法律视野下的环境保护范文

一、德国环境法的基本构成

（一）环境法三项主要原则：预防原则（可持续发展原则）、污染者负担原则、合作原则所谓预防原则，是指通过在法律活动中明确要求对于环境污染不是单纯消除损害，防止危险和赔偿损失，而是要在危险与损失没有发生之前，采取必要的措施防止已经能够认识到的危险出现，或者即使无法避免，也要将其减少到最低的限度。同时，预防原则也要求珍惜自然资源，节省利用。德国在1976年制定《空气污染防治法》首次将预防原则作为环境法的基本原则，这一原则的确立是为了确保经济与社会发展是可持续的发展。不得不说：从社会发展的角度看，预防原则要比“先污染，后治理”的方法更为经济和科学。污染者负担原则与我国环境法的原则相同，要求谁污染谁治理的原则，要求污染者不但要承担赔偿因污染造成的他人的损失的责任，同时也要求污染者承担环境治理的费用以惩戒污染者。合作原则是要求各种社会力量的广泛参与、协同合作进行环境保护，防止环境污染。这里，不仅仅是政府，联邦与州的责任，也包括社会的各种力量，个人、企业、社会组织特别是非营利组织应该在这个过程中发挥作用，其目的是结合社会的全部力量来实现环境保护。

（二）环境法的立法为了防止由于相关的材料和技术导致环境发生污染，环境立法需要考虑有无必要在法律中明确是哪些材料和技术导致或者可能导致环境污染。这样做有其益处，就是能够明确人们在行为中需要防范的行为对象与内容，防止人们因为疏忽而误触法网，进而明确人们的法律义务，防止可能的环境污染。但是这也存在一个问题，就是随着科学技术的发展，能够导致环境污染的材料与技术会不断增加，而法律规定则存在着滞后性，无法随着科学技术的发展而发展，则会导致规范环境污染的规定存在严重不足，最终无法有效的规范环境污染责任。德国环境立法采取了更现实的选择，就是在相关环境立法中做出原则性的规定，在立法技术上采取总则和分则体系、抽象法律概念、不明确的法律规定和授权性条款等技术方法来解决这一问题。而法律概念与法律规范则充分考虑科学技术将来的发展，同时授权联邦政府或者州政府的相关职能部门在行政法规或者管理规章中就法律的实施做出更为具体的规定，以适应科学技术的发展。

（三）环境法主要内容包括水利法、垃圾法、土壤保护法、环境信息法等。1.水利法包括以《水土保护法》为核心的一系列的法律规定。这些法律规定政府有责任保护水源，并规定应采取的预防措施，同时规定利用水源需要取得相应的许可，并承担水土保护的责任。德国在经济建设过程中，曾经对河床、水路进行人为修正，结果受到自然的报复，所以该法要求不是在水灾后进行建设，更重要的是保护河道的原貌，比如建立湿地保护区。2.2012年德国对垃圾法进行修改，改为《循环经济法》，将垃圾不再视为垃圾，而是按照循环经济的要求进行规范。可持续发展原则对于大工业城市是一个挑战，要为子孙留下发展空间，《循环经济法》就涉及可持续发展问题。法律规定首先是将垃圾分类，将垃圾进行定义，最高境界是不产生垃圾，比如包装器具，生产商在生产包装器具时，有责任想到回收时应该如何处理，避免垃圾的产生；二是可以回收再利用；三是将垃圾用于生产能源；第四是进行垃圾处理。减少污染不是法律考虑的最主要的问题，而资源的再利用才是最重要的问题。环境责任的承担是谁污染谁解决，是各国通例，德国也有同样的规定。但是在我们与德国法官交流中，德国法官承认，虽有环境保护法有规定，但执行得并不好，最终还是全民（公共财政）买单，仍然是对公共成本的消耗。法律规定政府必须扶植相关环境产业。目前由于日本海啸而出现的核电危机，导致德国政府在民意的压力下决定放弃核能，而用可再生能源，但是这会导致对核能相关的电力设施进行更新，需要大量的财政支持。3.土壤的保护与污染没有直接关系，除非与水有关系，在70年代德国对垃圾采取填埋的方式，污染了土壤。土壤被污染后，土地所有者有义务来清除污染。但是如果土壤的清除费用超过土地的价值，谁来买单？最终可能是公共财政买单。4.环境信息法则是为了增加环境信息透明，规定了这一法律。保证每个人都有权向联邦负有信息披露义务的机关索取关于环境方面的信息。各州也制定了州的环保信息披露的法律。如果法律保护不健全，前面的规定没有意义。德国通过环境团体诉讼、公众参与等方式加强法律保护。同时还考虑设置专门的企业环境保护专员，对于尽职的企业的环境保护专员有特殊的劳动保护。

二、大型项目中的公众参与

在德国，环境法中最重要的制度安排是对大型项目的公众参与制度。在过去20多年环境法在德国有了长足的发展，而实现这个历程，主要是通过大量的环境保护指标规定和大型项目的公众参与来实现的。而后者更是发挥了重要作用。环境保护与公众的参与有关，这也是欧盟法的精神。但是问题并不那么简单，生态的角度会导致多种冲突的存在。例如：推广可再生能源，就需要新的基础设施，那么可能要通过自然保护区，二者就会发生冲突，如何解决？就需要取得一个平衡点，公众参与制度就是增加项目透明度，增加参与程度，帮助公众最大程度参与意见。首先，相关法律明确列举规定了大型项目的类型。如工业设施（核电建设和储备、发电厂、矿山）、基础设施（交通设施、能源水利设施）、建设机场和道路（含铁路、联邦公路与水路）等。而所有这些项目都需要政府批准，政府在批准前，应该向公众报告，这一报告包括申请这一项目的相关资料的披露，其中包括项目的可行性研究报告。在相关政府部门披露相关报告的同时，批准的行政机关也会公告向公众征求意见的时限，在这个公示期间内，公众可以向相关的批准政府机关提出意见，而行政机关在批准该项大型项目时，有义务对于公众提出异议的问题予以逐一的解答。在德国，仅就法兰克福新机场的项目，因为要回应公众的质疑，行政机关的整个报告多达2500页。其次，受制于相关公约和欧盟的法律和相关指令，德国在大型项目中推广公众参与。之所以在大型项目中允许公众参与，其理由包括：一是提前进行私权保障，在行政审批程序开始时就考虑到相关人的权利诉求；二是获得更多的信息，来保证行政决策的科学性；三是使项目的建设能够获得公众更多的认同；四是使行政决定更为全面。但是这一制度也存在不足，就是耗时更长，成本更高，总起来说，这一制度能够行之有效，但是利弊存在争论。公众参与的程序与原则如下：在企业提出开工批准申请的同时，企业应该将相关的规划报告完成，并将报告提交政府，政府只能审查已经提出的建设规划，政府与公众均不能提出新的规划，比如提出的是建设火电站的规划，政府只能审查火电站的相关规划，公众不能要求建立燃气电站，政府也无权变更申请。由于公众只能被动参与相关规划的讨论，因此现在德国正在讨论应当将公众参与的时间提前，不仅可以对企业心仪的方案发表意见，还可以独立提出相关建议方案。为了敦促关注大型项目的当事人积极参与，德国法律规定只有参加过公众参与过程的人才能够提起环境行政诉讼，通过这样的程序安排，让关注项目的人在行政批准程序阶段就表达自己的意见，以避免行政批准发生可能的错误（后文在团体诉讼中将继续探讨这一问题）。

三、环境行政诉讼在德国的重要性

在德国，环境法主要是公法的内容，其中行政诉讼发挥了重要作用。关于审理环境行政诉讼，由于其所涉及的大型项目的审批机关层级都比较高，因此涉及到管辖权，主要是由州高等法院审理。我们可以看看下面两个案例。［案例1］法兰克福机场的建设。每个大型项目都需要经过规划确认程序，这一程序有公众听证、对相关利益进行权衡，2007年12月黑森州有关部门“规划确认决定书”（2500页），包括对于机场改扩建项目涉及环境问题做了说明，并规定建设者应采取的措施，特别是噪音危害、周边的自然保护区的保护等。后针对行政确认仍然有人提起行政诉讼，原告主体很广泛，首先是环保组织（环保团体诉讼）。该组织认为该机场建设违反欧盟和德国的环保法律，因为机场周围已经形成了特殊的动植物圈，有特定的动物，有保护物种等，而飞机的起降会危及旁边的动植物物种，机场跑道会延伸到美因河边，也会危及美因河边的鸟类。其次是机场周边的乡镇，认为机场建设会让部分的住宅不适合居住，飞机的起降也会危及屋顶。还有一系列的私人提起诉讼，私人的诉求主要涉及噪音对于他们的生活造成的影响。再有一类原告是机场附近油库的经营者，认为机场建设违反欧盟的法律，因为欧盟的一个指令规定，在油库等危险设施附近建设大型项目要保持适当距离。最后还有航空公司提起，提出了夜间航行的次数需要增加。法院借助大量的计算机辅助手段，利用模范程序和快捷程序进行审理，确定12个模范程序，最终认定规划确认是合法的，只有夜间降落的次数有问题，要求黑森州重新做出决定。后来当事人都不满意，提起上诉，但是作为行政诉讼的最高法院的联邦行政法院维持了原判决，只是增加起降的班次。由于德国不是判例法的国家，联邦行政法院做出的判决对于其它案件没有拘束力，故新的诉讼继续提起。黑森州按照联邦行政法院的决定修改规划，当事人对于这一决定存在异议，要求举行新的听证会。［案例2］哈老市核电站的改造工程。这是针对新建厂区设施的行政批准提起的行政诉讼。火电厂希望增加新的火电装置，但是有环保团体认为会影响水和土壤，且火电装置使用后排出的有害物质会影响相关物种，特别是鸟类、蝙蝠、蝉虫、鱼等，同时有害物质也会影响人的健康和环境。反对该项目的人同时认为项目违反欧盟的水资源保护的规定。这里主要涉及两个行政许可：一是有害物质排放的许可，二是在美茵河提取水的数量的批准。新的欧盟规定要求水不仅在物理与化学层面达到标准，还要在生物学意义的标准，河里的物种如鱼不能违反有害物质的标准，因为过去排放的有害物质通过生物链达到物种体内，结果很难排除，现在德国如果按照欧盟的标准是不达标的。欧盟要求不能向河里排放新的有害物质，并要求逐步消除物种体内的有害物质。但如果按照欧盟指令，其结果是德国可能不能批准任何新的火电设施，因此人们问：州为什么批准新的火电设施？这是因为欧盟的指令没有直接的执行力，需要转化为新的法律，但现在新的法律没有出台，且水务局的职权只涉及从河中取水，而不涉及从空气排放汞、然后从空气再到河里进行排放的行为的管辖，故这一行为没有行政机关进行管理。另外还有相关乡镇认为火电设施的建设会影响其日常生活。这一案件仍然在审理中。在行政诉讼中，由于应诉人多且诉请复杂，诉讼非常繁重，因此德国行政法院建立了双重卷宗：纸质卷宗和电子卷宗。同时根据诉请的差别，建立了模范程序，即对不同的诉请区分为不同类的案件，对于诉请大致相同的诉讼，先对典型性的案件进行审理，这一案件就形成模范程序，而与模范程序相似的案件中止审理，等模范程序的案件结束，再由承审法官做出决定是否遵守模范程序的判决，当然模范程序的相关材料要提交给其它案件的当事人，让当事人可以答辩。需要指出的是，首先行政诉讼不阻止按照规划的施工，但是在诉讼中有快捷程序可以对于原告的诉求进行评估，如果原告可能胜算比较大的话；其次行政诉讼会涉及大量专业的问题，让德国法官也备受困扰，这也值得我们思考。

四、环境团体诉讼的意义

我国新的《民事诉讼法》第55条规定环境公益诉讼，如何实现环境公益诉讼，就成为我们要研究的新的课题，德国的经验值得我们借鉴。在德国，享有团体诉权的环保组织是由负责技术性问题的部门联邦环保局和自然保护局认定，这两个局虽然都接受德国环境保护部的领导，但是属于负责技术标准的行政机关，不牵涉政策问题，故具有一定的技术性和政治中立性，能够对于相应环保团体作出技术评估，授予其相应权利。所谓团体诉讼，是指环保组织基于普遍的权利而非主观的权利来主张诉讼。德国的环境保护规范分为两类：一类是保护个人的主观权利的规范，如空气排放标准，如废气不符合相关标准，则受害人个人可以起诉；一类是保护社会权利的权利规范，也是客观权利规范，如自然保护规范、物种多样性规范等，涉及违反这类规范的诉讼，可以由环境团体提出。按照德国《行政法院法》第42条第2款的规定，诉权赋予给脱离主观权利而享有诉权的情况由联邦法律授予。2002年通过的《联邦自然保护法》允许环保协会提起诉讼，规定环保协会对于大型项目享有公众参与权。对于环保团体诉讼，有三种不同的类型：利己性的团体诉讼、公益的团体诉讼、团体的团体诉讼。第一种是指环保团体作为受害人提起诉讼（如大型项目，通过购买受害的土地来获得提起诉讼的权利）；第二种公益的团体诉讼是基于违反公共利益来提起的诉讼；最后一种是严格的团体诉讼，是指在除了第二种诉讼方式之外，没有其它办法来参与诉讼，但是认为相应的行政决定可能会存在导致自然环境受到损害的危险，为了保护自然环境，环保团体来提起的诉讼，这一危险是存在有危害自然和景观的可能才能够提起诉讼，当然环保团体的这种诉权在不同的州有所区别，同时要求环保组织享有参加“大型项目公众参与权”的行政程序的权利时，才能够提起诉讼。对于环保团体诉讼，欧盟法影响甚巨。1985年欧共体颁布了环境评价的指令，该指令的第6条对于环境的能够接受项目影响的能力进行评价，还要允许公众参与。第10条规定成员国要让公众通过司法程序来参与项目的环境评估，包括私法和公法程序。除了欧盟的指令，还有联合国公约的规定，如1998年的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》（即《奥胡斯条约》）中关于环境信息的公开化的内容，成员国也要转化为本国法律以便执行，德国因此通过了《环境权利保护法》，赋予环保组织有限的诉讼权利范围，该法的第2条和第3条规定，只有满足下列条件的环境组织才能够提起公益诉讼：（一）须是联邦或州政府已经正式确认的组织；（二）须被质疑的行政决定违反了环境法律规定且侵犯客观权利；（三）须该行政决定影响了该社团章程所规定的环境保护目标；（四）须是该社团有权并已经参与该项目的环境影响评价程序，或者本有权参与但未给予机会参与该程序。但是2011年欧洲法院下达了判决，认为该法第2条、第3条对于环境团体诉讼的限制是违反欧盟指令的，因此是无效的。现在德国正在修改相关法律，以便落实环保团体诉讼的权利。除此之外，德国的现行法律只承认环境组织享有诉权，但是欧盟的指令规定，诉权不能限于环保组织，个人也可以享有。这是下一个冲突的焦点。公众认为应该授权个人进行公益诉讼。现在的关键是联邦行政法院如何解释欧盟关于环境评价的指令的第10A条，即个人参与环境公益诉讼是否有条件。原则上讲，环境评价的行政程序上的瑕疵不能自动授予公民享有公益诉权。但这又要回到指令的原文，如果公众被要求有利害关系的，同时存在一定的利益，才能够享有诉权，这就给公众参与公益诉讼设定了一定的限制。现行的法律规定对于公众享有环境公益诉权没有规定，但是法院已经先行，黑森州高等法院已经做出一个判决支持了这一趋势。德国法官进一步解释说：在基础设施的项目中，首先要经历规划程序，由项目承担者来承担相应的文件提交的责任。行政机关关注文件是否完备，之后向相关地区的公开，在乡镇议会或者市长办公室公开，所有公民均可以查阅，之后有一个征求意见的期限，由公众提出意见。公示期如当事人应提出异议，未提出的异议人无权提出行政诉讼。通过这一制度安排，为行政诉讼提供很高的门槛。在公示期内，公众（组织与个人）应该提出异议，经行政机关审查，决定是否同意相应规划。在行政机关作出决定后，仍然存在异议的人可以提起行政诉讼，行政诉讼会首先审查原告在公示期是否提出异议，如果没有提出，则驳回原告起诉，这一条既适用个人，也适用于团体诉讼，即使建设规划本身是违法的，但是存在诉讼的形式瑕疵，即原告在公示期内未提出异议，则原告仍然败诉。在资格审查后，法官会进一步审查原告提出了什么异议，看诉讼请求与原异议是否吻合等等。当然，“公示期提起异议”这一诉讼程序前置的制度在德国存在争议。

五、德国环境刑事法律的特点

德国对于环境刑事法律的规定主要集中在水体保护、土壤保护、自然保护、禁止有害物质入侵、防辐射和防止过量垃圾等方面。按照《基本法》第20a条的规定，环境权利在德国的受保护的法益具有很高的位阶。同时德国是按照欧盟指令的规定，制定了相应的环境刑法的规定，欧盟要求刑罚有效、罪责相适应、有足够的震慑力，且必需是刑事处罚而非行政处罚。环境刑法在《第十八次刑法修正法》制定的，在《刑法典》的第29章整整一章中予以规定。德国的环境刑法体系一个重要原则就是行政从属性原则，这要求环境刑法要有相应的环境行政法为前提。以德国《刑法典》第204条的例子，该条规范水污染行为，强调“未经授权的行为”，即未获得行政授权的行为，这一授权的基础是法律的规定、法院的裁定或者是可以执行的行政行为、或者是行政行为可以执行的义务，还有公法合同的约定。同时环境犯罪是一种经济犯罪，是有组织的犯罪，比如非法跨境处理垃圾，因此首先要有严苛的规定，其次要有专业的部门支持，帮助相应法律追究的专业技术人员。除了刑法典的规定，其它的法律，如《联邦自然保护法》等也有规定刑事法律的规定，同时，还规定了一系列与环境保护相关的治安处罚措施。

六、中德在环境污染纠纷私法救济的异同

中德在环境保护的法律规范上最大的区别是双方的立足点明显存在差别，德国着眼于公众的事先参与，即在行政批准程序就鼓励公众参与，因此私法救济在德国环境法中并没有发挥相应的作用，而我国更关注对于环境污染的私法救济，比较而言则忽视对于环境保护的公众参与。之所以如此，对于德国人而言，环境保护主要是国家的任务与职能，所需要规范与调整的是国家机关的行为，因此环境保护更多体现在公法领域，而私法旨在调整私人主体的关系，其任务不是保护环境。因此德国的私法救济首先是从物权的相邻关系的角度探讨，被侵害人要求消除侵害，只要不是由于财产权的侵害的前提下，停止未来的侵害。请求权基础是德国《民法典》第1004条。这是一个防御性请求权。同时依据德国《民法典》第906条的规定，所有权具有容忍的义务。但是如果公民没有按照《联邦污染防治法》第14条的规定，参与相应的听证程序，则如对于建设的审批意见已经做出，私人就不能再提出防御性请求权。因为已经给他提供了相应的公众听证的机会。因此在行政程序中鼓励公民参与，而不鼓励公民要求赔偿。如果行政程序没有得到满足，则可以享有上述的防御性请求权。在发生损害赔偿的情况下，私人可以提起诉讼，此时有两个方式。一是依据1991年的《环境责任法》，这一主张损害赔偿的权利更加便捷。该法规定的是危险责任（相当于我国《侵权责任法》第7条所规定的无过错责任）。但是首先不是所有的环境污染都可以依据本条请求赔偿，必须是按照相应列举式法律规定的各种危险责任（25000家危险项目的经营者）才适用该条法律，同时危险责任（无过错责任）的赔偿额度是有赔偿的上限，死亡、身体和健康损害的赔偿上限是8500万欧元，财产赔偿的上限也是8500万欧元。二是适用《德国民法典》第823条、第826条、第829条按照过错责任原则获得损害赔偿。在德国的环境侵权中，因果关系仍然由原告承担举证责任。当然在司法实践活动中，德国采取简化性的因果关系证明，即简化原告的证明责任，原告只需要证明因果关系发生的可能性，具体证明因果关系的是否存在责任则由被告承担证明责任。我国关于环境侵权的规定与之不同，我国更重视因环境污染而导致的民事侵权的救济，首先我们在《侵权责任法》中规定了独立的一章规范环境侵权，将所有可能涉及环境侵权的内容统一规范，而没有根据主体和活动类型的不同进行区分；其次我们统一规定环境污染侵权适用无过错责任原则；第三在涉及环境侵权的因果关系证明问题上，我国规定举证责任倒置，即由被告承担举证责任。比较而言，德国环境法律制度虽然存在诸多不足，但是这一体系是有效的、相对完善合理的，较好的协调了经济发展与环境保护中可能存在的潜在冲突，有效的实现了可持续发展，尤其是在制度设计上重预防、重公众参与、重权利保护，这些制度设计值得我国在制定完善环境保护法律制度思考和借鉴。

作者：胡岩单位：国家法官学院