行政处罚体制论文范文

行政处罚体制论文范文第1篇

一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。

为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓嫖客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。

而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。

对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。

参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）

行政处罚体制论文范文第2篇

一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。

为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。

《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。

二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓嫖客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。

三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。

现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。

我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。

而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。

我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：

一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。

考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，

不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。

二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。

三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。

对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。

参考文献

1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社

2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社

3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）

行政处罚体制论文范文第3篇

一、行政处罚文书说理是依法行政的内在要求

行政处罚文书说理最早是在美国由司法判例加以确认的。“理由是对法律政策和自由裁量所持观点的解释和说明……不能仅仅重述法律的规定，而没有任何解释。行政处罚必须说明理由，是行政法的一个基本原则。”我国《行政处罚法》第31条规定。“行政机关在作出行政处罚决定之前。应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第39条规定，行政处罚决定书中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”，在法律上确立了我国行政处罚说明理由制度。

(一)行政处罚说理是行政正义的基本要求。给予处罚的理由是正常人的正义感所要求。在公共生活中，对于权力的实施，人们不仅要它是合乎法律的，更希望它是合乎正义的。行政权是一种极富扩张性的权力，它的行使既不像立法权那样往往是合意的结果，也不像司法那样中立。在确定相对方权利、义务的行政行为过程中，相对方更有权利了解行政主体实施该行为的目的及理由。许多决定都可能因目的不正当、不相关及其他适用法律错误而撤销或被，如果公民找不出裁决背后的推理，他便难以决定是不是可以复议或，这样便被剥夺了法律的保护。

(二)行政处罚说理是合作式行政的体现。随着人世，行政执法的规范和“政企分开”等行政改革的发展，行政法律关系的内容也开始出现变化。虽然以“命令与服从”为内容的行政法律关系仍然存在，但是在行政程序中，作为相对人被赋予了更多的程序性权利，如听证权、知情权等。传统的强制性行政权已渐渐让位于参与式行政、合作式行政。在合作式行政中，行政主体在实施行政行为时，要充分尊重相对方作为程序性权利主体的地位，注重与相对人意思的交流。行政处罚中的说理就是这种合作式行政的一种具体表现。透过行政权能主体对其所裁决的关于事实、法律及酌量方面的说明，相对人不仅感到自己被尊重，从而产生心理上的认同感，而且能领会、理解行政主体的行政裁决。可以说行政裁决的说理在感情和理智方面都拉近了行政主体与行政相对人的距离，消除了传统上公共权威与公众的对立。

(三)行政处罚说理是制约行政权的要求。现代法治实践表明，对公民权利与自由危险最大的莫过于行政自由裁量权的滥用。为了防止和制约行政自由裁量权的滥用，除了传统的议会监督和司法审查外。各国纷纷制定法律，加强程序控制。说理制度就是行政程序制度链条中的重要一环。通过健全规范行政自由裁量权的法律程序，在行政自由裁量权行使初始和过程中控制其行为，使结果趋于合理性，可能是一种比较有效的法律控制方法。说理有助于防止行政主体及行政执法人员的随意、恣意。因此，要求行政主体作出行政裁决时，对支持行政行为的依据和理由应向行政相对人和社会展示，以此来达到制约行政权的滥用。

(四)行政处罚说理便于法院进行司法审查。相对人了解行政处罚理由的权利是健全司法审查制度不可缺少的一部分，对行政理由的说明给法院的司法审查提供了依据。法院往往根据行政机关的案卷来判断被诉行政行为是否合法，行政机关在案卷中就其所作行政行为的详尽说明，更有利于法院作出判断，提高司法效率。

二、推行行政处罚说理制度的实践与效果

自2006年以来，浦江县工商局从本县实际出发，在金华市局大力支持下，与县政府法制机构、县人民法院协调，积极推进行政处罚说理改革，全面开展增强行政处罚决定书说理性工作，特别是浙江省工商局相关指导意见出台后，浦江县工商局在行政处罚的合法性、正当性方面进一步改进，在形式上增强行政处罚告知书说理性和行政处罚决定书的说理性，取得了良好的社会效果。当事人自觉履行处罚决定率大大提高，2007年申请法院执行率只占全年案件总数的5.62％，而2006年为10.37％；2007年执行金额占全年罚没金额的8.16％，而2006年为16.7％；2007年至今持续保持行政处罚零复议、零诉讼。

实践证明，推进增强行政处罚说理性工作非常必要，能够有效地推进社会和谐，具体表现在以下方面：

(一)有利于人性化执法。说理性处罚决定书增加了证据列举、当事人的陈述申辩及听证、适用法律和理由等新内容，比老版本文书更注重情感理性执法。说理性处罚决定书强调一方面要结合案件事实对法律法规进行详尽的法理阐释，以充分的说理来论证适用某项法律法规条款作为处罚依据的理由。另一方面，对不予采纳当事人所提出观点的理由要详尽说明。对当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点，要认真分析，归纳梳理，对有理的要予以采纳，对无理的要讲清不符合什么原理和法律法规的规定，其观点为什么不予采纳，理由要说清、说透，从而化解矛盾，减少行政复议、行政诉讼的产生。

(二)有利于规范执法行为。不注重说理的传统模式不仅有助长“暗箱操作”行为之嫌，而且还会掩盖执法不公甚至贪赃枉法等各种行为，客观上为少数人情案、关系案、地方保护主义起到了掩饰作用，为消极、腐败现象的滋生提供了土壤。俗话说：“阳光之下无罪恶”，意味着公开的过程及理由是难以产生腐败的。增强处罚决定书的说理性，就要求在行使自由裁量权时，要解释和说明最终确定该处罚幅度的理由，以此来达到制约行政权的滥用，扼制腐败现象的发生。

(三)有利于提高执法水平。能否说理、说理是否充分与执法人员的素质密切相关，由于文化素养等综合水平的制约，目前有为数不少的执法人员在理论功底、法律知识、逻辑推理、语言表述等方面的修养无法适应制作说理式处罚决定书的需要。因此，必须下大力气提高执法人员的政治理论、法律知识、逻辑思维、文化水平和语言、文字表达能力，从而提高工商队伍执法水平。

(四)有利于法制宣传。《行政处罚法》规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。因此，处罚不仅是行政执法过程，也是具体生动的法制宣传活动，通过具体案件的处理起到教育公民、法人以及其他组织应享有什么权利、承担什么义务和宣传法律知识的作用。在行政裁决说理的过程中，传播法律价值、警示教育社会民众，也有助于树立法律的权威、树立行政执法部门文明公正的形象。

三、现行工商行政处罚文书的局限性

工商行政处罚文书是工商行政管理机关行使行政处罚权的重要载体，现行工商行政处罚文书在形式上

可以划分为填充式执法文书和叙述式执法文书两种。各级工商行政管理机关的处罚文书大都根据现行的《工商行政管理机关行政处罚文书使用手册》编制，随着时间的推移，不论是填充式还是叙述式法律文书，在体现释法说理上都存在着一定的局限性。

以事实为依据，以法律为准绳，是工商机关的办案指导原则。这一原则要求行政处罚文书应尽量客观、真实地叙述案件事实，而有的在书面叙述案件事实时，融入了个人的感彩。没有严格按照法律法规规定进行表述：有的将简单明了的问题叙述得繁杂冗长，将复杂的问题叙述得过于简洁，关键问题一笔带过。个别执法人员甚至把听见的、作为探讨的、证据不确实的一些意见、看法写入案件事实部分；有的调查终结报告不同程度地存在案件处理部分无论无据，或虽有论证，但论证的理由不充分，或论证的理由与引用的法律条文出现矛盾：有的甚至把失效的法律、法规条文引用在报告结论中；有的需执法人员根据案件事实具体填写法律条文的填充式处罚文书在引用法律条文时错误，出现了适用法律与处理结论不一致的情况；有的文书格式不合理，只有很少数量的空格，让办案人员想说理无从下笔；还有的文书设计不合理，同一内容多处出现，说理的效果也打了折扣。

传统的处罚决定书存在处罚对认定事实过于简单，证据不引用，理由不阐述等问题，给公众或行政相对人造成行政机关裁决“不论理”的印象。这种“不论理”主要表现在以下方面：

(一)证据表述过于笼统。只用“以上事实有……证据为证”的套话一笔带过，只看得出证据的名称，看不出证据的内容，只看得出采信的证据种类，看不出采信的证据是哪一方提供，总之，对证据的认证缺乏说理。

(二)认定事实过于简单。叙述事实都是平铺直叙，其中缺少对事实认定的合理性阐述与论证，看不出当事人陈述的事实哪些能够认定为案件的法律事实，哪些不能够认定为案件的法律事实，各自的理由是什么，一概不知。

(三)法律解释不够深入。对适用法律只简单表述为“根据……规定，对当事人作出以下处罚”，对适用法律的理由不作任何阐述。行政执法人员并不是简单的“执法机器”，面对种种相互关联的证据所证实的事实，必须在找到相应的法条后作出科学的解释，尤其是在法意不明、法有漏洞、法条竞合、自由裁量等情况下进行正当合理化的法理分析显得更为重要和必要。

以上认定事实、认定证据的说理缺乏和行政裁决理由的论述简短的情况，客观上执法人员就难免有“主观臆断”、“独断专行”之嫌，在释法说理方面的欠缺，就难免引起当事人对事实的认定感到莫名其妙、对证据的认证不能心悦诚服、对行政裁决理由不能欣然接受。

四、增强行政处罚文书说理的基本思路

增强行政处罚的说理性，意味着将行政处罚所凭借的法律理由展示出来。行政处罚文书的理由是在事实部分取舍证据和认定事实的基础上，对案件的性质、法律责任和如何适用法律所发表的意见，是执法人员从案件事实推导出案件结论的创造性思维的结果。因此，行政处罚文书说理应从事实和法律两个方面分析，但也不能忽视“情理”的重要性。

(一)针对案情说理

案件事实是定案的根据，俗话说“事实胜于雄辩”就是指事实本身往往是最好的理由，因此行政处罚文书的说理离不开案件事实。行政处罚文书所陈述的事实，是指与案件的结果有关联并有相关证据所佐证的那些事实。在处罚决定书正文部分中，要围绕违法行为构成要件列举证据。并对证据的合法性、关联性、客观性分析论证，从而推导出案件违法事实。使阐明的事实确凿无疑、无可驳辩，具有说服力。

(二)依据法律说理

行政处罚文书具有典型的对外性，因而通过行政处罚文书对外进行释法说理首先要让当事人看得懂。行政处罚文书样式对我们制作和使用有一定的参考作用，而样式必定是针对普遍情况而设，在特殊情况下就要因地制宜了。比如边远贫穷地区，人们的文化水平低下，法律意识淡薄。有一部分人事先是不知道他的行为是违反法律的，甚至有些当事人从询问开始到送达处罚决定书结束都没有彻底明白。从这个意义上来讲，行政处罚文书在充分体现释法说理的同时还要起到宣传法律知识的作用。笔者认为，在行政处罚文书中不但要引用法律条文，还要准确、具体的引用法律条文，如处罚书按样式通常这样叙述：“其行为已违反了《无照经营查处取缔办法》第二条，构成无照经营行为。”而第二条具体是什么内容就不得而知了，这样当事人就会只知其然不知其所以然，尤其是一些不常见的行政违法行为，连工商执法人员都要翻法条才可定论，更别说知识水平有限的普通百姓了。所以要加强行政处罚文书的释法说理性，就要准确、具体引用法律条文，可以引用在行政处罚文书的文尾，也可以引用在附页，更好的是以页下注的方式引用。这样每一页行政处罚文书所涉及的法律条文就可以清清楚楚、一目了然了。

在处罚决定书中除应论证认定事实的理由外，还应论证适用法律的理由，在一定意义上讲，这是理由部分的核心，因为它是作出行政裁决的根本依据。行政处罚文书的说理具有严格的“法”的规定性，无论是分析的角度、分析的内容、分析的结论。都必须符合法律，不允许别出心裁、标新立异。每一项法律条文都有其确切的内涵，不能随心所欲地作出解释，因此对法律理解的正确性至关重要。行政处罚文书中的说理实际上就是“以事实为依据，以法律为准绳”来依案说法，在处罚决定书的说理部分中，要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律，展示其根据选定的事实而选择法律时的推理过程，才能言之成理。

(三)说理不能忽视情理

行政处罚文书说理的基本素材是事实和法律，但说理也不能忽视“隋理”的重要性，“情理”也可以作为说理的素材。这里所谓的“情理”，不是指纯粹的个人感情因素、意气用事，而是指人之常情和事情的一般道理，属于道德范畴。优秀的行政处罚文书说理应当做到法理透彻、事理明晰、情理感人，即法理、事理、情理并重。在行政处罚文书说理中如何体现情理?这就要求对当事人在陈述、申辩或者听证中提出的事实争点和质疑意见予以回应；在行使自由裁量权时，解释和说明最终确定该处罚幅度的理由，等等。在行政处罚文书中。执法人员应结合个案的具体事实，借助于社会经验知识，做出既合乎法律又合乎情理的裁决。总之。增强处罚文书的说理性，要用老百姓听得懂的语言，详细阐明案件事实、处理过程及法律依据，给当事人一个明白。

(四)规范语言文字

行政处罚体制论文范文第4篇

关键词：环境行政处罚；救济罚；责令改正

中图分类号：D922.112文献标识码：A文章编号：1671.0169(2012)01.0031.09

随着环境危机的不断逼近，环境行政处罚作为我国应对环境问题的重要法律手段之一日益受人瞩目，相关立法的活跃也使其顺理成章地成为行政处罚理论创新及争鸣汇聚的前沿阵地。2010年由环保部修订通过的《环境行政处罚办法》开始施行，涉及行政处罚诸多热门话题，其中第12条关于“责令改正”的规定尤其值得关注，可谓第一部将责令改正明确定性为“行政命令”的法律法规。那么这一定性是否有助于实现责令改正于环境领域的特殊意义，并就此平息其于理论和实践中长期存在的制度归属争议呢？

一、 责令改正环境违法行为的

制度归属争议责令改正是指行政主体责成违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态。结合环境特征来看，责令改正的救济性、教育性、恢复性及相对惩罚性正好与环境问题的严重性、环境违法的正当性、高违法收益性及环境风险的不确定性相对应，因此相较传统的环境行政处罚罚种具有特殊的意义。首先，当前环境问题已经发展到由量变到质变的关键时期，责令改正的救济性所发挥的即时或向前的作用相比其他罚种所发挥的向后预防的惩罚作用将更为及时、重要。其次，相对人的环境行政违法行为往往具有一定的经济合理性、价值正当性与违法相对性，责令改正的教育性所发挥的引导功能将远远胜于其他罚种的单一报应意蕴。再次，环境违法者的行为常常是出于对违法成本与违法收益加以权衡的理性选择，但是其他罚种大多从提高违法成本的单向度考量来设计罚制，忽略了改正违法行为对于杜绝违法收益的积极作用。责令改正可以通过禁止行为人从违法中获得收益的另一向度考量来纠正这一误区，从而成为达致更优处罚实效的进路之一。最后，环境问题的特征要求人们在科学不确定的情况下仍须采取必要的行动以避免重大的环境风险。责令改正的相对惩罚功能——仅仅改正具有风险的行为将具备必要性，而运用其他罚种另课以重罚的合法性则不免受到来自处罚法定原则的质疑。

然而，上述责令改正于环境行政处罚中的特殊意义尚未从应然转换为实然，其阻滞的根源在于：责令改正的理论研究及立法实践皆呈现杂糅混沌的状态，使得违法者及某些管理者有了可乘之机。

（一）理论基础定位不明

关于责令改正的属性，目前学界仍无定论，大致可以归纳为行政处罚说、区别情况说及非行政处罚说三大类。行政处罚说又分为救济罚说[1]（P214-215）、申诫罚说[2]（P119）等。区别情况说认为要结合具体的法律条文将责令改正区分为行政处罚、行政强制措施、行政处罚的附带结果等[3]（P665-674）。有学者甚至在同一本教材中既将责令治理已经被污染的环境、补种被毁坏的树林等界定为行政命令，又把类似的如责令违法相对方限期治理、恢复植被等视为课以相对方某种作为义务而界定为行政处罚中的行为罚[4]（P172）。在《行政处罚法》通过之后，更多的学者将责令改正定性为非行政处罚，此说又分为行政命令说以及其他不明归类，后者如有学者认为责令改正违法行为等不具有直接惩罚的目的，而具有补偿性，因此将其归入“其他行政制裁”范畴[5]（P53-54）。然而这种“其他行政制裁”似乎更加定位不明，因为行政制裁作为专有名词，通常是指与刑事制裁、民事制裁等概念相对应的法律制裁的一种，并包括行政处罚和处分。况且制裁本身即含有“用强力管束并惩处”[6]（P1622）的惩罚性，因责令改正的补偿性特征而将其归入“其他行政制裁”必然陷入矛盾。行政命令说则是目前大多数学者所持的观点：“责令改正或者限期改正违法行为，是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。”[7]（P150）以“责令改正”为题所搜索的期刊论文也几乎一致将其定性为行政命令，例如：“责令改正符合行政命令的内涵和外延特征，是行政命令的一种形式……为一种行政管理措施”[8]（P60）；“责令改正是一种行政命令，是……一种行政管理行为”[9]（P42）；“责令改正是一种行政命令，是……一种行政决定。”[10]（P59）

中国地质大学学报(社会科学版) 2012年1月第12卷第1期 程雨燕：试论责令改正环境违法行为之制度归属——兼评《环境行政处罚办法》第12条

（二）相关立法迷蒙不清

责令改正在法理基础上的定位不明直接反映为相关立法的迷蒙不清。

1.法规定性各异。现行环境立法规定并未给责令改正的定性提供统一的依据，而是大致分为四类。一是大部分环境法律法规在《行政处罚法》出台后都不再将责令改正明确列为行政处罚的罚种。二是将责令改正明确列为行政处罚的罚种。既包括《行政处罚法》出台前即已实施的情形，例如《违反矿产资源法规行政处罚办法》（1994）第8条：“对违反矿产资源法规的行为的行政处罚包括：……(二)责令限期改正……”也包括《行政处罚法》出台后仍然予以规定的情形，例如《安全生产违法行为行政处罚办法》（2007）第5条规定：“安全生产违法行为行政处罚的种类包括责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、责令停止建设等”，只是另外补充规定“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”。三是间接将责令改正纳入行政处罚的种类之一，例如《土地管理法》（2004）第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院。”通过对行政处罚决定不服的救济性规定间接将“责令限期拆除”归入行政处罚。四是明确将责令改正排除在行政处罚之外，例如《对四川省人民政府法制办公室〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函[2000]134号）：“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为。”

2.表达形式混乱。在法规定性各异的同时，现行立法规定也并未给责令改正提供明确的形式上的界定，责令改正混迹于大量“责令……”的表述中而难以区分。环境法律法规中关于“责令”的表述有：责令（限期）改正，责令停止生产或者使用，责令停产停业，责令限期治理，责令限制生产、限制排放或者停产整治，责令关闭，责令限期拆除，责令停止违法行为，责令船舶临时停航，责令停止建设，责令限期补报，责令停止……活动，责令限期整改，责令停止运行，责令停止作业，责令限期清理，责令停止养殖活动，责令限期缴纳（补缴），责令收回违法发给的证书，责令无害化销毁，责令限期补办手续，责令停止试生产等。立法表述的种类繁多，并未体现出责令改正所共有的独特的形式特征：共性的缺乏是由被责令改正行为具体表现情状的多样性所决定；特性的不足是因为责令改正与明文纳入环境行政处罚的某些“责令……”并无本质上的区别。

二、《环境行政处罚办法》第12条

之商榷《环境行政处罚办法》第12条的出台正是基于上述责令改正制度理论定位不明，立法迷蒙不清的现状，试图在环境行政处罚领域率先平息立法及实践中的争议。该条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。该规定的初衷在于通过立法明确责令改正的制度归属、具体形式及适用程序，但存在以下问题。

（一）制度定性不正确

该规定在责令改正制度归属方面采纳了趋近主流的“行政命令说”，然而由于行政命令自身理论的含糊，不但不能平息责令改正的属性之争反而让人更加深感忧虑。从上述列举的“行政命令说”中责令改正的定义就可窥见，即使同为“行政命令说”其观点也不尽相同，分别认为责令改正是“一种行政管理措施”、“一种行政管理行为”，“一种行政决定”……这是因为我国行政法学界目前对于行政命令的理解本身即存在争议和误读。我国行政法学界较少将行政命令作为一种独立的行政行为加以详论，尚未形成相关的完整理论体系①，《行政诉讼法》与《行政复议法》等行政法律法规也更未对其作出明确规定。在使用行政命令一词时大多数学者依字面意思将其界定为一种具体执法行为，认为行政命令是行政主体依法要求行政相对方“为”或“不为”一定行为的意思表示行为，并与冠之以“命令”、“令”等名称的行政决定或措施相区别。而笔者认为这实际上是因行政命令的理论尚不完善，概念仍未厘清而引致的以讹传讹。由于我国行政法与其他国家或地区的行政法颇有渊源，因此需要参看一下其他国家或地区关于行政命令的研究成果。台湾行政法上的行政命令包括静态与动态两种意义。一指由行政机关所订定的抽象规定，一指行政机关对一定的管制事项，透过行政程序事先作抽象规定的行政行为[11](P523)。“法国行政命令的体系，以制定机关的不同，从形式上可区分为总统令、政府令、部令、共同部令、中央各处署局令、省令、郡县乡镇市区令等……”[12]德国行政法上则采用法规命令与行政规则的二分架构，法规命令只要其授权符合相当的明确性，具有相同于法律的对外直接拘束力。行政规则仅就行政内部的组织、职务分配等组织性、程序性或事务性的事项加以规定[13](P591-610)。日本公法学界普遍将“行政命令”称呼为“行政立法”。“凡行政机关订定的法规范，总称为‘命令’；亦即前述之‘行政立法’。行政立法得大别为（一）法规命令，（二）行政规则（或称行政命令，亦称行政规程）。前者乃有关一般国民权利义务之规范，性质上系行政机关对外生效之‘法规’，后者则为有关行政内部关系而订定之规范。”[14](P210)《元照英美法词典》对于“Administrative Order”的解释是“①行政命令，指行政机关进行裁决性听证后所作出的行政决定。②行政规则，指行政机关为解释或适用某一法律条款而的规则。”[15](P36)

由此可见，上述国家或地区的行政命令概念与“行政命令说”中所指称的概念大相径庭。台湾所称行政命令尽管有静态、动态之区分，但皆指行政机关订定规则的抽象行为。法国的行政命令是指与法律相区别的由行政机关并具有相当法规范力的抽象行政行为。德国所称行政命令中的法规命令与行政规则虽然似乎有抽象行政行为与具体行政行为的差别，但更多是内部行政行为与外部行政行为的区分。日本的行政命令在广义上等同于行政立法，是一种抽象行政行为，在狭义上等同于行政规则，是一种内部行政行为。英美法系对于“Administrative Order”的第二种解释——行政规则，更接近抽象行政行为含义；第一种解释——行政命令，与“行政命令说”的相关概念在字面表达上最为接近，但由于英美法系与大陆法系关于行政行为的区分并不相同，它所指的“行政机关进行裁决性听证后所作出的行政决定”，是强调行政机关所作出的具体的对相对人发生影响的决定应当进行听证，而行政机关所作出的对相对人发生影响的决定的范围远远超出了“行政命令说”当中所指称的行政命令，因此相关解释的可借鉴意义不大。

与此同时，上述国家或地区的行政命令概念与我国《辞海》中的权威解释极为接近。“行政命令简称‘政令’。国家行政机关颁布的施政命令。我国国务院办公厅于1987年2月的《国家行政机关公文处理办法》规定：重要行政法规和规章，采取重大强制性行政措施、任免、奖励有关人员，撤销下级机关不适当的决定等，用‘命令（令）’。”[16]（P899）罗豪才也将行政命令定义为：“是指行政机关在其职权范围内就特定事项向不特定的公民、法人和其他组织有关行政文件的抽象行政行为。”[17]（P124）另有学者指出：“行政命令是指各级行政机关在职权范围内对外的具有普遍效力的非立法性规范。它是对外抽象行政行为中排除行政立法后的那一部分。”[18]（P145）

因此，可资借鉴的国外相关学说和渊源，以及我国的权威解释和概念都支持将行政命令理解为一种抽象行政行为。大多数持责令改正“行政命令说”的学者可能并未真正了解行政命令的相关理论，从而将行政命令等同为“命令性的行政行为”。而命令性行政行为则是与确认性行政行为、权利形成性行政行为相对应的概念。很多行政行为因为其强制性特征都可以纳入命令性行政行为的范畴。“……命令式的行政行为包括行政处罚、行政强制措施以及大部分依职权的行为。”[19]（P143）也有学者在认识到行政命令真实含义的基础上，仍然提出为解决实践中某些行政行为定性不清的问题，对行政命令作出具体、创新或行政意义上的解读②。姑且不提相关论证的矛盾错漏之处，其弊端在于：一是偏离国际较为通用及国内较为传统的概念体系，容易使相关名称、分类等因缺少统一的话语体系陷入紊乱无序的泥沼；二是作为一种概念的特殊或创新解读在理论和立法上皆属空白，从而缺少相关的制度支撑及程序保障。试图用原本就模糊不清的概念及理论去澄清定性不明的行政行为必将事与愿违。

（二）列举形式不周延

该规定在责令改正具体形式方面采用名称列举加兜底条款的方式，试图尽量规范责令改正的外延，然而事与愿违，未能在改善立法乱象方面有所建树。

一方面，该规定只是单纯的名称列举而并无概括责令改正的内涵，将导致现有立法中部分本质相同的责令改正行为因为表述上的些微差异而无法识别。例如《野生动物保护法》第34条规定的“责令停止破坏行为”，以及《矿产资源法》第39条规定的“责令停止开采”，结合法条上下文都可以理解为“责令停止违法行为”的具体情境表达，从而不妨认定为同一形式的责令改正行为。另有类似的表达如1991年《水土保持法》第32、33条规定的“责令停止开垦”，其在2010年修订后于对应条款中被调整为“责令停止违法行为”，可以进而佐证这一推定。但是，仅有“责令停止违法行为”是《环境行政处罚办法》第12条明文列举的责令改正具体形式。在遇到类似情况时有三种选择：一是忽略同质内涵，从名称差异出发将第12条未明文列出的责令行为排除在责令改正行为之外，该选择因未能揭示责令改正行为的本质而显非恰当。二是忽略名称表述，从相同本质考量将未明文列出的责令行为等同于明文列出的责令改正行为，该选择则因严谨欠缺而难以平息争议。三是根据兜底条款将其纳入“法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式”，该选择如果被滥用将导致大量无法辨别的责令行为被囊括其中，从而无法实现第12条精简统一责令改正具体形式的立法初衷。即以上三种选择都无法制度化地解决立法实践中类似责令改正行为在形式上纷乱杂呈的现状。

另一方面，《环境行政处罚办法》效力层级有限，因而第12条的规定可能招致立法冲突。其一，相关立法冲突在纵向上表现为：上位法对于该规定列举的责令改正形式在属性上认定不一致。例如《环境行政处罚办法》将“责令停止试生产”列举为责令改正的具体形式，然而该部门规章的上位法行政法规《建设项目环境保护管理条例》第26条规定：“……逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。”从表述上可以看出“责令停止试生产”并非责令改正的具体形式，而是责令改正不能后的措施，属于行政处罚的范畴。其二，相关立法冲突在横向上表现为：环境违法行为所涉及的不同行政领域对第12条所列举的责令改正形式在属性上认定不一致。例如2011年新修订的《危险化学品安全管理条例》，规定作出责令改正的主体分别涉及安全生产监督管理部门、质量监督检验检疫部门、公安机关、工商行政管理部门、交通运输主管部门等。依据《环境行政处罚办法》第12条，对于该条例规制的环境违法所实施的责令改正行为一律当属行政命令。然而，由于责令改正具有灵活性、可操作性强等特点，在安全生产及工商行政管理等领域中皆被长期广泛应用，至于其属性也自然存在相应的规定。此时该条例中规定由安全生产监督部门作出的责令改正行为如依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第5条将被认定为行政处罚。因为作为部门规章的《环境行政处罚办法》并非该法第5条规定“法律、行政法规将前款的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为规定为现场处理措施的除外”之情形。该条例中规定由工商行政管理部门作出的责令改正其性质则将基于不同的地方规定而有所不同。例如《上海市工商行政管理局关于“责令改正”在法律文书中如何正确表述的批复》（沪工商法[2001]365号）就责令改正的属性问题采纳了折衷方案。《长沙市工商行政管理局关于印发〈行政处罚前先行责令改正的规定〉的通知》(长工商[2003]136号)第2条则将责令改正一律定性为不同于行政处罚的“行政措施”。

（三）立法理由不充分

该规定在责令改正适用程序方面排除遵循行政处罚程序，然而相关理由并不充分。《环境行政处罚办法》第12条简单阐明责令改正不适用行政处罚程序的理由是“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。然而笔者在查阅《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）之后，发现该通知只是在列举行政行为种类时将行政命令与行政处罚分别列出，暂且搁置行政命令如上文所述作为抽象行政行为能否与行政处罚并列成立案由的争议，至少该通知并未对二者的内涵加以定义，仅仅是毫无悬念的表明行政命令与行政处罚是两种不同的行政行为，既不能证明责令改正不是行政处罚，也不能证明责令改正属于行政命令，更不能因此推断出责令改正不应当适用行政处罚程序。

三、救济罚属性的确立

《环境行政处罚办法》第12条所界定的“责令改正”正是因为在制度归属的法理根基层面出现错位，以致存在立法表达混乱、程序制约缺失等隐忧，仍然无法平息责令改正制度的相关争议，最终将影响其于环境行政处罚领域教育、救济功能的坐实。因此，笔者在质疑该规定的基础上，从责令改正制度的价值及其实现这一原点出发，提出将其定性为救济罚并纳入环境行政处罚体系的大胆设想，进而在必要性分析、可行性论证的基础上勾勒出建构的途径。

（一）价值定位：教育目标内生化

救济罚是指“恢复被侵害的权利、秩序或为使侵害不再继续而对违法者采取的处罚”[1]（P214），是行政处罚的一种形式，其特征在于既是对违法者的制裁和惩罚，又是对受损权利、秩序的恢复和救济。救济罚涵摄了责令改正制度的核心价值并有助于该价值的实现，因而是其最恰当的性质归属。

责令改正制度的核心价值在于将教育目标融入处罚之中。处罚与教育相结合是《行政处罚法》第5条所确定的行政处罚的基本原则之一。这一原则来源于不容“不教而诛”的法律理念。“不教而诛”出于《论语·尧曰》“不教而杀谓之虐”，《荀子·富国》“不教而诛，则刑繁而邪不胜；教而不诛，则奸民不惩”，并与立法的本质及作用密切相关，体现了法治与德治的结合。《商君书·更法》中记载：“伏羲神农教而不诛，黄帝尧舜诛而不教，及至文武，各当时而立法”。梁启超也认为法由不成文法向公开公布的成文法转变的原因之一在于“以不教而诛之为罔民也，乃以法律代一种之教规，泐而布之，使一国知所守”[20]（P4）。责令改正要求相对人在一定认知的基础上主动纠正违法行为，着重对行为人的教化及先前行为的补救而非惩罚，无疑是处罚与教育相结合原则在行政处罚适用中的具体化和延伸。而上述核心价值实现的关键则正在于将其定性为救济罚，并纳为正式的环境行政处罚种类以实现教育目标的内生化，从而突破将环境行政处罚制度视为单纯的责任手段的定式，在手段中融入目标，真正实现处罚与教育相结合。

（二）必要性分析：性质外化的弊端

将责令改正的性质外化于环境行政处罚既不利于保护相对人的合法权益，也不利于保障行政主体的管理行为，从而无法实现最基本的行政法目标。

1.不利于保护相对人的程序权益。否定责令改正的行政处罚性质将使其失去行政处罚程序的制度性保障，从而有悖公正原则同等情况同等对待的基本要求，不利于保护相对人的合法权益。下文即以将责令改正外化于环境行政处罚的立法现状为例。

其一，《环境行政处罚办法》第12条将“责令停止生产或者使用”确认为不同于行政处罚的责令改正，且并无明确规定听证程序以保障行政相对人权益，甚至由于行政命令相关理论研究及立法实践的严重不足，连基本的立案、调查、审议、告知、申辩等程序都缺少相关的法律依据。在此之前的1999年《环境保护行政处罚办法》第2条不仅将“责令停止生产或者使用”明确为环境行政处罚的种类，而且还将其列入重大行政处罚的范畴，通过第32条规定：作出责令停止生产或使用的行政处罚决定之前应当进行听证。可见“责令停止生产或者使用”确是很大程度上影响行政相对人权益的一项重大行政行为。尽管目前在以环境保护部环境监察局名义公开发表的《环境行政处罚办法》解读中可以找到对“责令改正违法行为”予以听证的依据：“在具体案件办理时，环保部门实施行政处罚必须严格遵守告知、听证等法定程序；‘责令改正违法行为’则尚无有关告知、听证的法律要求，环保部门可以自行决定是否进行告知、听证。”[21]（P14）然而这一依据聊胜于无。一是该解读并不具备法律效力；二是相关用语——“可以”，“自行决定”等体现的选择性与随意性都大大降低了听证制度保障的力度及规范；三是反而更加明确的将“责令改正违法行为”的程序区别于行政处罚所必须严格遵守的法定程序。

其二，《环境行政处罚办法》第10条将“责令停产”列为行政处罚的罚种，从而理所当然适用行政处罚程序。以立法原意揣摩，此处“责令停产”显然不能从字面上理解为“责令停止生产”的简称，但是二者的实质区别却缺少相关的解释及理据，以至于执法者无所适从。福建省环境保护厅因此请求解释，《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（环函[2010]214号）则答复：“……在具体案件的处理中是‘责令停产’还是‘责令停止生产’，应当结合违法行为的性质，选择适用相应的具体法律法规规章条款。”该复函采用避实就虚的伎俩，仅提供具体的处置方案，并未就如何“结合违法行为的性质”区别适用二者作出理论诠释。另外，该复函还答复：“环保部门作出责令改正决定时，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这从另一侧面表明在现有立法中并无责令改正环境违法行为时相对人是否可以寻求行政救济的明文规定，以至于需要通过环保部以复函的方式解答，但遗憾的是，该复函作为内部规范性文件，效力层级有限且所涉面向狭窄，无法从制度根源上解决通过规范责令改正适用程序以保护相对人合法权益的问题。

2.不利于保障行政主体的管理效果。否定责令改正的环境行政处罚性质，将无法保证期待的执行效果，从而不利于保障环境行政主体的行政管理行为。从现有环境立法规定来看，责令改正的适用情形有四种。一是单处，例如《环境噪声污染防治法》第53条：“……由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正；情节严重的……责令停业、关闭。”即在情节不严重时是单处责令改正而不再处以其他行政处罚。二是与其他行政处罚并用，例如《大气污染防治法》第57条：“……责令停止违法行为，处二万元以下罚款。”三是与其他行政处罚选用，例如《水污染防治法》第81条规定：“……责令拆除或者关闭”。四是将责令改正作为行政处罚的前置条件，例如《可再生能源法》第29条：“……责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款。”

首先，在单处及并用情形下，如果将责令改正理解为对相对人施加义务的指令性行政决定，则立法中并未规定相对人不履行责令改正义务的法律后果，因而缺乏强制力的保障。实践中司法机关也往往以责令改正不具有执行内容为由拒绝执行。例如《重庆市高级人民法院关于非诉行政执行工作的若干意见》（渝高法[2004]244号）第10条规定：“行政主体或者权利人申请人民法院强制执行具体行政行为，具有下列情形之一的，应当依法裁定不予受理：……（四）……属责令改正等不具有执行内容的行政决定的。”尽管上文提及的“环函[2010]214号”表明“环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定”。然而，一是作为内部规范性文件其效力层级有限；二是由环保部作出，其适用范围无法推及由其他行政主体作出的责令改正环境违法行为；三是其在强制执行由环保部门提出申请，司法部门决定受理的二元关系中仅对环保部门单方具有指导作用。因此该复函仍然无法确保责令改正的执行效果。

其次，在选用情形下，由于责令改正与其他环境行政处罚在适用时呈现选择关系，当存在处罚主体的权力寻租，尤其当与责令改正选用或者后续的行政处罚种类的实施成本较低，无须采用听证程序或政府批准，甚至可以采用简易程序时，其相比责令改正如前文所述在实践中的较低程序要求既无需付出更多代价，又可以带来某些隐性收益，从而将成为首选。

最后，同理，在前置情形下，处罚主体出于自身利益考量可能放弃督促相对人履行改正义务，而积极采用相对人拒不改正的后续——行政处罚。

因此无论如何责令改正的执行效果都难以保证，其结果要么是因缺少强制力而落空，要么是以罚代教从而与环境行政处罚的目标渐行渐远。然而如果责令改正本身即为行政处罚，那就必须以强制执行而非其他行政处罚作为后盾，执行效果将得以保证。

（三）可行性论证：阻抗的清除

将责令改正定性为救济罚纳入环境行政处罚体系不仅具有实践中的必要性，也具备理论上的可行性。梳理相关的论证可以发现，目前认定责令改正不属于行政处罚的主要理由为：一是法规依据，《行政处罚法》第8条未将责令改正列为行政处罚的种类，同时第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，将责令改正与行政处罚并列提及，似乎排除了其作为一种处罚形式的可能性；二是理论依据，即认为责令改正不具备行政处罚的核心特征——惩戒性。然而这两则理由都值得商榷。

1.将责令改正排除于行政处罚的直接依据尚付阙如。从法规依据来看，全国人大法工委在《行政处罚法》释义中对责令改正作出的专门说明，可以归纳为以下三点内容：一是责令改正占当时法律、法规中行政处罚规定的一半多。二是《行政处罚法》草案曾将责令改正列为行政处罚种类之一，但因有人提出“对于任何违法行为均应予以改正，所以责令改正不应当是一种处罚”，而未作出相关规定。三是出于《行政处罚法》的规定应当与当时的法律、法规相衔接的目的，提出过渡方案一：“警告当中包括责令改正”；过渡方案二：另外又单独规定了一条“行政机关发现违法行为，应当责令当事人改正违法行为，消除违法行为后果。”[22]（P20）这是全国人大法工委对于不将责令改正纳入行政处罚罚种的立法解释，但从另一个角度来看却恰恰证明了责令改正与行政处罚的同质性。第一，责令改正在《行政处罚法》出台之前数量颇多，是一项非常普及的罚种，实践操作中也不存在任何问题，否则就不会在立法草案中规定为行政处罚的罚种之一。第二，不将责令改正正式纳入处罚罚种的原因是其“任何违法行为均应予以改正”的前置特征，而并非其在本质上异于行政处罚，且前置特征是否就足以构成否决其成为行政处罚的原因本身即值得探讨。第三，其提出的过渡方案一——“警告当中包括责令改正”虽然语焉不详，但仍可猜测其本意是认为可以将责令改正暂时归入警告罚的范畴，尽管笔者并不赞同将责令改正归入警告罚，但警告罚是典型的行政处罚罚种，在逻辑上可以从中推理出责令改正与行政处罚的共通性。第四，《行政处罚法》第23条是采用过渡方案二实现“行政处罚法与当时法律、法规相衔接”的产物，从释义的上下文来理解，其初衷是顺应当时法律、法规中相当数量的行政处罚都规定责令改正的大势，其本意是为了强调责令改正与行政处罚的共生性，而并非如某些学者所言乃是进一步将责令改正排除在行政处罚之外。因此，一直以来所谓将责令改正排除于行政处罚的权威的直接法规依据并不存在。

2.责令改正的相对惩戒性仍然符合行政处罚的本质。首先，责令改正具有相对惩戒性。责令改正并非仅仅是一种恢复和救济，作为一种行政负担也会给相对人带来额外的物质或非物质的不利影响。一是责令改正行为并非是消极的不作为，往往需要相对人付出新的人力、物力及时间，尤其环境领域的消除污染可能比某些处罚的负担要更沉重，远远超出了单纯的违法利益返还。实践中不乏环境行政处罚相对人对于行政处罚并无疑义，对于责令改正要求却锱铢必较请求免除的案例。如环保部处罚山西鲁能晋北铝业有限责任公司一案，该案相对人未申请听证即主动接受10万元罚款，但提出取消“责令停止生产”的决定，其重要理由之一即负担过重。环保部也最终酌情考虑这一请求并决定“将‘责令停止生产’的决定缓期执行”③。二是虽然赔偿、恢复原状、停止侵害等都属于权利救济的手段，本身不具有惩戒性，但在这些民事性质的救济措施之前加上“责令”两字，性质就发生了变化，使这种行为变成了行政机关的职务行为，具有对当事人的“非难性”和“谴责性”。然而，这种惩戒性又确实有别于一般行政处罚额外剥夺某种利益或直接要求履行某种义务的情形。因此有学者认为行政处罚的惩罚可以区分为相对性惩罚和绝对性惩罚。所谓相对性惩罚，是指行政处罚未使违法者承担新的义务，而是促使其在能够履行义务时，继续履行原应履行的义务，不再重新违法，或者以其他方式达到与履行义务相同的状态……[23](P21-22)责令改正即符合此类情形。

其次，相对惩戒性也仍然符合行政处罚的本质要求。例如在惩戒属性方面与责令改正相类似的“没收违法所得”，并无因其未对违法者课以新的负担而被排除在行政处罚罚种之外。在讨论是否将没收违法所得确定为罚种时，有学者认为违法所得不是违法者的合法利益，因而没收违法所得未对违法者的合法权益造成任何影响，意味着违法者没有受到惩罚，所以没收违法所得不是行政处罚。但《行政处罚法》立法中并未采纳此种观点，认为此种观点对没收违法所得的认识不够全面，违法所得也是“所得”，该种财产利益在未被没收之前，实际处于违法当事人的控制和支配之下，没收这种利益，即使它是违法取得的，也同样会对当事人产生惩戒的心理和精神效果。因此没收违法所得以及没收非法财物等在性质上属于行政处罚无疑[24]（P120）。而责令改正也是将当事人因违法行为已控制和支配的优势或收益加以剥夺，同理符合行政处罚的要求。

因此，当以上认为责令改正不属于行政处罚的两则理由无法成立，而二者的一致性、一体性又无法抹杀时，责令改正的行政处罚属性已经呼之欲出了。

（四）建构的途径

将责令改正定性为救济罚纳入到环境行政处罚的罚制之中，对于当前的主流观点而言无疑是一种冲击，因此可以尝试以下进路：

1.设计建构理论基石。进一步完善救济罚理论。目前，以《行政处罚法》第8条为代表的行政处罚罚种的相关立法，皆采用“名称形式”作为划分标准，即区分为警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。有学者诟病这一分类方式是导致“其他行政处罚”大量存在的根本原因，只要名称不同于6种“本行政处罚”，就被纳入“其他行政处罚”，为准确认定“行政处罚”带来困难，因而并非理想且科学的分类标准，成熟的分类应以行政处罚的具体功能为标准[25]（P80）。而以具体功能为标准的分类恰恰有利于将责令改正纳入救济罚的范畴，从而与传统的行政处罚学理分类——声誉罚、财产罚、行为罚、自由罚相并列。因为责令改正难以纳入行政处罚传统分类的原因之一正是在于：相对人的改正行为除退出违法收益外，还可能付出声誉、财产或者禁止从事某些行为的代价，因而无法通过责令改正所剥夺的权益来进行分类。但现在却可以通过责令改正设定的功能——恢复被侵害的权利秩序或使侵害不再继续，将其划分为救济罚。毋庸置疑，这是一种迥然于通说而具有争议的设想，但笔者认为可以借鉴刑法中的“恢复性司法”[26]（P160-161）理念来跨越这一障碍。“恢复性司法”的核心在于改变传统刑事政策以惩罚为中心，从而所塑造的秩序只是国家强力结果，并没有使因犯罪行为而失衡的社会利益关系重归平衡的状况。“恢复性司法”所强调的不是对犯罪人进行惩罚而减少其利益，而是倾向于在被害人那一端补偿其利益损失，修复因犯罪行为而利益失衡的犯罪人与受害人之间的关系。如果将责令改正纳入行政处罚，则同样是在以“惩戒”为核心的传统行政处罚罚制中加入“修复”的元素，强调对受侵害人以及受损害环境的救济，在某种程度上与“恢复性司法”具有异曲同工之妙。这无疑是对现行环境行政处罚方法、种类不足以制止违法行为人继续危害环境的必要补充，对于行政处罚罚种体系的完整建构具有重要意义。

2.寻求现有法律依据。在法条的明文规定中寻求认同，即先在不修改《行政处罚法》的前提下对相关的条款重新作出解释。可以将责令改正理解为《行政处罚法》第8条第（七）项的规定“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。将第23条理解为责令改正以外的行政处罚在适用时必须与责令改正并用的强制性规定，而并非将责令改正排除在行政处罚之外的除斥性规定。俟《行政处罚法》修改时再在理论研究不断深入健全的基础上考虑如何进一步予以明确规定，并于《环境行政处罚办法》再次修改时将责令改正明文列为处罚种类之一。

3.通过实践反刍立法。在实践中不断完善责令改正的具体制度并反映于立法。本文主要论及责令改正的类属，一方面，因为法律属性是某项制度存在和发展的根本问题，正所谓“皮之不存，毛将焉附”；另一方面，明确责令改正的救济罚属性，将其所代表的教育目标内化为行政处罚的题中应有之义对于环境行政处罚制度具有独特的重要价值。但这并不代表可以忽视责令改正制度的具体设计，责令改正功能的充分实现仍有赖于其适用的实质要件、形式要件、程序要件、期限等方面的健全。另外，责令改正在实践中的重要作用也有待于进一步发掘，理论体系上的完善程度与实践中的重要程度往往成正相关，实践将为责令改正的行政处罚内生化进程不断提供依据及动力。

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[26]Zehr,H.,B.Toews.Critical Issues in Restorative Justice[M].New York Criminal Justice Press and UK Willan Publishing,2004.

注释：

① 不同时期的权威教材都未论及行政命令，例如皮纯协:《中国行政法教程》，中国政法大学出版社，1988年版；杨海坤：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，1992年版；叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2003年版。

行政处罚体制论文范文第5篇

1996年3月17日，经第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这就是“相对集中行政处罚权”理论的由来。1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施的通知》中进一步指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”（国发[1996]13号）以此理论和规定为依据，首先在城市管理领域推行。1997年5月，北京市宣武区启动了相对集中行政处罚权的试点工作，尔后，国务院先后批准了北京、天津、黑龙江等省（市）14个设区市的相对集中行政处罚权试点工作。在此基础上，国务院于1999年11月18日在《关于全面推进依法行政的决定》中要求：“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”（国发[1999]23号）此后，国务院办公厅于20__年9月下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[20__]63号）并先后批准了65个设区市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作，统一了试点机构名称及行使相对集中行政处罚权的范围、内容。20__年8月22日，国务院认为确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此按照行政处罚法的规定，依法授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作（国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》国发[20__]17号）。从理论的提出到试点、推行经历了6年的过程。随着相对集中行政处罚权的推行，国务院又于20__年10月11日提出了实行综合行政执法试点工作的意见（[20__]56号）。20__年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》又提出了“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”（即相对集中行政许可权）

二、辩析

相对集中行政处罚权理论的提出与在城市管理领域实施已经有近10年了，它的实践结果如何？社会认同度如何？理论与实践的结合度如何？理论的框架与实践操作的同步性有什么异同？这方面的研究探索、总结提高比实践认识至少慢了半拍。

（一）关于公权法定问题

应该说，从理论框架的架构上，确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，他的初衷无疑是好的，对解决中国社会管理中存在的问题有很强的针对性，在实施过程中也确实不乏成功的经验，这里不一一赘述；但有点需要引起思考：一是法理上的矛盾；二是职权法定的矛盾；三是操作过当的矛盾，试述如下：

法理上的矛盾，行政职权的行使，目前有三种情况，一为公权法定，为享有行政职权的主体部门实施；二为授权，特定的国家机关；三为委托，由行政职权部门委托一个有执法权限的机构实施。许多专家学者指出，职权法定是行政法的基本原则，每一个行政主体的职权和职责都是由宪法和相关的组织法作出明确规定，而相对集中行政处罚权，恰恰违背了这一基本原则，只需要经过国务院的批准，省一级政府就可以变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。相对集中行政处罚权还涉及到公权力的调整问题。公权法定原则是我国立法的基本原则，而要调整公权仅靠国务院一纸文件是远远不够的，这里不仅涉及到公权法理，更多的是部门利益的调整，如果不从机构设置、“三定”方案上作根本性的调整，而仅仅把一些部门的某种管理权限划出来集中给另一个部门行使，这在理论和实践上都是行不通的。我们在相对集中行政处罚权理论形成以后所出台或修改的一些法律、法规、规章上都可以看出。迄今为止没有一部法律、法规、规章的法律责任是给相对集中行政处罚权部门的。有些法律责任已经明确划转给相对集中行政处罚部门的，但在法律、法规、规章中提都不提，这就给执法部门带来了困惑，相对集中行政处罚权法理何在？是否存在操作过当的问题？！

（二）关于国发[20__]17号文件存在问题

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》（国发[20__]17号）是个好文件，从改革行政执法体制，提高行政执法效率和水平方面迈出了一大步。当前在法学界、在行政执法部门对这个文件有颇多微词，原因是多方面，如传统思想观念上对这种行政体制改革还不适应；涉及的利益调整存在疑虑；新体制的出台还有个磨合衔接期等。但也不可否认，这个文件确也有些值得相榷的地方。

1、无上级主管部门的问题。

国发[20__]17号文件明确规定：“不得将某个部门 的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。”这不仅不符合目前我国的行政体制，省、地、市、县四级构架所设部门那个没有上级业务主管部门？只有城管行政执法部门。这不但堵塞了法律救济、法律援助的一个渠道，与《行政复议法》不相符，并且在政策、业务指导等方面断了链，在利益的代言方面出现空档，导致机构编制、名称、服装、执法内容、经费来源等诸多不统一，五花八门，应有尽有，严重影响了城管事业的发展、队伍的建设，最终使党和政府的形象受损。当前，人民群众对城管执法队伍形象欠佳有其中的原因。如果说，无上级业务主管部门是这次行政体制改革的方向，那么，中央及省一级的行政机构还有存在的必要吗？当前，为了加强宏观调控，中央将一些行政部门管理权限上收，由上级业务部门垂直领导，这又是为什么？

2、职责交叉的问题

国发[20__]17号文件指出：相对集中行政处罚权的目的是要“解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政机构膨胀等问题……。”但在具体实施过程中，老的矛盾解决了，新的矛盾又露头了。如职责交叉问题，对无照商贩的行政处罚、对侵占城市道路行为的行政处罚等依然存在职责交叉问题，最典型的是环境保护管理方面社会生活噪声、建筑施工噪声的行政处罚权，职责交叉比以往更甚。一部《中华人民共和国环境噪声污染防治法》中有关社会生活噪声、建筑施工噪声本来就有环保、公安、交通、经济等部门承担，现在又加了一个城管执法部门。街道、公共场所或家庭产生的噪声由公安部门管、娱乐场所发生的噪声由城管执法部门管；在商业经营活动中使用空调器、冷却塔等可能产生环境噪声污染的设备，在道路两侧的由城管执法部门管，其余由环保部门管；夜间22点以后建筑施工未经批准作业发生噪声的由城管执法部门管，在这以前发生的噪声又由谁来管？这些分工不仅普通群众不了解，投诉无门，连我们这些个执法部门也是一头雾水，说不清、道不明。

3、机构设置问题

国发[20__]17号文件指出，确定相对集中行政处罚权的目的之一是要解决行政执法机构膨胀等问题，但目前的机构设置是否解决了此一问题，答案是否定的。就拿浙江省目前已实施相对集中行政处罚权（包括衢州市的综合执法）的9个地级市来说，除了宁波市城管局与城管执法局是两块牌子、一套班子外，其余8个市都是单设一个机构。全国大致也是这个情况，依旧脱不了“增加一项任务，增设一个机构，增添一支执法队伍”的巢臼。有的城市，新的执法队伍建立了，老的仍未撤销；在新的形式下形成了职责交叉。

4、公务员的问题

[20__]63号及国发[20__]17号文件明确规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”。“要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。”但这一规定形同虚设，全国除了综合执法试点的几个城市外，都未按照这一规定办理，处在执法第一线的基本上都是事业编制人员，如杭州市城管执法局编制1600名，事业编制达1450名；温州市城管执法局定编800名，事业编制705名；宁波市城管执法局核定编制800名，全部是事业编制；嘉兴市城管执法局核定编制177名，事业编制147名；其他城市大致如此。

5、管罚分离问题

相对集中行政处罚权的一个理论支撑点就是管、罚分离。将原有传统的“规划、建设、管理”中的管理一分为二，即行政许可与行政处罚相分离。这对行政权力的制约当然有好处，但从精简机构和提高效率上看，效果不佳。理论上说，凡经行政许可的不能处罚，未经许可的要予以查处，这里就带来几个问题。一是行政许可和行政处罚密不可分。所有的法律、法规、规章的设定都是把这两者有机结合在一起。所有的法律责任都是管理规定的延伸，现在人为地把它分开，在法理上也有些牵强；二是从实践看，管、罚分离后，许可后管理明显薄弱，管理部门没有一支队伍和力量进行管理，而行政执法部门因为批后管理不属其职责无法管理，造成管得着的看不见，看得见的管不着，势必要有两支管理队伍，这又与精简机构不相符合；三是管、罚分离后，行政执法部门信息相对迟缓，案件办理必须有两个书证以上往来，严重影响了执法效率。与执法管理部门及时迅速发现违法事件相比，效率大大降低。比如查办夜间施工噪声扰民案件，接到举报或巡查发现，先要了解该项目是否经过审批，如果经过审批了，也就由审批部门管，执法队伍往返徒劳，而审批部门夜间并未有这一支力量去管理，群众的反映没有及时得到解决。如果未经审批，则执法部门立案查处，发函审批部门，求得书证后才能查处，大大影响了行政绩效。

6、职责界定上的问题

在城市管理领域实施相对集中行政处罚权的范围，通常是市容环境管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理及其他方面的全部或部分行政处罚权（通称7 X职能），但在行使这些职能时，不知是文字上的表述抑或是执行理解上的问题，两者之间的差距非常大。以工商管理、公安交通管理职权划分为例，国发[20__]17号文件对可以集中行政处罚权的范围中明确：“工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权”；“公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权”。何谓无照商贩，未经工商行政管理部门登记注册，无合法、有效营业执照从事经营活动的，为无照经营，无照经营都即无照商贩，无照经营行为既有经营场所的，又有无经营场所的，按照国发[20__]17号文件字面解释，所有这些无照经营都应该划归城管执法部门处罚，但在实际运作中，经营场所内的仍由工商管，经营场所外（占道）的由城管执法部门管。公安交通管理方面更难理解，何谓城市道路，1996年6月4日国务院令198号《城市道路管理条例》界定为：“是指城市供车辆、行人通行，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”按照国发[20__]17号文件的规定和国务院198号令 ，公安交通方面对所有侵占城市道路的行为处罚权应全部划归城管执法部门行使。但实际实施都大大走样，城管执法部门管人行道，公安交通部门管快慢车道，这就带来一个问题，一条道路原来一家管，现在有两家来管，本来是统一的，现在又分开了，倘如一辆汽车半个车身在人行道上，半个车身在快车道上，到底那家管，不是又有新的职责不清、职责交叉吗？到底是表述错误还是执行错误？

（三）相对集中行政处罚权与综合执法的关系问题

自国务院发出[1996]13号文件，明确要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作以来，国务院和国务院办公厅、中央编办、国务院法制办就这方面的文件不下5个，重视程度之高，可见一斑。但在这6个文件中，出现了同一概念的两个不同称谓，即“相对集中行政处罚权”和“综合行政执法”。两者之间到底是什么关系。从国务院或的前4个文件中，一直沿用的是“相对集中行政处罚权”，而[20__]56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》中又提出了“综合行政执法”的概念。20__年2月，中央编办和国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办[20__]4号，简称两办文件）把两种提法相提并论，这两个文件有许多不一致的地方。

一是[20__]56号文件提出了“两个相对分开”即“实现制度职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开”。而两办发的文件中又提出了“综合行政执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此……”。这显然和“两个相对分开”不相一致。

二是两者的关系。按照两办文件的说法，“相对集中行政处罚权是根据《行政处罚法》对部分行政处罚权的相对集中，而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革”。这种说法模棱两可，很难把握，相对集中行政处罚权是对执法工作的改革，而综合行政执法是对相对集中行政处罚权方式的“改革”？改什么？从文件中可以看出明显不同的是要改“管、罚分离”，“把日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来”。

三是从两办文件中，是否可以理解为综合行政执法是比相对集中行政处罚权更高层次的行政执法改革。两办文件要求已进行相对集中行政处罚权的地方，条件成熟时要实行综合行政执法；准备开展相对集中行政处罚权的地方，要按照综合行政执法的要求安排和部署；已经确定综合行政执法试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚权工作。简而言之，相对集中行政处罚权必将被综合行政执法代替。如果真是这样，那么在相对集中行政处罚权工作中存在的上述诸问题在很大程度上可以得到化解。但可惜是两办的文件并没有很好的贯彻落实下去。

三、思考

思考一：相对集中行政处罚权从理论到实践已近十年了，综合行政执法试点也已有四个年头了。需要从更大的层面，从行政体制根本性改革上加以思考和研究。是不是可以换一种角度考虑，为什么我们现在行政体制改革中还是脱不出提出一个理论，新设一个机构，组建一支执法队伍的老路，如提出相对集中行政处罚权，新建一个城市管理行政执法局，提出综合行政执法，新建一个综合行政执法局，提出相对集中行政许可权，新设一个行政审批中心等等。为什么要相对集中？相对集中这种体制孤军深入效果如何，体制共识、社会共识如何？能不能换一种思路。相对集中是基于目前我们的体制不顺，机构设置不合理，公权配置不科学，法律、法规不完善等原因造成的，所以要从一些部门中划出一些处罚权相对集中交由新成立的部门行使，那么我们什么么不能完善法律、法规，从公权配置、机构设置、人员编制、职能界定上进行洗牌，来体现行政改革的理论与实践呢？

思考二：在目前情况下，如何进一步完善相对集中行政处罚权工作，如何做好与综合执法的无缝对接。行政体制改革，包括相对集中行政处罚权理论与实践的提升，这种理论应该是比较超前的，但实践往往慢了半拍，我们有些实践跟理论的结合并不一致，有些可能是背道而驰，是什么原因？也许是我们的理论工作者的设计脱离了实际或者是超越了实际，也可能是实际工作者不了解理论的真谛，在实行中走样。因此需要我们静下心来认真思考，探索如何创立有中国特色的行政管理体制。综合行政执法既然是更高层次上的行政体制改革，那么就要下决心做好两者之间的无缝对接。

思考之三：如何相对科学合理地归并行政处罚，是跨部门系统集中好还是在本部门本系统归并好？目前在城市管理领域所归并的行政处罚权主要来自建设、工商、环保、公安四个部门（系统）部分行政处罚权，当然一些地方也归并了水利、文化等部门（系统）的部分行政处罚权。但一些专业性较强，技术含量较高的行政处罚的归并就值得考虑，如划转的环保部门噪声处罚，动态性强，技术含量高，又大都发生在晚上，城管执法部门又没有检测权，中介检测机构不可能24小时值班，给取证及及时查处带来难度，以至于象江苏徐州市城管执法又将这一部分行政处罚权重新划归环保部门行使。同样，对公安交通方面侵占道路的行政处罚，因为城管执法缺少强制手段，只能依靠公安交通的强力支撑才能维持这种处罚，一旦公安交通方面支撑削弱，那么这种处罚也大打折扣。

行政处罚体制论文范文第6篇

关键词：处罚文书 交通 案件

说理式水路交通行政处罚文书涵盖了从一般到特殊的演绎推理过程，它将法律的普遍规定与案件的具体事实相结合，将行政相对人的违法行为与法律预设的条件相对照。推行说理式水路交通行政处罚文书，旨在革除原有行政处罚文书的弊端，用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，做到晓之以法、以理服人，使行政相对人认识到案件事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当、合情合理。

推行说理式水路交通行政处罚文书的基本要求

说理式处罚文书要在以事实为依据、以法律为准绳的基础上，讲清行政处罚的事理、法理、情理和公理，其基本要求是：

讲清违法行为的事理。解决行政相对人行为“为什么违法”的问题。讲清事理要以调查核实的证据为基础，紧扣违法行为的构成要件而展开，让证据来“说话”。它包括：一要讲清行政相对人的基本情况，让被处罚主体适格；二要讲清违法行为的事实。在表述行政相对人违法行为事实时，要按照何时、何地、何事、何果等基本要素，行为的具体表现，涉案违法所得等情况具体叙述。同时，对于行政相对人从事违法行为的主观意图、所采用手段、造成后果等做出客观评述；三要列清证明违法事实的证据，并指明其证明内容，同时对调查过程及收集证据的方式、形式等做出必要说明，以体现该事实证据取得的合法性。证据列述应进行适当总结与归纳，按一定顺序排列，如可按时间先后顺序、证据主次顺序、证据证明力大小顺序排列等，以说明事实与证据之间的真实性、关联性。

讲准定性适法的法理。解决行政相对人行为“违反什么法”的问题。一是要在认定事实和证据的基础上，结合有关法律、法规或规章的具体规定，遵循一定的法律适用规则，客观公正地分析行政相对人行为的性质，对违法行为进行准确定性。二是要全面准确引述法律、法规或规章的具体禁则条文内容，指明行政相对人的行为具体违反何法、何条的哪一项禁止性规定，具体构成什么违法行为。三是要详实引述与禁则相对应的罚则条文内容，以备做出公正裁罚。案件定性适法要从违法行为构成要件入手阐明法理，特别是在法律、法规或规章竞合或者同一法律规范中出现法条竞合存在争议时，更应对法理详加阐述。

讲析自由裁量的情理。解决“为何这样处罚”的问题。行政处罚自由裁量主要是对处罚种类和罚款数额的裁量。每一个案件都有其共性与个性，要具体案情具体分析，具体裁罚，体现处罚的公正性、适当性和合理性，避免同案不同罚、处罚显失公正等情形的产生。自由裁量时要对照从轻、减轻或者从重处罚的若干法定（或酌定）适用情形，详细阐述行政相对人主观意图、手段、情节以及法律依据、社会评价、伦理习俗等相关合理因素，做出公正裁量。

讲明程序正当的公理。解决“用何方式步骤处罚”的问题。行政处罚应在坚持实体正义的同时，也应注重追求程序正义，体现程序公平公正之理。在程序公理方面：一要交待案源，使案件的来龙去脉一目了然，表明案件查处的合法性；二要说明执法程序，将案件查办中实施的处罚或听证告知、是否听取和采信陈述申辩意见、是否举行听证等涉及行政相对人权利的事项清楚地告诉行政相对人，使其享有充分的知情权、参与权和处分权；三要告知履行方式、期限及拒不履行的后果、将依法采取的措施等，使行政相对人晓知利害关系，督促其主动履行处罚决定，以避免不必要的损失；四要告知救济权利、期限、行使方式和途径，以及救济权行使不影响处罚决定执行的原则等事项，让其享有并可充分行使法律救济之权，让“以人为本”的法治理念向行政相对人敞开。

推行说理式水路交通行政处罚文书应当把握的环节

注重全面调查取证。调查取证是写好说理式水路交通行政处罚文书的前提。要针对“何人、何时、何地、何事、何果”五个方面，有针对性地进行调查取证，防止随意性。满足违法事实的认定，并根据违法事实加以取舍；证据的取得，应当符合法定程序；证据的审查，要注重其关联性、真实性和合法性，确保各种证据能够相互印证并形成完整的证据链。

注重充分法律论证。法律论证是说理式行政处罚文书的集中体现。说理式水路交通行政处罚文书要展开深入透彻的论证说理，客观公正地适用法律，使行政相对人释疑服罚。要坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，就案件事实运用法律原理进行分析论证，主要在违法和合法、情节轻重和危害大小等问题上分清是非、明确责任，做到逻辑严谨、论证周密、辨法析理、说理充分、以法喻人、以理服人。

注重精心拟写案件调查报告。案件调查报告是水路交通行政处罚文书的基础，是对行政处罚案件的事实和证据、事实和法律、实体和程序、过程和结论等问题的全面的、综合的反映和体现。只有以全面的、详细的、说理的案件调查报告为基础，才能增强行政处罚文书的说理性。认真写好案件调查报告，为写好违法行为告知书和行政处罚决定书打下坚实的基础。

注重处罚文书审核。文书审核是写好说理式水路交通行政处罚文书的保障。说理式处罚文书是一种公文，在文书体例、标点符号、文字表述等方面必须符合现代汉语规范和公文格式化的要求，遣词造句要尽量使用书面语言，禁止使用生僻字，谨防用语“口语化”。同时，行政处罚事实是否清楚、证据是否充分、定性是否准确、处罚是否恰当、程序是否合法，最终都要体现在行政处罚文书上。因此，只有把好行政处罚文书的审核关，才能保证说理式水路交通行政处罚文书的高质量和高水平。

确保说理式水路交通行政处罚文书顺利推行的措施

加强领导，提高认识。推行说理式行政处罚文书对提高办案水平，树立水路交通行政执法良好形象，促进和谐执法具有重要意义，因此，要高度重视行政处罚质量，提高执法人员素质和依法行政水平的基础性工作，主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓，明确责任，指派专人负责此项工作，完善相关制度和措施，加强内部督促和检查。同时，要勇于实践，抓好落实，克服一切畏难情绪。目前行政处罚文书制作存在诸多问题的一个重要原因，就是一些执法人员对处罚文书的重要性认识不够，偏重实际执法的操作，忽视文书的制作。因此，只有执法人员充分认识到说理式处罚文书的重要性，才能重视和克服文书制作中存在的问题，从而提高文书制作水平。

注重学习，提高素质。加强与当地政府法制部门沟通联系，加强与其他执法部门的交流学习，通过培训、座谈等多种形式进行培训，采取办案人员互评互查、评选优秀执法案卷等方式，使大家掌握说理式水路交通行政处罚文书的具体内容、要求和说理、说法的技能，全面提高制作水平。同时，还要加强写作和逻辑方面的培训，因为没有良好的文字和逻辑基础就制作不出高质量的处罚文书，所以执法人员应在繁忙的工作中安排一定的时间进行有关知识的学习。另外，提高基层执法单位的管理水平，配备更多高素质的管理人员，为基层单位配备具有较高法律知识和文字处理能力的执法人员，是说理式文书推行的有效办法。

规范制作，保证质量。实现文书制作数字化、程序化，逐步实现使用计算机程序制作处罚文书。手工书写处罚文书速度慢，而且常常因为书写错误而多次重新书写，所需时间成倍增加，极低的工作效率不能适应水路交通行政管理工作的发展需要，通过行政处罚系统打印的规范文书，无论在严肃性上还是整洁度上都胜于手工制作的文书，而且许多处罚文书内容相近，可以建立范本，减少执法人员的重复劳动，保证说理式处罚文书合法有效，提高工作效率。同时，要注意方法，及时总结经验。在推行说理式行政处罚文书过程中，各法制部门要加强指导，及时总结经验，及时反馈各方面的意见和建议，以使说理式行政处罚文书能够更加完善。

行政处罚体制论文范文第7篇

论文关键词 行政处罚法 听证 体制

在我国,由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制,行政法只是被政府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序法为何物,更不用提听证。而随着后来多项法律,法规的实施,行政听证程序制度在我国得以确立。然而由于实际现实操作,制度设置和思想观念等多方面因素的制约,使我国的行政听证制度流于形式,甚至被某些部门所利用,粉饰太平。使得这项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。

因此,对该制度的缺陷,缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究,于我国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度,对我以后我国行政法的发展有重要的指导意义。

一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷

任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取当事人的意见,这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利,贯穿于行政决定整个过程的始终,听证赋予当事人的进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国,在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下,行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义,却成为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少,听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进,服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益,依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在当代中国独特的国情下,我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。

(一)适用听证程序的行政处罚范围过窄

《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚,行政机关应当事人要求,应举行听证:对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。

那么,作为一个法条,其效力如何的一个重要标准便是其适用范围,这涉及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的罚款等”中的“等”的理解,而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三类行政处罚,此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者,但不幸的是,前者的支持者往往是行政机关,后者的拥护者却往往只是法律界的学者们。而从行政法的立法本意——限制日益膨胀的公权力便可以得知,我们不能期待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是,各地行政机关必然唯“等内说”是用,甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台,等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听证要求的最佳选择,而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻找不到任何可以关于这方面有利的法条法规作为支持,其权益如何能得到保护,公民又从何对行政机关进行监督,法律又如何对公权力进行有效的限制,这样行政处罚决定的合法性令人堪忧。而从根本上说,这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。

接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定;规定如下:相对人对下列行政处罚有异议的,行政关可以不举行听证:对限制人身自由有异议的,依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行,行政机关不举行听证;对于证据确凿的违法事实,行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的,不举行听证。一定数额以下的罚款是指:对公民处在50元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的罚款。这进一步将适用行政听证的行政处罚范围收窄。

从以上条文字面上看,第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚,这三种处罚都属于比较重大的行政处罚;那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证,以保障公民的权利;我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么,一个奇怪的现象出现了,《行政处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围,但第32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除在外;虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”,但就如笔者上文写到的“等内说”,我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢?就法律处罚与制裁对公民的影响程度而言,人身罚的影响程度是最为重大的;行政听证程序本身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线;然而这防线的基础—法条本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉;这真是有点啼笑皆非。退一步说,即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保,无论是担保人或是保证金;即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利,行使起来的真正效力有多大本身已很值得商榷,更遑论其障碍有多大了。综上,我们不难看出,这种排除性的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。

(二)听证笔录案卷排他性原则没有确立

听证笔录案卷排他性原则是指,听证记录应当具有约束力,行政决定必须根据听证记录做出的案卷做出,否则行政决定无效。

但是,行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定,使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出,这是对程序正义的基本扞卫,也是听证程序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决,那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。

同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力,从而对维护社会和谐安定有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力,这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义,这将相对人在参与前已对听证会失去信心, 导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一旦听证结果不能如其所愿,即使听证会真正做到公正公开,相对人也将先入为主,极容易产生强烈的不满情绪,很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为发泄其不满情绪,对社会安定没有任何益处。

(三)缺乏有效的监督机制和救济途径

正所谓:“有权利必有救济”,公民合法权利的保障有赖于健全的监督和救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面,现行法律法规对此规定得相当模糊,对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政决定难以起到强大的监督作用,相对人在这方面无据可依、无法可依,又如何提起公民运用听证维护权益的主动性呢。在这样的情况下,有效的监督机制和救济机制显得尤为重要,但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。

二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

(一)适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围

首先,通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法,合理扩大适用听证程序的行政处罚决定的范围,同时明确规定适用听证的行政处罚类型,使得公民在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述,即作一个最低处罚标准,低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定,不适用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利用。

这里提到了排除性条款,那么关键问题出现了,假如以确定适用范围下限为解决办法的话,关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解决呢?答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围之外,不管是基于任何的理由,无论是在理论上还是在逻辑上,都是无法成立的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚远,这样的条款将公民最重要的权益排除在外,即便其他处罚决定都适用听证程序;限制人身自由的处罚决定却与听证无缘,听证程序对公民的保障又能有多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚,是促进行政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务性政府的必然要求,是我国行政法的价值内涵的重要体现,也将是我国行政程序法的必然发展趋势。

(二)确立听证笔录案卷排他性原则

听证应坚持“案卷排他原则”,这是毋庸置疑的。因为,听证的目的是对行政决策进行判断与决定,通过听证保证行政行为的公开性与公平性;而听证笔录是记录整听证过程的重要文书,其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要的文书却仅仅是行政决策的依据之一,不具备终局法律效力的话,那么听证程序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。

《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录,做出行政许可决定”,但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此,笔者认为,将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》中,对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及不满情绪有很大帮助。

那么,在实际运行和操作中,我们又应该使得这项重要的原则得以实施呢。

首先,必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请各位注意的是,是以“所记载的.....”为最优先,这是对笔录效力的绝对肯定,这才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次,必须将听证笔录的内容、格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前提只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定,那么该笔录才有足够的公信力作为行政决策的唯一依据,这是程序正义的要求,同时也是限制行政机关权力的重要措施;退一步讲,即使听证结果不如当事人预期,由于有了严格规范的听证笔录作为依据,也能降低当事人的不满情绪。

(三)建立有效的监督机制和救助途径

  在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷,因此,为了完善行政听证制度,使之真正发挥作用,非常必要的建立与之相适应的监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督,于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美,如果没有相对应的法律责任机制,也无法得到真正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于,行政主体在听证程序的具体规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制,行政听证也不过就是一纸空文。

行政处罚体制论文范文第8篇

论文关键词 行政处罚法 听证 体制

在我国，由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制，行政法只是被政府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序法为何物，更不用提听证。而随着后来多项法律，法规的实施，行政听证程序制度在我国得以确立。然而由于实际现实操作，制度设置和思想观念等多方面因素的制约，使我国的行政听证制度流于形式，甚至被某些部门所利用，粉饰太平。使得这项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。

因此，对该制度的缺陷，缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究，于我国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度，对我以后我国行政法的发展有重要的指导意义。

一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷

任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政决定整个过程的始终，听证赋予当事人的进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国，在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下，行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义，却成为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少，听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进，服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益，依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在当代中国独特的国情下，我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。

（一）适用听证程序的行政处罚范围过窄

《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚，行政机关应当事人要求，应举行听证：对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。

那么，作为一个法条，其效力如何的一个重要标准便是其适用范围，这涉及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的罚款等”中的“等”的理解，而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三类行政处罚，此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者，但不幸的是，前者的支持者往往是行政机关，后者的拥护者却往往只是法律界的学者们。而从行政法的立法本意——限制日益膨胀的公权力便可以得知，我们不能期待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是，各地行政机关必然唯“等内说”是用，甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台，等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听证要求的最佳选择，而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻找不到任何可以关于这方面有利的法条法规作为支持，其权益如何能得到保护，公民又从何对行政机关进行监督，法律又如何对公权力进行有效的限制，这样行政处罚决定的合法性令人堪忧。而从根本上说，这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。

接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定；规定如下：相对人对下列行政处罚有异议的，行政关可以不举行听证：对限制人身自由有异议的，依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行，行政机关不举行听证；对于证据确凿的违法事实，行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的，不举行听证。一定数额以下的罚款是指：对公民处在50元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的罚款。这进一步将适用行政听证的行政处罚范围收窄。

从以上条文字面上看，第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚，这三种处罚都属于比较重大的行政处罚；那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证，以保障公民的权利；我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么，一个奇怪的现象出现了，《行政处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围，但第32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除在外；虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”，但就如笔者上文写到的“等内说”，我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢？就法律处罚与制裁对公民的影响程度而言，人身罚的影响程度是最为重大的；行政听证程序本身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线；然而这防线的基础—法条本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉；这真是有点啼笑皆非。退一步说，即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保，无论是担保人或是保证金；即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利，行使起来的真正效力有多大本身已很值得商榷，更遑论其障碍有多大了。综上，我们不难看出，这种排除性的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。

（二）听证笔录案卷排他性原则没有确立

听证笔录案卷排他性原则是指，听证记录应当具有约束力，行政决定必须根据听证记录做出的案卷做出，否则行政决定无效。

但是，行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定，使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出，这是对程序正义的基本捍卫，也是听证程序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决，那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。

同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力，从而对维护社会和谐安定有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力，这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义，这将相对人在参与前已对听证会失去信心，导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一旦听证结果不能如其所愿，即使听证会真正做到公正公开，相对人也将先入为主，极容易产生强烈的不满情绪，很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为发泄其不满情绪，对社会安定没有任何益处。

（三）缺乏有效的监督机制和救济途径

正所谓：“有权利必有救济”，公民合法权利的保障有赖于健全的监督和救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面，现行法律法规对此规定得相当模糊，对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政决定难以起到强大的监督作用，相对人在这方面无据可依、无法可依，又如何提起公民运用听证维护权益的主动性呢。在这样的情况下，有效的监督机制和救济机制显得尤为重要，但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。

二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

（一）适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围

首先，通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法，合理扩大适用听证程序的行政处罚决定的范围，同时明确规定适用听证的行政处罚类型，使得公民在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述，即作一个最低处罚标准，低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定，不适用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利用。

这里提到了排除性条款，那么关键问题出现了，假如以确定适用范围下限为解决办法的话，关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解决呢？答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围之外，不管是基于任何的理由，无论是在理论上还是在逻辑上，都是无法成立的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚远，这样的条款将公民最重要的权益排除在外，即便其他处罚决定都适用听证程序；限制人身自由的处罚决定却与听证无缘，听证程序对公民的保障又能有多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚，是促进行政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务性政府的必然要求，是我国行政法的价值内涵的重要体现，也将是我国行政程序法的必然发展趋势。

（二）确立听证笔录案卷排他性原则

听证应坚持“案卷排他原则”，这是毋庸置疑的。因为，听证的目的是对行政决策进行判断与决定，通过听证保证行政行为的公开性与公平性；而听证笔录是记录整听证过程的重要文书，其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要的文书却仅仅是行政决策的依据之一，不具备终局法律效力的话，那么听证程序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。

《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”，但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此，笔者认为，将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》中，对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及不满情绪有很大帮助。

那么，在实际运行和操作中，我们又应该使得这项重要的原则得以实施呢。

首先，必须以于听证笔录上所记载的的观点、意见和证据为最优先。请各位注意的是，是以“所记载的.....”为最优先，这是对笔录效力的绝对肯定，这才能使得听证笔录作为行政决策的唯一依据。其次，必须将听证笔录的内容、格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确严格的规定。后者是前者的前提只有对听证笔录的各方面都进行了严格的规定，那么该笔录才有足够的公信力作为行政决策的唯一依据，这是程序正义的要求，同时也是限制行政机关权力的重要措施；退一步讲，即使听证结果不如当事人预期，由于有了严格规范的听证笔录作为依据，也能降低当事人的不满情绪。

（三）建立有效的监督机制和救助途径

在上文中笔者已经详细论述了现今行政处罚法中听证程序的各种缺陷，因此，为了完善行政听证制度，使之真正发挥作用，非常必要的建立与之相适应的监督、救济机制。其中最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督，于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美，如果没有相对应的法律责任机制，也无法得到真正有效的实行。我国行政听证苍白无力的原因在于，行政主体在听证程序的具体规定上有巨大的自由裁量权。缺乏有效的法律责任追究机制，行政听证也不过就是一纸空文。

行政处罚体制论文范文第9篇

××年×月，本局被确定为先行开展增强行政处罚决定书说理性工作试点单位之一，经过前一阶段的努力，本局行政处罚决定书制作水平有了明显提高，试点工作已初显成效。

一、领导重视，深入调研。试点一开始，本局随即成立了以一把手为组长的试点工作领导小组，分管局长则抓具体落实，不论是深入各办案单位调研，还是讨论可行性方案，甚至讨论修缮范文都至始至终参与其中。领导的重视对执法人员思想的统一起了关键的作用。同时，通过召开办案单位负责人及法制员座谈会，深入了解基层办案人员的思想状况及执法现状，探讨对增强行政处罚决定书说理性的重点和难点，对制定切实可行的实施方案至关重要。

二、多方培训，统一规范。在试点的第一阶段，本局采用多种形式、多渠道地组织执法人员学习培训。除派员赴外地考察、学习外，本局还培训，邀请人民法院的专家讲解行政法律文书在程序内容、证据的运用、自由裁量权的运用和约束等方面的规范性要求，邀请上级法规处领导阐述实施说理性处罚决定书的依据和作用，并结合实例对说理性处罚决定书的制作进行实务指导。同时，在分局局域网开辟专栏，登录司法文书及相关部门或兄弟单位的处罚决定书和案件调查终结报告，供执法人员学习、借鉴和讨论。分局法规科则根据本局《推行说理性处罚决定书实施方案》的具体要求，结合说理性处罚决定书范文起草、修改中发现的问题，对执法人员进行如何制作说理性行政处罚决定书的培训，统一规范。各办案单位也分别采用集中培训、分组讨论的方式，对执法人员进行有针对性的动员、培训。通过动员、学习、培训，执法人员不仅在思想上对推行说理性处罚决定书试点工作有了高度理解和重视，在理论和实际操作上对说理性处罚决定书的制作也有了进一步的理解和把握。

三、上下互动，推出范本。为进一步规范说理性处罚决定书的制作，统一文书格式，本局根据各个办案单位上年度办结案件的类型、质量情况以及现有办案人员、法制员的素质状况，将10多种常见案件类型进行了分解，明确了各办案单位重点突破任务。自下而上，由各办案单位根据自己对说理性的理解，结合自身办案实践，集体讨论完成各自的说理性处罚决定书范文。分局试点工作领导小组会同部分法制员对上报的17篇范文初稿逐一进行讨论、修改，筛选其中的14篇提请上级法规处、人民法院行政厅领导、专家阅正。上级法规处给予了极大的支持，对范文逐一进行了点评。分局试点领导小组再次讨论达成一致，由分局法规科进行最后修缮。通过上下互动，共同努力，推出了商标侵权、不正当竞争、传销、商业贿赂、虚假出资、经销不合格产品、擅自户外广告、违法经营等10种不同案件类型的说理性处罚决定书示范文本，并通过局域网向各办案单位进行推广。

行政处罚体制论文范文第10篇

关键词：城市管理；行政职权；相对集中行政处罚权；问题及对策

城市管理综合执法即城管执法，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权集中于一个机构，把一些职能部门所拥有的管理权、审批权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。该制度目的之一是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。相对集中行政处罚权制度依法创制后，国务院决定首先试行于城管领域。截止目前，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有193个市级政府和806个县级政府开展这项工作。①城市管理综合执法实行以来，理论界和实务界都给予了较高评价。但是，该制度在实践中遇到了诸如法律地位、职责划分、运行机制、自由裁量权、执法方式等一系列的问题。尤其是城管人员野蛮执法、暴力执法，行政相对人暴力抗法事件时有发生，甚至激发社会矛盾。那么，城管机关是否有执法的权限、它的地位又如何。城管机关及其执法人员到底享有哪些行政职权，他们的职权范围如何划定，这些看似基本的问题直接关系到城管执法的正当性和合法性。

一、城管执法机构的法理分析和思考

（一）城市管理综合执法机构行政主体的适格问题

行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。②我们可以从此定义中分析出城市管理综合执法机构具备行政法上的行政主体资格必须符合两个条件。

第一，行政主体依法行使的是国家行政权。根据行政权内容的表现形式可以将行政权分为：规范制定权、处罚权、调解权、组织权、证明权、审批权、强制权、复议权、裁决权、检查监督权等。城市管理综合执法机构行使的是国家行政处罚权，该处罚权是从原属于市容、规划、绿化、市政、环保等职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中分割出来的。

第二，行政主体具有行政法上的权利能力和行为能力。行政法上的权利能力是指行政法赋予行政主体享有行政法上的权利并承担行政法上的义务的资格，而行政法上的行为能力则是指行政主体能以自己的名义对外行使行政法赋予的权力和履行行政职责，并能对自己的行政行为独立承担法律责任的能力。③国务院依据《行政处罚法》的法律规定取得调整和重新配置行政处罚权的权力，然后国务院再通过制定相应的行政法规或条例的方式具体落实推行相对集中行政处罚权制度，将该权力授权给各省、自治区、直辖市政府，由各个地方政府对政处罚权主体资格进行重组和分配，最终使得城市管理综合执法机构由于行政法律法规享有了合法的集中行政处罚权，具备了行政法上的权利能力。

（二）城市管理综合执法的法律地位和性质

1.城市管理综合执法机构的法律地位

《行政处罚法》第16条的规定和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）中的相对集中行政处罚权的相关规定是城市管理综合执法的主要依据。依照该法规定综合执法必须是由法律法规的授权执法。可见，城市管理综合执法的权力是依法律法规的授权而来，是具有合法的法律地位的。

2.城市管理综合执法机构的性质

城市管理综合执法机构的性质是行政机关。《行政处罚法》第16条明确规定“决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，国务院办公厅[2000]第63号文件也作了明确规定，即城管综合执法机关不能隶属于政府某部门，也不能作为部门的内设机构，它必须能独立的行使权力并以自身名义承担相应义务和责任。

（三）、对于城管执法权的分析

虽然城市管理综合执法机构的主体适格，拥有法律规定和保护的地位，是行政机关。但是这并不能掩盖其行政执法权中的各种问题。

1、城管执法的权力来源有瑕疵。由国务院法制办以复函形式批准相对集中行政处罚权试点违反了行政法中职权法定原则。职权法定原则要求行政机关所有行使行政职权的行为自始至终皆需有法律依据或明确法律授权，没有明确法律授权均不可为。④也就是说城管机关要想获得相对集中行政处罚权须有全国人大及其常委会制定法律的明确规定或授权，但是国务院法制办的复函和省级人民政府的通知均属于行政规范性文件，甚至连行政规章的级别都达不到。所以说城管行政权力的来源是值得进一步讨论的。

2、城管执法的范围超出授权。按照《行政处罚法》第十六条的规定，城管机关享有的只是被集中起来的行政处罚权即相对集中行政处罚权。据国法[2002]17号文件中相对集中行政处罚权的范围规定及归纳地方法规、政府规章中城管执法范围，城管执法范围包括但不限于下列内容：市容环境卫生管理方面；违章建筑或设施方面；工商行政管理方面；公安交通管理方面；公用事业管理方面；交通运输管理方面等等。上述城管执法范围的宽窄，因各地方政治、经济等发展不平衡及地方领导层的差异性不同而有明显的不同，有浓厚的地方特点。相对集中行政处罚权集中的是处罚权，而不是其他权力。根据行政法基本理论，行政管理权的内容包括行政许可权、监督权、指导权、强制权等。“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是行政处罚权的集中，而不是许可权、收费权等其他行政管理权的集中。然而，在实践中一些城管机关不仅享有行政处罚权，而且还享有行政监督权和行政强制权。这明显超越了法律规定。

3、相对集中行政处罚权不等于执法权。“第16条”相对集中行政处罚权的规定，仅指行政职权中的行政处罚权。而现在的城管执法权，不仅有行政处罚权，还有其它行政职权。第16条相对集中行政处罚权与城管执法权在行政权内容上、性质上不是等同的或相同的行政权，第16条并不当然等于城管享有执法权。行政执法权与行政处罚权不是等同的，行政执法权内容比行政处罚权多、范围比行政处罚权广。在其它领域，如林业领域、文化领域也存在试行相对集中行政处罚制度。所以城管制度存在立法上的缺失。

出现上述局面有多方面的原因，首先是相对集中行政处罚权主体法律化不完善，相对集中行政处罚权机关与同级政府、职能机关以及上级职能机关与同级政府之间权力分配难以实现；其次，相对集中行政处罚权制度说到底实际上就是各部门权力重新分配的问题。部门强调特殊性的现象较普遍，保留的多，主动移交的很少，一些对地方涉及收费的处罚项目，移交的不多，而同意移交的项目又为既难管又不想管或无利的老大难及各种细碎项目。再次，相关的立法滞后。相对集中行政处罚权主要依靠政府规章进行政策性调整是不够的，也是不规范的，不足以显示一种制度的权威性与正式性。

二、城管问题的解决途径

1、构建完备的法律体系

城管执法部门在执法过程中缺乏执法的具体标准，城管工作显得缺乏法律法规的支撑，不利于城市管理执法工作的开展。当务之急就是加快城市管理法律法规的立法建设，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准。可以制定《城市管理法》，保证城管机关执法有充分的法律依据。另外，有必要对相关法律进行一次全面清理，凡是与《城市管理法》相冲突的内容必须废除或修改，消除法律规范冲突现象，为城管执法提供权威法律依据，以保障城市有序发展。

2、严格行政程序，依法行政

行政程序有利于充分调动行政相对人参与国家管理，参与行政行为的积极性，避免传统法治“以权力制约权力”的局限。实践证明，行政程序是“法治行政”和“人治行政”的分水岭。城管执法机构应严格依程序执法，明确执法的权限程序，在建立健全城管执法法律制度的基础上，必须依法行政，严格执法。真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。树立城管执法的严肃性和权威性。

3、坚持文明执法，努力提高城管执法水平

文明执法，有利于提升城市管理水平，有利于提升老百姓对城管执法的认可度和满意度。文明执法不是软弱执法，不是消极执法。要认识到没有严格执法就不可能有文明执法。执法是一种艺术，掌握好文明执法和严格执法的“度”是一个地方管理水平的体现。要坚守严格执法的底线，同时体现出文明执法的气度。某些地方花巨资引进城管装备把城管打扮的像特警一样，这样做其实疏远了和百姓的距离。城市管理搞得像打仗，其实是一种本末倒置。而有的地方要求做到打不还手骂不还口的“忍让”执法，甚至出现了将队员打伤打死的情况。这又伤害到了法律的尊严、行政的严肃性和行政人员的身心健康，同样是不可取的。拒绝走极端的作法，在法律授权的范围内充分利用行政权力严格执法同时符合比例原则采取温和的损害较小的执法方式进行行政执法或许可以讨论。

总之，城市管理行政执法工作肩负着维护城市正常运转秩序，促进和保障城市健康发展的重要使命。城管执法要在立法上明确职责、规范程序。执法上以人为本，严格执法，严把执法人员来源关，提高执法者的自身素质与守法意识，严格依法行政，在行政处罚的过程中公合理，不随意践踏执法程序，充分尊重执法相对人的合法权益。我们才能使城管执法走出现实困境，找到一条符合我国国情的城管执法之路，才能建设一个宜居、平安、生态、幸福的“美丽中国”。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1]江凌，张水海.相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验[J].行政法学研究，2008，（4）：16.

[2]胡建淼.行政法学.法律出版社.1998年版.第143页

[3]方世荣，石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.第67页.

[4]姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[5]张吕好.城市管理整合执法的法理与实践[J].行政法学研究，2003，（3）：51-54.

注解

① 江凌、张水海.相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验[J].行政法学研究，2008，（4）：16

② 胡建淼.行政法学.法律出版社.1998年版.第143页

行政处罚体制论文范文第11篇

[内容摘要]：行政机关申请人民法院强制执行非诉行政案件时，通常将行政处罚决定书中的罚款与加处罚款一并申请。加处罚款是执行罚的一种，而不是一种独立的处罚决定。加处罚款与原处罚内容不可分割，人民法院在审查行政处罚合法性时应当对该部分内容一并审查并作出裁定。

[关键词]：行政处罚强制执行加处罚款立法完善

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者冻结的存款划拨抵缴罚款；(三)申请人民法院强制执行”。行政机关申请人民法院强制执行非诉行政案件时往往根据该条规定，将行政处罚决定书中的罚款与加处罚款一并申请。但是，由于缺乏一定的理论支持，司法实践中各地人民法院对加处罚款的处理方式也各有不同。本文试结合理论与实务，就人民法院执行加处罚款的必要性进行分析，并对加处罚款的立法完善进行探讨，以期抛砖引玉，早日改变加处罚款在执行中的尴尬现状。

一、加处罚款的理论争议

加处罚款的性质、执行主体和执行方式，一直以来是理论界争议的焦点。具有代表性的观点有：

1、“新处罚决定说”。该观点认为，加处罚款是针对行政相对人新的违法行为，即拒不缴纳罚款的行为作出的新的处罚决定，与原处罚决定是相互联系又互相独立的。因此，行政机关在申请法院强制执行时应分别申请，法院也应分别裁决和执行。

2、“单独执行说”。论者主张加处罚款的“罚款”属于执行罚的罚款而非行政处罚种类中的“罚款”，行政机关作出加处罚款的，应当制作《加处罚款决定》，对加处罚款的比例作明确的规定，并送达当事人执行。①

3、“决定书内容说”。持该观点的学者认为，加处罚款虽然属于执行罚，但是只要处罚决定书明确载明了加处罚款及其计算方法，加处罚款就是原处罚决定不可分割的一部分。人民法院强制执行时应包括加处罚款，这也符合经济、便利的原则。例如：《广东省统计违法案件查处规程》第五十三条第二款就明确规定：当事人到期不缴纳罚款的，统计行政机关可每日按罚款数额的3加处罚款，申请人民法院强制执行时，可一并申请执行。

笔者赞同第三种观点。执行罚是在当事人不及时履行他人不能代为履行的义务时，行政机关为促使其履行而采用的科以新的金钱给付等义务的强制执行办法。②执行罚的最大特点是可反复适用，最终目的在于义务的履行。加处罚款可按日重复计算，区别于行政处罚的“一事不再罚”的原则，显然应属于执行罚的范畴。“新处罚决定说”错误地将加处罚款定性为一种新的处罚决定，必然导致错误的执行方式。“单独执行说”机械地将加处罚款与原处罚决定分割开来的方法不符合经济、便利的原则，不利于行政效率的提高。由于加处罚款是行政处罚决定书中告知当事人履行方式和履行期限时的必备内容，属于行政处罚程序中执行环节的重要内容，与原处罚决定不可分割。对没有直接强制权的行政机关而言，在执行罚不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，申请法院强制执行。

二、人民法院执行加处罚款的司法现状

理论界关于加处罚款的各种争议在实务界同样存在，人民法院对加处罚款也存在不同的处理方式。归纳起来，主要有以下几种模式：

1、不予执行型。多数法院只执行原处罚决定的内容，对加处罚款不予执行。例如：20__年8月5日《法制日报》刊登的题为《烟草公司售假反告质监局质监局胜诉却遇执行难》一文，文章称云南省高级人民法院二审判决维持云南省禄劝县质量监督局做出的《行政处罚决定书》，由于云南省禄劝县烟草公司只缴纳了罚款本金而拒不执行加处罚款（该案罚款26万余元，加处罚款197万余元），云南省禄劝县质量监督局向昆明中市中级人民法院申请强制执行，法院最终裁定驳回该申请，理由是“对于申请执行的加处罚款，是行政机关对当事人逾期不履行行政处罚决定所采取的一种措施，不属于行政处罚决定的具体行政行为，故不属于申请执行的范围。”

2、执行型。有的法院要求行政机关对加处罚款单独申请，法院就申请内容进行单独审查和裁定。还有的法院则对原处罚决定的罚款与加处罚款一并裁定和执行。《中国交通报》20__年2月22日刊登题为《3万元罚款为何变成35万元》的报道：刘某因20__年6月19日22时从事非法营运，被深圳市交通局处以3万元的罚款。刘某随后将该局告上法庭。在历时一年多的诉讼之后，刘某败诉，但刘某一直拒绝缴纳3万元罚款，该局申请法院强制执行。经审查，法院裁定准予强制执行该局对刘某作出的《深圳市交通行政处罚决定书》。由于刘某到期未缴纳罚款，深圳市交通局每日按罚款数额的3％对其加处罚款。20__年11月3日，深圳市福田区人民法院当庭裁决强制执行刘某35万元的罚款。

3、折衷型。有些人民法院在执行时在申请人与被执行人之间进行调解，根据具体情况执行部分加处罚款。例：20__年8月，杭州市某区城市管理行政执法局申请强制执行某餐饮有限公司擅自设置户外广告案（罚款6000元，加处罚款15840元），该区人民法院裁定“准予强制执行该处罚决定书”，但实际只执行了罚款本金和3000元的加处罚款。

加处罚款在各地人民法院的不同遭遇与理论界的争议紧密相联，反映出加处罚款在立法上的不完善

和司法过程中的混乱现状。其中，不予执行型使加处罚款的规定形同虚设，当事人拒不缴纳加处罚款，行政机关却束手无策。有些人民法院为了片面追求结案率，以减免加处罚款作为强制执行的条件，这不仅有损执法机关的威信，也违背了行政案件不适用调解的司法原则。因此，无论是“不予执行型”还是“折衷型”的做法，都将导致更多的行政处罚决定迟迟得不到自觉履行，行政执法的成本将进一步提高，法律的严肃性会受到不同程度的削弱，这与我国建立法治国家的目标是背道而驰的，是不可取的。三、人民法院执行加处罚款的必要性分析

笔者认为，行政处罚决定书中加处罚款的部分与原处罚内容不可分割，人民法院在审查行政处罚合法性时应当对该部分内容一并审查并作出裁定。

首先，人民法院执行加处罚款符合行政立法的目的。《行政处罚法》第一条将“保障和监督行政机关依法行使行政职权”作为该法的立法目的之一；《行政诉讼法》第一条也明确规定“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。加处罚款是法律赋予行政机关实施行政管理的一个重要职权和手段，如果没有其他措施进行辅助和保障，这项权力必将成为“摆设”。根据我国“以申请人民法院强制执行为主（原则），行政机关自己执行为辅（例外）”的执行模式，只有处在执行程序最后一道防线的人民法院才能保障和监督加处罚款最终实现。

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”而《民事诉讼法》第二百三十二条规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息”。该规定表明迟延履行要承担不利的法律后果，而加处罚款正是这种不利后果在行政案件中的体现。

其次，人民法院执行加处罚款是社会公平与行政效率的重要保障。行政行为本身具有公定力和执行力，当事人逾期不缴纳罚款，正是对行政机关行政行为公定力和执行力的抗拒和挑战。行政机关对其实施加处罚款是维护公共利益和社会秩序的需要，也是提高行政效率的手段。如果人民法院不执行加处罚款，就意味着当事人可以明目张胆地不履行加处罚款，而行政机关也束手无策，只能在三个多月后申请法院强制执行罚款本金。举个简单的例子：某市某区某街道三家个体工商户甲、乙、丙因超出门窗摆卖物品分别被罚款1000元，并被告知应当在接到处罚决定之日起15日内自觉到某银行缴纳罚款，逾期按每日百分之三加处罚款，三人于同一天收到处罚决定书。甲于第二天到银行缴纳罚款1000元，乙于一个月后到银行缴纳罚款及加处罚款1450元。三个多月后，丙仍拒绝缴纳，行政机关向区人民法院申请强制执行对丙作出的原罚款及加处罚款，共计3500元。如果法院只执行罚款1000元，拒绝执行加处罚款，其产生的负面影响和错误导向是令人担忧的。

四、加处罚款的立法完善

法律规定不明确是导致人民法院对加处罚款执行结果不一致的根本原因。从前文分析可以看出，对执行加处罚款作出明确规定势在必行。笔者建议：

1、在《行政处罚法》第五十一条中增加以下内容：

“作出行政处罚决定的行政机关应当及时进行罚款催缴和告诫。

实行加处罚款后，当事人仍不缴纳罚款及加处罚款的，行政机关申请人民法院强制执行时，可一并申请。当事人仅拒绝缴纳加处罚款的，行政机关可申请人民法院强制执行加处罚款。”

2、在《行政强制法》中明确行政机关可申请人民法院执行加处罚款。

作为一部规范行政强制行为，破解强制不力与滥用强制的专门法律，《中华人民共和国行政强制法》（草案）已提交全国人大常委会审议。笔者注意到该草案第四十六条和第四十七条对金钱给付的强制执行作了规定，但过于笼统，缺乏可操作性，仍然没有明确行政机关是否能够申请法院执行加处罚款等执行罚。考虑到与《行政处罚法》的衔接，笔者认为，将《行政强制法》（草案）第四十七条第三款修改为：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行行政决定及执行罚。但是，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押行政强制措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款和执行罚。”

总之，人民法院对行政处罚决定中的加处罚款予以执行，才能避免加处罚款成为新的“法律白条”，从而保障行政机关依法有效地行使职权，充分维护社会公共利益和法律的尊严。

注释：

行政处罚体制论文范文第12篇

[关键词]行政处罚；一事不再罚；不再罚；一事不再理

理论界对“一事不再罚”原则的具体含义一直存在颇多争论，导致在制定我国《行政处罚法》的时候采纳了一个折衷方案，即在第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”严格地说，这只是“一事不再罚款”制度，并未真正树立“一事不再罚”原则。这样的过渡之举，并未平息理论界对这一原则具体含义的争论。这一制度在具体操作时也遇到了诸多困难，集中表现为行政机关在具体操作上不统一，同样的违法行为，当事人得到的“待遇”却经常不一样，有的被处一罚，有的被处二罚甚至多罚。这一法条甚至成为对同一违法行为进行两次以上处罚的金牌令箭。因此，理论界有必要对“一事不再罚”原则进行统一认识。“一事不再罚”包涵两个层面的问题，一是如何界定“一事”；二是如何理解“不再罚”。本文因篇幅有限，仅就同一违法行为前提下对如何理解“不再罚”进行探讨。

一、学界围绕“不再罚”的含义与适用的不同观点及局限性

对“不再罚”的含义与适用在理解上发生分歧的焦点为：当同一个违法行为触犯了两个以上不同的行政法律规范，涉及两个以上行政机关都有行政处罚权的时候，能否并科?也就是行政处罚竟合时对同一行为可否科处二次以上处罚的问题。对此存在很多不同观点，较有代表性的如应松年教授认为：“有时，不同的法律规范对同一领域的社会关系都有调整，形成对同一违法行为有数个法律规范规定的现象，这就是‘法条竞合’。对此，罚款只能适用一次。如果一个行政机关对违法人做了罚款，那么其他行政机关不得再予罚款，但可以依法给予其他种类的处罚。”。张树义教授认为：“一个违法行为违反了不同的法律规范，应当根据不同的规范分别给予处罚，这不能说是违反了一事不再罚的原则。只有当不同的法律规范，针对一个违法行为作出给予同一种类的处罚规定时，说明它们对此违法进行处罚的所要实现的目的是一样的，没有区别，所以，只要处罚一次就实现了管理目的，不能再次处罚。”而杨小君教授则认为：“如果该行为只是一个违反行政法的违法行为，无论触犯多少不同行政法律规范，以及各行政法律规范所规定的处罚措施种类如何不同(甚至可以‘相互弥补’)，仍然不能对违法行为给予两次行政处罚。”其他还有许多学者对此问题进行关注，不再列举。

上述种种观点尽管表述不同，大都致力为正确理解“不再罚”树立一个客观的、具有操作性的标准，而这些标准总结起来不外乎以下三种：第一种，不同行政机关可以各自按照相应规定进行处罚，包括重复使用同一种处罚方式，比如两家以上行政机关都可给予相对人警告处分，但罚款只能进行一次。第二种，不同行政机关可按不同法律规范分别给予不同种类的处罚，但罚款以及其他处罚方式均不得重复使用。第三种，行政处罚只能进行一次。其中又有两种不同的适用规则：第一种为先管辖有效，后管辖无效；第二种为重罚吸收轻罚原则。

以上三种标准都有一定合理性，但局限性也是非常明显的。从第一种标准看来，它与《行政处罚法》24条的规定最一致，但24条规定只是作为行政处罚时的具体操作规则，并未在法律上真正确立起“一事不再罚”原则，它只是在罚款的范围内体现了“一事不再罚”原则(这与理论上的“一事不再罚”原则并不吻合)。因而在实务中如果机械地理解上述规定，可能导致对同一违法行为重复使用除罚款以外的行政处罚，从而使大量的重复处罚合法化，最后在根本上否定一事不再罚原则。第二种观点与第一种观点较接近，只是禁止重复含罚款在内的所有处罚方式，并不反对不同处罚方式的分别适用。要面临的问题是：“之所以会有两个以上法律性规范文件为依据对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果，并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法律性规范文件规定处罚两次以上，随着我国法律规范型文件的日益增加，规定日益细密，这一行为被处罚的次数定将随之不断增加，其后果不堪设想。”第三种观点顾及了对相对人权益的最大保护，但毕竟绝对强调不得多头处罚与现行分散行政处罚体制之间还存在不可回避的矛盾。不少行政处罚如拘留、吊销营业执照等由特定行政机关所专有，在许多情况下，对特定违法行为由不同行政主体分别作出处罚，往往正是行政处罚完整性的体现，否则将无法有效制裁违法行为。

二、正确理解“不再罚"的含义关键在于明确“一事不再罚”原则的理论基础

从表面看来，以上不同观点各有道理，似乎要形成统一认识真的很困难。但笔者认为，要正确理解“不再罚”的含义关键在于从“一事不再罚”的理论基础着手，只有先明确“一事不再罚”原则产生的根源及要实现的目的，下一步才谈得上该原则的具体内涵与适用。就笔者手头收集的资料来看，研究“一事不再罚”理论的文章不少，但大多数人对“一事不再罚”原则的理论基础只作简略陈述甚至根本不提，就直接进入对如何适用该原则(包括何为一事，何种情况下可以再罚，何种情况下不得再罚等问题)的详尽分析。许多分析不可谓不细致，但这种单从静态意义上的适用环节来理解“不再罚”含义的视角，使得这些努力可能成为徒劳。笔者尝试将行政处罚的整个过程铺展开来视为一个包涵了处罚依据的事前设立、行政处罚的事中执行、行政处罚的事后救济即司法审查等环节的动态过程，在此基础上对“一事不再罚”原则的基础理论进行考察，以寻求新的突破。

目前对于“一事不再罚”原则的理论基础在认识上并不统一。部分学者认为“一事不再罚”原则是过罚相当的要求。如“行政处罚以惩戒为目的，针对一个违法行为实施了处罚，就已经达到了惩罚的目的。如果再对其进行处罚，则是重复处罚，违背了过罚相当，有失公正”。又如“一事不再罚，被许多学者认为是行政处罚的原则，我认为它是过罚相当原则的内容要求”。也有学者认为：“一事不再罚原则源于古罗马法中的一事不再理原则。”我国台湾地区学者也有持此种意见者。如“‘一事不二罚’原则又称为‘禁止双重处罚原则’。其本意即在禁止国家对于人民之同一行为，以相同或类似之措施多次地处罚。一事不二罚原则可以说是源自刑事诉讼法上之‘一事不再理原则’，并涉及所谓的诉讼基本权”。

笔者认为，“一事不再罚”原则主要是刑事诉讼“一事不再理”原则在行政处罚领域的延伸，而非源自过罚相当的要求。“一事不再罚”原则应是一个强制性的程序性原则。

(一)过罚相当可以支持也可以否定“一事不再罚”原则。不可能成为“一事不再罚”的理论来源

站在过罚相当的立场上，我们既可以认为分别处罚对相对人来说负担过重而反对分别处罚，也可以认为只处罚一次对相对人来说处罚过轻而为再度处罚找到借口。学术界关于如何理解“不再罚”的争议虽然观点不同，很多都是以过罚相当为理由，所以争论无休无止。这样的争论没有实质意义，因为争论的根源实际上就是对行政处罚的量的分配在认识上存在差异，而在现实中尤其是在现行分散处罚的行政体制下，要正确无误地把握什么情况下是处罚适量而非超量或不足是难以做到的。如此我们不仅无法得到一个可供操作的相对客观的标准，反而使“一事不再罚”成为空洞的规则，任由行政机关按自己的理解往里填充内容，基于这样的理论基础根本就没有一事不再罚原则的存在意义。

(二)“一事不再理”是程序法上普遍适用之原则

“一案不二讼”是古罗马审判制度的基本法则。公元二世纪，罗马法学家将“一案不二讼”发展成“一事不再理原则”，即当事人对已经正式判决的案件，不得申请再审。正因为如此，乌尔比安在《论尤里亚和帕比亚法》第一编中才指出：“已决案被视为真理。”该原则先在民事审判中得到确立，后来也适用于刑事诉讼。两大法系在继承该原则核心内容的基础上，融入各自独有的法律理念和价值取向，形成了大陆法系的“一事不再理”原则和英美法系的“双重危险”原则。“就刑事诉讼程序而言，一事不再理主要在避免同一行为受二次以上之追诉处罚。美国宪法早已有双重危险保护条款，二次大战之后，日本及德国亦分别将此项程序上之原则提升到宪法层次(日本宪法第三十九条、联邦德国基本法第一零三条第三项)。”

在行政法领域，“一事不再罚”原则，实质上就是作为一个程序上的规定，来约束和限制实体意义上的行政处罚权可能出现的膨胀而导致对公民权利的侵害。从法安定的角度来说，为了在实体上对违法相对人进行相当的制裁而不断开启处罚程序必然导致民众对法行为可预测性的丧失。从诚实信用和信赖保护需要的角度而言，已受行政处罚相对人相信国家不会再就同一违法再予追究仍属人之常情的期待。设计这一程序的目的就是防止在适用行政处罚时出现处罚过量而导致处罚的不公平，造成对公民权利的侵害。

(三)以不同理论为依据带来的实务中的巨大差别

1、从处罚行为效果看，如果将“一事不再罚”视为过罚相当原则的要求，再次处罚行为可能是不合理而合法的。过罚相当属于行政行为合理与否的范畴。如果同一违法行为触犯了两部以上法律规范，分别进行的处罚只要有依据有权限。事实与程序上没有问题，那么都可能是合法的，一经作出都具有效力，不经合法程序不得随意撤销。虽然判断一事一罚还是一事多罚究竟适当与否的权限在于行政机关，但行政机关不仅受“一事不再罚”约束，同样还要受“依法行政”原则的约束，行政机关出于过罚相当的考虑放弃行使自己的处罚权可能会承担违法失职的风险。两相选择，行政机关宁愿选择行使处罚权，哪怕再次作出的处罚明显对相对人过重。作为相对人来说，即使对再次的处罚有疑义，该行为仍具有公定力与确定力，唯有通过事后烦琐的复议或诉讼程序才可能免受再罚，相对人也无从预知未来还有多少可能的其他处罚在等待着自己。从法安定的角度来说，这是极不公平的，人民应有免受再受处罚之恐惧的权利。我们应将“一事不再罚”理解为程序上的强制要求，对于同一违法行为，如果已经进行了第一次处罚，意味着行为人已经得到了相应处理；再进行第二次处罚是没有权限的，是无效的，根据无效行政行为有关理论，相对人甚至可以不予理睬，视其为未发生。

2、从事后救济的角度来看，以过罚相当作为“一事不再罚”原则的依据会导致司法审查缺位。通常来说在行政行为与司法审查之间是有着严密’分工的，法院只对行为的合法性进行审查，而在行政裁量的范围尽量保持克制。对于再次作出的处罚行为，只要其有法律依据，法院会维持而不是撤销这些处罚决定，更不会因其是再次处罚而宣告其无效。如果我们将“一事不再罚”视为一个与诉讼法上的“一事不再理”原则一样的程序法要求，法院可直接确认再次处罚行为无效，因为处罚行为没有权限。

综上所述，“一事不再罚”原则来源于“一事不再理”原则在行政罚领域的延伸，在理解其内涵与适用上应强调其在程序上的阻却效果，而非实体上的处罚是否公平合理。具体而言就是同一违法行为只能依法给予一次处罚，不论这一行为触犯一个还是多个具体行政法律规范，也不论被触犯的一个或多个法律规范是由一个还是多个行政主体执行，只要是一个违法行为，都不能处罚两次或多次。有人会认为，这样会放纵一些违法行为，对其打击不力，影响行政管理秩序。这样的担忧固然是正当而善良的，但在将行政法律法规具体适用到某一个案上很难把握应该给予几次处罚才是适量的时候，为了保障当事人的权利不受可能过量的行政处罚的侵犯以及尽可能在适用法律时作到公平公正，只有在程序上规定只能处罚一次。

三、行政处罚竟合时贯彻“一事不再罚”原则要注意的问题

(一)原则上采取吸收主义从重处罚

如前所述，行政处罚竟合时，对于同一违法行为，无论各行政法律规范所规定的处罚措施种类如何不同(甚至可以“相互弥补”)，都不能对违法行为给予两次以上行政处罚。但在具体操作中，由哪个行政机关行使唯一的处罚权呢，有人提出处理在先的原则，即只要有行政机关对该行为做出处理，就排斥了其他机关再次处罚的可能。对此笔者认为，此时我们应考虑过罚相当的要求，择一重规定处罚。因为行政立法在设定违法行为处罚的时候，理应充分考虑了行政行为的各种情节及程度范围。行为人的行为触犯了两部以上的法律规范，社会危害性相对来说更大，所以应承担最重的责任。实际上在刑法理论上，处理想象竞合犯时就是采取重罪之刑吸收轻罪之刑的原则从重处断，具有一定借鉴意义。在行政处罚领域，德国与我国台湾地区也是采取重罚吸收轻罚的做法。如《德国违反秩序法》第19条规定：“同一行为触犯科处罚金之数个法律或数次触犯同一法律时，仅得处以一罚金(第一项)。触犯数法律时，依罚金最高的法律处罚(第二项)”。我国台湾地区《社会秩序维护法》24条第2项则规定：“一行为而发生二以上之结果。从一重处罚；其违反同条款之规定者，从重处罚。”采取从重主义不仅与“一事不再罚”原则的基本价值目标相一致，并且有助于解决目前实践中存在的问题，从而达到理论与实践的统一。

(二)减少吸收主义的负面影响

吸收主义当然也是有缺陷的，我们不排除有些情况下出现打击不力、放纵违法的局面。要尽量避免这种情况的发生，我们应在以下方面作出努力：

行政处罚体制论文范文第13篇

    论文关键词 行政处罚法 听证 体制

    在我国,由于长期的集权型政治体制和计划型经济体制,行政法只是被政府作为一种管理手段来运用。相当多的政府官员和普通民众并不知道行政程序法为何物,更不用提听证。而随着后来多项法律,法规的实施,行政听证程序制度在我国得以确立。然而由于实际现实操作,制度设置和思想观念等多方面因素的制约,使我国的行政听证制度流于形式,甚至被某些部门所利用,粉饰太平。使得这项重要的行政程序制度在实践无法发挥其重要作用。

    因此,对该制度的缺陷,缺陷背后的各种现实和历史原因进行研究,于我国现今的行政法律有重大而深远的意义。完善该项制度,对我以后我国行政法的发展有重要的指导意义。

    一、我国行政处罚法中听证程序的缺陷

    任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取当事人的意见,这是现代法制的一个重要原则。行政听证程序就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利,贯穿于行政决定整个过程的始终,听证赋予当事人的进行申辩和提出意见的权利与场合。然而在我国,在长期的集权型政治体制和计划型经济体制的背景下,行政法失去了本身的监管政府、限制公权的意义,却成为政府的一种管理工具。相当多的政府官员和普通民众对行政程序法了解甚少,听证更是一个陌生的词汇。随着社会民主化进程的推进,服务型政府的逐渐建立。保障公众合法权益,依法行政、政务公开的呼声日益高涨。行政听证才得以慢慢产生并发展起来。在当代中国独特的国情下,我国行政处罚法中的听证程序有着许多旧体制的烙印。

    (一)适用听证程序的行政处罚范围过窄《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定下列行政处罚,行政机关应当事人要求,应举行听证:对于责令停产停业、吊销许可证、执照等能力罚有异议的。对于没收、数额较大的罚款等财产罚有异议的。对法律、法规规定的其他行政处罚有异议的。

    那么,作为一个法条,其效力如何的一个重要标准便是其适用范围,这涉及到对《行政处罚法》中对适用听证的“……较大数额的罚款等”中的“等”的理解,而目前流行的是“等内说”与“等外说”。等内说是听证仅限于列举的三类行政处罚,此处的“等”字是个毫无实际意义的虚词。等外说即行政听证的范围不仅仅限于行政处罚法明确列举的三类行政处罚。两种观点各有支持者,但不幸的是,前者的支持者往往是行政机关,后者的拥护者却往往只是法律界的学者们。而从行政法的立法本意——限制日益膨胀的公权力便可以得知,我们不能期待行政机关主动适用“等外说”。而实际情况是,各地行政机关必然唯“等内说”是用,甚至缩小适用范围。假如没有更多新的司法解释或者是法规法条出台,等内说将依然是行政机关拒绝该三项列举的行政处罚的其他任何处罚的行政听证要求的最佳选择,而本来就处于弱势的行政相对人在法律上寻找不到任何可以关于这方面有利的法条法规作为支持,其权益如何能得到保护,公民又从何对行政机关进行监督,法律又如何对公权力进行有效的限制,这样行政处罚决定的合法性令人堪忧。而从根本上说,这更是与行政法的立法原则及目的背道而驰的。

    接下来让我们来看看我国《行政处罚法》第32、33条的规定;规定如下:相对人对下列行政处罚有异议的,行政关可以不举行听证:对限制人身自由有异议的,依照《中华人民共和国安管理处罚条例》的规定执行,行政机关不举行听证;对于证据确凿的违法事实,行政机关适用简易程所做出的警告和一定数额以下的罚款有异议的,不举行听证。一定数额以下的罚款是指:对公民处在50元人民币以下的和对法人或其他组织处在1000元人民币以下的罚款。这进一步将适用行政听证的行政处罚范围收窄。

    从以上条文字面上看,第42条规定的适用听证的行政处罚是吊销证照等三种处罚,这三种处罚都属于比较重大的行政处罚;那该条文的立法本意应是对公民合法权益影响比较重大的行政处罚决定必须举行听证,以保障公民的权利;我们作出如此的推断可以说是相当合理的。那么,一个奇怪的现象出现了,《行政处罚法》第42条将吊销证照等对公民权益影响比较重大列入了听证的范围,但第32、33条却将与公民权益最为密切、影响最为重大的行政处罚——人身罚排除在外;虽然条文中写的是“可以”并不是“应当”,但就如笔者上文写到的“等内说”,我们又怎能期待行政机关作出对自身不利的法律解释呢?就法律处罚与制裁对公民的影响程度而言,人身罚的影响程度是最为重大的;行政听证程序本身就是为了保障已经相对弱势的行政相对人的合法权益而建立的一道防线;然而这防线的基础—法条本身却把防线最重要的部分—保障人身权利硬生生拆掉;这真是有点啼笑皆非。退一步说,即使《治安管理处罚条例》中规定了“被裁决拘留处罚的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。”这个条文里面规定的一个最重要前提是担保,无论是担保人或是保证金;即当事人的申诉及诉讼这种救济行为是有条件的。并不是法律赋予其本身应具有的权利。这样的有条件的权利,行使起来的真正效力有多大本身已很值得商榷,更遑论其障碍有多大了。综上,我们不难看出,这种排除性的条款及过窄的适用范围是行政处罚法中听证程序的规定中一个很明显的缺陷。

    (二)听证笔录案卷排他性原则没有确立听证笔录案卷排他性原则是指,听证记录应当具有约束力,行政决定必须根据听证记录做出的案卷做出,否则行政决定无效。

    但是,行政处罚法关于这方面并无规定。我国《行政处罚法》仅在第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”这使得听证笔录对行政机关缺乏强制约束力。没有将听证笔录在决定中作为唯一依据加以明确规定,使听证笔录的法律效力部分缺失。而行政决定必须建立在听证笔录的基础上作出,这是对程序正义的基本扞卫,也是听证程序真正发挥作用的重要前提。假如行政机关不以听证笔录为根据而作出的裁决,那么听证程序只不过是一种对公众的欺骗而已。

    同时听证笔录效力的部分缺失使得听证会缺乏公信力,从而对维护社会和谐安定有间接的负面影响。由于听证笔录对听证会的法律效果不具备约束力,这意味着相对人在听证会上的发言在法律上无任何实际意义,这将相对人在参与前已对听证会失去信心,导致相对人往往对行政机关抱以更强烈的不信任感。一旦听证结果不能如其所愿,即使听证会真正做到公正公开,相对人也将先入为主,极容易产生强烈的不满情绪,很容易以其他危险、暴力的甚至是危害社会的行为发泄其不满情绪,对社会安定没有任何益处。

    (三)缺乏有效的监督机制和救济途径正所谓:“有权利必有救济”,公民合法权利的保障有赖于健全的监督和救济体制的建立。而在听证的具体程序、听证的细节等方面,现行法律法规对此规定得相当模糊,对听证程序监督和救济的规定更是几乎没有。听证程序对行政决定难以起到强大的监督作用,相对人在这方面无据可依、无法可依,又如何提起公民运用听证维护权益的主动性呢。在这样的情况下,有效的监督机制和救济机制显得尤为重要,但遗憾的是目前在我国有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。

    二、我国行政处罚法中的听证程序的完善

    (一)适当扩大并且明确行政处罚听证程序的适用范围首先,通过出台相关司法解释或修改现有行政处罚法,合理扩大适用听证程序的行政处罚决定的范围,同时明确规定适用听证的行政处罚类型,使得公民在申请听证时有法可依。笔者认为拓宽范围的方式可用排除性条文表述,即作一个最低处罚标准,低于该标准的处罚即认定为对公民影响较小的处罚决定,不适用听证程序。这可以最大限度的保障公民合法权益下同时保证行政资源的有效利用。

    这里提到了排除性条款,那么关键问题出现了,假如以确定适用范围下限为解决办法的话,关于行政处罚法中的关于人身罚的排除性条款的问题该如何解决呢?答案是显而易见的。行政立法将最为严厉的行政拘留排除在行政听证范围之外,不管是基于任何的理由,无论是在理论上还是在逻辑上,都是无法成立的。行政处罚法的立法原意应是保障公民的权益。而该条文根本就与立法原意相去甚远,这样的条款将公民最重要的权益排除在外,即便其他处罚决定都适用听证程序;限制人身自由的处罚决定却与听证无缘,听证程序对公民的保障又能有多少呢。将行政听证制度的适用范围扩大到限制人身自由的行政处罚,是促进行政机关依法行政、行政公开公正、保障公民合法权益也是我国行政机关构建新型服务性政府的必然要求,是我国行政法的价值内涵的重要体现,也将是我国行政程序法的必然发展趋势。

    (二)确立听证笔录案卷排他性原则听证应坚持“案卷排他原则”,这是毋庸置疑的。因为,听证的目的是对行政决策进行判断与决定,通过听证保证行政行为的公开性与公平性;而听证笔录是记录整听证过程的重要文书,其可以说代表了整个听证过程。假如如此重要的文书却仅仅是行政决策的依据之一,不具备终局法律效力的话,那么听证程序决定行政决策的效果也肯定将大打折扣。

    《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”听证笔录在该条文中所显现的效力可谓是苍白无力。虽然后来的《行政许可法》明确规定“行政机关应当根据听证笔录,做出行政许可决定”,但这对行政处罚法中的听证程序仍然不具实际意义。因此,笔者认为,将《行政许可法》中的听证笔录排他性原则也引入至《行政处罚法》中,对保障行政处罚法中听证程序的公正性、减低公众对现今听证程序的怀疑及不满情绪有很大帮助。

行政处罚体制论文范文第14篇

卫生行政处罚是卫生行政部门对违反卫生相关法律法规规范的公民、法人或其他组织依法实施的法律制裁。从卫生行政部门角度而言，卫生行政处罚是卫生行政部门的一种具体行政行为，从受处罚的当事人角度而言，卫生行政处罚是其为自己的违法行为而承担的行政法律责任。因此，卫生行政处罚案卷的质量能够反映出卫生行政部门及卫生监督员的办案能力和行政执法行为的规范情况。为进一步规范卫生行政处罚行为，推进本市卫生行政部门及卫生监督员依法行政办案能力，我们将常州市2005年度食品卫生、医政执法、公共场所、职业卫生等各专业卫生行政处罚案卷进行了认真审阅与分析，现将有关情况分析如下。

1 资料与方法

我市2005年共承办各类卫生行政处罚案件815件。按执法专业分类，食品卫生处罚案卷612件，占75．09％；医政执法案卷114件，占13．99％；公共场所处罚案卷55件，占6．75％；消毒产品案卷9件，占1．10％；职业卫生处罚案卷7件，占0．86％；化妆品案件6件，占0．74％；涉水产品处罚案卷5件，占0．61％；其它类别案件7件，占O．86％；按办案程序分类，简易程序253件，占31．04％，一般程序557件，占68．34％，听证程序5件，占o．61％。我们组织法律、食品卫生、医政执法等各专业的专家和专业人员对案卷严格按照《常州市卫生监督所行政处罚案卷质量评定标准(试行)》进行评分定级。该评定标准根据《中华人民共和国行政处罚法》、《卫生行政执法文书规范》以及本市政府法制部门对行政处罚案卷考核评议要求制定，由文书择用、处罚对象认定、处罚程序、证据收集、法律适用、裁量适当、案卷装订8项内容组成，8项内容又各自细化为若干小标准。案卷整体得分在90分以上的为甲级案卷，在80～89分为乙级案卷，60～79分为丙级案卷，60分以下的为不合格案卷。处罚程序、证据收集、法律适用、文书质量4项有扣分的不得评为甲级案卷；处罚对象认定、处罚程序、法律适用错误的则评为不合格案卷。对案卷中存在争议的问题则由数位专家和专业人员共同讨论分析，得出最终结果。

2 结果

经过打分评定，甲级案卷645份，占79．14％；乙级案卷112份，占13．74％；不合格案卷58份，占7．12％；无丙级案卷。常州市卫生监督所承办的126份卫生行政处罚案卷中，甲级案卷有121份，占％．03％；乙级案卷2份，占1．59％；不合格案卷3份，占2．38％；所辖2市5区卫生监督所承办的689份卫生行政处罚案卷中，甲级案卷有524份，占76．05％；乙级案卷110份，占15．97％；不合格案卷55份，占7．98％。

3 讨论

2005年本市卫生行政处罚案件数达815件，较2004年的648件增加了20．5％，案件数量的增加反映了本市卫生监督部门和卫生监督员的办案能力有明显提高，处罚案卷质量也得到了本市司法部门以及政府法制部门的肯定，执法程序完备规范，适用法律准确，处罚裁量适当，证据收集形式丰富多样，执法文书符合卫生部执法文书规范要求。

3．1 执法领域拓展

2005年卫生执法重心由传统的公共卫生向医政执法逐渐转移。2003年以前，本市没有开展医政方面的处罚，2004年仅有18件，且多以警告、责令整改为主，2005年度处罚案卷中虽仍以食品卫生为代表的公共卫生领域为主，但医政执法案件有114件，占案例总数的13．99％，执法依据涵盖了《医疗机构管理条例》、《执业医师法》、《母婴保健法》等法律法规，且案例具有一定质量，开拓了卫生行政执法新领域，积累了一定办案经验，为开拓医政领域执法奠定了基础。

3．2 处罚力度加大

卫生行政处罚的社会影响和效果日益明显。由于部分卫生法律法规滞后、缺乏可操作性，执法对象日益复杂等原因，卫生行政处罚在实践中遇到很多障碍，操作的难度越来越大。根据案卷的质量分析，一些案卷的当事人拒绝在笔录上签字，一些案卷在调查取证时已不能收集到违法事实的直接证据，而案件承办人员都能严格按照相关程序进行操作。2005年全市卫生行政执法处罚(没收)金额达152万元，较2004年罚没款129．2万元增长15．38％。说明虽然面临的执法情势日渐复杂，但卫生执法人员的依法行政办案能力在不断提高，卫生执法力度在不断加大。

3．3 案卷质量较高

从2005年年初，我们采取一系列措施，如对卫生监督员进行办案如何取证、固证、案件点评等培训，建立和规范卫生行政执法程序的制度，加强文书制作考核等”。所以，757件甲乙级案卷基本能做到对受处罚主体资格有工商营业执照、当事人身份证等复印件进行确认；处罚程序在文书中固定，每个运作程序严格在规定时限内完成；证据形式丰富，有书证、物证(或照片)、证人证言、检测报告等；法律条款适用准确；文书择用正确。在2005年度本市政府法制部门和省卫生监督所案卷质量评比中获得较好成绩，得到了本市政府法制部门和省卫生监督所案卷质量评议组的肯定。尽管办案质量有较大的提高但仍有不少需要改进的地方。①案卷中各种文书制作质量有待提高。一是案由表述不规范，未按卫生部工作规范要求书写案由，如在个人卫生不符合卫生要求的案例中，将案由书写为某某工作人员不穿工作服上岗案；二是在法律文书中使用口语化的用语，未使用法律、法规、规章中的用语，三是文书中出现错别字、涂改处未经当事人确认；四是表述过于笼统不客观具体等。②欠缺对当事入主体资格的确认。在对处罚对象的主体认定方面，程序不够完备，缺乏相应证据材料，有些案卷出现主体认定错误，如在无证生产经营的违法行为中，将当事人打出的字号认定为当事人，而不是将无证生产经营行为的负责人认定为当事人，这些案卷则被判为不合格案卷。③少数案卷证据单薄、未形成证据链。部分处罚案例对违法事实的认定仅有现场笔录和询问笔录予以支持，证据形式单一，证明力相对较弱。甚至出现了某案卷以鉴定结论作为主要证据定性违法事实为食物中毒肇事，案卷中未见采样记录的情况及其它相关证据。④适用法律、法规不具体。评定过程中发现有少数处罚案卷在适用法律、法规时，不能具体适用到款、项，而只是适用到条，为行政处罚被司法部门撤销埋下隐患。⑤合议较为简单，合议过程流于形式。部分处罚案卷合议形式化，走过场，案件讨论记录过于简单化，不能真实反映讨论的过程和与会人员每个人的真实意见。如当事人陈述申辩后减轻行政处罚的，在再次合议的过程中不能体现出减轻处罚的理由和依据。

行政处罚体制论文范文第15篇

关键词比例原则信赖保护原则行政处罚变更一事不再罚城市规划争议

案情简介[1]

1993年4月，哈尔滨市同利实业公司（以下简称同利公司）向哈尔滨市规划土地管理局（1995年10月份机构改革分立为规划局和土地管理局）申请翻扩建其所有的、位于哈尔滨市道里区中央大街108号（原138号）院内的两层楼房。（院内原有两栋楼房，其中，临中央大街一栋为地下1层、地上3层；院内一栋为地下1层、地上2层。）同年6月17日，同利公司与汇丰实业发展有限责任公司（以下简称汇丰公司）达成房屋买卖协议，签定了《房屋产权有偿转让协议书》，汇丰公司付清了1000万元房款，交纳了房屋买卖有关契税费用，领取了房屋产权证。同年12月7日，哈尔滨市规划土地管理局颁发93（地）字246号建设用地规划许可证，同意同利公司翻建108号楼，用地面积339.20平方米。1994年1月6日，哈尔滨市规划土地管理局以哈规土（94拨）字第2号建设用地许可证批准建设用地211.54平方米，建筑面积680平方米的3层建筑。同年5月9日，哈尔滨市规划土地管理局核发给同利公司94（审）1004号《建设工程规划许可证》，批准建筑面积588平方米。同年6月24日，同利公司与汇丰公司共同向规划土地管理局申请扩建改造中央大街108号楼。申请增建4层，面积为1200平方米。在尚未得到哈尔滨市规划土地管理局答复的情况下，汇丰公司依据同利公司取得的《建设工程规划许可证》，于1994年7月末开始组织施工。至哈尔滨市规划局作出处罚决定前（1996年8月12日），汇丰公司将中央大街108号院内原有2层建筑（建筑面积303.76平方米）拆除，建成地下1层、地面9层（建筑面积3800平方米）的建筑物，将中央大街108号临街原有3层建筑（建筑面积1678.21平方米）拆除，建成地下1层、地面临中央大街为6层、后退2.2米为7、8层、从8层再后退4.4米为9层（建筑面积6164平方米）的建筑物，两建筑物连为一体。

1996年8月12日，哈尔滨市规划局作出的哈规罚决字（1996）第1号行政处罚决定中，责令汇丰公司：1、拆除临街部分的5至9层，并罚款192000元。2、拆除108号院内地面8至9层，并罚款182400元。汇丰公司不服上述处罚决定，向黑龙江省高级人民法院提起行政诉讼。

黑龙江省高级人民法院经审理后认定，哈尔滨市规划局处罚显失公正，对市规划局的具体行政行为予以变更，减少了拆除面积，变更了罚款数量。具体判决内容为：1、撤销哈尔滨市规划局哈规罚字（1996）第1号行政决定中第一部分第1项和第2项的罚款部分；撤销第二部分第1项和第2项的罚款部分。2、维持哈尔滨市规划局哈规罚字（1996）第1号行政决定第一部分第2项的保留部分；维持第二部分第2项的保留部分。3、变更哈尔滨市规划局哈规罚字（1996）第1号行政处罚对该楼的拆除部分，变更部分为：该楼第七层由中央大街方向向后平行拆至3/2支撑柱；第八层从中央大街方向向后拆至4支撑柱；第七、八、九层电梯间予以保留，电梯间门前保留一个柱距面积通行道。对该违法建筑罚款398480元。

市规划局不服一审判决，提起上诉。最高人民法院经审理后认为，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，驳回上诉，维持原判。

对此，本文所关注的并非诉讼的结果，而是法院作出判决的法律推理和理由说明。

一、问题的提出

从本案所涉及的行政执法和司法裁判来看，行政主体在作出行政处罚等不利决定时，或司法机关进行司法审查时，是否坚持依照法律原则、精神和具体法律规范，公正、合理地解决纠纷，对于行政主体、行政相对人和司法机关都具有重大意义。同时，相关争议的妥善解决，对于督促行政机关依法行政，保障行政相对人的合法权益也具有积极作用。

从本案的具体情况入手进行法律分析，不难看出，本案涉及比例原则、处罚变更、一事不再罚、信赖保护等行政法领域中的重要问题，这些原则在本案所涉的行政处罚决定、法院判决中均有相当的体现，并呈现出较为复杂的情形。笔者认为，对上述行政法领域的重要问题进行探讨，并结合具体案例进行分析，无论是在理论层面还是实践层面均具有重要价值。下面，本文就将结合该案，对相关问题逐一进行阐述。

二、何谓行政法上的比例原则

比例原则的涵义究竟是什么？它在行政法领域具有怎样的地位和作用？最高人民法院在汇丰公司诉哈尔滨市规划局行政处罚上诉案的判决书中，对其作了简短而明晰的阐述。下面，笔者结合此案例予以论述。

在最高人民法院就汇丰公司不服哈尔滨市规划局行政处罚上诉案作出的判决书中，有着这样的表述：“……规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。……”这实际上即为比例原则的直接表述，虽然简短，却极具价值。目前，在我国的法律条文中，尚未见到有关比例原则的明确规定，但最高法院的这一判决是否意味着比例原则在行政法领域的确立？不过无论如何，不可否认的是，比例原则在行政法领域具有极为重要的地位，尤其在与具体的个案相结合时，其重要性愈加凸显。

比例原则意指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果行政目标的实现可能对行政相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当处于适当的比例。比例原则源于德国，并且借由联邦的判决，将此原则概念化与体系化。依照一般通说，比例原则至少包含三部分-适当性原则（Geeignetheit），必要性原则（Erforderlichkeit），以及狭义比例原则（Verh？ltnism？bigkeitimengerenSinne）：[2]

适当性原则是指所采行之措施必须能实现行政目的或至少有助于目的之达成，并且为正确之手段。即是说，在目的-手段的关系上必须是适当的。[3]这个原则是一种“目的导向”的要求，德国联邦认为，即使只有部分能达成目的，也算是符合该原则的要求。[4]

必要性原则是指在适当性原则已获肯定之后，在所有能够达成立法目的的方式中，必须选择对人民之权利“最少侵害”的方法。本原则因此也可称为“尽可能最小侵害之原则”。[5]本原则是在一目的与数手段同时存在的情况下，考虑及评估：1、这些手段可否同样程度地达成目的？2、这些手段中，哪一个（或几个）皆能予人民权利“最小之侵犯”？此外，该原则亦广泛使用于行政权力之拘束方面，如果予人民“负担性行政处分”（例如命餐厅限期改善

卫生）而同样可达成行政目的时（如维持饮食卫生），则不可处予“撤销性处分”（如撤销该餐厅之营业执照）。[6]要求采取“最温和手段”的必要性原则是源于德国的警察法理论。魏玛时代的行政法学者F.Fleiner就有一句名言“警察不可用大炮打麻雀”。[7]狭义比例原则则是以“利益衡量”的方式，衡量“目的”与人民“权利损失”两者有无“成比例”。在德国联邦判决及文献中最常见的是“手段不得与所追求之目的不成比例”（einMitteldürfennichtauβerVerhaltniszudenangestrebenZweckstehen）。[8]在联邦判决及文献中所描述的所谓“手段与目的之追求的比例关系”必须是“适当”（angemessen）、正当（recht）或理性（vernüftig）、均衡的。[9]

狭义的比例原则中有三个重要性因素（Wessentlichkeit）：人性尊严不可侵害（DieWürdedesmenschenistunantastbar）[10]；维护公益[11]；手段适合（Tauglichkeitsgrad）[12].

针对比例原则的上述三个构成原则，有学者提出了“二分法”理论。学者P.Lerche将广义的“比例原则”定名为“过度禁止”原则，其有两个构成原则-即必要性原则和比例原则。Lerche认为“必要性原则”是在诸多“可能”（即“适合”达成目的手段）中，仅能选择造成最小的侵害者之原则。因此，Lerche的“必要性原则”在实际的运作中，包含了“适当性原则”的功用。[13]但绝大部分的德国学界及宪法裁判均采用广义的“比例原则”，而很少使用“过度禁止”说。[14]

在一些国家的行政程序法中，对比例原则作了明确规定。例如，荷兰《行政法通则》（1994年）第三章第三条规定：“1、在某个法律未做限制性规定，或者对该权力的行使未做限制性规定时，行政机关制作命令仍然应当考虑直接相关的利益。2、某个命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当。”[15]葡萄牙《行政程序法典》（1996年）第五条“平等原则及适度原则”第二款规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益。”[16]

目前，我国法律并未对比例原则作出明确规定，但我国的行政法学者近年来对于比例原则已有一定的关注。如在姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中，将比例原则列为行政法的基本原则之一，认为：比例原则的基本涵义，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。[17]并进一步指出，比例原则在大陆法系国家的行政法中有着极其重要的地位。台湾学者陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角色如同“诚信原则”在民法中的角色一样，二者均可称为相应法律部门中的“帝王条款”。[18]笔者认为，鉴于比例原则在行政法领域的重要地位，有必要对其作更为全面、深入的研究，尤其在具体运作方面，应予以较多关注。

在比例原则的应用方面，有教授认为，比例原则当作司法审查的标准，可表现在其限制“立法权力”及“行政权力”两大范畴。即是说，可以以比例原则对“立法裁量”及“行政裁量”的限制，来分别进行讨论。比例原则对立法裁量的限制，主要包括对立法目的性及必要性的审查、对立法“比例性”的审查，要求立法者在个人权利和公共利益之间应当作一个“利益衡量”，使人民不致遭到“过度”的侵犯。而比例原则对行政裁量的限制，主要包括依据比例原则对行政权力作“目的上”及“手段上”的审查，例如，达成同样目的的手段是否仍有“较温和”之手段？考量各种客观因素，行政权力之侵犯是否“过度”？[19]也有专家认为，比例原则应当确定为行政强制执行的基本原则之一，具体内容包括：“目的实现原则，即行政机关在强制执行过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成损失。实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益及个人利益。”[20]还有学者则认为，行政程序法的基本原则包括程序性原则和实体与程序兼具原则，前者包括行政公开原则、参与原则、作出决定原则、程序及时原则，后者则包括依法行政原则、平等原则、比例原则、诚实信用原则和自由裁量权正当行使原则。[21]

笔者认为，比例原则是贯穿立法、执法等活动中的一项重要原则，也是司法机关判断行政机关是否公正、合理行使自由裁量权的重要原则。它要求行政行为在目的及手段上，应充分考虑行政目标的实现和行政相对人权益的保障，采取适当的手段，使对行政相对人权益的侵害得以避免或降到最低限度。虽然目前我国法律中对比例原则尚无明文规定，[22]但我国的一些相关法律的立法还是在一定程度上反映和体现了比例原则的精神。如我国《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”《行政处罚法》第一条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”。《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”最近国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规生育子女的情节，确定征收数额。……”等等。由此可见，法律的宗旨在于监督行政机关依法行使行政职权，一方面，对其合法行为加以维护，确保行政目标的顺利实现；另一方面，对其违法行为加以纠正，为公民、法人和其他组织提供必要的法律救济，使其合法权益得到有力的保障。而比例原则在监督行政机关依法行使职权，保护行政相对人权益方面发挥着不容忽视的、积极有效的作用。因此，比例原则既符合前述诸部法律的立法目的和精神，也是实现立法目的的有力保障，我们可以更进一步说，比例原则使相关的立法目的得以在行政行为的具体运作中实现，它使得法院、其他有权机关及整个社会对行政行为的监督更为具体、细致和富有针对性。

三、法律原则与司法实践-比例原则在本案中的具体体现

在本案中，最高人民法院的判决书中有着这样的论述：“……诉讼中，上诉人提出汇丰公司建筑物遮大街保护建筑新华书店（原外文书店）顶部，影响了中央大街的整体景观，按国务院批准的”哈尔滨市总体规划“中关于中央大街规划的原则规定和中央大街建筑风貌的实际情况，本案可以是否遮挡新华书店顶部为影响中央大街景观的参照标准。规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。而上诉人所作的处罚决定中，拆除的面积明显大于遮挡的面积，不必要地增加了被上诉人的损失，给被上诉人造成了过度的不利影响。原审判决认定该处罚决定显示公正是正确的。原审判决将上诉人所作的处罚决定予以变更，虽然减少了拆除的面积和变更了罚款数额，但同样达到了不遮挡新华书店顶部和制裁汇丰公司违法建设行为的目的，使汇丰公司所建商业服务楼符合哈尔滨市总体规划中对中央大街的规划要求，达到了执法的目的，原审所作变更处罚并无不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项、第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上述，维持原判。……”[23]

我们可以看出，在这份判决书中，虽然并未明确提出“比例原则”，但事实上最高法院法官显然结合具体案情对“比例原则”进行了阐述，并明确指出，处罚决定“应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害”，这实际已明确表述了比例原则的核心涵义。在本案中，最高人民法院认为，行政机关的处罚决定显失公正，因为它“不必要地增加了被上诉人的损失，给被上诉人造成了过度的不利影响”，即是说，它违背了“尽可能使相对人的权益遭受最小侵害”的原则。就本案而言，主要是指行政处罚决定中要求行政相对人拆除的面积明显大于遮挡的面积。在这里，我们需要再审视一下被最高人民法院所维持的一审判决书。

在一审判决书中，黑龙江省高级人民法院最后认定：“……被告确定了中央大街保护建筑”外文书店“为影响中央大街景观的参照标准，就应以汇丰公司建筑物遮挡该书店多少，就决定拆除多少是正确的。经勘验，被告所做的处罚拆除面积超过遮挡面积，故对汇丰公司的违建行为处罚显失公正。……被告规划局在1994年11月28日下达哈规土罚字（1994）第002号行政处罚决定时，汇丰公司建楼已达7层半。1996年3月5日下达停工通知书时，该建筑已主体完工并开始装修。规划局没有依法履行职责，造成既成事实，给处理增加了难度。鉴于该案原告汇丰公司建楼系违法建筑，被告处罚显失公正，对规划局具体行政行为应予变更。依照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十一条第1款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项规定，判决如下：……”[24]其判决内容主要是对哈尔滨市规划局哈规罚决字（1996）第1号行政处罚决定作了部分维持、部分撤销，并作出相应的变更，减少了拆除面积，变更了罚款数额。[25]

从上述一审、二审判决书我们可以看出，本案中，无论是一审法院还是二审法院，其判决书中都不同程度地对比例原则作了表述，并依照该原则对本案作出了合乎情理的判决。只是在最高人民法院的判决书中，更明确地提出了行政机关所作的处罚决定“应针对影响的程度，责令行政相对人采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。”应当说，最高人民法院在判决书中作出这样的阐述，对于比例原则在行政法领域的确立具有重大的意义，同时，对于督促行政机关合法、适当地行使职权，对于切实保护行政相对人的合法权益也具有十分积极而有效的作用。我们甚至可以将该判决看作是比例原则在我国行政法领域得以确立的一个重要开端。虽然比例原则的最终正式确立还需要在法律中（如行政程序法）作出明确规定，但最高人民法院的上述判决无疑对比例原则的最终确立将起巨大的推动和促进作用。

在这里需要指出的是：比例原则的运用并不局限于行政处罚方面，它在行政立法、行政强制执行乃至司法审查等方面都应当得到很好的贯彻和运用。比例原则能够有效督促行政立法者依法制定相关法规、规章及其他规范性文件，选择出既能确保行政目标的实现，又对相关公民、法人和其他组织的权益侵害最小的最优立法方案；比例原则能有力制约行政主体的行政处罚行为和行政强制行为，促使其采取适当的处罚方法或执行手段，使行政相对人权益所受的侵害降到最低限度。比例原则同样也有助于司法机关能够作出合理判断，对于行政机关滥用裁量权行为或显失公正的不当行为予以严格监督，以更好地保障行政相对人的合法权益，促使行政行为不仅合法，而且合理、适当。

四、比例原则与行政处罚中的“过罚相当原则”

过罚相当是我国行政处罚法中的一项重要原则，[26]那么，它与我们这里所说的比例原则究竟有何联系与区别呢？过罚相当原则是指行政主体对违法行为适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。[27]要做到过罚相当，应当全面了解、掌握有关违法行为人的基本情况及相关的材料、证据；正确认定违法行为人相应违法行为的性质；正确选择适用法律、法规、规章；正确行使自由裁量权。过罚相当原则不仅是行政处罚适用或实施时所应遵循的原则，也是行政处罚设定时所应当遵循的原则。[28]

可见，过罚相当原则主要适用于行政处罚领域，而如前所述，比例原则则是行政法领域的一项基本原则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政审判等各个领域。德国学者毛雷尔就指出，比例原则主要适用于负担行政行为（以行政行为对有关公民的法律效果为标准，将行政行为分为授益行政行为和负担行政行为。负担行政行为的作用对关系人不利，可能是对其权利的侵害，也可能是对其优待申请的拒绝），除此以外也适用于所有的行政领域。广义的比例原则产生于法治国家原则，它不仅约束行政，而且约束立法。另外，该原则可用于一般性确定基本权利的界限，即作为个人自由请求权和限制自由的公共利益之间的权衡要求适用。[29]

比例原则要求行政主体在行使行政职权时不仅要考虑行政目标的实现，也要考虑行政相对人的权益，尽量减少对其造成的侵害，这也就意味着行政主体在行使处罚权时应根据实际情况选择采取相应的处罚方式和处罚幅度，充分考量行政相对人的权益。即是说，过罚相当原则是比例原则在行政处罚领域的必然要求和具体体现，而比例原则的运用一方面不限于行政处罚领域，另一方面，它在行政处罚领域中的体现不仅包括过罚相当原则，还包括对处罚种类和幅度、对与相对人违法行为相关的各种主、客观因素、以及对相对人权益的全面衡量，以求采取最为适当的处罚方式和处罚幅度。而过罚相当原则主要还是侧重于对违法行为本身和相应的处罚种类与幅度两方面的考虑。

笔者认为，比例原则的确立必然要求在行政处罚中贯彻过罚相当原则，但比例原则的涵义更为广泛。就本案而言，法院在认定汇丰公司所建商业服务楼系违法建筑，应给予相应行政处罚的前提下，充分考虑了相对人的权益，对哈尔滨市规划局的行政处罚决定作了相应的变更，包括减少了拆除面积、变更了罚款数额，尽量减少了对相对人权益的侵害，这既体现了过罚相当原则，更是直接运用了比例原则所确立的核心内容。

总之，比例原则在制约行政主体合法行使职权和保障行政相对人合法权益方面具有重要作用，而最高人民法院在汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局行政处罚上诉案所作判决必将引起法律工作者和法学研究者们的深切关注，这份行政判决书恰如一部鲜活的素材，为中国学者对于比例原则的深入研究和探讨将起到重要的推动与促进作用。

五、行政处罚变更、一事不再罚与信赖保护

在本案中，另一个引人注目之处就是哈尔滨市规划局先后作出的多份行政处罚决定书（在下文的列表中将有详细介绍），那么这些处罚决定之间到底是什么关系？它们是否同行政处罚中的一事不再罚原则相抵触？进一步讲，行政主体的此种做法是否违背了信赖保护原则？这些都涉及行政处罚中重要而基本的问题。下面，笔者就将结合本案案情，围绕行政处罚变更、一事不再罚及信赖保护原则进行阐述。

众所周知，行政行为成立便对相对人和行政主体等产生法律上的效力。一般而言，行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力。[30]所谓公定力是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效，相关的当事人都应加以遵守或服从。所谓确定力是指有效成立的行政行为具有不可变更力，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。即对于行政主体来说，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行为；对于行政相对人来说，不得否认行政行为的内容或随意改变行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。所谓拘束力是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从。所谓执行力是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。[31]

日本学者盐野宏认为，行政行为的效力具有公定力、执行力、不可争力、不可变更力等。他认为，作出处分的行政机关即处分厅自己不能变更时，该行政行为具有不可变更力；行政厅不能作出与此相反的行为时，该行政行为具有实质性确定力。他进一步指出，从广义上解释不可变更力时，包括行政行为的撤销、撤回权的限制。即当行政行为赋予相对人利益时，从保护相对人利益的观点来限制行政行为的撤销、撤回。[32]

从以上的论述我们不难看出，行政处罚行为作为行政行为的一种，必然也同样具有上述的四种效力，即是说，行政主体非依法定理由和程序，不得随意改变其作出的行政处罚，或就同一事项重新作出处罚。这里还需要注意的是，行政主体如果改变或重新作出行政处罚，也必须要基于法定理由和依照法定程序而为，不得随意改变。即是说，这里又涉及行政行为的撤销问题。

行政行为的撤销，是在其具备可撤销的情形下，由有权机关作出撤销决定后而使之失去法律效力。行政行为撤销的条件主要有：1、行政行为的合法要件缺损。合法的行政行为必须具备：主体合法、内容合法、程序合法。某种行政行为如果缺损其中一个或一个以上要件，行政行为就是可被撤销的行政行为。2、行政行为不适当。所谓“不适当”，是指相应行为具有不合理、不公正、不符合现行政策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。行政行为撤销的法律后果有：1、行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可追溯到行政行为作出之日。2、如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。3、如果行政行为的撤销是因行政相对人的过错或行政主体与相对人的共同过错所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对人的利益、好处均要收回；行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的过错则应承担内部行政法律责任。[33]我国的《行政处罚法》中虽未明确规定行政处罚行为的公定力、确定力、拘束力，但第55条规定：“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。”可见，法律禁止对行政处罚行为作任意变更。

下面，我们再来看一看本案的情况。下表中将列明本案中涉及的三份行政处罚决定及一份相关文件。

行政处罚决定书文号：哈规土罚字（1994）第002号

处罚时间：1994年11月28日

处罚对象：汇丰公司

处罚依据或理由：《城市规划法》第40条

处罚主要内容：限期补办手续；处理好四邻矛盾，出现问题自负；超建面积罚款处理；罚款额83580元。

行政处罚相关文件：哈规土（1995）第36号文

处罚时间：1995年4月7日

处罚对象：汇丰公司

处罚依据或理由：哈规土罚字（1994）第002号中，被处罚单位与建设单位不符。

处罚主要内容：撤销原处罚决定，并返还罚款。

行政处罚决定书文号：哈规城规罚决字（1995）第018号

处罚时间：1995年7月20日

处罚对象：同利公司

处罚依据或理由：《城市规划法》第32条，《黑龙江省实施办法》第26条。

处罚主要内容：将超层部分拆除2层半，保留3层；保留部分予以罚款，重新办理审批手续，补交各种税费。（此决定因同利公司向规划局申明不是建设单位，不接受处罚，致使该处罚无法执行。）

行政处罚决定书文号：哈规罚字（1996）第1号

处罚时间：1996年8月12日

处罚对象：汇丰公司

处罚依据或理由：工程违反了《城市规划法》第29条、第32条，和《黑龙江省实施办法》第23条。依据《城市规划法》第40条和《黑龙江省实施办法》第41条作出决定。

处罚主要内容：对临中央大街部分所建工程的处理：拆除地面5至9层，其余部分罚款保留，罚款192000元。对中央大街108号院内所建工程的处理：拆除地面8、9层，其余部分罚款保留，罚款182400元。

可以看出，在该案中，实际一共有三份行政处罚决定书，包括：（1994）第002号、（1995）第018号、（1996）第1号。其中，（1994）第002号行政处罚决定被哈规土（1995）第36号文件以其“存在被处罚单位与建设单位不符”为由而予以撤销。（1995）第018号行政处罚决定未能实际执行，因为“同利公司申明不是建设单位，不接受处罚”，这不禁让人觉得有些不可思议，因为行政处罚行为毕竟是具有执行力的行为，倘若处罚决定的内容出现错误，也应当依法定程序予以纠正。而本案中，在（1995）第018号行政处罚决定没有下文之后，又出现了第三份行政处罚决定，即（1996）第1号行政处罚决定，则该份行政处罚决定与上一份处罚决定又是什么关系呢？应该说，从理论上讲，在（1995）第018号行政处罚决定未被依法撤销的情况下，规划局针对同一违法事实，又再次作出行政处罚决定，这在程序上存在着重大的瑕疵。

同时，笔者注意到，在一审法院的判决书中，法院认定：“……该决定（即（1995）第018号行政处罚决定）认定‘严重影响了中央大街景观’法律依据不足、处罚混乱、不严肃。……”[34]但在法院的最后判决中，并未指出对该“混乱、不严肃”的行政处罚决定是否应予以撤销，其判决内容直接针对的是（1996）第1号行政处罚决定。因此，在这里，（1995）第018号行政处罚决定成了“被遗忘的”决定，而该份行政处罚决定出现“混乱、不严肃”的原因及相关责任的承担也就易被忽视。

总之，在本案中，就哈尔滨市中央大街108号改建商业服务楼这一事实，同一行政主体先后作出三份内容不同的行政处罚决定，其中的撤销、变更程序并不清晰。我国的《行政处罚法》第54条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”这一规定，一方面缺乏行政机关对错误的行政处罚加以“改正”的具体程序性规定，包括主体、时限、以何种形式作出及相关责任的承担等；另一方面，对于行政机关自行改正错误的行政处罚的情形没有作出具体规定。因此，笔者建议，对于行政处罚的撤销、变更，相关法律应作出更为细致、全面的规定。

如前所述，本案中针对同一违法事实，先后出现了三份不同的行政处罚决定，这就必然涉及行政处罚中另一个重要问题-“一事不再罚”。“一事不再罚”是行政处罚中的一项基本原则，它是指对相对人的某一违法行为，不得给予两次以上同类（如罚款）处罚，或者说相对人的一个行为违反一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。一事不再罚原则解决的是行政实践中多头处罚与重复处罚的问题。[35]该原则的例外包括：1、行政相对人的一个行为违反了多个行政法律规范，则由有权的行政机关依据具体的法律、法规进行处罚，而不受“一事不再罚”原则的限制；2、行政相对人的一个行为既违反有关的行政法律规范，又违反相应的刑事或民事法律，则应承担相应的刑事、民事责任，也不受“一事不再罚”原则的限制。国内也有学者认为，对于持续行为、屡犯行为的处罚也不应受该原则的限制。[36]

在本案中，规划局针对汇丰公司在哈尔滨市中央大街108号改建商业服务楼这一行为，先后作出内容不同的三份行政处罚决定，且其中撤销、变更关系并不明确，比如“被遗忘了的”（1995）第018号处罚决定，这也在事实上有违“一事不再罚”原则。

目前，我国的《行政处罚法》中虽未明确规定“一事不再罚”原则，但其第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”笔者建议在行政处罚领域中明确确立“一事不再罚”原则，这一方面利于有效保障行政相对人的合法权益，另一方面也将有力地督促行政主体合法行使职权，制约其在行使职权过程中可能出现的违法行为，这也就最终保证了行政目标的顺利实现。

最后，我们来谈一谈公法上的另一个重要原则-信赖保护原则。德国联邦有时认为其直接出自法治国家原则，有时认为其出自基本权。[37]该原则同时拘束立法、司法和行政。依信赖保护原则，如国家行为罔顾人民值得保护之信赖，而使其遭受不可预计之负担或丧失利益，且非基于保护或增进公共利益之必要或因人民有忍受之义务，此种行为，不得为之。[38]信赖保护原则的适用有三个要件：信赖基础、信赖表现和信赖值得保护。因此构成信赖保护，首先要有一个令人民信赖的国家行为，即必须有一个有效表示国家意思的“法的外貌”（Rechtsschein）。[39]应当说，我们这里所讨论的行政处罚即是信赖基础之一。而德国学说及判例认为信赖保护原则亦适用于法律生活上已无重大疑义地予以接受之行政惯例。[40]因此，信赖保护原则要求行政主体受自身作出的行政行为的约束。

在本案中，规划局针对同一违法行为，一再作出内容不同的行政处罚决定，这也是对信赖保护原则的违反。而这里我们再来看一看一审法院的判决书中对（1995）第018号行政处罚决定的认定：“……该决定认定‘严重影响了中央大街景观’法律依据不足，处罚混乱、不严肃。经规划局批准在同处中央大街位置上的多处建筑均属高层，其高度与汇丰公司所建楼房高度超过12米性质相同。另有经批准而超高建筑给予罚款保留处理，还有未经批准而超高的建筑至今未作处理，规划局对在中央大街上的违法建筑存在同责不同罚的现象。规划局确定了中央大街保护建筑‘外文书店’为影响中央大街景观的参照标准，就应以汇丰公司建筑物遮挡该书店多少，就决定拆除多少是正确的。经勘验规划局所作的处罚拆除面积超过遮挡面积，故对汇丰公司的违建行为处罚显失公正。……”[41]

事实上，规划局这种显失公正的行为也是严重违反信赖保护原则的行为，“显失公正”更多的是违反该原则的一种结果和表现。鉴于信赖保护原则的重要地位及其在实践中起到的积极有效作用，笔者认为，今后有必要对其进行更深入的研究和探讨，甚至在未来行政程序法等法律中作出明文规定，以达到制约行政违法行为，保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。[42]

[注释]

作者于1999年底作为本案二审中的被上诉人的人参与了最高人民法院合议庭举行的开庭审理的全过程。本人提出的行政法上的比例原则应当得到遵守和切实运用等观点被合议庭采纳。此案成为我为北大法学硕士和法律硕士讲授的若干中国典型行政诉讼案例之一。对此案例作详细分析早已从2000年夏天开始，后因出国耽误了本文写作。今将此案所涉最具价值的行政法基本原则及其应用重新提出，旨在引起学术界的关注，也为判例研究者们提供相应的素材。此外，要感谢李凤英同学帮助收集、整理相关资料并与本文作者进行了多次讨论。

[1]详见中华人民共和国最高人民法院行政判决书（1999）行终字第20号。同时可见最高人民法院网站行政裁判文书。2000年6月最高人民法院首次通过其网站对外正式公布其判决的部分案例或其认为有一定研究价值而由地方法院判决的各类典型案件。本案是其通过网上对外的第一个行政诉讼案例。

[2]见（台）谢世宪：《论公法上之比例原则》，载于城仲模（主编）：《行政法之一般法律原则》，（台）三民书局，1994年，页119—122.

德国学者毛雷尔在《行政法学总论》一书中指出，比例原则是行政法上的一般原则，长久以来得到了承认，并以习惯法的方式被肯定下来，且该原则在具体法律部门中也具有普遍适用性。毛雷尔同时认为，比例原则的内容主要包括：“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性；禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。”详见（德）哈特穆特。毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年，页66，页106.

台湾地区学者吴庚在《行政法理论与实用》一书中指出，比例原则“应用范围甚为广泛，在理论上且被视为宪法位阶之法律原则，以‘法律保留’作为限制宪法上基本权利之准则者，一般皆以比例原则充当内在界限。……依德国通说，比例原则又有广狭两义之分，广义之比例原则包括适当性、必要性及衡量性三原则，而衡量性原则又称狭义之比例原则。适当性指行为应适合于目的之达成；必要性则谓行为不超越实现目的之必要程度，以及达成目的需采影响最轻微之手段；至衡量性原则乃指手段应按目的加以衡判，质言之，任何干涉措施所造成之损害应轻于达成目的所获致之利益，始具有合法性。上述三分法在概念上有重叠之处，故论者反对上述通说且主张比例原则应改称禁止过度原则。”详见吴庚：《行政法之理论与实用。（增订三版），（台）三民书局，1997年，页57.

日本学者盐野宏认为，比例原则属于特别适用于公权力、进而适用于进行一般行政活动的一般原理，其“是从行政法的一个领域即警察领域出发而发展起来的原则。”详见（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年，页59—60.

[3]谢世宪前揭文。

[4]见（台）陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），（台）三民书局，1992年第三版，页240.

[5]同上，陈新民前揭书，页241.

[6]同上，页241.

[7]DiePolizeisollnichtmitKanonenaufSpatzenschieben，F.Fleiner，InstitutionendesDeutschenVerwaltungsrechts，8.Aufl.1928（1963重印），S.404.转引自（台）陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），（台）三民书局，1992年第三版，页242.

[8]BverfGE7，377，（407）。盛子龙：《比例原则作为规范违宪审查之准则》，转引自谢世宪：《论公法上之比例原则》，载于城仲模（主编）《行政法之一般法律原则》，（台）三民书局，1994年，页124.

[9]同上，页126.

[10]BverfGE6.32，（41）。Vgl.Fürst/Günther，Grundgestz3Aufl，S.65.同2，页126.

[11]BverfGE36，47，（59），同8，页126.

[12]Gentz，a.a.O.S.1604.同2，页126.

[13]P.Lerche，aaO.S.19.转引自（台）陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），参见注4，页249.

[14]同4，页250.

[15]应松年（主编）：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年，页457.

[16]同上书，页475.此外，《澳门行政程序法》（1994年）第五条“平等原则及适度原则”第2款中亦有类似规定。1999年台湾《行政程序法》第七条规定：“行政行为应依下列原则为之：一、采取之方法应有助于目的之达成。二、有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。三、采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。”

[17]姜明安（主编）：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年，页41.

[18]（台）陈新民：《行政法总论》，（台）三民书局1995年版，页62.

[19]（台）陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），（台）三民书局，1992年第三版，页266—276.

[20]马怀德：《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社，2000年，页38.

[21]见王万华：《行政程序法论》，载于《行政法论丛》第3辑，法律出版社，2000年8月。

[22]在全国人大法工委行政立法研究组（由行政法学者和有关立法、执法以及司法审判部门的专家共同组成）自2001年12月提出的《行政程序法》（试拟稿框架）中，主张将比例原则与信赖保护原则等例入第一章总则之中。北京大学公法研究中心于2002年9月16—17日举行的“行政程序法研讨会”提交讨论的《行政程序法》（专家试拟稿）第11条规定了比例原则。即“行政机关或其他行政主体实施行政行为，应进行成本—效益分析，在各种可能采取的方案中，选择效益成本比率最大的方案；在各种可能采取的的方式中，选择既能实现行政行为的目的，又能最大限度减少行政相对人损害的方式。”由此可以看出，我国学术届正在作出的努力。特别值得一提的是，在2002年7月对外贸易经济合作部针对香港嘉利来（国际）集团有限公司不服北京市对外经济贸易委员会行政决定案作出的《行政复议决定书》（外经贸法函[2002]67号）中，也明确载明“本机关认为，行政机关每作出一项具体行政行为，都必须有明确的法律授权并基于充分的证据与确凿的事实，严格依照法定程序行使职权。为公共利益而实施的行为，应采取对个人权益造成限制或影响最小的措施”。从这些信息中我们不难看出学术届的努力，立法机关、行政执法部门乃至司法部门在此领域的实践与贡献。

[23]最高人民法院行政判决书（1999）行终字第20号。

[24]见黑龙江省高级人民法院行政判决书（1996）黑行初字第1号。《中华人民共和国城市规划法》第32条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”

《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第41条第1款规定：“未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，对城市规划有一定影响，尚可采取改正措施的，由县以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处以工程造价百分之五至百分之七的罚款。”

《中华人民共和国行政诉讼法》第54条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”

[25]黑龙江省高级人民法院对该案作出了如下判决：“……一、撤销哈尔滨市规划局哈规罚决字（1996）第1号行政处罚决定中第一部分第1项和第2项的罚款部分；撤销第二部分第1项和第2项的罚款部分（即拆除中央大街临街建筑部分的5、6、7、8、9层，拆除面积2964m，罚款192000.00元；拆除中央大街院内建筑部分8、9层，拆除面积760m，罚款182400.00元）。二、维持哈尔滨市规划局哈规罚决字（1996）第1号行政处罚决定第一部分第2项的保留部分；维持第二部分第2项的保留部分（即中央大街108号临街建筑地下1层、地上1、2、3、4层部分予以罚款保留；中央大街108号院内建筑地下一层，地面1、2、3、4、5、6、7层予以罚款保留）；三、变更哈尔滨市规划局哈规罚决字（1996）第1号行政处罚对该楼的拆除部分，变更部分为：该楼第七层由中央大街方向向后平行拆至第3/2支撑柱；第八层从中央大街方向向后平行拆至第3支撑柱；第九层从中央大街方向向后拆至第4支撑柱；第七、八、九层电梯间予以保留，电梯间门前保留一个柱距面积通行道（上列所提柱距依哈尔滨市纺织建筑设计院1999年3月18日现场实测汇丰楼七至九曾平面图纸和规划局、汇丰公司现场认同立面图为准）。对该违法建筑罚款398480元。……”详见黑龙江省高级人民法院行政判决书（1996）黑行初字第1号。

[26]见《行政处罚法》第4条第2款。

[27]罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年，页209.

[28]同上。

[29]同注2，（德）哈特穆特。毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，2000年，页208，页238—239.

[30]见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年，页112—114.

姜明安（主编）：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年，页154—157.

[31]同上。

[32]（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社，1999年，页100，页111.

[33]同27.

[34]见黑龙江省高级人民法院行政判决书（1996）黑行初字第1号。

[35]同27.

[36]见王翔：《论行政处罚的“一事不再罚”原则》，载于《法学与实践》，1996年第6期。

[37]（台）林国彬：《论行政自我拘束原则》，载于城仲模主编：《行政法之一般法律原则》，参见注2，页253.

[38]（台）林锡尧：《行政法要义》1991年初版，页42.转引自林国彬：《论行政自我拘束原则》，参见上注。

[39]同36.

[40]同36.