内部行政责任理论研究范文

一、内部行政责任的理论缘起

(一)“法治”理念

“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。”①“依法治国、依宪治国是社会主义法治理念的核心和精髓，法律权威是社会主义法治的根本要求，监督制约是社会主义法治的内在机制。”②法治理念的丰富内涵囊括了法律崇高地位、依法治国、保障人民权利、对公权力的监督和制约等现代法治理念。韦德爵士曾精辟地指出法治与依法行政的关系“英国宪法是建立在法律的治理原则的基础之上的，但是该原则得到最广泛应用的领域还是在行政法领域;尽管法律的治理原则是公认的英国宪法的基石，但是该原则表现得最为活跃的领域却是行政法。”③依法治国的核心理念是依法行政，依法行政也即依照宪法、法律行使行政权。因此赋予行政机关行政的同时，必须要设置与其相适应的监督和制约机制，以抑制行政权扩张带来的负面效应。在行政权日益膨胀的今天，监督和制约机制显得尤为重要，且各国都将研究重点集中在法治理念的深层探讨及寻求一种科学的方式来监督和制约行政权扩张带来的副作用。依法行政的过程中最重要的监督和制约机制就是行政责任系统。正如法彦所云“有权利(权力)就有救济”，即不存在绝对的权力和自由。对于拥有特殊地位具有公权力性质的行政权来说，完善的监督和制约机制是必不可少的。

(二)内部行政责任产生的宪政渊源

宪法是一个国家的根本大法，也是其他法律的源泉、是人民权利的最高表述。我国的宪法与行政法的内容在很大部分上是重叠的，试图将宪法与行政法严格地界分是徒劳的，也是不可能的。单纯从宪法与行政法的紧密关系来看，我国宪法与行政法关系接近英国的宪法与行政法的关系，但是同英国宪法与行政法关系有本质上的不同(英国的行政法与我国的行政法相似即没有一个统一、确定的定义，在英国的行政法学界流传着几种不同的定义。“控权说、规范说、对象说、公共行政说”④。据其宽泛的行政法定义，英国学者对英国的宪法与行政法关系的定义也有多种解释，其中大多数的行政法学家普遍接受的释义即“行政法一方面涉及宪法方面的基本原理和制度，另一方面又包括在成文法或者部门规章中对提供社会服务的行为进行规制、对经济活动实行规制以及诸如环境保护等方面的具体规则”⑤)。从这个层面上来理解，可以简单地说我国的行政法是对宪法有关国家行政管理等原则性规定的实施细则及具体的实施程序。其功能性之一即行政法是控制行政权力的工具。宪法将代表人民行使权力的资格赋予了行政机关，但是却无法剔除任何行政机关固有的行政性———政策性。法律重视权利的保护和监督义务的行使，行政更注重行为和行为的过程以及帮助行为更灵活、运行更顺畅的政策。如果要公正严格地依法行使权力就必须限制政策的活动范围，这样势必抑制行政。政策在行政机关进行行政行为的过程中又是不可缺少的润滑剂，正因有政策的存在，才能确保行政的灵活性，有利于适应不断变化发展的社会新情况。“当我们需要政策时，法律的典型反应就是创设自由裁量权盛行的无权利和无法律的政策领地。”⑥但是，这种不受控制的自由裁量权的存在产生对法律监督机制的需求，故为了完善我国的行政监督机制即行政责任，内部行政责任理论应运而生。

(三)现代行政权的“善”质觉醒

20世纪80年代末期，受到国内外因素的影响，我国行政法学界开始对行政法基础理论进行探索，并逐渐在90年代中后期形成了以“平衡论”和“控权论”为中心的学术讨论。长久以来，我国的行政法研究一直将行政权、行政行为以及具体实施机关作为一个“恶”性的存在，原因有很多。其中最主要的原因是当时的法治观念还没有深入人心，行政机关的实施技术和方式受社会条件和个人法律素养的限制，因此行政机关在公民眼中的形象是“恶”性的，学界的研究视角也聚焦在行政权实施过程中“恶”的外部表象层面。随着我国行政程度日益加深和法制现代化速度加快，社会各方面条件和法制环境趋于成熟，对全方位行政法的需求越来越迫切，在内因与外因的联合作用下推动了原有外向型行政法的转型———内窥式行政法或简称为内部行政法。内部行政法主张行政权性“善”论，认为行政权本质上是“善”的，是由于执行的技术有限导致其“恶”的外部表象。因为我国宪法规定国家的一切权利属于人民，人民是国家的主人。行政机关是人民权利的代行使者，其权力本身是人民权，如果按照行政权属“恶”的说法，那么其根源人民的权利也是“恶”性的，显然这种说法并不成立。这种内部行政法是内部行政责任的载体同时其运作又依赖于内部行政责任的牵引即内部行政责任是内部行政法的循环的动力机制，因此内部行政责任理论是现代行政法转型的必然产物，也是内部行政法得以运作的必要条件。

(四)行政伦理

每一种职业、每一领域都有属于其自己领域内的伦理要求，伦理几乎存在于我们生活、交往、与社会其他部分的交流等方方面面。行政伦理亦即贯穿于行政过程中的带有行政职业性质的伦理，具体而言，行政伦理要求现代行政符合以下几项基本原则:(1)行政行为公开、行政信息公开;(2)决策过程公开、公平、公正;(3)行政行为都必须遵循一定的法定程序且有可以依据的正当法律程序及规范性法律文件;(4)对行政相对人负责、对自己作出的行政行为负责;(5)赋予行政相对人表达不同或反对行政机关作出的决策意见的机会;(6)为行政相对人维护自己受损权利提供途径和有效的法律程序。行政伦理从其根本意义上讲是一种责任伦理，也就是说代表人民行使人民权利的行政机关要对自己作出的行政行为负责，并能够承担其所作出的行政行为产生的后果—行政责任，或者简称为行政机关的责任权能。这种责任伦理当然地包括自我纠错、自我修正、自我预防等带有明显自制伦理性的行政监督机制。故可以说，内部行政责任是现代行政伦理下的必然产物，内部行政责任要求行政系统内部对行政机关及其公职人员的行政行为进行监督和纠错并以带有行政性的方式追究其行政责任。

(五)内部行政责任产生的学术根基

鉴于行政机关的特殊性，使行政行为在人们意识中当然地被置于一个仅次于法律的高度，行政机关及其公职人员的某些行为在实践中很容易被公众当成是对法律的解释。此时，行政机关的行政行为似乎可以被看做是行动中的法律。以这个理论高度和法理层面来看，行动中的法律是由“对所作所为负责的人们发展起来的”⑦。如此看来，内部行政责任理论又具有一种自控、自省、自制、自律的法律属性和行政自制的伦理性质。行政自制理论是近年才由我国的行政法学者提出的，该理论主张行政权的自我约束与自我控制。该理论带有自控、自检、自发、自觉、自律的伦理性质。行政自制理论使行政主体的角色发生转变也使行政机关及其公职人员实行行政行为时的心理发生转变。行政自制理论为行政归责视觉的转变提供了理论契机，奠定了内部行政责任理论生成的基础。内部行政责任是通过内部程序对行政行为进行内部归责的行政行为，内含自我规范、自我监督的自动机制。

(六)内部行政责任产生的法律必然性

任何一个国家都具有本国特色的法律环境和法律框架结构，任何的法学理论研究和发展都离不开所属国家特定法律环境和历史背景。我国内部行政责任理论的产生当然地具有我国特色的国情依据和法律依据，最直接的表现就是我国通行的行政法中有关于内部行政责任的相关规定，即“行政责任”，是行政法律责任的简称，指违反有关行政管理的法律、法规的规定，但尚未构成犯罪的行为所依法应当承担的法律后果。具体分为行政处分和行政处罚。“行政处分”是对国家工作人员及由国家机关委派到企业事业单位任职的人员的行政违法行为，给予的一种制裁性处理。行政处分的种类包括警告、记过、降级、降职、撤职、开除等。“行政处罚”是指国家行政机关及其他依法可以实施行政处罚权的组织，对违反行政法律、法规、规章，尚不构成犯罪的公民、法人及其他组织实施的一种制裁行为。我国《行政监察法》中对熟称的“两指”的规定，即责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或变相拘禁。前一法条中有关行政处分的规定其实就是对公职人员内部行政责任的追究和归责依据，后一法条明显可以看出是行政机关内部自我监督、自我追责的一种手段。但是，我国现有的相关规定已经不足以应对行政国家大肆兴起、行政膨胀带来的一系列负面作用。故完善行政责任理论、规范内部行政责任的实践机制是当务之急，所以内部行政责任的产生是具有理论和现实的必然性的。

二、内部行政责任的构成要件

(一)内部行政责任的构成要件

1.内部行政责任的概念界定

界定内部行政责任的概念首先要明确区分内部行政责任和外部行政责任的界限。外部行政责任是政机关及其公职人员作为一个与行政相对人相对的整体所要依法对行政相对人承担的责任，其与行政相对人的法律地位是对等的。内部行政责任是行政机关及其公职人员对整个行政系统内所要依法承担的责任。由此看来，内部行政责任和外部行政责任的界限是很明显的。故内部行政责任的具体概念为:行政机关及其公职人员在行使法律赋予的行政权的过程中违反有关行政管理法律、法规的规定，但尚未构成犯罪的行为所依法应当向行政系统内部承担的法律后果。内部行政责任的具体含义包括:(1)内部行政责任是行政系统内部对其内部组成部分进行的自我监督、自我纠错、自我追责;(2)内部行政责任是行政系统内部进行自省、自律的实践机制;(3)内部行政责任是促进内部行政法进行良性循环的内在动力。

2.内部行政责任的主体

内部行政责任主体是内部行政责任构成要件的重要组成部分，它与外部行政责任的主体有很大的差别。与外部行政责任的对外单一责任主体不同，内部行政责任的主体是双主体结构。也就是说内部行政责任的主体不仅仅是作为一个整体的行政机关，还包括行政机关内部的公职人员，而且内部行政责任主体承担责任的对象、承担责任的方式、承担责任的程序等都与外部行政责任主体有所不同。具体说来，行政机关就自己的行政行为向其上一级的行政机关承担内部行政责任———机关(单位)对机关(单位);行政机关内部的公职人员就自己的违法、违规行为向其所属的行政机关承担内部行政责任———个人对机关(单位)。

3.内部行政责任的客体

客体是相对主体而存在的，二者相互依存不可分割。内部行政责任的客体在内部行政责任构成要件中拥有与主体相对等的地位。内部行政责任的客体由于内部行政责任的宽度和广度与外部行政责任的客体不同，故内部行政责任的客体与外部行政责任的客体有很大差异。外部行政责任的客体即行政机关及其公职人员在执行行政权的过程中所做出的违法、违规的行政行为。一方面，作为外部行政行为客体的违法、违规行政行为是单一地针对行政相对人来说的，内部行政行为的客体则根据其主体的多样性，每个主体相对的客体都不同;另一方面，内部行政责任的宽度与广度要大于外部行政责任，故内部行政责任的客体相较于外部行政责任的客体要更具多样性更复杂。

(二)内部行政责任的种类

1.宏观的内部行政责任

宏观的内部行政责任又可以称为行政机关的等级负责制(这种制度是与我国目前行政机关层级设置、行政机关的分布以及与此相适应的行政机关等级监督、等级指导、等级负责制相符合的)。具体而言，宏观的内部行政责任是指行政机关作为一个整体要依法向上一级的主管行政机关承担内部行政责任，此时的内部行政责任主体与追责主体的关系可以简称为等级式。

2.微观的内部行政责任

微观的内部行政责任是指行政机关所属的公职人员，就自己的违法、违规但没构成犯罪的行政行为向其所在的行政机关承担内部行政责任。微观的内部行政责任兼有从属性和人际性两种性质，故可将此类型中作为内部行政责任主体的公职人员与追责主体的关系简称为从属的人际式。

三、内部行政责任现实功能

(一)弥补抽象行政行为的真空地带

众所周知，我国并未将抽象行政行为列入应当承担行政责任的范围之内，作为我国行政责任归责依据之一的《行政诉讼法》中只将其适用范围限制在具体的行政行为，换句话说，抽象行政行为是不需要承担行政责任的。这明显与法治理念及法理学中对法律维度及法律功能性的描述不符，抽象行政行为也是行政行为，既然是行政行为，当然是行政权产生的行为，而行政权并不是行政机关生来就有的，而是法律授予行政机关代表人民行使的。从实践性的角度，可以将抽象行政行为看成是具体行政行为的上位行为，具体的行政行为是为了执行抽象行政行为而进行的一种后续的实现性活动，从这一学理层面，抽象行政行为是源，具体行政行为是泉。对行政权的有效监督和制约要求监督和制约机制贯穿行政权运营的整个过程，那么根据这一法治理念，抽象行政行为这一重要的行政行为理应被纳入到监督和制约的范围之内。

(二)自由裁量权的束缚

法律在赋予行政机关行政权同时赋予了它大量的自由裁量权，以便其灵活处理不同的情况，弥补其他规范性法律文件的僵化和滞后。自由裁量权的创设，无疑给行政机关带来了很大的便利和灵活度，但是不可避免的，这种从行政权运营伊始就存在的权力也极有可能被滥用，而且是在政府合法性和合理性的外壳下被不公开的滥用。因此，对这种不稳定权力的监督和制约是无可厚非的。我国行政法属于后起之秀，其根基尚在巩固阶段，基于法律稳定性和民众公信力的考虑，在维护外部行政法和外部行政责任制度根基的基础上，以一种新的思维视觉———内部行政责任来弥补外部行政法的真空地带。

(三)行政思维的转变

目前通行行政责任的追究范围，停留在外部行政责任层面，但在对行政权进行监督和制约的过程中，仅仅由外部行政责任来承担此重任是远远不够的。从大量的现实案例来看，在承担责任的过程中，由行政机关作为一个责任主体代表行政机关及其公职人员对行政相对人承担行政责任，无论该行政责任是行政机关作为一个整体做出的还是其内部公职人员依职权做出的。这种传统承担责任的方案会产生两种结果，一是行政机关会产生侥幸的心理。由于行政机关在社会上的特殊地位使公众心里对行政机关的行为产生当然的合法性和合理性，对通常的行政行为即使觉得有可能违法或违规，也会因为对国家机关的信任而被动地接受。从最终极的意义上来讲，这种承担责任的方式是国家在为行政机关及其内部公职人员的错误行政行为买单，这无疑加大了行政行为的成本。第二种结果产生于行政机关内部的公职人员层面。由行政机关对外承担行政责任，具体做出违法、违规行政行为的公职人员没有受到任何实质性追责，往往通过内部处理的方式不了了之。即使我国相关法律规定可以对内部公职人员进行追偿，但具体执行的少之又少，多数案例表明，在一般的行政责任承担过程中，做出违法、违规行政行为的公职人员并没有在行政机关对外承担责任之后受到任何追责。因此，内部行政责任体系的建立是十分必要的，宏观上，可以在一定程度上避免国家行政成本的浪费，减轻不必要的负担，增加行政机关的公信力;微观上，防止行政机关内部公职人员对其自身的违法、违规无所谓的心理。因此，需要系统、规范化的内部行政责任追责体系和追责程序，转变行政主体的行政思维和自我定位，不仅能增强行政机关及其内部公职人员行政行为的准确度，而且能有效提高行政机关及其内部公职人员的行政伦理亦即责任伦理。

四、结语

内部行政责任理论是一套完整的行政权运营监督系统，有自己的体系架构和实践机制，其中蕴含着内部行政责任的具体框架结构、内部行政责任的具体归责方式、内部行政责任法等一系列的配套机制。这些自动的监督制约机制本身具有解决若干重大现实问题的潜力，值得我们深入地探索和发掘其中的理论问题。