生态文明制度建设探索与启示范文

摘要:作为“绿水青山就是金山银山”理念的诞生地,湖州在生态文明制度建设领域先行先试、长期探索,形成了立法、标准、体制“三位一体”制度体系。这一体系包括生态文明“1+N”地方法规体系、生态文明建设标准体系、生态文明八大领域体制改革等。湖州的生态文明建设成效显著,但还存在一些不足,例如制度创新能力需要提升、制度效能发挥需要加强、制度体系完善需要深化。基于此,湖州生态文明制度建设的经验与启示主要有:坚持构建动力机制、坚持政策指导和理论应用、坚持体现地方特色、坚持完善组织机制。

关键词:生态文明制度;湖州;“三位一体”制度体系

2015年,中共中央、国务院相继印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》,提出了加快建立系统完整的生态文明制度体系的部署和要求。作为“两山”理念诞生地,近年来,湖州明确“制度创新实验区”的战略定位[1],按照“先行示范地区要以制度创新为核心任务”的基本要求[2],先行先试、长期探索,形成了立法、标准、体制“三位一体”的生态文明制度体系,确立了可复制、可推广的生态文明建设“湖州模式”。

一、湖州生态文明制度建设的成效

(一)立法上:探索建立生态文明“1+N”地方法规体系2015年7月,湖州市获得地方立法权,市人大按照“地方立法讲管用”的原则,制定出台了一系列地方法规,逐步形成了生态文明“1+N”地方法规体系:“1”是指《湖州市生态文明先行示范区建设条例》(201607),这是全国首部专门就生态文明先行示范区建设进行立法的地方法规,是湖州市生态文明先行示范区建设的重要里程碑;“N”是指《湖州市市容和环境卫生管理条例》(201701)、《湖州市禁止销售燃放烟花爆竹规定》(201801)、《湖州市电梯使用安全条例》(201804)等生态文明各个领域的地方法规。

(二)标准上:探索推进生态文明标准化建设2015年6月,湖州市委办、市府办印发《湖州市生态文明先行示范区标准化建设方案》,明确了全市生态文明先行示范区标准化建设“1171”行动:构建1个体系(生态文明先行示范区标准体系),搭建1个平台(生态文明先行示范区标准信息服务平台),制定7类标准(空间布局、城乡融合、产业发展、资源利用、生态环境、生态文化、机制建设),建成1个示范(《生态文明先行示范区建设指南》)。经过努力,湖州了全国首个《生态文明标准体系编制指南》地方标准,在全国率先建立了包含7个子体系、26个方面、144个子类别、4858项标准的生态文明标准体系[3],包含了5项国家标准,其中《美丽乡村建设指南》为全国各地开展美丽乡村建设提供了框架性技术指导,湖州生态文明标准化建设工作走在了全国前列。

(三)体制上:探索推进生态文明八大领域体制改革湖州以空间规划编制、环境资源利用、资源有偿使用和生态补偿、绩效评价考核和责任追究等为重点,大力推进生态文明体制改革,形成了一系列可复制可推广的制度成果。例如:积极推进自然资源资产产权制度改革(自然资源统一确权登记)、德清县“多规合一”改革、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计等;建立水源地保护生态补偿、矿产资源开发补偿、排污权有偿使用和交易等制度[4]第9版。具体改革情况见下表(参见表1)。

二、湖州生态文明制度建设存在的不足

(一)制度创新能力需要提升一些旧的制度亟需修订,有关生态补偿机制、用能总量控制、排污权使用交易等方面的制度已经出台了十年左右时间,一些制度已经滞后于实践发展,与现实脱节,需要根据实践和理论的发展不断完善、推陈出新,修订出高质量的生态文明制度。一些新的制度亟需完善,根据湖州市生态办以2014年以来出台的制度为对象编辑的《湖州市生态文明建设重点制度汇编》,湖州生态文明重点制度中,有一半的制度属于“暂行”“试行”“试点”类,剩下的制度多属于“意见”类,总体上看,生态文明制度建设需要加快探索、创新完善,尽快实现制度的成熟化。生态文明体制改革试点工作亟需创新突破。例如,自然资源资产产权制度改革推进难度较大,还处在“确权登记试点(长兴)”阶段,确权登记还存在“自然资源界线有争议”等困难;自然资源资产负债表编制的类目内容、数据来源、价值量计算需改进完善,以便真正“摸清自然资源资产家底”;领导干部自然资源资产离任审计存在“审计取证难”“责任界定难”等问题,需要进一步增强审计的可操作性。

(二)制度效能发挥需要加强湖州生态文明制度的作用在经济社会发展和生态环境保护中发挥得还不够,制度设定的目标任务、完成质量还需要进一步改进提升,有关“生态+”、环境资源利用等方面的制度还需要进一步细化落地。例如,根据湖州市统计局《关于我市经济赶超发展的优势、短板及原因简析》(201708),在能源资源消耗方面,与全省相比,湖州的能源资源消耗强度大。2016年,湖州市单位GDP能耗0.56吨标煤,高于全省27.3%,仅次于衢州;单位GDP水耗67.9立方米,高于全省74.1%,也仅次于衢州[5]42。在资源循环利用方面,湖州已出台《关于市区生活垃圾分类收集处置及直运试点工作的实施意见》(201011)、《关于进一步加强市区生活垃圾分类处理与直运工作的意见》(201106)等制度,但是生活垃圾回收处理工作还存在较大的推进空间,而工业垃圾、建筑业垃圾,尤其是电子、医药、农药、化工等行业的有毒垃圾的回收处理工作尚需逐步启动。

(三)制度体系需要深化完善制度建设存在较多空白。湖州在生态文明具体领域立法、自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、自然资源资产管理和生态环境保护制度、生态环境损害赔偿制度、生态保护市场体系等方面还存在较多空白和较大改革空间,一些制度机制亟需建立完善。已有的制度尚未体系化。制度要形成体系,需要制度之间能够很好地衔接、协调、配合,而湖州生态文明部分领域制度尚未体系化。例如关于“自然资源资产产权制度”“自然资源资产负债表编制”“领导干部自然资源资产离任审计”三项制度,理论上“产权制度”建立有利于“负债表”编制,“负债表”编制好了有利于开展“离任审计”。但在实践中,“离任审计”办法已出台,但是“负债表”编制尚不成熟,无法给予“离任审计”充分支持,而“产权制度”建设尚未真正展开,在一定程度上制约了“负债表”编制,这三项制度并没有呈现出体系化的特征。

三、湖州生态文明制度建设的经验启示

(一)坚持构建动力机制1996年,诺贝尔经济学奖获得者威廉•维克里和詹姆斯•米尔利斯提出,制度安排和制度设计需要激励相容,如果集体目标与个人目标相一致,则更有益于工作推进。湖州是“两山”理论诞生地,生态文明建设得到了中央、省、市领导的高度重视,湖州充分发挥这一独特优势,获得了若干生态文明体制改革试点任务。湖州将生态文明纳入县区绩效考核,权重占37%以上,调动了各级干部参与生态文明制度建设的积极性。现阶段,湖州人民的美好生活需要中,非常重要的内容就是获得优质生态产品,湖州生态文明制度建设得到了群众支持。各级领导和干部群众在生态文明建设上具有高度的利益一致性,有效构建了生态文明制度建设的动力机制。

(二)坚持政策指导和理论应用制度建设大多属于专业化程度较高的工作,为确保质量,湖州在生态文明制度建设中,始终坚持政策指导和理论应用。1.在政策指导方面中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出健全生态文明制度体系,为湖州构建立法、标准、体制“三位一体”的生态文明制度体系指明了思路方向。中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》和浙江省委、省政府《浙江省生态文明体制改革总体方案》,为湖州推进生态文明体制改革提供了路径方案。国家发改委等六部委《关于印发浙江省湖州市生态文明先行示范区建设方案的通知》和《关于开展生态文明先行示范区建设(第一批)的通知》,明确了湖州市生态文明先行示范区制度建设的要求任务。另外,《绿色发展指标体系》《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等,对湖州生态文明绩效评价考核和责任追究制度建设提供了有益参考。2.在理论应用方面湖州市人大在生态文明立法工作中,着力发挥立法专家库作用,邀请省人大实时指导把脉,强化立法智力支撑;湖州市质监局在生态文明标准制定中,加强与中国标准化研究院、浙江省标准化研究院、湖州市生态文明标准化研究中心的技术合作,联合开展标准技术审查;在湖州市自然资源资产负债表编制过程中,湖州市政府与中科院地理科学与资源研究所合作开展工作,充分利用国内外关于自然资源资产负债表编制的最新研究成果,创造性地运用了“实物与价值并重、数量与质量并重、存量和流量并重,加法与减法结合、分类与综合结合、科学与实用结合”等编制策略[6]9。这些都具有重要的理论价值和示范意义。

(三)坚持体现地方特色在生态文明制度建设中,湖州注重结合地方发展实践,引导公众参与到生态文明法规、标准、规划等建设中来,体现了制度建设的地方特色。例如,在生态文明立法方面,湖州将“销售燃放烟花爆竹”“电梯使用安全管理”“城乡河道治理”“美丽乡村建设”“历史文化街区保护”“物业管理”“文明行为促进”等纳入立法议程,这都与湖州发展实践高度相关;在生态文明标准化建设方面,湖州重点在水生态文明建设、乡村旅游发展、工矿废弃地复垦利用等领域展开,大力推进安吉县“美丽乡村”全国农村综合改革标准化试点等工作;在生态文明体制改革方面,湖州对县区乡镇实行差异化绩效评价考核,取消了重要生态功能区、源头地区主要经济指标考核,此外,老虎潭水库水源地生态保护、吴兴区环境保护委员会、“四级河长制”“四级林长制”“绿色GDP考核”等,均注重结合湖州实际。

(四)坚持完善组织机制为有效推进生态文明先行示范区建设,湖州成立了生态文明先行示范区建设领导小组,统筹全市的生态文明建设。小组下设办公室,明确职能定位,发挥了对全市生态文明制度建设的统筹谋划、协调监督等作用;市各职能部门负责生态文明具体领域的制度建设,确立了生态文明制度建设的组织保障机制。例如,湖州市人大健全市委领导、人大主导、政府协同、社会参与的立法工作格局,确立了调研研究、专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查等程序在生态文明立法中的应用;湖州市质监局注重发挥专业研究机构的作用,推动成立了市生态文明标准化研究院,建立了市旅游标准化技术委员会、市农业标准化技术委员会等;湖州市审计局与市测绘院建立了长期合作机制,在领导干部自然资源资产离任审计试点工作中成立了跨部门审计组,并与国土、环保等部门建立了协作配合机制。

作者：谭颜波 单位：中共湖州市委党校