据上述分析，传统法律手段治理会计信息不实，不能从全方位多层面保证会计信息符合国家管理、经济交易、融资安全的要求，因此，需要寻求补充、超越治理会计信息不实的传统法律手段的创新的现代法律治理手段，实现事前小比例虚假治理与事后大额虚假治理相结合的无缝隙治理手段。经济法作为现代法，其治理手段是传统法律手段治理形式的补充、超越与创新。在经济实践中，传统法律手段治理往往强化个人责任、忽视机构责任，或强化机构责任、淡化个人责任［6］659－660，不利于法制的公平正义精神在会计信息领域的实现。单位及其负责人(包括人)、会计机构负责人、会计人员与业务人员以经济交易活动为依据，根据会计法律法规规定生成的提供给使用者的相关信息是具有垄断性质的特殊产品［7］，拥有信息垄断权的单位及其负责人会为自己的最大利益而隐瞒相关信息(包括现代《公司法》中的人———高管及其聘用的会计人员)［8］37－40，提供失实会计信息，形成信息不对称，影响使用者的经济交易、社会管理决策和财产安全。这需要国家干预会计信息失实来保证会计信息真实对称，实现弱势地位的信息使用者的利益保护，维护社会正义和社会交易安全与社会和谐的社会价值的法律目标，这恰好体现了经济法的本质。经济法责任的独立性和特殊的责任方式充分弥补了传统法律责任方式的不足，为全面治理会计信息不实提供了有效的补充、超越与创新。经济法的本质与经济法律关系决定了经济法责任具有独立性［9］。经济法的法律责任的主要特征体现为经济性、规制性、社会性和具有特殊责任承担方式［6］656－661。
二、运用经济法手段治理会计信息不实的路径要准确把握运用经济法手段治理会计信息不实的路径选择，需要分析传统法律手段治理会计信息不实的路径状态。
(一)传统法律手段治理会计信息不实的路径
民商法手段治理会计信息不实的进路是平等的会计信息的供给者、鉴证者与需求者以维护自身的民事权利为逻辑起点，要求供给者、鉴证者遵从诚实信用与不得滥用权利原则，提供客观公允有用的会计信息，需求者根据供给者所提供的会计信息判断并与之进行交易或融资，如果供给者违背诚实信用与滥用权力，提供不实会计信息，由此带来需求者的财产损失，需求者依据民事归责原则和民事诉讼程序对供给者提起民事赔偿，供给者承担民事责任。这种路径选择，是以市场主体自身的能力去保持公正，可能产生民事救济失灵，无法控制供给者、鉴证者对其他需求者的不诚信，难以实现会计信息的社会性，即依然存在道德风险。为弥补民商法手段治理的路径选择形成的缺陷，产生了行政法手段治理会计信息不实，其进路是以政府部门依据会计规范直接对会计信息的供给者与鉴证者实施检查，维护行政管理中相对人的权益为逻辑起点，以行政手段促使供给者与鉴证者提供的会计信息客观公允，保证需求者获得相关有用的会计信息，否则按照法律法规的授权对供给者及其相关人员实施行政处罚，或移交司法机关处理，同时责令其修正不实的会计信息，会计信息供给与鉴证者承担行政责任。此种选择难以控制会计信息监管形成的政府失灵，同样产生道德风险———信任风险和控制风险。按照行政法理论，对会计信息不实的行政监管是行政主体与行政相对人的关系，然而行政相对人不能全面包含会计信息生成的所有人员，即行政法律关系主体不全面。为更有效地防止重大会计信息不实，国家实施了刑罚治理。刑罚手段治理会计信息不实是以会计信息不实造成严重社会危害性为逻辑开端，由司法机关对会计信息不实的供给者与鉴证者实施制裁的路径依赖，惩罚的是主要人员，且对小比例及其累计的关注度低。传统法律手段治理会计信息不实形成了路径依赖，不利于全面全过程治理会计信息不实，弱化了经济责任、政治责任、道德责任和社会责任，因此，需要寻求新的能弥补传统法律治理会计信息不实的路径选择和具体手段。
(二)经济法手段治理会计信息不实的路径
经济法手段治理会计信息不实是缝合民事救济、行政救济和刑事救济的空隙，以弥补其失灵为逻辑着力点，解决单一的行政管理关系，实施当事人无力控制的行为监管，加强不同主体的责任，因此，需要基于以下路径展开会计信息不实的经济法手段治理。
1．修订完善《会计法》
修订完善《会计法》主要目的是为弥补会计信息不实的传统法律手段治理存在的缺陷，从法律规范方面确定经济法手段治理会计信息不实的制度安排———形成新的治理会计信息不实的路径与具体手段，实施对会计信息不实形成影响的不同主体的全面全过程制裁，阻止会计信息小比例不实或小比例不实累计障碍，防范嵌入式风险，控制大比例不实所造成的直接风险。将经济法手段治理的范围、责任承担方式规定于《会计法》中，以获得经济法手段治理的法律依据，特别是作为会计信息载体的会计档案的管理的治理也应纳入治理范畴。当然传统法律手段治理范畴中的完善也应该在其中体现，如将会计档案管理专章规定于《会计法》中［10］。
2．会计信息不实的监管行为规范化
由于会计信息是交易信赖的基础，长期不实必然产生经济、社会、道德影响，所以需要对会计信息不实加强监管。会计信息不实的监管充分体现了国家对会计信息的干预，通过干预消除过大的交易成本，减弱信息不对称，排除市场失灵，但是国家在实施会计信息不实的监管中，也会产生监管失灵，引发监管无效与监管不当，从而形成更大程度上的会计信息不实，产生需求者的信任风险。为防止由此造成的社会诚信链条的破损，以及社会与个人的财产损失所带来的道德、社会危机，更加需要经济法手段治理会计信息不实的监管行为，为此，需要对会计信息不实的监管行为用法律规范规制，减少监管行为的随意性和寻租性。
3．会计信息不实的主体的全面法定化
会计信息不实的经济法手段治理主体法定化是指为从经济法角度控制会计信息不实，在会计法律法规中界定会计信息不实的经济法手段治理的权利主体与责任主体的统一。具体应当包括以下内容:(1)政府监管主体，包括监管部门及其人员。享有监管权、检查权、查阅资料权、处罚权等同时也应承担责任。(2)会计信息的供给主体。享有抗辩权、申诉权的同时也应承担经济法手段治理会计信息不实的责任。主体具有多样性，具体包括:①单位，包括机关事业单位和商主体。②相关人员。与会计信息生成、汇集、处理及管理有关的人员，包括单位负责人、会计机构负责人、财务会计人员、业务人员［8］126－128(如销售、采购(包括办公用品采购)、仓库管理员)与会计档案管理人员。(3)社会中介鉴证主体。主要是会计师事务所及其注册会计师向社会保证单位提供的信息具有可信性、可用性。(4)会计信息使用者。会计信息使用者使用符合标准的会计信息而成为主要的保障主体，享有知情权、询问权、查阅权等。会计信息使用者超出会计信息使用范围或不恰当使用所造成的损失，应责任自负，这对于会计信息提供者才是公平的，也才能维护提供者的利益，避免不必要的纠缠，减少交易成本。但对于会计信息的使用范围及如何使用应当明确。
4．经济法手段治理会计信息不实的责任设定
根据莫里斯和维克里关于“逆向选择”和“道德风险”的界定，如果由于“道德风险”带来普遍性欺骗，会导致相对人“逆向选择”，引发经济危机，甚至会导致社会危机、政治危机［11］和道德危机。因此，需要从经济法律治理层面增大会计信息不实的提供者及其监管者的不道德行为的经济风险、社会风险、政治风险［6］248－249和道德风险，即设定与会计信息不实相关的各类主体，特别是会计信息供给主体的道德责任、经济责任、社会责任、政治责任。只有相关行为的责任承担是确定的，才能真正实现治理的目标。
三、经济法手段治理会计信息不实的措施
在运用经济法手段治理会计信息不实的路径中，关键是具体手段的完善。为实现经济法手段治理会计信息不实的目标，使治理手段具有可操作性和有效性，笔者给出完善具体制度［12］的建议:
1．规定惩罚性赔偿目前，单位及其相关人员为了自身利益，提供失实的会计信息损害相关利益者的利益的现象非常猖獗，为杜绝这种普遍猖獗所带来的经济社会政治道德的影响，需要在会计法律法规中规定“重典”加以控制和防范，切实实现经济法手段治理会计信息失实所追求的目标。实施惩罚性赔偿———让会计信息失实的提供者承担所导致损失的一倍或更多倍赔偿，使其在经济上付出更大代价。
2．扩大市场禁入规制对象范围根据《会计法》、《预算法》与《注册会计师法》规定的市场禁入的对象是受到刑罚处罚、吊销会计从业资格证书或注册会计师执业证书的人员。这实际上是会计从业人员的市场禁入规制，但不是全面的规制。应扩大到与会计信息生成提供基础业务数据的人员、注册会计师审计助理人员、单位负责人在没有受到刑法处罚，但其行为严重影响会计信息的人员。
3．商主体强制解散的治理措施《会计法》并未规定商主体向外提供会计信息不实的解散问题。可是，商主体提供的会计信息存在不实，并且带来了相关利益者的损失，即使商主体本身是盈利的，此时，也应从经济法规制方面作出规定:强制清算该商主体。因为这样的商主体不利于会计信息的健康提供，其企业文化已经形成，即使将其负责人市场禁入，其文化依然存在，不利于社会诚信系统的建立，同时谁来接手管理该商主体，也是问题。为了经济社会的长期稳定，与其让社会存在普遍欺骗，还不如用严格的重处规制来规范经济社会的行为，以便形成有效的维护社会整体利益的经济社会秩序。
4．规定专业技术职务晋级与资格减等治理手段这类责任主要适用于会计人员。《会计法》没有规定非国家工作人员的行政处分内容，为更加全面监管会计信息失实，对于会计负责人与会计人员所负责的会计信息中存在失实，应当根据情节轻重，承担资格减等，即降级认定会计专业技术职务。当非国家工作人员中的会计人员的行为不足以实施资格减等处分或吊销从业资格者，如不限制其晋升专业技术职务，将形成在获取上级资格职务后而不受约束的漏洞，因此需要对专业技术职务晋升作出限制，如规定提供会计信息失实之日起5年或8年内不得晋升上一级专业技术职务。
