电子政务应急协作体系的组建范文

我国区域间应急协作面对的问题

应急协作是我国应急管理工作中的一个难点，进行不同区域之间的应急协作在目前还面临着一些问题，主要包括体制问题、信息沟通问题和协作问题。

1应急协作的体制问题

政府是应急管理的主体，我国的应急管理体制与行政体制相一致。由于中国行政体制是部门分割、条块分割，相应的应急管理体制也具有较强的科层制特点，纵向上由上层到下层依次经过国务院应急管理办公室、省级应急管理办、市级应急管理办、县级应急管理办，横向上实施分类管理、属地管理为主的应急管理体制。在这种体制之下，政令需要层层传达，下层严格听从上层指挥，不同区域不同政府机构之间的协作一般要通过其共同的上层，不属于共同上层的不同政府机构之间的协作难以实现，同时非直接隶属的上下层次之间也难以直接进行联系。受限于应急管理体制，在危机应对中，有时即便是最为邻近的行政区域之间也难以快速有效地形成协作，例如，相邻的两座隶属于不同省份的城市就难以在应急管理中直接形成协作，而要经由各自的上层反应，就会耽误进行应急协作合力应对危机的最佳时机。另一方面，在现有体制下，由于不同区域不同政府机构之间权、责、利的关系，政府机构间存在着各自为政、权力扩张、趋利避害、相互推诿的动机，因而导致不同区域不同政府机构资源重复配置、机构隔离，这也成为不同区域不同政府机构之间进行应急协作的障碍。

2信息沟通与共享障碍

应急协作中的信息沟通与共享障碍主要表现为信息孤岛、信息不对称、信息阻塞。区域间的协作要求对全局的把握，信息的高效共享是应急管理的重中之重，更是不同政府机构之间进行协作的前提和基础。但是不同区域不同政府机构收集的信息相对零散和不完全，各机构内部封闭式地建设信息系统，彼此之间缺乏有效沟通，系统之间无法互联，则会造成应急信息资源缺乏横向交流与共享。缺乏了信息的指导，又谈何协作。

3协作障碍

区域间的应急协作障碍主要表现在：第一，不同区域具备的危机应对能力不同，物资、人员、技术等的差距可能会加剧不同区域之间协作的难度；第二，协作意识上，缺乏必要的协作意识和全局观念，无法明确自身权利和责任，会造成应急协作的整体效率低下；第三，协作流程上，缺乏合作指导与实践，缺乏统一的协作平台，难以快速有效地开展应急协作。

基于电子政务区域间应急协作系统的优势

面对上述问题，可以通过建设一个基于我国电子政务平台的应急协作系统，利用其依托电子政务网络的种种优势，推动我国不同区域之间的应急协作。

首先，电子政务即公共管理机构借助信息技术实现其管理职能的全面化、高效化。政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际标准的管理和服务。面对我国的应急协作体制问题，电子政务的发展过程本身可以作为政府再造过程。通过电子政务的进行，传统垂直的金字塔式组织转变为扁平网状组织，政府应急管理组织结构和工作流程得以优化重组，明确了不同区域组织在应急管理流程中的职能，打破区域界线，提高应急管理乃至应急协作的效率。随着我国电子政务网络的建立完善，我国应急协作体制中的问题也将迎刃而解。因此，基于电子政务建设区域间应急协作系统可以利用我国电子政务的建设成果，化解传统应急工作中的体制问题。

其次，基于电子政务建设区域间应急协作系统，可以利用电子政务网络，极大地解决应急协作中信息沟通与共享问题。第一，该系统可以利用电子政务系统内的大量数据库，能够轻易获取不同区域组织机构的大量信息，整合不同区域的各类信息资源，为区域间信息共享奠定基础；第二，依托电子政务网络，信息的水平共时传递使得应急协作中信息传递的效率得到极大提升。再次，统一信息系统的建设作为不同区域间的纽带，能够起到桥梁的作用，将情况不一的各个区域联系起来，并统一给予指导和培训，提升各地应急协作意识和能力。提供应急协作的快速平台，利用电子政务网络进行统一快速的调度和协调，在危机发生后尽快形成一方有难八方支援的有利局势。

应急协作系统建设

针对我国不同区域间进行应急协作的需求和系统的目标与特点，基于电子政务的区域间应急协作系统应以我国电子政务网络为依托，将我国各区域应急组织及应急资源、各级政府，纳入系统网络，建立完善的信息采集处理系统和数据库，并提供针对促进不同区域间进行应急协作的功能和平台，图1为该系统框架图。

1数据采集系统

数据采集系统主要通过电子政务网络、卫星网络和公网等其它渠道，采集和获取应急协作所需的相关信息，为数据处理系统和数据库系统提供信息资源。根据采集对象以及系统提供的功能，数据采集系统包含基础信息采集、预警情报采集和动态信息反馈三部分内容。

（1）基础信息采集

基础信息采集是数据采集系统对不同区域基本数据的采集，目的是明确各区域的基本情况，为后期对各区域的灾害风险、应急救援能力、应急协作可行程度等方面的评估做准备。主要包括采集各区域基本特征信息，如地理位置、面积、人口、经济、交通、通信、气候特征等；各区域应急管理相关信息，如常发灾害、应急工作规则、应急工作历史、辖区危险源、应急组织机构设置、应急物资情况等。

（2）预警情报采集

预警情报采集使得数据采集系统成为应急协作系统的“眼”。该过程是数据采集系统依靠电子政务网络的政令传达系统和各种正式、非正式渠道获取灾害预警信息，从而激活应急协作系统，快速开展区域间的应急协作。其所采集的主要对象是各地，包括地震、气象、水利、海洋、民政等各部门内部关于灾害的预警信息，以及灾害相关的预案和政策法规。

（3）动态信息反馈

动态信息反馈要求数据采集系统进行实时、现场监控信息的采集。该过程通过对救援过程的跟踪监控，动态反馈信息，将采集的动态信息如灾害波及范围、灾害蔓延速度、实时受灾情况、救援组织工作、应急物资信息等，通过数据处理系统和决策支持系统的加工分析，为应急协作系统建立和变动由不同区域不同组织参与组成的应急协作网络提供支持。

2数据处理系统

（1）信息资源整理数据采集系统为系统准备了海量原始数据之后，由数据处理系统对其进行初步地分析整理，形成更高价值的信息资源以支持系统运行。信息资源整理过程就是对系统内的海量数据信息进行一系列的加工过程，包括对信息的过虑、去重、去错、分类、整合、标引、排序等处理，生产出经过加工处理的、规范和有序化的信息产品作为系统重要资源存储。

（2）可视化制图可视化制图是数据处理系统的一个调用功能，即将文字符号转化为更为直观且内容丰富的图表或者立体模型呈现。通过将应急协作涉及的单位，如救援组织、应急物资等，以及实时数据与空间地理模型图相结合，以不同颜色不同标志加以标识，形成一个全面直观的模型图供人快速了解现况并做出决策。更为重要的是，将可视化制图所得的模型图与动态的实时信息相连接，得到的是融合了各种数据的动态实时图景。

3数据库系统

数据库系统用于整合存储和管理系统内的各类信息，包括数据采集系统获取的原始数据和经过数据处理系统加工组织后的信息资源。由于各区域的基本信息多存在于各地各级政府机关内部，该系统数据库的建设需要依托电子政务网络，实现与电子政务系统数据库一定程度上的互联互通，由此方便信息的共享和传递，同时减少重复建设。数据库系统的建设除了需要满足对海量数据的存储能力要求之外，还应根据对不同类型数据的访问要求和保密程度，兼容多种存储格式，设置不同安全级别，满足基础性信息长期保存和动态性信息快速访问的要求。

4应急协作系统

应急协作系统在数据库和电子政务网络平台的支持下，为决策者提供决策支持辅助和统一的指挥调度平台，进行临时应急协作网络的组织和管理，组建弹性灵活的应急协作网。

4．1决策支持系统

决策支持系统以数据库系统为数据基础，利用模型库建立决策模型，知识库与推理机生产可行方案并评估，辅助决策者做出优化的决策，制定各种结构化、非结构化问题的解决方案。应急协作系统的决策支持功能一方面要模拟灾害现场情况，通过数据采集系统、数据库系统和电子政务网络调用各区域各部门信息资源，根据历史记录、专家组等知识系统对灾害的种类、影响范围、传播速度、破坏力、灾区受灾程度等方面进行科学评估，提供针对该目标的分析结果，如灾害构成和特性、灾害发生原因、起源和持续时间等，以及相应的救援方案。另一方面，该功能负责对应急协作网络的组织和管理提供决策支持。通过对各区域基本信息、应急物资、应急组织等单位信息的调用和分析，模拟得到各区域抗灾救灾能力和应急支援能力，为灾害发生后临时应急协作网络的建立构成以及后续协作网络的优化变动提供决策支持。

4．2应急协作网络管理

应急协作网络管理包括系统获取灾害预警情报后，在决策支持系统的辅助下，灾害属地及周边区域和其它相关区域临时应急协作网络的快速建构；对临时应急协作网络的跟踪监督；对临时应急协作网络的管理和优化；以及平时对由纳入系统的各个区域为节点组成的应急协作网络的日常管理。在灾害未发生时，应急协作系统将纳入系统的各个区域作为节点，构成一张全国范围的应急协作网络，依靠数据库的支持对每个节点细分该区域的各类信息，主要包括该区域的基本信息、应急组织、应急物资分布、应急交通联络路径等，并在平时对各个节点的信息进行日常维护和及时更新，保障应急协作网络的严谨。接到灾害预警情报后，在决策支持系统提供的关于灾害现况、灾害属地以及其它区域相关信息分析结果的辅助下，以灾害情况和灾害属地以及其它区域的应急能力为依据，激活应急协作网络中的部分节点，形成一个围绕灾害属地的临时应急协作网络，通过对该网络的管理，指导协作网络内的各区域进行应急协作。同时，系统根据实时情报的更新，对临时应急协作网络中的节点进行添加或删除。

4．3统一指挥调度平台

统一的指挥调度平台使得决策者对应急协作网络的管理操作与灾害救援过程中区域间的应急协作相互对应联系起来。指挥调度平台以电子政务网络为依托，同各级政府、应急协作网络中各节点区域及其内部各应急组织紧密联系。在临时应急协作网络的激活建立、扩大、分离乃至取消响应的过程中，由指挥调度平台对临时应急协作网络涉及的各单位进行统一的指挥联络，调度各节点区域的应急组织和应急物资，将信息与行动统一起来，实现系统对区域间应急协作的管理与控制。

5信息系统

信息系统保障系统内信息传递和共享的高效性，负责提供信道容量大、安全保密强、抗噪声、多途径的信息通道。信息功能包括政令信息的上传下达、数据库系统的检索查询、长距离虚拟会商、应急协作过程产生的各类信息的。一方面，信息系统保障应协作中纵向方面下指令和反馈信息及时传达。另一方面，加强各区域各组织横向的交流和联系，在平时通过共享和宣传教育信息，加强和培训各区域应急协作意识和能力。

6评价与维护系统

评价与维护系统负责对整个系统和各个子系统及功能进行日常的维护、管理与监控，保障系统各个方面正确有效地运行，同时依据合适的标准和评价体系对系统进行评价，保障系统达到系统预期目标。系统运行和管理的情况将被存储到系统日志，作为系统评价体系建立和进行系统评价与完善的重要依据之一。

加快推动区域间应急协作系统建设的几点建议

区域间应急协作系统建设的目的在于提高我国不同区域间应急协作水平，这就涉及多个不同区域应急组织，需要其加强相互沟通和协作。为了加快推动区域间应急协作系统的建设，保障实现系统的预期功能，结合我国实际和借鉴国内外经验，在系统的建设过程中可以从以下三方面加以辅助。

第一，签订区域间协作协议，制订应急协作预案。美国、日本，包括我国，已有由部分区域之间签订的应急管理互助协议而构建的区域间应急协作模式。各区域间可以通过签订应急协作方面的协议，形成协议区域间应急协作的制度保障，使得协议区域间加强联系，进行跨区域应急协作时更为有序。另外，制订应急协作预案，加强协作培训演练，注重宣传教育，提升各单位协作意识。

第二，加快信息资源开发，保障基础设施建设。加快对各区域各单位内部信息资源的整合，做好各区域各单位信息资源标准化工作，有利于推动信息共享，促进各区域之间的沟通联系，从而提升协作能力；加快信息资源开发，保障基础网络设施建设，促进我国信息化和电子政务发展，从而推动以电子政务为基础的区域间应急协作系统建设，为日后系统的基础设施和信息资源建设提供保障。

第三，完善相关法律法规，指导约束应急协作。跨区域的应急协作必将面对各种困难，这就需要法律的强制约束力，通过建立健全我国关于区域间应急协作方面的法律法规，明确匹配应急协作过程中各单位权责，打破在应急协作上的区域界限，设置奖惩制度，使得在跨区域的应急协作过程可能出现的各种问题和纠纷有法可依，为区域间应急协作提供法律保障和约束。

总体来说，依托电子政务网络建设我国区域间应急协作系统，既利用了我国电子政务迅猛发展的成果，又推动了我国的信息化建设，更为我国跨区域进行应急协作提供了有利条件。基于电子政务的区域间应急协作系统的种种优势，能够有效地打破进行跨区域应急协作时的区域界限，加强协作过程中横向和纵向的联系，对协作过程进行及时正确的指导和控制，加之我国不断完善的相应法律法规和快速发展的信息化建设的推动，该系统可作为我国实现高效的跨区域应急协作的一大助力。

作者：刘焕成刘小龙单位：郑州航空工业管理学院郑州大学信息管理系