生态环境保护的经验与启示范文

【摘要】澳大利亚政府高度重视环境保护且其环境保护也卓有成效，澳大利亚在水资源综合利用、生物多样性保护、固体废物处置、污染场地修复等方面都有值得学习一些成功做法，因此，在考察澳大利亚环境保护实践的基础上借鉴其成功经验，以推动山东省环境质量稳步提升。

【关键词】澳大利亚;环境保护;山东省;启示

2017年7月22日至8月5日，笔者参加了山东省环保厅组织的赴澳大利亚“生态修复与生物多样性保护”培训，系统学习了南澳州及维多利亚州的水环境管理体系和政策、雨水的回收利用、河流生态恢复和湿地设计、污水综合利用和固体废物处置、自然保护区管理、生物多样性保护以及污染场地修复等内容。澳大利亚特殊的地理、气候和自然条件造就了其独特的自然生态环境，也使其处于不得不应对更多环境问题的困境。地广人稀，资源丰富，开发历史短，较强的环境自净能力，这为保护环境提供了有利条件。但是占国土面积70%沙漠地区、淡水资源匮乏、外来物种入侵等也是澳大利亚环境保护面临的重大挑战。在推进工业化、发展畜牧业以及矿产资源开采过程中，澳大利亚曾经发生过严重的生态危机，有过惨痛的历史教训，如草场退化、河道干涸、物种锐减、河流污染、土地盐碱化等。从20世纪60年代起，澳大利亚政府不断采取措施进行治理，并收到了显著成效。目前，澳大利亚是世界上环境质量最好的国家之一，环保工作起步早、法律法规健全、以公众参与为基础的人与自然和谐发展是澳大利亚环境保护非常鲜明的特色。

1澳大利亚生态环境保护相关经验

1.1健全完善的生态环境保护法律法规体系

澳大利亚环境保护立法始于20世纪60年代，是世界上最早出台环境保护法律的国家之一。经过多年的积累，环境保护的立法比较完善，理念先进，自成体系。既有单项立法，又有综合立法;既有联邦法，又有地方法［1］。澳大利亚的联邦、州、市三级政府都有相应的法律法规。联邦的环境保护立法有50多个，如《环境保护和生物多样性保持法》《碳税法》《国家公园和野生生物保护法》《大堡礁海洋公园法》等。联邦政府还有20多个专门行政法规，如《清洁空气法规》《辐射控制法规》等。各州有关环境保护的法律法规则多达100余个。通过立法，澳大利亚基本上把涉及环境保护的各个行业和领域纳入了法治轨道。澳大利亚生态环境保护法律法规的特点是:一是调整范围很宽，涉及国家社会生活的各个方面，属于大环境法的模式。为避免因立法范围宽、众多部门执法交叉重叠，环境法重视和强调联邦和州之间、各自内部机构之间的协调。1989年制定的《资源评价委员会法》体现了环境法宽广的调整范围和综合化。《澳大利亚政府间环境协定》是1992年由联邦政府与各州、地区以及地方政府协会共同签署的、用于协调全国环境行动的法律文件，表明澳大利亚进入全面环境管理、经济和生态一体化与可持续发展的新阶段。二是重视事先预防。“防患于未然”是澳大利亚环境法的特点，着眼于事前控制的有关措施占法律条款的绝大多数，有许可制、环境影响评价、污染企业自我监控等法律措施和制度，而有关事后惩罚措施则处于法规中不显眼的位置，在南澳，环保局将机构定位为改变人们行为的机构，而不是处罚机构。三是制定地方性法律法规与地方政府职责。澳大利亚的环境法分联邦和州两级，联邦和州都有自己的环境法规(有的地方还有更低一级的地方环境法)。各种环境保护工作大多由各州负责。联邦政府负责宏观与有限范围的环境保护，近几年联邦政府逐步扩大其管理环境事务的职能和范围。

1.2节水和水资源综合利用

澳大利亚虽然四面环海却处于地球最干燥的大陆，每年的平均降雨量只有469mm，与世界746mm的年平均降雨量相比有较大的差距。澳大利亚为合理利用有限的水资源，使之可持续发展，在多方面采取了有效的措施，优化了水资源配置，提高了水资源利用率，保障了环境用水。南澳州在水资源综合利用方面积累丰富的经验。(1)有计划地收集、储存、利用雨水资源。南澳洲在雨水收集和有管理的地下蓄水层补水、小型污水处理和循环利用系统、高效灌溉、水质监测、供水优化、政策框架方案具有优势。一是利用湿地净化雨水。南澳州首府阿德莱德从20世纪90年代中期开始建设城市湿地来收集雨水，截至目前已有30余个城市湿地项目，每年可产生约220亿升处理过的雨水。经城市湿地处理过的雨水可减少80%的悬浮沉淀物、60%的磷、45%的氮，能够达到环保局水质要求标准。二是实施有计划地雨水回灌。南澳洲政府建立了先进的雨水收集－处理－存储系统，在冬季大量降水的季节有计划地收集雨水，经人工湿地或过滤设施净化后，在旱季时，再从地下抽出用于灌溉和景观。南澳州这一做法除了水资源的收益外，还降低了洪灾风险，减少了地表储水空间，降低了蒸发损失，并通过补水稀释了部分地区的高盐地下水，使其得以重新利用。(2)合理利用污水。南澳州将废水作为一种水资源，鼓励工业、农业和市政使用处理后的废水。当地的工业和生活废水必须全部经污水管网收集后送入污水处理厂，处理得到的再生水不允许排入河道，达到相应水质要求的直接用于农业灌溉或工业，剩余约70%的污水处理后排入大海。(3)提高用水效率。南澳州农业发达，为提高灌溉效率，对农业用水实行了严格的管理措施，全面推广滴灌技术，并实行超量用水加价制度，促使农民考虑改变种植耗水量较大的传统农作物，如棉花和稻米，转而选择耗水量较少的作物和先进的节水灌溉设备。此外，南澳州在没有草坪或树木覆盖的裸露土地上，普遍采用10cm左右厚的木屑和碎树皮覆盖，起到了减少蒸发、土壤保湿、防止水土流失、免生杂草、增加有机质等诸多功效。

1.3保护生物多样性

澳大利亚“与世隔绝”的地理环境，造就了独特、丰富的生物多样性，但由于栖息地的丧失、退化和破碎，外来物种的侵入，对自然资源过度的开采和消耗，水生态环境的改变，林火的动态变化，气候变化等因素致使澳大利亚超过1700多个物种和生态群落处于灭绝边缘。为此，澳大利亚非常重视生物多样性保护工作。(1)重视本土野生动植物资源保护。澳大利亚对防止外来物种入侵十分重视［2］，动植物检验检疫极其严格，实行了世界上最严格的出入境检验检疫制度，即便是从南澳大利亚州到维多利亚州的洲际公路上，相关部门也会在州界进行动植物检验检疫。在再造林、河道修复、植被管护等工程项目中，重视本地植物的使用，恢复本地物种的多样性。(2)注重自然保护区建设。澳大利亚非常重视自然保护区和国家公园建设，其国家公园和自然保护区经营管理工作和理念均走在了世界前列。目前南澳州已有357个公园和保护区，占地逾两千一百万公顷，约占南澳州面积的五分之一;海洋公园19个，覆盖南澳44%的水域面积，海洋公园被划分为不同的区域，其中包括禁猎保护区(占6%)、栖息地保护区、一般管理使用区和限制进入区。每种区域都有各自相对应的条款。南澳海洋公园具有很高的社区参与度，当国家公园与自然保护区存在人手不够时，便会通过第三方和志愿者服务活动对自然保护工作进行弥补。(3)遵循自然生态规律进行生态修复。在河道修复方面，澳大利亚基本上是保持自然生态系统和生态链条的特征，有利于动植物繁衍和生长。南澳州政府在洛夫蒂山脉地区的水坝建设了低流量绕流设施，通过建设地下管道连接水库上下游，即便是在水库蓄水期间，也能保障水坝下游的生态流量。此外，南澳州开展了墨累河河地冲击平原一体化基础设施项目，在河道两侧构筑导流设施对雨季的溢流洪水加以疏导，引至泛洪区，实行有计划的淹没，进而使河流泛洪区在旱季依然维持一定的水量，形成了稳定的湿地栖息地，并通过洪水淹没和下渗，降低土壤中的水分的含盐量，提高了泛洪区树木的成活率。

1.4科学合理处置固体废物

澳大利亚的垃圾处理已经形成非常完备的体系，垃圾处理水平可谓世界领先，无论政策导向、技术支撑、公众参与还是舆论监督等方面皆有独到之处，基本上形成了政府－企业－家庭三位一体的有机复合体系［3］。一袋生活垃圾从产生之日起，经历分类投放、回收利用、“定制化”处理、循环利用等工序，辅以严格的政策法规约束、市场化机制和民众自觉参与的道德意识，形成澳大利亚垃圾处理的独有特色。(1)科学细致的垃圾分类。澳大利亚地方政府对垃圾分类收集制定了详细的管理规定，南澳州一般分为可回收利用垃圾、生活垃圾以及不可再生利用垃圾三类，分别对应黄、绿、红三色滚轮塑料桶。各类型垃圾采用不同的处置方式，黄色垃圾桶内废纸、玻璃瓶、铁罐、铝罐等可回收垃圾送至专门企业回收利用，绿色垃圾桶内的厨余垃圾、园林有机废弃物、畜禽养殖废弃物等有机垃圾送至专业处置企业发酵产生沼气、堆肥处置，红色塑料桶内塑料等不可再生利用生活垃圾送至填埋场处置。(2)垃圾处置方式转变。澳大利亚细致的垃圾分类回收为垃圾处理减量化和回收利用提供了基础，因此澳大利亚垃圾处理主要采用传统垃圾填埋场和生物反应填埋场的方式，除医疗废物外不采用垃圾焚烧的方法，澳大利亚共有1168个垃圾填埋场，南澳州占10%，大量的垃圾填埋带来严峻的二次污染风险。为将废弃物对破坏环境的风险降至最低，南澳州一直探索实现垃圾“减量、回收、再利用”，避免采用填埋方式处置固体垃圾。具体做法包括:一是规范废弃物处置行为，对从事废弃物收集、运输和处置的企业和人员实行从业资格认证，并给予技术指导;二是对需要填埋的废弃物征收废品税，引导废弃物处置方式从填埋向再生利用等其他方式转变;三是加大对非法处置废弃物行为的监管力度。2016年南澳州废弃物产生量为480万t，其中，再生利用量达到391万t，填埋量为89万t，废弃物利用率达到81.5%，比2003年增加了20个百分点。

1.5实施污染场地修复的风险管控

污染场地修复是一个复杂的系统工程，不同于其他工程，不仅要实现修复目标，还要确保施工过程中不产生二次污染。在澳大利亚，每个州及领地的环保部门都有管理场地污染的立法责任，各州及领地也都基于“污染者付费”和“生态可持续发展”等原则，通过独立或综合的立法来处理场地污染。相关立法明确了污染场地的修复责任由污染者承担，污染来源不明的由土地所有者负责，对于责任方不明确的，由南澳州政府负责。南澳州环保局可以责令责任人对污染进行评估或采取补救措施，若责任人与环保局签订协议，自行安排评估或修复工作，政府可对其免于处罚。南澳州按照《国家环境保护(场地污染评估)措施1999》建立了一套标准的评估方法，并建立场地污染顾问和审计两种制度来实行评估工作。为解决目前场地污染顾问门槛低、水平参差不齐的问题，南澳州政府拟建立资格认证制度来管理场地污染顾问。对于场地污染审计制度，由环保局认证的资深场地污染专业人员作为审计师，对场地污染顾问的工作进行审核与审计，出具审计报告，并对报告承担相应的法律责任。整个澳大利亚约有16万块污染场地，由于土壤修复费用较高，很多污染地块的土壤通过种植树木，使土壤自然修复。南澳州实施住宅污染缓解试点，即在住宅地板下建立通风系统，将土壤污染蒸汽收集后集中高空排放，有效减少室内污染。

2澳大利亚先进的环境保护经验以及启示

尽管澳大利亚的社会制度、管理体制、文化背景、发展阶段、自然禀赋等与山东省不同，但澳大利亚在部分领域实施的环保策略与山东省一致，如流域污染治理思路同样将水污染治理、水资源利用和水生态恢复统筹结合，同样在推广分散－半集中式污水处理、海绵城市试点，固体废物处置同样倡导和遵循“减量、回收、再利用”原则等等，因此澳大利亚在环境管理、水资源利用、生态修复、生物多样性保护等方面有许多先进的经验值得学习。

2.1实施环境保护优先的发展战略

澳大利亚环境保护的一个最大亮点是起步早，因为起步早，在环境保护问题上负债少，经济发展成本低，这与世界上不少发达国家走过的先污染后治理的道路是不同的。与澳大利亚相比，山东省经济发展水平相对较低，但环境问题却十分严重。这种反差说明，山东省在发展经济上所付出的环境代价是很大的，而且生态环境一旦破坏，恢复代价很大甚至不可逆转。因此，必须下决心走出以牺牲环境为代价的旧发展路子。指出:“现在不拿出壮士断腕的勇气，将来付出的代价必然更大。”各级党委政府必须牢固树立环境保护优先的发展理念，承担起环境保护主体责任，推动经济社会可持续发展，降低发展成本。

2.2实现环境治理体系和治理能力

现代化环境治理体系和治理能力是政府环境治理制度和制度执行能力的集中体现。考察中澳大利亚及南澳州、维多利亚州的环保法规健全程度、政府部门协同合作、绿色产业蓬勃发展、公众广泛参与以及各方契约精神等，表明其环境治理体系和治理能力建设已经到达较高的水平。山东省应坚持生态文明体制改革，完善环境管理体制机制，更好发挥政府的主导和监管作用;健全市场机制，发挥企业的积极性和自我约束作用;依靠宣传教育提升公众素质，发挥社会组织和公众的参与和监督作用，形成政府、市场、社会共治的环境治理体系。要不断提高环境管理的科学化和信息化水平、环境执法权威性和依法执政、依法行政水平，形成善于运用制度和法律治理环境的队伍和能力。

2.3建立多样化的信息公开和公众参与机制

全社会的生态环保意识是实现可持续发展的重要基础。澳大利亚独特的地理位置和资源环境促使澳大利亚政府比较早的树立起生态发展理念并通过政府推动逐步深入人心，在1997年开始的七年大干旱时期，澳大利亚通过有效宣传让百姓感受到了用水危机感，进而为之后推出的节水计划赢得了公众支持。山东省当前的宣传教育渠道还比较单一，应当借鉴澳大利亚重视社区互动交流、开设环保课程等做法，拓宽公众参与渠道，不断提升全社会的环境保护意识和对生态环境的重视程度，鼓励公众参与到生态环境保护建设中。此外，在处理涉环保项目“邻避”问题时，应及早规划，保障公众在项目选址、审批、建设等各个环节的参与权力，及时征求公众意见，避免邻避问题的发生;对于垃圾处理厂等公益性的基础设施，避免出现“一闹就停”的局面，应尽量采用更加先进的治理技术，打消公众的顾虑，而不应一味地沉迷于讨论该不该建或者在何处建等问题。

参考文献:

［1］胡静，刘恩赐．澳大利亚环境法的实施手段［J］．环境经济，2012(1):81－83．

［2］张彦涛，迟晓德．澳大利亚和新西兰自然生态和城市环境保护研究与借鉴［J］．环境科学与管理，2013(7):1－3．

［3］刘志昌．澳大利亚的垃圾分类经验［J］．城市管理与科技，2014(3):74－76

作者：张亚峰；史会剑；时唯伟；徐毅 单位：山东省环境规划研究院