发展特色行政|体系的民主范文

2007年10月15日,总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告中强调“坚定不移发展社会主义民主政治”,将此作为报告的一大重点做了详细阐述,并在其中明确指出应该从六个方面落实。报告指出:人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来,我们积极稳妥推进政治体制改革,我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分,必须随着经济社会发展而不断深化,与人民政治参与积极性不断提高相适应……深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家;坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益;坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。社会主义在当代中国,也即中国特色社会主义,是马克思主义在中国的新发展,是放射出灿烂的真理光芒的中国马克思主义。在当代中国,坚持中国特色社会主义道路,就是真正坚持社会主义。社会主义行政系统,在社会主义政治中发挥着重要作用。因此,发展社会主义民主政治,关键是要发展中国特色社会主义行政系统的民主。那么,在中国目前形势下该如何去发展好行政系统的民主?反思追问熟知中的智慧[1],以下大胆提出三点策略,试图能为当代具有中国特色社会主义行政系统民主的发展实践所用。

一、构建服务型政府

1•树立全新的责任行政理念

理念是行为的先导。政府需要重新认识企业责任与政府责任的区别,冲破企业家的行为方式和思维惯性,使每一个行政人员都能对作为政府责任目标的制度和标准等复杂因素负责,这些制度和标准包括:公共利益、法律法规、媒体、职业标准、环境因素、民主规范、公民需要等。政府要树立起对管理行为的后果全面负责的诚信理念和坚持社会可持续发展的理念,具备科学的发展观和政绩观,抓好落实人民群众最迫切需要解决的实际问题。

2•实现公共利益的价值取向

政府是以解决种种公共问题来履行管理职责的,在公共问题的背后隐藏的实质是公共利益。政府只有明确公共利益之所在,才能有效地去制定、实施政策。在我国,人民的利益就是公共利益。利益的本质是一种需求,公共利益也不例外,对公众来说,它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的需求。在转型期,利益主体呈现出多元化的格局,各种利益关系处于竞争与非整合状态,这就更要求政府公正地平衡各种利益关系,维持公共秩序。重视经济建设在实现利益和谐中始终起到基础性的作用。在当今世界格局下,发展经济也是世界各国的首要任务。我国要提升综合国力,第一位的也必然是以经济建设为中心。[2]政府所要做的是理顺政府与社会的关系,通过自身制度的建设,通过政策的制定与创新来为经济建设提供一个良好的发展平台,从经济调节与市场监管两个方面来履行政府的经济职能。

3•创新公民导向的管理方式

公民导向的管理方式是通过行政公开与透明,以及政府与公民之间的良性互动来提升政府行政能力的。行政公开和透明是尊重公民知情权的重要体现,也是公民参与政府事务的重要前提。公民只有对政务知情,才能消除对政府管理事务的神秘感,才能对政府行为进行监督、判断和评价。要形成政府与公民之间的良性互动,就要使政府与公民的联系从单向对公民公开信息,转变到与公民对话协商和培育公民积极参与行政事务上来。尤其是在公众参与的制度中,一方面,政府应当促进公民参与,培育公民美德,以此来增强公民对社会的归属感,使公民能够更加重视公共利益;另一方面,通过健全公民的利益需求表达机制来诱导政府在公共服务中做出更有回应性和更加负责任的行为。同时,还需要建立起一种系统的社会评价指标体系,使社会公众能够客观全面地评价政府的行为,这也是公民参与到政府管理实践当中督促政府行政的一个重要途径。[3]

二、重塑公务员角色

1•培育和提升公务员公共行政精神

新公共服务理论认为,公务员关注公共利益、重视服务,才能有效地公共行政。因此,这需要公务员具有公共行政精神。公务员公共行政精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。它是一面镜子,反映了公务员的行为及引导其行为的价值观、行为规范和信念。要想培育和提升公务员的公共行政精神,必须从以下几个方面着手:第一,公务员必须树立“公民本位”、“以人为本”的思想。乔治•弗雷德里克森认为:“要想充分地体现公共行政的精神,我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作;……也要对正义充满激情。”[4]所以,公务员应充分尊重公民和关注公民的个体价值和利益,培育负责任、活跃的和热心公益的公民。第二,公务员应树立科学发展观,强化公共服务意识,努力构建和谐社会。公务员作为政府的代言人和公民的代表人,应是公共利益的代表,必须不分阶层、身份、团体,为全社会成员提供一视同仁的公共服务。公务员的服务要放在人民身上,要关怀弱势群体,重视公共服务提供的公平,实现社会正义,建设和谐社会。

2•提高公务员的整体素质

新公共服务理论认为,公务员除了要尊重公民的意志,首要的作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益,而不是试图去控制或驾驭社会。因此,公务员的激励基础在于公共服务和期望对社会有所贡献,公务员处于一个多样化的责任体系之中。这对公务员的素质也提出了更高的要求:第一,加强思想素质。公务员应该从期望为社会做出贡献和实现个人人生价值的角度去理解自己的职业,而不是仅仅基于对工资收益和公职保障的追求。因此,公务员必须放弃当官发财的思想,树立为民服务、乐于奉献的意识。第二,完善专业素质。公务员必须从传统的专才变成通才,从传统的注重管理和善于服从命令向注重服务和独立解决问题转变。公务员不仅要具备较为广博的知识,了解本机构的职责权限,要与其他部门建立经常性的联系,以获取支持与帮助,随时随地接收、消化和处理公民表达的各种愿望、诉求甚至抱怨。还要具备调停、磋商和解决冲突和突发事件的技能,要具备能够综合和平衡各方利益形成共识的能力。第三,严格职业纪律。公务员除了对上级负责外,还要受法律、政治规范、社会道德、职业伦理和标准等的约束。这既是确保公共权力免于滥用的需要,也是建立公民与政府良好的信任合作关系,提高政府信用的必需。

3•建立与公民合作模式

新公共服务理论认为,公共利益应是共商共同价值观的结果,政府及政府官员不仅要确保公共利益居于主导地位,还要确保提出解决方案的过程和解决方案本身都符合公正、公平和平等民主价值准则。因此,作为政府政策制定与执行的公务员应该建立与公民的信任与合作关系,转变自己的角色,不应是高高在上的管理者,而是服务者。乔治•弗雷德里克森认为:“只有公民具有高度的公民精神才能实现管理的高效,即高公民精神与高职业主义才能形成公民友爱与相互信任的有效管理的环境。”[5]公民友爱与相互信任的氛围的形成,应建立在对高公民精神的培育基础上,而高公民精神的培育正是通过普遍培养、构建公民对公共事物的参与热情和完善其参与机制形成的。所以,为了达到与公民的有效合作,应着重以下两个方面的建设。一是建立公务员与公民沟通对话机制。通过构建对话机制,公民可参与政策制定和执行过程,公务员与公民可以无拘无束、真诚地对话,共商社会应选择的发展方向,而不像以往的决策只是公务员单方面的主观臆断。在实践中,通过各种形式实施政务公开,建立社会公众听证制度、公示制度、新闻发言人制度等,通过现代信息技术,构建电子政府,开展电子政务,实现政府与公众超越时空局限的交流、互动。二是加强公民参与的法制化与制度化建设。通过完善选举制度、公民参与立法制度、对公职人员的评议制度、陪审制度、社区矫正制度等,依法明确公民参与公共事务管理的途径、机制和基本程序,依法保障公民参与的权利。只有这些渠道畅通了,才能真正实现公务员与公民的合作,公民才可以真正参与到政府的决策过程中,及时了解到公众需求、愿望和抱怨,获得大量反馈信息,提高对公众诉求的敏感度和回应性,更好地改善公共产品和提供服务。同时,还可以提高公民对公共事业的参与热情,满足公众的尊重需求和表现需求,加深公众对政策的认知、理解和忠诚感,形成公务员与公众互相理解、互相支持的氛围,便于政策得到最有效的贯彻执行。

三、推进公民参与

1•公民参与要有一定的环境条件作保障

公民参与行政决策在很大程度上受到参与环境的影响。政治分析主义者在20世纪的重要发展成果之一,就是用普遍联系的观点分析政治问题,即对政治行为发生的环境因素给予更多的关注。美国学者丹尼尔•勒纳认为,传统社会是不参与的,现代社会是参与的,关键在于传统社会缺乏公民参与的应有环境。当今中国必须尽快创造和优化公民参与政府行政决策的良好环境。为此,一是政府应主动给公民提供更多的参与机会。如行政事务公开、增加工作透明度,防止暗箱操作等等。英国上议院休厄大法官认为:“公平的实现本身是不够的,公平必须在公开的、毫无疑问的被人们看得见的情况下实现,这一点至关重要”。[6]列宁也明确指出,没有公开而来谈民主是可笑的。目前,一些地方政府行政决策的非公开化已经成为制约公民参与行政决策的严重障碍。如“内部决定”、“内部文件”盛行,这不仅损害了政府形象,而且损害了公民的合法权利,这类现象必须尽快改变,同时,应纳入法律强制要求轨道。美国把听证制度运用到政府制定规章整个过程,而且,制定了关于政府公开性的《阳光下政府法》等法律,值得我们借鉴。二是要大力发展经济、教育、科学、文化事业,优化公民参与的社会环境,公民参与强度与一个国家经济、教育、科学、文化水平有着密切的关系,因为“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化的发展”。[7]就一个国家而言,公民参与政府行政决策水平与该国经济、文化发展水平成正比。就个人而言,经济收入高、受过良好教育的公民比其他社会成员有更强的政治责任感、政治热情、参与能力和较高的素质。

2•公民参与要有一定的制度条件作保障

关于制度的作用和地位,邓小平在改革开放之初就明确指出,制度问题是带有根本性、全局性问题的。亨廷顿对制度内涵作过这样的阐释,他认为所谓制度是指稳定的、受重视的和反复的行为模式,具有适应性、复杂性、自治性、一致性等几方面的特征。“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程”。[8]所以,能否实现公民对政府行政决策的有效参与,制度是关键。当今西方国家形成了行政决策过程中的听证制度、政府情况公开、公告等一整套制度并发挥着相当重要的作用。进入新世纪以后,我国公民参与的基本制度框架已经初步形成,逐步建立和完善了听证制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度等。这些制度的建立和不断完善,为公民参与公共决策提供了保障。但是,如果相关的具体制度缺位或不完善就会影响这些良好制度的发挥。近年来,一些地方创立了公民参与政府决策的具体形式,如民主恳谈活动、现场办公、市长接待日、市长电话、市长信箱、基层调研等,但这些形式如果不能实现制度化、规范化和程序化,那么就很容易出现走过场或一阵风状况,其效果也是可想而知的。这就需要我们在提高公民参与政府的行政决策制度化水平上再下功夫。为此:一是要完善和落实已有的具体制度,如行政决策的听证制度,吸纳由各方面专家组成的智囊团参与行政决策的制度等。二是要不断地进行制度创新,积极探索公民参与行政决策的切实有效的制度和机制,使具体制度更加完善,如在政府行政决策的法律依据上,从行政法规到中央与地方行政规章,甚至包括对政府行政决策程序具有约束力的行政措施、决定和命令,都要形成能够保证公民有效参与的具体程序制度,只靠目前国家仅有的《行政法规制定程序暂行条例》及地方政府的一些相关暂行规定是非常不够的。

3•公民参与需要一定的观念条件作保障

任何政治行为都是在某种心理活动的驱使下进行的,因此,增强整个社会对公民参政行为的必要性认识,对公民参与行政决策有着很大的影响。我国经历了长期封建专制的历史,从总体上缺乏公民参与政府行政决策的传统以及对参与价值的应有认识。因此,各级政府领导人员必须尽快走出对公民参与行政决策的认识误区,真正把吸收公民参与看成是一种责任、义务,看成是优化政府行政决策的必由之路,看成是社会主义民主政治的发展对政府及其领导者的必然要求。在公民思想观念方面,公民必须不断地增强参与行政决策的责任感和对参与的认知水平,树立强烈的有序参与意识,确立参与型的思想观念。根据美国著名的政治学家阿尔蒙德对公民政治文化的分类标准,狭隘型和顺从型的公民在我国目前政治生活中仍占很大比例,而参与型的积极公民比例有待进一步提高。为此,我们要努力创立和传播以体现公民参与意识、主体意识为主旋律的政治、法律文化,形成有利的思想文化氛围。阿尔蒙德曾指出,当我们提到一个社会的政治文化时,我们所指的是在国民的认知、感情和评价中被内化的政治制度,这种“内化的政治制度”在某种程度上比外在的法律制度更能影响和左右公民参与政府行政决策过程的态度和行动。因此,在现阶段,我们必须对这一方面的思想文化保障作用给予特别的关注。