小型农田建设金项目管理探析范文

现行资金整合存在的问题

现阶段各地采取的资金整合模式严格意义上讲称为项目整合更为贴切。图1是目前小型农田水利重点县建设资金、项目整合的基本架构，涉水部门包括水利、财政、农业综合开发（以下简称农开）、扶贫、发改、国土、林业、移民、农业和烟草等多个部门，最后整合的是各部门的涉水项目。这种整合模式存在一些问题。

（1）整合效果不是十分理想。

以邵阳市的武冈、洞口、邵东3个重点县2010年整合情况看，武冈市是整合情况较好的，共整合资金7015万元，其中国土局2753.5万元，农开办2323.5万元，发改委、扶贫办、农业局共1938万元，项目覆盖龙溪等7个乡镇的82个行政村，属年度项目区范围内；洞口县整合资金2795万元，其中农开办1820万元，国土局508万元，发改局212万元，农业局103万元，财政局116万元，项目覆盖高沙、花园和毓兰三镇，属年度项目区；邵东县整合资金1900万元，其中农开办300万元，财政局300万元，发改局200万元，国土局1100万元，项目位于水东江、团山、流泽、廉桥四个乡镇，都属于重点县建设3年建设方案项目区，但2010年度项目区的廉桥镇只占少部分，没有达到连片建设、整体推进的要求。

造成整合困难的原因有以下几方面：一是各部门项目建设要求难以满足。由于各部门的项目各有侧重点，如国土部门侧重于土地整治，农业综合开发部门侧重于田园化建设，烟草部门侧重于烟草种植基地建设等等，重点县项目区能否满足各部门项目建设条件？把各部门项目的涉水部分整合到一起能否满足其项目的整体要求？这些原因造成了项目整合困难。二是缺乏刚性要求。小型农田水利重点县建设要求整合涉水资金，在项目申请时各县级政府作出了承诺，有些县级政府还出台了相关文件，但这毕竟只是水利部门的要求，在部门项目与整合要求相冲突不能实现整合时，水利部门除了对水利专项进行处罚，对其他部门项目没有约束力。由于缺乏必要的约束，项目整合时随意性较大。

（2）投资标准高低不一，工程质量参差不齐。

由于项目区的项目来自不同的部门，各部门项目投资标准不同，工程质量有明显差异。如在同一项目区农渠防渗，有浆砌砖抹面的、有浆砌石抹面的、有混凝土预制件的、有现浇C15混凝土的、也有现浇C20混凝土的，即便是同样标号的现浇混凝土，有6cm厚的，也有8cm厚的。虽然各县级政府设有统一管理机构，对项目区项目进行统一管理，但如果统一建设标准，统一调配资金，对于部门项目有挪用资金的嫌疑；如果以低投资标准建设，高投资标准项目有偷工减料之嫌，通不过本部门的项目验收；如果以高投资标准建设，地投资标准的项目投资不够完不成项目要求的工程量。由于各部门标准不一，工程建设标准不同，在工程现场检查时发现有些项目区不同部门项目工程质量参差不齐。

（3）各有侧重，项目建设配套难。

小型农田水利重点县建设的要求是集中资金、连续投入、连片建设、整体推进，这就要求在项目区建设时要求项目区整个灌溉系统配套进行。在项目实施过程中由于各部门项目都有自己的建设目标，如烟草部门的烟水配套项目注重于烟草种植基地内田间灌溉系统和排水系统，农开部门则注重本部门项目范围内配套渠系建设，要使灌溉系统建设配套难度很大。以灌溉渠系建设为例，灌溉渠系分为干渠、支渠、斗渠、农渠和毛渠五级，与各部门项目联系紧密的是农渠和毛渠，大家建设积极性高，相关斗渠也有部门建设，而参与支渠和干渠建设的就较少了。《瞭望新闻周刊》记者在江西调查发现：由于当前掌握农田水利建设相关项目或资金的部门多，各部门都抓了项目和资金，重复建设的现象时有发生，个别地方造成了农田有渠道没水源的情况。

建立源头整合资金、归口管理项目的资金项目整合架构

在小型农田水利重点县建设中提出整合资金也是无奈之举：一是专项投资太少。目前小型农田水利重点县建设年度中央投资（800~1000）万元，地方财政按1∶1配套，年度投资（1600~2000）万元，3年总投资（4800~6000）万元，这对于基本解决县域内农田水利灌溉问题的目标来说只是杯水车薪。二是掌握农田水利建设资金和项目的部门众多，资金量大。由于资金、项目过度分散，项目建设不配套，重复建设时有发生，投资效益不高。要达到小型农田水利重点县建设基本解决县域内农田水利灌溉问题的目标，只有进行必要的资金、项目整合。从资金来源看，农田水利建设资金除受益群众集资、社会捐资和烟草投资外，绝大部分资金来源于各级财政。

从项目建设管理看，掌握农田水利建设资金和项目的部门众多，除水利部门外，其他各部门不是农田水利建设项目的职能部门，在专业人员、管理规范等方面相对较弱。如果在资金源头对涉水资金进行归并整合，水利部门对项目进行归口建设管理，建立农田水利建设“源头整合资金，归口管理项目”的运作模式（图2），对规范项目建设，提高投资效率有所帮助。所谓源头整合资金，归口管理项目就是项目投资部门（主要是各级财政部门和烟草公司）把用于项目的水利建设部分资金从项目投资中剥离出来归并为水利投资，这部分投资由水利部门集中投入到小型农田水利重点县建设中。这种资金整合模式较目前的资金项目整合模式有以下几方面好处：

一是减小资金整合协调难度。各级财政部门和烟草公司根据各部门上报项目中用于水利建设投资部分进行剥离，集中起来用于小型农田水利重点县的项目区水利基础设施建设，各部门根据自身项目对水利基础设施的要求和县级政府统一规划安排本部门的项目。这样可以避免在资金项目整合时因部门利益、部门领导意志或其他各种原因带来的阻力，同时以水利基础设施建设引导其他项目建设也有利于项目区乃至整个县域农村产业布局的合理发展。

二是项目归口建设管理，提高投资效率。工程项目前期的设计、审批、招标，项目实施中的监理、质检、主管部门的检查、督查，项目完成后的检查验收、审计等都是必要的管理环节，由此也产生了一定的管理成本。项目归口管理后，项目区水利建设作为一个项目管理，可以节省大量的人力、财力，把更多的资金投入到工程建设中，减小管理成本，提高投资效率。

三是项目专业化建设管理，提高项目的配套程度。涉水项目项目归口建设管理后，水利部门根据项目区总体规划和各部门项目对水利基础设施的要求，对水源、灌溉渠系、排水渠系进行统一规划设计建设，统一建设规范和工程质量要求，可以避免项目建设质量不统一、有些工程重复建设、有些工程无人建设的现象，使项目区水利设施更加配套、完善，更好的发挥效益。

采取源头整合资金，归口项目建设管理的建设模式有两个关键环节：一是对涉水资金剥离归并时要有严格的规范。资金剥离归并涉及各部门项目投资分配，如果没有严格的规范，随意进行资金剥离归并，可能导致资金分配不合理而影响项目建设。二是水利设施建设要充分考虑其他各部门项目的需求。水利设施是基础设施，水利部门在项目规划设计时要依据当地政府统一的产业规划，充分考虑其他项目对水利基础设施的需求，只有这样才能充分发挥水利基础设施的效益，体现水利设施的功能和作为基础设施的地位。

2011年1月，财政部、水利部联合下发了《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作，确保如期实现重点县建设目标的意见》（下称《意见》）。针对目前资金、项目整合存在的困难和出现的问题，《意见》指出：加强资金整合，确保重点县建设资金整合取得实效。一要加大省级资金整合力度。省级财政要积极协调、归并和整合本级安排的有关农田水利建设资金，集中投入重点县建设。中央对省（区、市）进行绩效评价时，省级财政须提供能证实开展省级资金整合的相关文件和材料。二要提高县级资金整合实效。资金项目整合的关键在县，各地要依据规划将项目尽量在相邻相近区域安排，真正做到项目对接、集中连片、整体推进。未按照县级农田水利规划安排、没有整合方案、资金整合方案未经县级人民政府批复、整合措施不具体、未按整合方案实施的项目资金，绩效评价时不计作资金整合规模。

如果用办宴席来形象比喻项目区建设，目前湖南省武冈市、安仁县、湖北省枝江市、江西南城县等资金项目整合做得比较好的地方采用的都是图1所示的整合模式，用“各炒一盘菜，共办一桌席”描述非常贴切，图2所示的源头整合资金、归口项目管理模式可以说是“大家凑钱，专业料理”。“各炒一盘菜，共办一桌席”在荤素搭配、口味调理、菜色配置等难以做到恰到好处，而“大家凑钱，专业料理”凭借专业烹调水平和统一调配食材操作模式，可以提供一桌营养丰富、色香味俱全的宴席。

作者：羊清国单位：邵阳市水利局