财政管理制度论文范文

财政管理制度论文范文第1篇

构建社会主义市场经济下的预算支出体系，本人认为应以合理界定支出范围为前提，完善部门预算、逐步推行零基预算和绩效预算为基础，以国库集中收付制度、政府采购和规范化的转移支付制度及现代化的财、税、库计算机网络系统为配合，形成一个相互联系、相互制约、相辅相成的有机系统。

一、构建公共预算支出体系的前提：调整政府公共支出预算的范围，优化公共支出结构。

公共支出预算范围是指公共预算下资金分配使用的领域，它是由政府职能的范围决定的。我国是发展中的社会主义大国，市场经济下的政府职能应由市场经济的共性和中国的特性共同决定，它至少包括以下部分：市场干不好但政府可以做得更好的领域，经济转轨时培育和完善市场的任务和中国国情决定的特定任务。据此，公共预算支出的范围可以界定为以下四个领域：

1、公共服务领域。该领域重要包括政权建设和事业发展两部分：国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构，由于国家政权机关提供的公共服务属于纯公共商品，无法通过市场交换方式补偿其耗费的成本，因此，必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。在我国现行的政治制度下，依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体等，也由公共预算拨付资金来保证其开展活动所需的必要财力。

由公共预算供给资金的事业发展领域大体可以分为两类：一类是提供纯公共商品的事业单位，如义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等。纯公共商品具有很强的收益外部性，私人不愿或无力承担，只有政府出面组织，并由公共预算保证其合理的经费需要：另一类是提供混合商品的事业单位，如高等院校、应用基础研究单位、保护和弘扬民族文化遗产的特殊艺术团体等，它们提供的产品虽具有公共商品的部分性质，但其发生的耗费也可以通过向消费者收费获得部分补偿。公共预算对这类单位只是拨补其正常收入不能抵补支出的资金差额。

2、经济发展领域。公共预算安排的投资支出主要针对非经营性、非竞争性以及对国家经济发展有战略影响的项目。它由以下基本方面构成：一是公共设施和基础设施，如道路、桥梁、机场、码头、水利设施、污染治理、环保工程等：这类项目具有公用和公益性质，难以产生直接收益。二是自然垄断产业，如铁路、邮政、供水、供电、供气等。这类产业具有规模收益递增和成本递减的特征，难以实现竞争性经营，若由市场调节，就会降低乃至丧失配置效率：三是高风险、高技术产业，主要是重大的技术先导产业，如航天、新能源、新材料等，政府应保证对这类产业的诱致性投资。此外，农业在市场经济中属于弱质和有风险的产业，并且农业的发展状况对经济和社会的稳定有重大影响，因而农业投资也是公共投资的重要内容。

3、转移支付领域。通过公共预算支出进行的收入分配调节，通常以财政转移支付的形式安排。与收入分配调节有关的财政转移支付，包括两个基本层次：(1)公共财政体系内各级政府间转移支付。它着重解决各地方政府财政能力均等化，以及促进欠发达地区的经济发展问题，如对收入水平较低地方的财政补助，对贫困地区的资金援助等。这类转移支付是合理配置公共资金，实现地区间均衡发展的重要手段。(2)公共预算对企业和居民的转移支付。对企业的转移支付主要是为了扶持和鼓励新兴产业的发展，以及弥补因公共定价政策造成的部分公共企业的亏损。对居民的转移支付以社会保障为主，如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保证、灾害救济等。通过社会保障使社会成员享有基本的生活权利和收入来源，有利于实现收入公平分配，从而实现社会的稳定和经济的正常发展。

4、培育和完善市场的任务。我国的市场经济不是自发产生的，政府是市场制度的主要提供者。政府进行的每一项制度创新，即政府从外部将新的制度引入市场时，与自然演变的市场经济相比较，具有相对的突然性和利益重新分配的激烈性。虽然符合市场发展要求的制度最终会在市场经济下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激发起重重社会矛盾而使新的制度无法引入市场。财政在新制度引入市场而尚未形成均衡时的任务是充分调整支出方向，缓解社会矛盾，一旦新的制度均衡形成，则可以从该支出项目下抽身而退。财政对以前的价格机制改革和目前的税费改革所做的支持，就是培育和完善市场方面的特定支出，事实证明，财政在发展市场经济中扮演着重要的角色。

二、构建预算支出体系的基础：完善部门预算、逐步实行零基预算和绩效预算。

我国过去的财政资金按功能归口管理，即将同一性质的财政资金统一编制到预算中去，再分配给使用资金的部门。由于每个部门对应着多个功能性预算，所以产生了多头要钱，预算管理混乱的问题，也不利于考核各部门的业绩和提高财政资金的效益。对市场经济下的公共预算，国际上主要有“费用论”和“报酬论”两种观点，前者是传统的预算理论，它认为公共预算是维持行政事业单位存在的拨款，至于它们提供什么服务、服务质量如何，则不属于财政的范围；后者是80年展起来的新兴预算理论，它认为公共预算是政府支付给行政事业单位的公共服务价格和报酬，预算拨款多少取决于其服务的质和量而不是“养人”多少。根据“费用论”编制的公共预算称为部门预算或单位预算，它以部门或单位作为预算对象，按人头费和事业费分开核算的原则进行编制。根据“报酬论”编制的公共预算称为绩效预算，是90年代初出现的预算模式。它按“部门十业绩指标”公式来确定预算，分为三个环节：(1)绩：即部门应达到的业绩指标。(2)预算：达到这一指标应当花的钱，即成本，通常，这是包括工资和业务经费在内的全部预算。(3)效：通过对上述绩效指标的考核，决定实际预算拨款额度。对于达不到指标要求的应当减少拨款。绩效预算是比较科学的预算，它解决了过去难以解决的对行政事业单位的服务质和量的评价问题，也有利于及时停止对“过时机构”的拨款，提出公共支出效率。其困难主要是指标的确定和成本计算标准。据有关文献，世界上目前有近50个国家使用或者部分使用绩效预算。

介于这两种模式之间的还有一种称为“投入预算”。美国70年代末提出的“零基预算”就属此类。顾名思义，零基预算为支出基数为零的预算，就是说，它不再考虑部门，而是按政府所要做事的内容，即“事件”来编制预算。假如政府今年计划做100件事，则先编制出各自预算。若某一部门有三件可做，就获得了三件事相加的预算，若另一个部门一件事也没有，则其基数就是零，只能关门解散。实践中，零基预算有两种基本模式：第一种是完全意义上的零基预算；第二种是“改良的零基预算”，即只对办事经费部分实行零基预算。人头费部分则按编制和人头来确定。我国目前的零基预算，对工程项目来说是指前者，对于行政事业单位来说是指后者。然而，改良的零基预算很难说能够提高支出效率。因为，只要公共预算中仍保留着“养人”部分，则无论采取何种预算，对于行政事业单位来说，就永远有人员膨胀的可能。零基预算的缺点是编制过程过于复杂，工作量过大，编制时间过长；有时还会出现“打井列入预算，填井也列入预算”，而总效果为零的荒唐现象。

针对功能性预算的缺陷，在借鉴国外经验的基础上，考虑到实际情况，我国公共支出的预算改革目前应以完善部门预算为主，创造条件逐步推行零基预算，最终实现绩效预算。2000预算年度的部门预算编制改革，所有中央一级预算单位都试编了部门预算，但只选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门上报全国人大审议。按照全国人大预算工作委员会的要求，2001预算年度要编制27个部门的部门预算，并上报全国人大审议。上报内容、上报形式也要改进，要在上报原有功能预算的同时，将27个部门做成一个汇编本的部门预算一并上报，并力争在优化报送质量上更进一步。2001年向全国人大报送的部门预算，力争做到既能反映27个部门的预算全貌，又能反映出各部门不同的特点，既包括中央财政安排的预算拨款安排的项目，又包括部门用预算外资金、政府性基金和单位自有收入安排的项目，在规范和细化预算编制上做更大的努力。同时，要加紧进行定员定额和项目预算试点的工作，科学合理地确定各部门的定员和经费定额，改变传统的“基数法”，为实行零基预算创造条件。我国现行政府预算收支科目的基本框架，是建国初期适应计划经济体制下财政预算管理要求建立的。几十年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种分类已越来越不能适应财政管理与改革的需要。为适应建立社会主义市场经济体制和加强预算的需要，需要改革现行政府预算科目，建立新的政府收支分类。新的政府收支分类体系应包括部门分类、功能分类、经济分类三个部分。部门分类主要明确资金管理责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”；经济分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。初步的收支分类改革应包括预算内收支，积累经验和时机成熟后将预算内收支、预算外收支及政府行政事业单位的自有收支等都纳入政府收支分类范围。根据政府职能进行的功能分类，反映政府一般公共服务、国防、公共安全、教育、社会保障、等政府职能，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金的使用方向、。按经济性质设置政府收入经济分类和政府支出经济分类，并将各类收支充分细化，以反映政府收入和支出经济要素的构成情况。这项改革是规范财政预算管理的一项重要基础性工作，它不仅为预算编制进一步细化，零基预算、综合财政预算、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列财政预算改革的顺利推行创造有利条件，而且也为依法治国、强化预算监督、有效实施宏观调控打下良好基础。考虑到我国的具体情况，在人员、技术和思想观念转化方面尚不具备全面实行绩效预算的条件，现实可行的是在公共投资领域选择试点，为最终实现绩效预算创造条件。

三、构建公共支出预算体系的条件：完善国库集中支付制度，健全政府采购制度和规范转移支付制度。

1、完善国库集中支付制度。国库集中支付制度就是将现行的国库分散支付制度改为国库集中支付制度,其核心是实行国库单一账户，取消各预算单位在银行多头开立的帐户,即实行”零户统管”,只有财政代表国库的账户与单位对口。国库集中收付制度分为集中收入和集中支付：集中收入就是单位的预算内收入直达国库，预算外收入直达财政专户：集中支付就是单位需要的钱由国库直接拨付，人员经费（工资费用）委托银行支付，所需的设备、办公用品及服务，由政府集中采购进行分配。集中收入是统一预算编制的要求，集中支付是严格预算执行的要求。长期以来，吃皇粮的人的工资发放是采取“年初预算切块，资金层层下拨，单位发放到人”的松散管理方式，在这种方式下，一方面造成吃空头现象，乱增加发放项目，擅自提高标准：另一方面存在工资发放不及时，甚至被挤占挪用的问题：还由于行政事业单位账户过于分散，加上层层下拨，占用了大量的资金，产生使用效益差的问题，因此有必要推进工资发放银行化，由财政部门根据各单位人员编制和工资发放标准，将工资划转到银行统一发放，从而有利于实现对财政资金流向、流量的全面监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力。

适应改革需要，财政部已经成立了国库司和支付局，一些地方也进行了国库集中支付的改革试点并取得了许多宝贵的经验，但国库集中支付改革是一项系统工程，应该积极稳妥地进行完善，既要大胆吸收国际经验，又要充分考虑中国的国情。这项改革最大的难点就是要触动一些部门的现有权益。为保证改革顺利进行，可采取“先试点，后推广；先预算内，后预算外”等办法。目前应着重抓好以下几个方面的工作：一是要加大宣传力度，使这项改革成为人心所向，大势所趋。不仅财、税、库三家的干部要充分认识到建立国库单一账户的重要意义，更重要的是要取得各级党政领导的支持，还要使那些现有权益要相应调整的部门和单位确立改革意识和全局观念，接受这项改革。二是要在充分学习和消化国际经验的基础上，尽快拟定符合中国国情的国库单一账户管理办法。我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之社会经济各方面的改革都在进行之中，情况十分复杂。这就要求我们在充分学习和消化国际经验的基础上，制定具有中国特色的国库单一账户制度。在统一的国库单一账户框架下，因地制宜地处理某些特殊问题。三是要积极组织多层次试点，边试点边完善办法，为全面推开创造条件。改革试点可采取自愿参与与重点选择相结合的形式逐步推开，有条件的地方可先行一步。可在市（县）、中等城市或选择某个部门和单位进行试点。为积累经验，减少震动，可采取先易后难的办法。四是要妥善做好有关配套改革。从我国目前的情况看，需要进行两方面的配套改革：一方面，要建立独立的国库会计核算体系和联行制度；另一方面，要建立财、税、库网络系统，使财、税库和各支出部门之间形成网络关系，共享资源，互相监督，提高效率。此外，我们还要注意把国库单一账户改革与财税、金融其他方面的改革有机地结合起来，尽量增加合力，减少阻力。

2、健全政府采购制度。分散的政府采购方式削弱了支出政策效力，不利于发挥财政支出促进经济结构调整的效应，也增加了采购成本，而且使财政资金分配与使用相脱离，财政监督形同虚设，为吃回扣、权钱交易的腐败行为创造了条件，所以预算执行中要强调办公设备统一采购，由政府设立的采购中心采用公开招标等方式购买，再由国库直接支付采购费用，实现预算管理和拨款两分离的财政运行机制。

近几年来，政府采购工作取得了很大的成效，一是强化了支出管理，提高了资金使用效益；二是提高了采购活动的透明度，有效地抑制了腐败；三是初步营造了一个公平交易的环境，为国内优势企业的发展创造了机会。但是，由于政府采购在我国实行的时间不长，下列问题需要逐步加以解决；

一是政府采购的规模小、范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。目前，我国政府采购的规模明显偏小，2000年初步统计仅占GDP的3%左右。所以我们要积极扩大政府采购的规模和范围。认真编制政府采购预算和采购计划，提高政府采购支出占财政支出的比重以及政府采购支出占部门经费支出的比重

二是政府采购队伍的专业水平不高。政府采购涉及到经济科学、自然科学等多学科知识，要求管理人员不仅要熟悉财政工作，还应当掌握招标投标、合同管理、商品性能等多方面的知识和技能。目前，我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是基层单位缺少熟悉国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现采购程序不规范等问题。我们应该加强政府采购宣传及培训工作。建立和完善政府采购宣传的主渠道，进一步加大政府采购培训力度，特别是对地（市）、县级管理人中的培训，不断提高政府采购人员的业务素质

三是在中央和地方的政府采购活动中，市场分割、歧视供应商的现象还时有发生。有些地方通过地区封锁、部门垄断等方式排斥其他供应商参与竞标。

四是采购资金拨付办法和管理程序不规范。今后应加强对分散采购的监督管理，积极试行政府采购卡支付制度。继续搞好政府采购制度建设工作，重点研究中介机构和供应商市场资格准入管理办法等，积极做好政府采购法的有关研究起草工作。同时，对政府采购管理人员的行为规范等作出规定。

3、规范转移支付制度。预算管理体制改革要求统一预算，推行零基预算，采取国库集中收付制，这需要规范的转移支付制度相配合。统一预算要求扩大预算范围，把预算外资金纳入预算控制，还将取消一些不合理的收费和制度外的非法收费，这势必减少各地所取得的总收人。零基预算要求“事事有预算，处处有预算”，虽说各地政府的事权可按轻重缓急进行排队，预算先保证必要的事项开支，然后再安排其它开支，但有些地方的收入连基本的开支都难保证，在预算不规范的情况下，则可以通过截留、克扣或挪用甚至乱收费来勉强维持。国库集中支付虽可提高资金效益，甚至减少一些虚假支出，但国库集中支付要实行，应该有按时支付、足额支付的保证。如果有些地区预算收入不及时或不足，将对国库集中支付产生重大打击。国家目前正大力推进西部开发战略，一般的惯例是财政优惠政策要先行，虽说长远看来有利于促进经济发展和增加财政收入，但目前意味着地方的预算收入要减少甚至预算支出还要增加，西部薄弱的财力能否承受得起呢？如果光有政策却没钱，要么西部的税收优惠落实不了，要么地方政府还得另外找钱，在转移支付渠道不畅通时，另外找钱则意味着现在想推行的预算管理体制改革将遭到破坏，使其徒有形式而没有实质。适应预算管理体制改革需要，也为了促进地区间的均衡发展，有必要结束“过渡性的转移支付方法”，制定一套科学的一般性转移支付制度，它至少应规范以下几个方面：

首先要合理确定转移支付的资金规模。在确定转移支付的资金规模时，国外一般都有可供参考的指标,如加拿大联邦政府对财政均等化补助总额规定不得超过GDP的1.2%，否则要相应地扣减对各省的转移支付额；韩国规定要将国税收入的13.27%作为地方交付税转移给地方使用。我国中央对地方的转移支付额也应确定一个相对指标，用法律的形式固定下来，从而在预算执行中就可省掉一些不必要的讨价还价，地方政府的预算由于中央补助规模有规律的变动也容易确定。

其次要合理确定转移支付的分配方式。对于均等化的转移支付分配，各国目前主要有两种模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即综合因素法）

收入能力法：即地区间财政收入能力的差异是中央政府对地方政府进行转移支付的依据，基本思路是把全国均等化的标准入均财政收入作为参考指标，只要人均财政收人能力低于该标准的地方，就可据此获得中央的转移支付。

综合因素法：对转移支付总额进行分配时，除考虑各地人均财政收入差异外，还需考虑各地财政支出需求和成本的差异，如由于地区条件差异过大，各地提供初等教育的人均成本可能大相径庭，为保证各地居民能够事受到与全国平均大体均衡公共服务水平，光在人均财政收入能力方面实现均等化是不够的，必须增加对财政支出需求和成本高的地方的转移支付额。基本思路是确定地区的人均标准化财政收人和人均标准化财政支出，收入大于支出的地区，不需进行一般性的转移支付；支出大于收入的地方就其差额进行转移支付，如果各地的差额总数超过转移支付总额N，则按比例减少转移支付额。基本步骤为：

步骤（1）计算出全国均等化的人均财政收入Y

Y=R／M

R＝tlr1＋t2r2＋……＋tnrn

＝T1＋T2＋…＋Tn

＝T

R为全国的预算总收入，M为全国的总人口。Tn为第n种税的全国总额，tn为第n种税的标准税基（即为剔除了不正常的减免或故意少征、漏征等因素后的税基），rn为第n种税的全国平均有效税率rn＝Tn/tn

（2）计算人均标准化支出Ci

Ci＝C1a1＋C2a2＋…＋Cnan

财政管理制度论文范文第2篇

事业单位通过进行财政管理体制改革,加强单位内部会计监督,合理调整单位资金结构,提高资金使用效率,实现单位经济资源的合理配置,降低资源浪费率,促进财政管理体制改革与单位的总目标相协调,提高事业单位的运行效率。

到目前为止,中国全部事业单位约有100多万个,事业单位职工在公共就业人数中的比重逐年上升,这就使得我国一大部分财政资金投入到事业单位中。进一步加快事业单位财政管理改革,有利于政府更好地发挥宏观调控的职能,提高政府调控能力,促进国家经济健康发展。随着中国经济的迅速发展,居民收入不断提高,东中西地区收入差距较大,人们的消费观念和消费结构也存在巨大差异,随之而来出现了一些问题。人们收入不断提高与精神文化需要、社会保障机制之间不能协调,深化事业单位财政管理体制改革,有利于促进社会稳定,加快公务服务部门改革,满足人民日益增长的精神文化需求,实现社会进步的目标。

公共财政体系是在市场经济背景下产生的财政体系,公共财政体系必须满足社会主义市场经济发展的需要,合理界定事业单位资金收支范围,提高单位财政资金的收益率。我国已经初步建立起公共财政体系,通过建立新公共财政体系,政府可以更好地履行职能,弥补市场机制的缺陷,提高公共利益,实现经济效益和社会效益的最大化目标,促进社会稳定健康发展。为了构建新公共财政体系,政府大力推行政府采购、国库集中收付制度和部门预算制度,通过推行实施这三项改革,逐步改革事业单位财政管理模式,规范单位资金使用方式,促进事业单位自我约束,自我监督。

部门预算管理体制是事业单位财政收付体系的重要组成部分,对事业财政管理体制有重要影响,国家通过部门预算管理制划分中央和地方政府以及地方各级财政之间的预算管理职责、权限和收支范围。在事业单位财政管理体制改革中,部门预算管理体制处于基础和主要位置。在经济全球化的背景下,为了适应国际化趋势,提高我国公共财政管理水平,我国对事业单位预算管理体制进行了改革,在事业单位内部建立起预算管理制度。与传统的预算管理不同,部门预算管理是各个部门进行本部门的预算管理,不再进行单位统一的预算编制。单位各个部门根据本部门的经营目标和工作计划,对上一年预算偏离的地方进行修正,同时,结合当年单位财政管理要求,合理安排本年的财政预算。部门预算更加准确的反映各部门财政资金利用状况,有利于事业单位提高财政管理水平,增强本单位各部门财政资金利用的透明度,从根本上杜绝财政管理漏洞,优化财政支付结构。部门预算制度是我国事业单位财政管理体制改革的基础,是不可或缺的组成部分,只有建立起规范、合理、高效、透明的预算管理制度,才可以确保单位财政管理改革和收付体系的顺利进行。

在我国经济高速发展和经济体制改革日益深入的情况下,事业单位原有的财政收付体系已经难以适应事业单位财务管理体制改革和单位进一步发展的需要,降低了单位财政资金的利用率,不能为事业单位编制预算和经济决策提供准确依据。改革单位现有的财政收付体系,建立国库集中收付制度,对事业单位现行的财政管理方式进行创新显得非常紧急。国库集中支付方式指的是当预算单位需要购买商品或支付劳务款项时,由预算单位进行申请,经国库集中支付机构审核后,将资金通过单一账户体系直接支付给收款人的制度。

政府采购指的是各级政府或事业单位为了日常工作需要或满足公共服务目的,在政府的统一监管下,利用国家财政资金,通过法定的程序,购买商品、劳务或工程的行为。政府采购并不单指政府采购的行为,还要包括采购前期准备工作和采购后期管理行为。事业单位实行政府采购制度之后,国家财政部门不再将经费按照单位的预算报表直接拨款到单位,而是根据各事业单位实际采购情况直接向供应商拨付款项,也就是说事业单位这项购买支出将采取直接付款的方式。

政府采购制度保证了事业单位商品、劳务和工程购买行为的公开性、规范性和标准性。在建立事业单位政府采购制度的同时,要大力推行采购的招标制度,对所有购买物品公开、公正、公平采购,发挥竞争招标作用,降低单位财政资金的浪费,杜绝腐败现象发生。事业单位实行政府采购制度后,要从采购编制开始,严格监管,优化单位公共财政资源,合理利用单位财政资金。

财政管理制度论文范文第3篇

（一）积极推进预算项目公开

国务院《决定》强调，实施全面规范的预算公开制度。全面公开，既包括中央也包括地方预算，各级政府及各部门预算都需公开。预算项目的全部内容，除依照保密法属国家秘密事项外，其他内容都需向社会公开。建立透明预算制度有其必然性，因为预算公开本质即是政府行为透明，以利于社会监督，保证依法行政，保障财政收入“取之于民、用之于民”。实践中，应注重顶层设计，明确实施步骤，积极稳妥推进，不断完善预算公开工作机制。要按经济分类，公开政府和部门预决算。除信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出，而且所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。要以推进预算公开为核心，建立透明预算制度，将预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明三者有机衔接、相互制衡。要进一步完善各级人大的监督职能，加强预算执行信息反馈，建立严格报告制度，完善政府财务报告体系。要完备财税基础信息，健全全国性信息系统，加快形成财政及相关信息共享机制，以提高财税管理效率和发挥辅助决策功效。

（二）完善政府预算体系

根据预算法，政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中，一般公共预算是以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等的收支预算；政府性基金预算是对依照法律、法规在一定期限内向特定对象征收、收取或以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算；国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。预算法规定，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。同时，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算还应当与一般公共预算相衔接。国务院《决定》要求，要明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系；同时，要加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中应统筹使用资金列入一般公共预算成为一种制度，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度；并加强社会保险基金预算管理，做好基金结余保值增值，在精算平衡基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

（三）改进预算管理控制

1.实行中期财政规划管理。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要以及国家宏观调控政策相衔接，以增强财政政策前瞻性和财政的可持续性。为此，要研究编制3年滚动财政规划，对未来重大财政收支情况进行分析预测，着眼于重大改革、重要政策和重大项目等；推进部门编制3年滚动规划，完善项目库管理，健全项目预算审核机制，按轻重缓急排序项目，实行滚动预算；提高财政预算统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与3年滚动财政规划相衔接，强化其对年度预算的约束等。2.改进年度预算控制方式。根据形势发展变化和政策逆周期调节需要，要建立跨年度预算平衡机制。为此，一般公共预算审核重点应由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。即要强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算，应重点报告支出政策内容；预算执行如需增减总支出，须报经本级人大常委会审批。收入预算则从约束性转向预期性，要根据经济形势和政策调整等科学预测。中央一般公共预算因宏观调控需要可编列赤字，通过发行国债予以弥补；经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，债务规模要纳入限额管理，由国务院确定并报批全国人大或其常委会。政府性基金预算按以收定支原则，根据项目收入情况和实际支出需要编制；经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，债务规模要纳入限额管理并经报批。国有资本经营预算按收支平衡原则编制，不列赤字。

（四）优化财政支出结构

1.优化财政支出结构。一是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。一般不采取挂钩方式，应根据需要优先保障某些重点支出。陆续取消一些领域专款专用规定，统筹安排经费、统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。二是加快健全预算标准体系。应完善基本支出定额标准体系，推进项目支出定额标准体系建设；加快制定机关运行经费实物定额和服务标准，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。三是进一步完善政府收支分类体系。各级预算支出应按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向，通过经济性质分类反映支出用途，以全面反映政府支出，利于审查和监督。2.优化财政转移支付结构。遵循规范、公平、公开原则，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。转移支付以一般性转移支付为主体，依法律法规等可设立专项转移支付用于特定事项。当前，要完善一般性转移支付增长机制，增加其规模和比例，明显增加对老少边贫地区转移支付；同时，大力清理、整合、规范专项转移支付，规范项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，并完善资金管理办法。此外，要加强政府购买服务资金管理，政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

（五）清理优惠规范发债

加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策。一是加强税收征管。各级征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，严格减免税管理，强化税收入库管理，建立与相关经济指标变化相衔接的考核体系。二是加强非税收入管理。清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费和基金项目；加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用和收益共享制度；加强国有资本收益管理，落实国有资本收益权；加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系。三是全面规范税收优惠政策，税收优惠统一由专门税收法律法规规定，未经国务院批准，各地区、部门不能对企业规定财政优惠政策；各地区、部门要清理规范已出台税收优惠政策，加强考核问责和违法惩处等。规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。一是规范地方政府举债融资机制。经国务院批准，省一级政府可适度举借债务；政府债务只能通过政府及其部门举借，剥离融资平台公司政府融资职能；地方政府举债采取政府债券方式。二是对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务实行限额管理；债务分为一般和专项两类，分类纳入预算管理。三是严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准限额内举债，须报批本级人大或其常委会；举债要遵循市场化原则，并建立地方政府信用评级制度；举借债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务。四是建立债务风险预警及化解机制，财政部根据债务率、偿债率等指标，评估各地债务风险并进行风险预警。五是建立考核问责机制，把政府性债务作为硬指标纳入政绩考核，并明确责任落实。

（六）加强预算执行管理

财政管理制度论文范文第4篇

【关键词】 行政性公共财产; 网格/团体文化伦理; 管理模式; 交易成本

一、行政性公共财产的含义

行政性公共财产也称行政性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。

二、公共财产管理模式的争论

公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制为唯一方案

当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。

(二)市场化方法为解决方案

市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(demsetz h.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。

(三)自治管理的治理方案

美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。

三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论

关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。 

 

文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。

在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。

四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析

表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。

(一)选择制度性工具

上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。

1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为d,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。

2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为m,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。

3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为p,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。

(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择

交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(ec)、委托成本(pc)、成本(ac)以及行政管理成本(mc)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。

令d[0,1],m[0,1],p[0,1],使得tc=ec+pc+ac+mc的值最小　其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;

ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。

四个交易成本等式中的参数意义分析如下:

1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。

2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。

3.成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p

我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。

如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。

一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。

公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。

从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。

二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。

行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。

三是行政性公共财产管理监督层面——平等主义的“高度参与论”。

公共财产来源于公共资金,也就是纳税人的贡献,所有纳税人都是利益相关者,更多公众要求政府公开公共管理的信息知晓权。如果政府在使用公共财产之前更多地重视公众的反应以及引入公众对公共财产的监督,那么就会避免层出不穷的贫困或灾难出现等不协调的公共财产管理事故,公共财产的使用和管理也会更加合规、合情、合理一些。

在现代民主发展的进程中,再也难以将政府部门及其管理封闭起来,政府必须打开门户,在行政性公共财产预算、决策、配置、使用、评估、处置等环节使公众参与进来,听取公众的意见,接受公众的监督。用詹姆斯·布坎南的观点来讲,“在一切关系到制定规则的规则方面应该最大限度地引入超多数投票机制”,使公众高度参与。外部力量参与决策的边际成本c+f+q+t<0,选择完全由行政部门外部力量决定如何管理公共财产,即采用自主治理的理念,实行平等主义的文化伦理理念,实现管理的民主化才是交易成本最小、最经济的选择。因此,改革行政性公共财产管理模式,在监督管理层面采用平等主义的“高度参与论”方法,利用民主的监督机制限制政府及其部门的权力滥用,也是重要的方法。

【主要参考文献】

[1] h. 德姆塞茨,刘守英等,译.关于产权的理论[m].财产权利与制度变迁,上海三联书店出版社,1994年11月新1版,p192.

[2] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆·余逊达,陈旭东,译.公共事务治理之道[m].上海:上海三联书店,2000.

[3] [英]克里斯托弗·胡德·彭勃,邵春霞,译.国家的艺术[m].上海:上海人民出版社,2004(2):8.

[4] [新]穆雷·霍恩·汤大华,颜君烈,等译.公共管理的政治经济学——公共部门的制度选择[m].北京:中国青年出版社,2004(5):38-49.

[5] [美]斯韦托扎尔·平乔维奇,蒋琳琦,译.产权经济学[m].北京:经济科学出版社,2000.43.

[6] [新]穆雷·霍恩,汤大华,颜君烈,等译.公共管理的政治经济学——公共部门的制度选择[m].北京:中国青年出版社,2004(5):38-49.

[7] hardin,g.1978.political requirement for preserving our common heritage. in wildlife and america,washington d.c.:council on environment quality.

其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;

ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。

四个交易成本等式中的参数意义分析如下:

1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。

2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。

3.成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p

我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。

如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。

一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。

公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。

从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。

二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。

行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。

三是行政性公共财产管理监督层面——平等主义的“高度参与论”。

公共财产来源于公共资金,也就是纳税人的贡献,所有纳税人都是利益相关者,更多公众要求政府公开公共管理的信息知晓权。如果政府在使用公共财产之前更多地重视公众的反应以及引入公众对公共财产的监督,那么就会避免层出不穷的贫困或灾难出现等不协调的公共财产管理事故,公共财产的使用和管理也会更加合规、合情、合理一些。

在现代民主发展的进程中,再也难以将政府部门及其管理封闭起来,政府必须打开门户,在行政性公共财产预算、决策、配置、使用、评估、处置等环节使公众参与进来,听取公众的意见,接受公众的监督。用詹姆斯·布坎南的观点来讲,“在一切关系到制定规则的规则方面应该最大限度地引入超多数投票机制”,使公众高度参与。外部力量参与决策的边际成本c+f+q+t<0,选择完全由行政部门外部力量决定如何管理公共财产,即采用自主治理的理念,实行平等主义的文化伦理理念,实现管理的民主化才是交易成本最小、最经济的选择。因此,改革行政性公共财产管理模式,在监督管理层面采用平等主义的“高度参与论”方法,利用民主的监督机制限制政府及其部门的权力滥用,也是重要的方法。

【主要参考文献】

[1] h. 德姆塞茨,刘守英等,译.关于产权的理论[m].财产权利与制度变迁,上海三联书店出版社,1994年11月新1版,p192.

[2] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆·余逊达,陈旭东,译.公共事务治理之道[m].上海:上海三联书店,2000.

[3] [英]克里斯托弗·胡德·彭勃,邵春霞,译.国家的艺术[m].上海:上海人民出版社,2004(2):8.

[4] [新]穆雷·霍恩·汤大华,颜君烈,等译.公共管理的政治经济学——公共部门的制度选择[m].北京:中国青年出版社,2004(5):38-49.

[5] [美]斯韦托扎尔·平乔维奇,蒋琳琦,译.产权经济学[m].北京:经济科学出版社,2000.43.

财政管理制度论文范文第5篇

【关键词】集权 分权 县乡财政体制 基本模式

一、引言

公共经济学理论认为，政府的职能在于提供公共产品，满足公共需要。按照我国行政区划管理体制，具有层次性的公共产品包括全国性公共产品和地方公共产品，而地方公共产品又包括省、市、县、乡四级公共产品。理论上，各级政府提供各自对应级别的公共产品，然而对于受益范围在横向或纵向上具有交叉性的公共产品，该如何在各级政府间划分职责呢？笔者认为，应该依照效率目标，遵照集权分权理论进行划分。

二、集权分权理论

也就是说，由县级政府统一提供公共产品X可以实现帕累托最优，即集权是有效的。

三、目前运行的县乡财政管理体制

从集权与分权角度出发，可以把县乡财政管理体制划分为四种基本模型：过度分权型、适度分权型、适度集权型、高度集权型。依照集权程度的不同，可以在集权数轴上予以表示，如图1。

各级政府之间的完全分权，就是各级互不相干，各级财政的收支完全挂钩，收多少、支多少，这种体制的结果就是县级政府对乡镇没有管理权利，所以用过度分权的财政包干体制来表示其特征：适度分权型财政管理体制，以分权为主要特征，上级政府具备一定的横向平衡下级财力的调控能力，以分税和准以支付为手段，称之为分税制财政管理体制；适度集权型财政管理体制，是在保持乡镇财政主体地位、财政资金的所有权和使用权、债权债务关系不变的前提下，实行县级财政代管适度集权的财政体制，称之为乡财县管财政管理体制；高度集权型财政管理体制就是乡镇基本没有财政管理权限，财政收支两条线，所组织的财政收入全部上缴县财政，所需的资金由县级部门统一发放，称之为统收统支财政管理体制。

我国改革开放以前，从全国范围来说，各级财政基本上执行的是以统收统支为主要特征的财政管理体制模式，在破除统收统支体制后，上世纪80年代的财政体制以分级包干为主要形式，分税制改革后县乡分税制在发达乡镇与县财政之间逐步健全，取消农业税后，农业县乡的财政困难问题凸现，开始试行乡财县管财政管理体制。总体说来，我国县乡之间运行的财政管理体制是在结合各地经济社会条件下，带有明显的历史遗留痕迹，所以目前运行的具体模式较为复杂，既有分级包干体制与分税制并轨的体制，也有不太健全的分税制体制，还有正在逐渐铺开的乡财县管财政管理体制，同时还存在一些统收统支管理体制。以河北省为例，目前主要实行统收统支、分级包干和不完全分税制三种县乡财政管理体制，所占比例分别为50%、40%和10%。

四、县乡财政管理体制展望

尽管从集权分权理论来说，存在四种基本的县乡财政管理体制，决定哪种模式的效率高低不在于它是集权型的还是分权型的，而是取决于公共产品的生产、提供成本以及消费偏好与成本、各乡镇经济自身的独立性。公众的消费偏好和消费成本决定公共产品的需求函数，而公共产品的生产提供成本决定其供给函数，理论上，在需求函数与供给函数的交汇点实现公共产品的均衡，也就是说，对于某一既定公共产品存在一个最优的集权与分权度。但是，现实情况是某一级政府同时提供多种公共产品，而这些公共产品往往又不局限于同一级公共产品层次，这就使得问题更加复杂，对于某一项公共产品相对应的适度集权，却不适合于另一项公共产品。所以，作者认为，在县级财政确定某乡镇的有效分权度时，更重要的是看该乡镇的经济独立性与成长性，越差的越适合于偏向于集权型财政管理体制模式。

从近年我国县乡行政区划数量变化来看，2000、2003、2005年县级行政区划数量分别为2881、2861、2862个，乡镇级行政区划数量分别为50769、44067、41636个。县级行政区划数量是区域稳定的，而乡镇级行政区划数量趋于递减。应该说近年来的撤乡并镇、精简机构的行政改革效果是明显的，对县乡之间的经济关系来说，有理由认为乡镇的经济体在壮大，所以县乡分税制在县与发达乡镇之间会逐渐完善；另一方面，也正是由于乡镇的独立性不强，才需要撤乡并镇，为进一步提高行政管理效率，维持落后乡镇的基本公共支出，集权趋势势必得到加强，特别是失去农业税收入的农业特征明显的乡镇，乡财县管和统收统支财政管理体制必然有巨大的空间。本文的结论就是，在今后数年内，县乡之间的财政管理体制模式会是多种形式的结合体，县乡分税制、乡财县管和统收统支财政管理体制将是主流模式，而县乡财政体制的集权化特征会更加明朗。

【参考文献】

[1] 许正中、苑广睿、孙国英：财政分权：理论与实践，北京：社会科学文献出版社，2002.9。

[2] 阎坤：中国县乡财政体制研究，北京:经济科学出版社，2006.6。

[3]课题组：新时期河北省县乡财政体制改革探索，地方财政研究，2006第7期。

财政管理制度论文范文第6篇

「关键词财政学；学科基础；课程体系

一、财政学的学科基础

纵观财政学科发展历史，我们不难发现一个明显特点，就是其他学科向财政领域渗透，即移植其他学科原理和方法研究财政问题和解释财政现象，为现代财政学的建立和发展奠定了坚实而宽广的学科理论基础，使财政学演变成为一门融经济学、政治学、管理学、法学以及社会学于一体的交叉学科。

1、财政学的经济学基础

财政学是经济学的一个分支，这就决定了从经济学的角度、运用经济学方法研究财政问题，是当代财政学的主流。首先，从西方财政学科的发展演变历史考察不难发现，财政学与经济学具有无法割裂的天然联系。从亚当·斯密将财政学发展为一门学科以来一直到1892年巴斯塔布尔（Bastable.C.F.）出版《公共财政学》期间，财政思想和财政理论均是在经济学著作中予以阐述。在经历单独冠以“公共财政学”之名的阶段后，以1959年马斯格雷夫（Musgrave.R.A）《公共财政学理论：公共经济研究》一书的出版为标志，财政学再次与经济学融合发展为公共经济学，进一步突显财政学研究的经济学基础。正是由于这种演变，促成了财政学科研究在随后20多年中的壮大与繁荣[1].其次，从财政学的研究任务看，财政学与经济学的研究主题具有高度的一致性。根据西方理论对财政产生原因的解释，政府主要是为提供公共产品而存在，财政学研究的是政府（公共）资源的配置问题，作为分析市场资源配置问题的逻辑与范式同样可以在财政领域运用，构成公共产品的生产、提供以及费用分摊的理论基础。因此，公共产品理论的提出与完善，成为联系和沟通财政学与经济学的主要桥梁。将经济学分析方法运用于财政学科领域有着悠久的历史，许多杰出的经济学家都有这方面的研究成果，大大促进了财政学科的独立与成熟，如李嘉图（Ricar do，1817）的公债效应分析；古诺（Cournot，1838）的不完全竞争市场下的税收归宿分析；埃奇沃斯（Edgeworth，1925）的关于税收对生产企业的效应分析；拉姆齐（Ramsey，1927）的最优商品课税理论；莫里斯（Mirrlees，1971）的最优所得课税理论等等。[2]

2、财政学的政治学基础

现代财政学在具有经济学基础的同时还具有政治学基础。首先，财政学与政治学研究的行为主体具有一致性。政治学以国家或政府机构为中心进行研究，而财政是以国家或政府为主体的分配活动，因此政治学的理论与观点，尤其是政治学上的国家理论或政府理论会直接渗透到财政学研究中来。在财政学著作中，有些直接冠以《政府经济学》来体现财政学与政治学之间的密切关系。在西方财政学中，一直存在着将财政学与政治学相联系的倾向，西方经济学家道尔顿在其《公共财政学原理》一书中更是开宗明义地指出，财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。[3]其次，财政决策过程需要通过政治决策机制来完成。财政所研究的公共资源配置依赖于政治过程，政治决策机制与方法的差异对配置效率具有重要影响，因此财政收支活动与过程同时又是政治活动与过程。随着1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共财政学：教科书导论》的出版和公共选择理论的兴起，为政治学建立了与经济学相同的分析基础，使得经济学分析范式成功地拓展到政治领域，以经济学为纽带将财政学研究与政治学研究打通。公共选择理论的政党理论、官僚理论、投票理论在财政学中的运用，开辟了从完善政治决策机制的角度来提高公共资源配置效率的新领域，使经济学、财政学和政治学更为有机的结合起来，便于我们从经济学和政治学两个层面共同研究财政问题。

3、财政学的管理学基础

财政从来都是同国家或政府的职能连在一起的，财政收支活动的目标就是要有效实现国家或政府的社会经济管理职能，从这种意义上说，财政可以界定为政府的一种经济管理活动。从经济学角度考察财政，主要侧重于财政运行规律的分析和揭示；从管理学角度考察财政，则侧重于财政管理机制的构造和操作，两者具有内在统一性。当今世界，传统意义上的公共管理或称公共行政已经或正在为“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释，政府部门实质上是一个特殊产业部门。因此，财政问题不仅是经济学和政治学问题，同样是管理学问题。[4]基于新公共管理理论，吸收管理学的合理内核是构建合理的财政机制、提高财政管理水平的必然要求。财政管理归结为一系列的制度安排，通过这种制度安排构筑利害相关主体的约束与制衡机制、规范财政经济运行过程中的各种权利配置关系和利益分配关系，通过吸收企业治理理论来谋求财政的科学控制。从管理学角度出发，按照管理学的范式，将管理学中的制度、行为、组织和决策理论引入财政学来研究财政，必然会使财政学的学术基础得到进一步夯实。

4、财政学的社会学基础

财政制度运行于特定的社会环境之中，社会文化制度会通过财政行为主体对财政运行产生重要的乃至决定性影响。自德国宗教社会学家马克思·韦伯提出其“韦伯命题”以来，人们越来越重视一国社会文化环境在经济发展中的地位与作用，透过经济现象去探究隐藏其背后的社会文化根源日益成为人们洞察经济问题的新视角。社会文化环境对经济主体行为的影响，一方面是通过影响经济主体的价值观念进而影响其行为取向与方式，从而发挥其对经济主体行为的导向功能与约束功能，进而使制定出的政策带有较为浓厚的伦理色彩；另一方面，根源于社会文化传统的非正式规则对约束、规制与调整人们行为起重要作用，其对正式规则的作用发挥将产生积极或消极的影响。事实上，就是在同种经济运行机制（如市场机制）下，由文化传统所决定的非正式规则的差异，会在经济运行机制层面上得到反映，呈现不同特点，最终体现出制度效率的差异。由此我们不难理解，为什么同种制度在不同国度有着不同的运行状况和运行结果，为什么一项制度在具体运行中会出现偏差，为什么我们不能完全照搬产生于西方社会环境下的某些做法。因此，我们研究财政现象与问题时不能忽略社会文化环境的客观影响，否则，会使现实财政制度流于形式抑或趋于无效。

在经过几个世纪的学科日益分化的历程之后，人们已经开始强调学科之间的互相融合，甚至出现了学科综合的趋势。[4]财政学科的综合性要求我们对财政学科中一些重大或重要问题必须结合有关学科进行交叉研究，将财政学建立在一个宽广而坚实的学科基础之上，并体现于财政学的课程体系设计之中，这样才能达到“厚基础、宽口径”的财政人才培养目标。

二、财政学课程设置存在的主要问题

1、目前课程设置难以完全体现财政学的多学科基础

为了满足我国财政学科发展与财政人才培养的需要，许多院校对财政学的课程体系进行了优化调整，一个明显的特征就是增加了经济学基础课程，但仍然存在缺陷。首先，财政专业主要学习的经济基础课程是《西方经济学（初级）》，很少开设中级（或高级）《微（宏）观经济学》课程，而其中的经济理论或分析方法正是许多财政问题分析所必备的，如税收效应中的收入效应和替代效应分析、最优税制设计等。由于这方面知识的缺乏，大大降低了财政专业学生的分析能力。其次，随着数学在经济分析中的广泛运用，数学分析方法日益成为财政领域的一个重要工具，基本的数理经济学和计量经济学知识对于财政专业学生是不可缺少的。但在目前的财政课程体系中，许多学校将《计量经济学》仅作为选修课程开设，《数理经济学》更是一个空白，导致学生对数学公式与推理只知数学含义而不知经济含义，遇到财政专业课程中的数学分析内容，则以囫囵吞枣的方式死记结论，知其然而不知其所以然。最后，财政学的管理学基础、政治学基础以及社会学基础未能有效的通过相关的课程设置体现出来，财政专业学生的分析视角过于单一，对财政现象与问题的理解难以深入，就财政论财政的现象没有得到改观。[5][6]尤其是社会学知识的缺乏，使得学生无法准确理解中国财政制度的本土化要求，死搬硬套西方理论分析财政现实问题的现象较为普遍。

2、学科基础课程与专业课程的结构、专业课程内部结构不够合理

撇开公共基础课不论，在财政学科基础课程和专业课程的结构方面，存在较为严重的“头重脚轻”现象，即学科基础课程偏少而专业课程偏多，其直接反映出财政专业的口径较窄而专业性过强，导致财政专业人才培养的市场适应性偏低；在专业课程内部结构方面，由于课程门数过多，过分强调单项课程结构完整，导致各门课程大而全、小而全，在不同课程名义下讲授相近的内容，内容交叉重复，知识容量狭小。[7][8]如《税收与实务》、《中国税制》、《税务管理》、《税务稽查》和《税务会计》等课程相互之间都存在着比较严重的直接重复，极大地降低了教学效率。

3、财政实验课程相对贫乏

财政学科是实践性较强的学科，实践应用能力培养是财政人才培养的重要目标之一。在财政学教学过程中，无论是税收和税收管理知识，还是政府预算管理和预算会计知识，基本上全部依赖传统的“空对空”的课堂讲授方式，既给教师授课带来困难，同时也无法激发学生的学习兴趣，可谓是事倍功半，不仅效率低下，而且无益于提高学生的实践应用能力。

三、财政学课程体系建设的建议

1、优化财政学课程体系结构

财政学课程体系结构的优化应从这么几个方面入手：第一，加大学科基础课程的数量比例和课时比例，充分体现财政学的多学科相融合的发展趋势。增加经济学理论课程的门数和教学课时，如加大《计量经济学》的课时量，增设《中级微（宏）观经济学》（针对本科层次）或《高级微（宏）观经济学》（针对硕士、博士层次），同时将反映政治学、管理学、社会学基本理论的课程纳入学科基础课程体系当中，在选修课程中扩大反映上述学科理论发展以及分析方法创新的课程，如《制度经济学》、《信息经济学》等。第二，适当压缩财政专业课程门数或教学课时，或者将某些课程从必修课降格至选修课，为学科基础课的教学留出课时空间。如取消《税务会计课程》，将《公债管理学》、《税收与实务》《比较税收学》等课程作为选修课开设。第三，新设部分财政实验课程或从现有课堂教学课时中划出部分课时进行实验教学。

2、整合现有财政学科各专业课之间的内容

在维持财政主干专业课程基础上，对部分专业课程进行归并整合，避免单项课程内容交叉重复，扩大知识容量，节约教学时间，提高授课效率。[7]如《税务管理》与《税务》可以合而为一，称为《税务管理与》；《国家预算》与《预算会计》联系紧密，部分内容存在较大程度的重复，建议合二为一，改造为《国家预算与核算》课程；《财税专题讲座》则改造为《财经专题讲座》以扩大其适用范围和突出课程内容的一般性与实践性，等等。

3、加强相关课程内容讲授的协调与分工

在财政专业教材的编写中，为了保证内容体系的完整性，内容的重复与交叉在所难免，因此需要我们就相关内容在讲授过程中予以协调与分工。这样做的优点除了可以尽可能避免授课内容的重复之外，还可以确保学生接受知识的逻辑顺序以及连贯性，同时使各科课程的教学重点更为明确。在这方面，可以依据理论与制度两大模块来对教学内容进行分工。[9]在理论部分，授课的重点应该是基础理论的传授和分析思维与分析方法的训练；在制度部分，则应该将重点置于分析方法的运用和具体问题的解决。如对于《财政学》中的“国家预算”部分，只着重讲述预算的一般理论与分析方法，而对于预算的具体做法、存在的问题以及解决方案可以不加介绍，留待《国家预算管理》中进行讲述，遵循从一般到具体的认知规律。

「参考文献

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[2]加雷斯·D·迈尔斯 公共经济学[M] 北京：中国人民大学出版社，2001.

[3]张　馨 当代财政与财政学主流[M] 大连：东北财经大学出版社，2000 .

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[6]刘明远 现代财政学理论体系的思考[J] 财经问题研究，1998，（12）：34-36 .

[7]李樱木大 适应高等职业教育要求的财政学科建设的思考[J] 辽宁财专学报，2003，（1）：59-61 .

财政管理制度论文范文第7篇

汉代的财政管理的研究应当始自二十世纪初期，正如徐式圭言：当时“理财之学，古无专书。其散见子史诸篇者，大都零缣片锦，竟绪茫然。”[1]但是在近代西方经济学说的影响下，一大批学者开始撰写财政史。汉代财政管理也在他们研究的范围之内。比如胡钧的《中国财政史讲义》[2]、徐式圭的《中国财政史略》、常乃德《中国财政制度史》[3]、刘秉麟《中国财政小史》[4]、杨志濂《中国财政史辑要》[5]、刘不同《中国财政史》等。论文百事通他们利用文献并结合近代财政学理论，对汉代的上计制度，财政管理机构，会计制度以及财政监督等方面都做了论述，初步确立了秦汉财政管理研究的一些范围。在这种学术背景下，秦汉财政管理方面的研究开始引起了学者们的注意。

二十世纪八十年代，出现了一批研究汉代财政管理的论著，其中以马大英和周伯棣等学者的研究成果最为突出。马大英在《汉代财政史》第二十四章即“财务行政与上计吏”中分别对“会计年度”、“财政官署与行政”、“调度”、“上计吏”等问题提出了自己的看法。他认为汉代的会计年度承秦制，十月制是会计年度，随着汉武帝改革历制，会计年度也发生改变。因此上计吏的汇报时间不再是十月了。其实，就会计年度而言，武帝改革后仍然实行的是“计断九月”[6]。又，汉代的会计制度还有许多其它的内容，比如会计凭证、会计报告、会计审核项目等，这些问题都有待进一步研究。关于汉代财政官署问题，马先生认为汉代实行的是中央、郡、县三级管理体制，但是江陵凤凰山汉简证明：乡里也有财政支出权限。因此从财政学上讲乡也是一级财政[7]。上计吏是研究汉代财政管理的重要问题，马先生对上计吏的任务、职责以及上计的重要性做了介绍，提出了很多可资借鉴的观点。另外，赵云旗的《中国古代财政管理研究》对整个古代的生财、用财的管理措施进行了概括性的论述[8]。

周伯棣对汉代财政管理也有专论。他从两个方面阐述了汉代的财政管理问题：第一，公私财政的划分；其次，预算会计制度。他说，公私财政划分的创始及其办法，在秦汉以前，国家财政与领主私人的财政几无区别；到秦汉时代，即有区别。可以说，公私财政的划分，为汉代财政的一个特色。东汉以后，虽也有划分的企图，但划分得不是如此清楚[9]。我认为这一传统观点值得商榷。（详论见后，此不赘述）关于汉代预算的问题，由于文献简缺，周先生也没有深入研究。他的结论是：秦的预算无法考究，汉代的预算制度本身亦无可考，但观于成帝责丞相翟方进说：“百僚用度各有数”，则可知预算是有的。虽有预算，事实上又未必严格遵守，故成帝加以谴责说：“君不量多少，一听群下言，用度不足，奏请一切增赋”[10]。由此可见，汉代粗略的预算并不是没有。与预算相关联，也可说与决算相接近者，则有“上计”之制。它与周代的“岁终则会”的精神相仿佛。不过具体说来，它是地方官吏定期向国王报告民户税收数字的账目。这个办法就是：把一年税收预算数字写在木券上，剖而为二，王执右券，官吏执左券，国王根据右券在年终考核官吏，予以升降[11]。我们认为秦汉预算制度，确乎存在，但由于材料缺乏，所以，迄至今日，没有学者专门、系统地研究秦汉预算制度。

尽管系统、全面地研究汉代财政管理的专著还未面世，但是研究财政管理各个具体内容者有之，现在分述如下：

1、如何征收赋税？这是财政管理的基本问题。高敏先生认为，汉代的田租是按亩和产量结合起来征收的。而田亩与产量二者的结合可以在每亩产量上获得统一，这样即体现了租税之法皆依田亩所产的精神，又符合什五税一与三十税一这种按产量征收田租的定率[12]。杜绍顺先生却主张田租定额征收说，汉代田税的定额如果是三十税一，武帝以前是每亩（小亩）约三升，武帝以后是每亩（大亩）八升。汉代的田税定额不是始终不变的，而是随着平均亩产的提高而提高的。也就是说汉代田税采用的实际上是定额制而不是分成制。国家根据平均亩产量决定每亩征收定额，地方上再根据土地贫瘠定出品级，但平均起来与国家规定的定额相等[13]。谷霁光和黄今言老师认为，汉代田租征收办法是，既基于地，又基于户，基于户是实[14]。刘华祝老师认为，汉代田租按照比例税制征收，即“按照田亩单位面积产量计征”[15]。日本学者对汉代田租征收制度也多有研究，木村正雄认为秦汉的田租属于生产税性质，而平中苓次认为是地租。（日）纸屋正和在论证秦汉的田租率时和吴慧的观点相同，即汉武帝时期田租率为“百一而税”[16]。以上这些学者的研究立论鲜明，论证缜密。但由于近些年来出土了很多新的简牍材料，为笔者进一步研究这一问题提供了条件。

财政管理制度论文范文第8篇

一、现代财政国库的定义和内涵

国库是财政运行的心脏与神经中枢，一切财政资金的收与支都与国库管理相关，财政的资金流与信息流都在国库集散。根据国际货币基金组织的定义，国库就是财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。从上面的定义来看，国库的职能不仅仅是传统的国家金库和预算支付，还包括现金管理、政府银行账户管理、财务计划及现金流量预测、公共债务管理、外国援助资金及来自国际援助机构相应基金的管理、金融资产管理等。由于各个国家的情况有所不同，所以并不是每个国家的国库都必须拥有这些理论上应该具备的职能，比如在有的国家，债务管理由独立的机构进行操作；在我国，国库管理集中在预算执行和决算报告。

根据《中华人民共和国国家金库条例》规定，国库实行委托金库制。中国人民银行国库业务主要办理国家预算资金的收纳、划分、报解、支拨、结算，并向上级国库和同级财政机关反映预算收支的执行情况。所以在改革之前，我国的国库职能相当有限，仅仅是对财政收支进行会计核算和执行拨款的机构，另外负责国债发行。这种传统体制下形成的银行国库制度就是我国改革前的国库管理体制，其特征是机构设置不尽相同、预算单位多重设置账户、支出管理不讲效益等，由此带来对财政支出管理和监督不到位，造成了财政资金运用的效率低下，财政对宏观经济调控的作用严重弱化，各种矛盾和腐败问题层出不穷。

现代财政国库管理针对上文中提到的财政支出中出现问题，设计了一套相对科学合理的国库管理体制。它以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。其中以国库单一账户为基础的国库集中收付制度是现代财政国库管理制度的核心，包含了以下四点内容：一是通过设立国库单一账户及其配套使用的国库分类账户，最大限度的反映各预算单位的预算执行情况；二是集中收入管理，把所有的财政性收入以及政府行政收入全部纳入国库单一账户，统一管理；三是聚集尚未支出的国库资金，便于实现货币现金的时间价值，提高资金的使用效率；四是所有政府支出行为均通过国库单一账户支付，便于有效的财政监控，增强资金使用透明度，这里包括大型支出活动的直接支付和日常支出需求的授权支付两种方式。

二、我国国库管理改革的必要性及其重大意义

我国1994年分税制改革之后，全国财政收入年均增长速度达到17.5%，5年翻了一番，到2003年翻了两番达到2.17万亿元；同时中央财政收入年均增长速度到达到17%，到2003年也翻了两番达到1.19万亿元。这至少说明两个问题，一是全国财政收入迅速增长表明经济发展状况良好；二是国家对经济的控制力逐步增强，特别是中央对社会和经济的宏观调控能力得到进一步加强。分税制解决了财政收入不足的问题，使得政府能在执行公共职能时做到“口袋有钱心不慌”。

在计划经济条件下，国家统一分配财政资金的使用，并且主要用于发展经济，就是所谓的“建设财政”，财政支出项目较少，且目标单一；在现行的社会主义市场经济条件下，政府职能由指令性计划转变为公共服务，预算内财政支出转变为“吃饭财政”，主要解决市场缺陷以及政府自身的运转所需（具体数据见下表）。财政支出项目庞杂，目标多元化，同时面对庞大的财政资金，由于缺乏支出管理经验，往往导致资金运用效率低，用老办法处理新问题，显然不利于财政资金的合理分配。所以国库管理改革正是为解决财政支出不合理不规范的问题而进行的第二次财政体制改革。

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。改革开放以来，我国开始大力发展社会主义市场经济，在由计划经济向市场经济转变的过程中，逐步转变政府的职能和角色，并不断探索与市场经济相适应的财政体制。1978年到1993年的财政体制改革主要是实行以放权让利为特征的财政分权，即分级包干财政体制，这一体制经历了1980年、1985年和1988年三次重大改革与调整，在划分收支的基础上，又演变为分级包干，自求平衡，“分灶吃饭”。毫无疑问，这一阶段的探索是有益的，尽管在很多方面还存在问题，但是为后来的分税制改革推进埋下了伏笔。

1994年分税制改革有效遏制了两个比重的下滑趋势，即中央财政收入占全国财政收入比重从1984年的40.5%下降到1993年的22%，财政收入收入占GDP的比重从80年代初期的30%以上下降到1993年的12.6%。正如上文提到的，分税制解决了财政收入的问题，随之而来就是财政支出体制改革。

推动国库管理体制改革的原动力是，旧的财政支出管理体制已经严重阻碍了政府工作的正常开展，影响了其他体制改革的进程，给国家带来了损失。总结起来至少存在四个问题：一是，长期以来对国库管理工作缺乏足够重视，形成了国库所面临的“人民银行管不好、各级财政管不了”的尴尬局面；二是，由于预算单位多重设置账户，导致财政收入入库和资金拨付过程中，截留、占压财政资金的现象比较普遍；三是，国库库底资金不计利息导致利益分配不均衡，地方政府千方百计套出国库资金，使之增值获益，另外不愿意把大规模的预算外资金纳入国库；四是，国库资金分散支付导致拨款环节多，手续复杂，容易被挤占、挪用，同时国库难以对财政资金的使用实施有效监督。

由此可见，财政国库管理改革是我国建立社会主义市场经济体制，政府职能改革大趋势下的必然选择；另外这项改革重在解决当前我国经济发展中矛盾和问题，调整政府部门之间的关系，政府与市场的关系。

三、现代国库管理制度的理论基础

建立现代财政国库管理制度的四大主要理论基础：公共财政理论、委托-理论与信息不对称理论、博弈理论、新制度经济学中的制度变迁理论，并结合这些理论总结了我国财政国库改革实践中取得的成果以及尚待改进的地方，这是目前此研究领域最权威、最全面的总结。本文力求对这些理论进行恰当地诠释。

1.公共财政理论

按照20世纪40年代中华书局出版的《辞海》的解释：财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为也。然而“财政”这个词已经不能概括当前经济发展中财政发挥的职能，为了在概念上有所区别，有学者提出使用“公共财政”一词来表达社会主义市场经济条件下政府职能的含义。仅“公共财政”在我国的含义就可以解释如下：(1)以满足公共需要为标准为财政定位，逐步理顺政府（财政）与市场的关系，转变政府的经济职能和财政职能，构建公共财政的基本框架，切实解决过去财政的“越位”和“缺位”问题；(2)提出公共财政主要是强调财政的“公共性”，不是从“建设财政”转变为“吃饭财政”，不能走极端，提出财政退出竞争型生产领域，并退出国有企业，这是不符合现实情况的，也不利于经济发展；(3)必须防止出现因“强调”财政的公共性而忽视财政的阶级性或利益冲突，国家利用各种手段包括财政来调节和缓和各个阶级以及利益集团之间的矛盾冲突；(4)我国公共财政体制是随着社会主义市场经济体制的完善而逐步建立起来的，是一个改革的过程。

在西方发达国家，财政学已经远远超出了原来的（亚当 斯密的自由资本主义条件下的财政学）框架，加入了公共物品分析、公共选择理论、社会保障制度等，发展成为所谓的“公共经济学”。以此为基础形成了一套适合市场经济的财政体制，从运行效果来看，体现了现代财政的效益、透明、监控等标准。由于我国处在从计划经济向市场经济转型过程中，改革财政体制以适应经济体制，就必须向西方成熟市场经济国家学习，尽管各国的政治、经济、法律等差异较大，但有一个共同的经济基础，所以相应的财政体制具有很大借鉴意义。

可以说，我国财政体制改革到目前为止是成功的，尽管还有些历史遗留问题，但通过分税制改革后基本上确立了公共财政的框架。这个框架仍然不完善，一个重要表现就是对财政支出管理仍然沿用旧办法，更重要的是“公共财政”理念还没有深入人心。财政国库管理改革不仅仅是对财政支出体制的变革，更重要的是从根本上革新我国传统的计划经济财政观念。

2.委托-理论与信息不对称理论

信息经济学中假定信息是不对称的，处于信息优势的一方称为人，处于信息劣势的一方称为委托人。原本该理论产生是信息经济学和契约理论在微观经济学领域的突破，主要应用于企业管理。但是随着经济社会的发展，该理论不断拓展，广泛应用于各种利益关系中。在宏观层面，把政府作为所辖区域内公民的人，政府与该地公民就形成了委托关系。在一般委托关系中，主要的矛盾在于委托人和人之间的利益不一致，带来所谓“道德风险”。在某种程度上，可以说政府官员和它的公民之间的确存在某种利益不一致，因为官员作为个体有其自身的利益目标，如果没有严格的监督和行政行为透明化制度，很可能会因为约束不力和容易逃避惩罚而导致损害全体公民利益的行为出现。但是在政府和它的公民之间并不能完全套用这样的关系，因为政府本身就是一个较为科学合理的制度，包括行政法规、监督、法律等，所有的行政行为要求是公开的、透明的，其行为的结果也是明显的，这些与企业管理不同；并且这样的制度其运行有自动性，选出来的官员只要按照程序工作就可以了，个别官员的失职行为不会造成整个体系失效。所以，解决政府官员与公民之间委托关系的关键在于减少双方的利益差距，设计一种合理、科学的管理机制非常重要。

财政国库代表政府履行受托责任，主要是控制预算执行，管理国库现金和债务，全面、准确反馈政府收支信息等。由于长期对国库管理工作的忽视，财政国库应有职能没有得到发挥，造成了一定的损失。随着其他财政制度的改革，财政国库管理制度改革成为紧迫任务，这项制度在很大程度上解决了政府和公民之间的委托矛盾。

3.博弈理论

博弈论，也称为对策论，是描述和研究行为者之间策略相互依存和相互作用的一种决策理论。任何一个博弈都有3个基本要素：参与者、策略和支付。通过这三个要素可以清楚地看到各个利益主体之间的竞争与合作关系，以及由此带来的结果，便于决策者制订策略。事实上，按照马克思主义政治经济学的原理来说，经济学就是研究生产关系，也就是人与人之间的利益关系。任何一个社会主体都处在一定的生产关系中，博弈理论为它们提供了一种非常有益的决策分析工具。但是博弈理论是建立在这样一些假定之上的：一是各个参与者都在追求自身利益最大化；二是参与者各自的决策信息是完全的；三是策略组合共同作用的结果是可以预见的。这就要求在运用博弈理论时必须考虑一些前提条件，现实中的大部分情况下，都是限制条件下的博弈关系，并且这些关系中包含其他不可衡量或者不可预测因素。

在我国的财政体制改革中，存在着各种各样的利益主体之间的博弈关系，最重要的是两个关系：一个是中央政府与地方政府之间的关系，另一个是财政部门和其他部门之间的关系。比如在分税制改革过程中，尽管中央政府依靠其政治强势地位来推进改革，但由于地方政府在经济上处于强势地位，所以一些地方政府提出了相当苛刻的条件，试图延缓改革的进程或者最大限度地减少改革给自身带来的损失。由于在这个博弈过程中参与者超过了两个，策略组合也不止几组，并且是一个重复博弈的过程，所以整个博弈过程相当复杂。

相对于分税制改革，财政国库管理制度改革中的主要博弈关系是财政部门和其他部门之间的关系。财政部门试图通过财政国库管理制度改革把所有预算单位的财务管理职能集中统一行使，取消原来由各部门自由支配本部门财政资金的旧体制，将所有政府收入都纳入统一账户，对支出进行严格审批制度。财政部门不仅负责财政资金的分配，还要对所有财政资金的使用进行全程监控。这对习惯于自由支配财政资金的部门来说，有很多不适应。财政部部长金人庆多次强调，国库集中收付改革不是财政部门革预算部门的命，夺预算部门的权，而是帮助预算部门规范管理。尽管财政部承诺改革中确立预算单位职能“三不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位、不改变预算单位的资金使用权、不改变预算单位的财务管理权和会计核算权，但是对财政资金的使用已经发生了实质性的变化，各个部门的任何支出都必须通过相应的财政部门或国库审核，对预算内的财政资金监管非常严格，对于授权支付的部分，也必须由财政部门核定规模，并且在支出后在国库部门备案。各个预算单位开设零余额账户，虽然不能灵活自由的支配预算资金，但可以方便、快捷地使用预算资金，这是博弈的结果。国库管理制度作为一种正式的规则或制度，当所拥有的技术手段（如信息手段）改进时，必然对博弈过程中行为人讨价还价的选择结果产生影响，从根本上弱化了各层次行为人对资源的控制力，也有效地减少了由信息不对称导致的道德风险。

4.制度变迁（创新）理论

制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是当环境发生变化，不变的规则组合也会产生危害，因而也需要进行调整。经济基础决定上层建筑，上层建筑必须适应经济基础的变化而变化。从这个意义上来说，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，各种生产关系也发生了调整，其中政府和市场的关系尤为重要。公共财政是市场经济中政府的经济活动，政府通过预算系统来实现这一职能。预算执行所使用的是公共资金，政府作为社会公众的委托人在提供公共服务的过程中必须公开其运作流程，这样一个制度安排就是财政国库管理制度。

财政国库管理制度是在市场经济条件下提出的重要财政制度，政府推行公共财政理念，改革财政体制以适应社会主义市场经济发展的要求。通过借鉴西方发达国家关于财政国库管理制度的经验，依据我国的实际情况进行了合理的创新，形成了新的财政国库管理制度替代原有的制度。这项制度的改革是自上而下与自下而上相结合的，由中央政府首先提出改革方案，并在中央部门试点，然后引导地方政府进行相关的改革。不得不说这样的改革如果不是有一个集权的中央政府是很难推行的，因为按照制度变迁的规律，旧的制度并没有引发灾难性的后果，以至于让整个社会警觉。但由它引发的问题已经促使部分精英和政府部门不得不思考可能产生的更严重的后果。

四、财政国库管理制度改革是政府间财政关系的又一次深刻调整

财政国库管理制度改革很大程度说是我国现行预算制度的改革。通过试行以国库单一账户为基础的国库集中收付制度改革以来，关于政府预算的问题逐渐暴露出来，这些问题都是长期以来困扰我国政府财政支出的深层次矛盾，并且一直以来没有找到解决预算体制问题的突破口。事实上，对预算体制的改革是最根本、也是最困难的财政问题之一。这项改革不仅仅是一个制度的变迁，更重要的是对我国长期以来形成的政府行为和执政理念的革新。政府预算是对所得财政收入进行分配使用的过程，具体说是一种支付习惯或者政府的消费习惯，它具有惯性，但也不是不能改变，只是转变观念需要一个过程，更需要一些前提条件。

目前预算体制中出现的问题有：（1）预算编制项目较粗，没有细化，科目设置不合理，统计指标不能科学地反映财政与经济发展的关系；（2）预算编制时间较短，年度预算审批的程序不合理，无法对下个预算年度的收支做出较为准确的预测，国库单一账户有近半年的收支并不是根据人民代表大会批准后的预算进行的，违背了“依法理财”的国库改革制度设计初衷；（3）大量预算外资金游离在国库单一账户之外，得不到有效监控；（4）预算执行不力，公开性不足，透明度不高，违背预算法及其他相关法律的行为时有发生，且得不到及时纠正。与预算体制完善，建立现代国库管理制度相关的问题还有：缺乏完整的信息网络系统，国库业务的信息化水平较低，改变传统的支付习惯，对工作人员的培训力度不足等。

可以说，财政国库管理制度改革促进了预算体制改革，预算体制改革成功反过来进一步促进了国库管理制度的完善。然而这两项改革都有相同的一个前提条件就是：分税制改革取得了成功，解决了政府收入问题，按照常理也只有在解决了收入问题之后，才有精力有必要考虑支出管理。

分税制财政体制建立了一个规范的财政收入分配框架，从纵向角度确定了中央和地方政府之间的财政关系。主要的结果是确保了中央政府的财政收入占主体地位，有利于对全国经济的整体调控，实现横向均等化。在此基础上，国库管理制度改革以及预算改革将从横向的角度对政府各部门之间的财政关系进行深刻调整。明晰各部门职责，把财政部门应有的职能发挥出来，真正做到政府的管家职责。政府的各个职能部门各归其位，彻底改变每个部门一本账、账和账不一样的局面。公共财政的内在本质是民主财政，一个民主政府的财政是公开的、透明的，每个纳税人都有权利知道每笔税收的用途，如果每个部门都自行管理财务支出，这种情况是很难监督的，也很可能是不公开、不透明的。财政部门作为公众和纳税人的受托人，有权利和义务监督财政资金的使用，然而只有建立现代财政国库制度才能明晰政府各部门之间的职能，才能有效地监控财政资金的使用。

国库管理制度以法律的形式强化政府支出制度：一是以法律的形式划分了各个部门的支出权限和行为规范；二是以法律的形式明确了财政部门与其他部门的行政及财政关系；三是以法律形式规范了财政支出范围和程序。可见，国库管理制度对我国政府部门之间的财政关系进行了一次科学且彻底的规范。

财政管理制度论文范文第9篇

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在国有资产管理上,积极探索行政事业单位国有资产申报、采购、配置与预算挂购的监管机制,推进国有资本有进有退、合理流动。在政府采购管理上,按程序、规定由政府来采购,凡预算安排涉及政府采购的项目,资金直接划入采购专户,一律通过政府采购实施,结余资金纳入综合财政预算统筹安排。

在监督内容上要全面,注重事前审核、事中监控和事后检查,实现全过程监督;加强对财政运行安全性、规范性的监督和财政运行绩效监督,提高资金使用效益;在监督体系上要完善,财政系统要各司其职,通力配合,形成上下联动、整体推进的“大监督”格局;在监督成果运用上,着力从体制、机制和制度上研究解决发现问题的措施和办法,整章建制,强化内控,将财政监督检查结果与预算安排、预算执行等管理工作挂钩,着力规范财政资金的分配和使用。

加大力度投入“三农”。重点针对农村教育、饮水安全、沼气、道路建设、卫生健康、农民就业等问题进行整合财政支农资金,集中财力来改善农村生产、生活条件。同时发挥财政支农资金的带动引领作用,支持现代特色农业发展。严格按照区局制定的资金管理制度和资金发放程序,确保专款专用和足额发放,并坚持张榜公示制度,实行“阳光操作”。涉农资金实行“一折通”发放,重点突出家电下乡、汽车摩托车下乡、农村五保供养等惠民补贴资金,充分发挥财政支农资金的使用效益,让农民得到更多实惠,使农民的生产积极性更加提高,来推动农村生产和生活条件的改善,实现区乡同步发展。

加大力度保运转保民生保重点。在支出上纠正平时疏于管理、疏于调度,年底突击花钱的做法,做到支出进度每月都超过均衡进度,确保财政支出管理和资金使用效益有一个大的转变和提升。在民生改善上,加大资金筹措力度,来完善基本养老保险、失业保险和基本医疗保险制度、做好低收入群体的生活保障和农村特困群众的生活救助工作、推进下岗人员的再就业工程、高度关注和重视残疾人等社会弱势群体的生活就业状况,努力促进社会建设进程,切实解决人民群众最关心、最直接的民生问题,确保各级政府确定的各项惠民实事落到实处,不断提高财政支出的实效性和安全性。

财政管理制度论文范文第10篇

提要：本文按时间顺序对我国财政理论的变化进行综述，突出我国财政体制理论形成的特殊性，重点归纳西方财政联邦主义对我国“分税制”体制理论产生的影响。

由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题，缺乏系统的财政学理论体系，对财政的运行机制和管理方法关注的比较少，所以，作为财政管理的一个重要方面——财政体制，在我国的财政理论中缺少比较系统的论述，更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。由于各种历史因素和现实因素，新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导，并选择了以国家为决策主体的计划经济体制，即国家掌握了几乎全部的权力资源，也正是在这种经济基础之上，形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”，以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后，经济体制发生转变，西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响，财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法，但实践中，财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。

一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展：大一统的财政体制

建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系，在财政实践中，与高度统一的计划经济体制相适应，财政体制也是高度统一的，强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中，尽管针对地方财政缺乏积极性的问题，一直在探讨如何克服财政体制的过分集中，但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。

1951年出版的《新财政学教程》（丁方、罗毅，1951）设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题，但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中，在“论十大关系”中就指出，“我们的国家这样大，人口像这样多，情况像这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则，即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权，而计划经济下的这种分权只是行政性分权（吴敬琏，2004）。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》（许飞青、冯羡云，1964）对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中，分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等，并对财政体制建立的“统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析，提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点，开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出，计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，自建国至1979年的财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的过程，但其基本形式没有多大的改变（杨之刚，1999）。

二、八十年代初到九十年代初的理论发展：包干制与分税制之争

20世纪八十年代初开始，我国逐渐向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性，开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训，并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分，它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此，财政体制的改革，是我国经济体制改革的关键性环节之一”（贾康，1987）。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的，先后实行了基本建设投资拨款改贷款，中央和地方财政收支‘包干制’，两步‘利改税’等政策”（王绍飞，1988），经历了多次变革，但“在处理中央与地方的财政分配关系上，还未能找到一个较为理想的模式”（刘溶沧，1987）。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性，即“利改税后，企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金，不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润，这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”（马国强、吴旭东，1985）。

八十年代末九十年代初，我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀，使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产，但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨，进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为，认为“行政性分权的局面不宜久存”（楼继伟、肖捷，1987）。张馨认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题，他还分析了分税制难以推行的真正原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此，他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论，提出了涉及我国财政体制的两条基本原则，并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析，提出了区域性财政体制的基本框架（刘尚希，1991）。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后，张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”，主张“统一领导、分级管理”，这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换，但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算，因此为适应新的经济形势，也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。

三、1994年税制改革至今的理论发展：“分税制”应不断完善

1994年“分税制”改革的实施，在一定程度上解决了原体制的弊端，陈共认为，1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系，既保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性，并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度（陈共，2005）。但寇铁军认为，分税制的基础缺乏科学性，税收返还和补助制度尚不规范，尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的；而且按照隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制痕迹，改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章，并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题，财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路：

1、从财政体制改革的目标模式来看：张馨从双重财政结构理论出发，提出我国的财政体制不仅应该分税，而应该分税与分利相结合，这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅，形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出，理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看，各级政府事权和财政收支范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配方法。

2、从地方的财政自来看：由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”（张馨，1993），所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上，目的就在于扩大地方财政的自，以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应该有一定的自，但不得不侵犯全国性的税法和国税税基，或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”（孙开，2004）。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标，他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系，并对一些辅助税种进行调整；中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系，辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上；远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系，辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。

3、从规范转移支付制度的角度来看：寇铁军提出，健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的，并借鉴OECD主要国家财政转移支付制度的模式，论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后，指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡：建立制度初期，应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时，也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究，发现“从1995年到2000年，考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小，说明转移支付并没能促进区域经济收敛，即转移支付没有取得均等化的效果，这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”（马栓友、于红霞，2003），“转移支付方式不规范，对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清，专项补助多固化为对某些地区的固定补助，项目繁多，且疏于管理”（李齐云，2002）。而且，对均等化起主要作用的一般性转移支付，其测算方法还存在诸多问题，“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法，所占比重有限”（李晓红，2002）。

主要参考文献：

[1]张馨，杨志勇.当代财政与财政学主流（第1版）[M].大连：东北财经大学出版社，2000.

[2]王绍飞.明确财政体制改革的总体目标加快和深化财政体制改革[J].中国财政，1988.2.

[3]陈共.1994年税制改革及分税制改革回眸与随感[J].地方财政研究，2005.1.

[4]寇铁军.我国财政体制改革的目标模式[J].财经问题研究，1995.12.

[5]张馨.我国财政体制的双元模式[J].国有资产研究，1996.3.

财政管理制度论文范文第11篇

以中国特色社会主义理论和党的*精神为指导，紧紧围绕财政中心工作，全面贯彻落实科学发展观。以超前意识为着眼点，以创新意识为切入点，以精品意识为落脚点，大力加强学习型机关建设，营造良好的学习氛围。创新干部培训机制，根据不同的培训目标、培训对象、培训内容开展分级分类培训，多层次、大规模、多渠道培训干部，增强培训的计划性、针对性、时效性，进一步完善培训与使用相结合的激励约束机制，全面提高干部职工的政治素质和理论水平，为完成“*”规划的财政目标、建设小康社会提供人才保障和智力支持。

二、主要任务

(一)总体任务

按照《*市财政局20*—2010年干部教育培训规划》，根据局党组提出的20*年主要工作任务，结合省财政厅20*年财政干部教育培训工作重点，经局财政干部教育工作领导小组研究决定，20*年我局拟举办各类培训班、研讨班、专题讲座15个(具体见计划附表)。

(二)具体实施方案

1、党的*精神专题知识培训。拟于3月份举办党的*精神专题知识讲座，引导干部职工认真学习研读党的*文件，原原本本学习党的*报告和，全面准确领会党的*精神。深刻领会党的*的主题，坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜；深刻领会党的十六大以来党和国家取得的新的重大成就，更加自觉地贯彻党的理论和路线方针政策；深刻领会改革开放的伟大历史进程和宝贵经验，认真学习中国特色社会主义理论体系；深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性；深刻领会实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗；深刻领会社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等方面的重大部署，努力促进各项事业协调发展、共同进步；深刻领会以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

2、财政综合知识培训。拟于每季度举办一期财政综合知识专题讲座。培训内容：公共财政政策理论；财政管理体制和税收体制改革；部门预算编制；政府采购管理；国有资产监管等。培训目标：提高局机关财政干部公共管理能力和综合业务素质。参加人员：全局财政干部。

3、岗位履职培训。拟于5月、10月份举办两期财政系统领导干部培训班。提高财政领导干部的领导能力和岗位履行能力。主要培训内容：公共管理学科及发展趋势；当前经济形势与政策研究；公共财政政策分析；社会主义新农村建设若干问题研究；领导科学与艺术等。

4、财政系统新录用人员岗前培训。拟于5月份举办一期财政系统新录用人员财政基础知识培训班。培训内容：财政系统的职责和主要工作任务；预算法、会计法和政府采购法；税收基础知识等。培训目标：财政系统新录用人员初步掌握财政工作基本知识，尽快适应新的工作岗位，顺利进入工作状态。

5、财经应用文写作知识培训。拟于6月份举办财经应用文写作知识培训班。培训内容：财经应用文的写作规范；财政公文的处理程序等。培训目标：提高财政干部的语言表达能力、逻辑分析能力、文字处理能力，规范公文处理程序，提高公文处理效率。培训对象：全市财政系统文秘工作人员。

6、开展野外拓展训练。拟于5-6月份组织全局干部职工分三期参加野外拓展训练。培训目标：通过参加野外体验式拓展训练，达到干部职工突破个人心理极限、熔炼高效完美团队、提升卓越领导能力的目标，同时，改变干部职工的心智模式、思维模式、行为模式，实现“知行合一”的培训效果。

7、会计工作管理人员继续教育培训。拟于7月份举办一期会计工作管理人员培训班。培训内容：国家新出台的有关会计工作管理的法律法规。培训对象：各县区财政局主管局长、会计股长。

8、金融管理法规培训。拟于8月份举办一期金融法律法规培训班。培训内容：担保法；金融企业财务制度；金融企业会计制度等。培训对象：各县区财政局有关人员。

9、乡镇财政人员涉税培训。今年拟举办一期乡镇财政人员涉税培训班。培训内容：耕地占用税条例及实施细则；农村综合改革相关政策。培训对象：各县区财政局农税股工作人员、乡镇财政所长及涉农税收征管人员。

10、行政事业单位国有资产管理培训。今年拟举办一期行政事业单位国有资产管理培训班。培训内容：行政事业单位国有资产管理方面的法律法规。培训目标：提高参训人员界定国有资产范围的能力，了解国有资产的产权界定、产权登记、产权评估、产权清查的相关规定，提高国有资产的监管能力。培训对象：各县区财政局行政事业单位国有资产管理人员及市直一级预算单位负责人和相关工作人员。

11、政法财务培训。今年拟举办一期政法财务培训班。培训内容：政法部门财务管理；财务软件管理办法、操作办法及实施申报；财务会计报表应用。培训对象：各县区财政局政法股长、副股长、项目专管员和市直有关单位财务负责人。

12、组织人员参加省财政厅举办的专业知识培训和市委组织部举办的政治经济理论培训及新录用人员岗前培训。

三、具体要求

(一)加强制度建设，强化培训管理。建立健全干部教育培训工作管理制度，在归口管理、培训计划、教学管理、考试考核、质量评估、基地建设、后勤保障等方面制定和完善切实可行的规章制度，规范各项培训工作，提高干部教育培训管理水平。同时，认真抓好各项规章制度的落实，保证各项培训规章的顺利开展，逐步使财政干部教育培训走上制度化、规范化的良性发展轨道，形成良好的工作运行机制和激励约束机制。

（二）加强培训管理者和师资队伍建设，保证培训质量。

努力建设一支素质优良、结构合理、专兼结合的培训管理者和师资队伍。以能力建设为重点，以提高素质为目的，重点培养组织协调、分析判断和创新能力。组织外出培训考察，开展学习交流，更新培训理念和方法。建立动态师资库，了解和掌握现有师资的结构状况、能力水平，根据理论教学和实践教学相结合的原则，及时调整师资库。制定科学的绩效评估和激励机制，加强师资管理，提高干部教育培训队伍的工作积极性。

财政管理制度论文范文第12篇

二十世纪八十年代，出现了一批研究汉代财政管理的论著，其中以马大英和周伯棣等学者的研究成果最为突出。马大英在《汉代财政史》第二十四章即“财务行政与上计吏”中分别对“会计年度”、“财政官署与行政”、“调度”、“上计吏”等问题提出了自己的看法。他认为汉代的会计年度承秦制，十月制是会计年度，随着汉武帝改革历制，会计年度也发生改变。因此上计吏的汇报时间不再是十月了。其实，就会计年度而言，武帝改革后仍然实行的是“计断九月”[6]。又，汉代的会计制度还有许多其它的内容，比如会计凭证、会计报告、会计审核项目等，这些问题都有待进一步研究。关于汉代财政官署问题，马先生认为汉代实行的是中央、郡、县三级管理体制，但是江陵凤凰山汉简证明：乡里也有财政支出权限。因此从财政学上讲乡也是一级财政[7]。上计吏是研究汉代财政管理的重要问题，马先生对上计吏的任务、职责以及上计的重要性做了介绍，提出了很多可资借鉴的观点。另外，赵云旗的《中国古代财政管理研究》对整个古代的生财、用财的管理措施进行了概括性的论述[8]。

周伯棣对汉代财政管理也有专论。他从两个方面阐述了汉代的财政管理问题：第一，公私财政的划分；其次，预算会计制度。他说，公私财政划分的创始及其办法，在秦汉以前，国家财政与领主私人的财政几无区别；到秦汉时代，即有区别。可以说，公私财政的划分，为汉代财政的一个特色。东汉以后，虽也有划分的企图，但划分得不是如此清楚[9]。我认为这一传统观点值得商榷。（详论见后，此不赘述）关于汉代预算的问题，由于文献简缺，周先生也没有深入研究。他的结论是：秦的预算无法考究，汉代的预算制度本身亦无可考，但观于成帝责丞相翟方进说：“百僚用度各有数”，则可知预算是有的。虽有预算，事实上又未必严格遵守，故成帝加以谴责说：“君不量多少，一听群下言，用度不足，奏请一切增赋”[10]。由此可见，汉代粗略的预算并不是没有。与预算相关联，也可说与决算相接近者，则有“上计”之制。它与周代的“岁终则会”的精神相仿佛。不过具体说来，它是地方官吏定期向国王报告民户税收数字的账目。这个办法就是：把一年税收预算数字写在木券上，剖而为二，王执右券，官吏执左券，国王根据右券在年终考核官吏，予以升降[11]。我们认为秦汉预算制度，确乎存在，但由于材料缺乏，所以，迄至今日，没有学者专门、系统地研究秦汉预算制度。

尽管系统、全面地研究汉代财政管理的专著还未面世，但是研究财政管理各个具体内容者有之，现在分述如下：

1、如何征收赋税？这是财政管理的基本问题。高敏先生认为，汉代的田租是按亩和产量结合起来征收的。而田亩与产量二者的结合可以在每亩产量上获得统一，这样即体现了租税之法皆依田亩所产的精神，又符合什五税一与三十税一这种按产量征收田租的定率[12]。杜绍顺先生却主张田租定额征收说，汉代田税的定额如果是三十税一，武帝以前是每亩（小亩）约三升，武帝以后是每亩（大亩）八升。汉代的田税定额不是始终不变的，而是随着平均亩产的提高而提高的。也就是说汉代田税采用的实际上是定额制而不是分成制。国家根据平均亩产量决定每亩征收定额，地方上再根据土地贫瘠定出品级，但平均起来与国家规定的定额相等[13]。谷霁光和黄今言老师认为，汉代田租征收办法是，既基于地，又基于户，基于户是实[14]。刘华祝老师认为，汉代田租按照比例税制征收，即“按照田亩单位面积产量计征”[15]。日本学者对汉代田租征收制度也多有研究，木村正雄认为秦汉的田租属于生产税性质，而平中苓次认为是地租。（日）纸屋正和在论证秦汉的田租率时和吴慧的观点相同，即汉武帝时期田租率为“百一而税”[16]。以上这些学者的研究立论鲜明，论证缜密。但由于近些年来出土了很多新的简牍材料，为笔者进一步研究这一问题提供了条件。

李剑农先生在《先秦两汉经济史稿》[17]中认为，武帝以前赋税种类有田租、算赋口钱和更赋三种。田租是三者当中最重要的，是国家财政收入的基本项目。算赋和口钱可称为人口税，似为武帝之创制，更赋为“力役之征”，盖以沿秦旧制。高敏先生讲，汉代赋税名目繁多，然大别之，不外乎赋、算、租、税四大类别。所谓赋，包括算赋、口赋、更赋、献费，大都是按人口征收的税，所纳均为钱币。所谓算，包括算訾、算缗钱、算财产等项目，一般以钱币纳税。所谓租，则包括田租、假税、刍稾税，除田亩附加税是按亩征收钱币外，其余都收实物。所谓税，则包括关税、盐铁税、酒税和渔税等，其征收办法一般是按所税物品的数量计算的，也以征收钱币为主[18]。蒋非非老师详细地考察了江陵汉简关于算赋征收的时间问题，其观点为：汉简所记录的各月算赋是预征数目，正式收齐上缴仍然在每年八月至九月，因此八月算民制度是存在的[19]。然韩连琪则对口钱是汉代未成年人交纳的税目提出了新见，他认为，元帝以前从三岁开始征收，自元帝时起七岁起征，成为定制。但到东汉末年已由七岁降为一岁起征[20]。而钱剑夫则认为，在武帝以前就有口钱算赋，口钱由三岁至十四岁，人出二十钱。武帝时加二十三钱，至元帝时贡禹请将征纳口赋的年岁由三岁改为七岁，并成为两汉口钱起征年限的定制[21]。

关于赋税数额问题，韩连琪认为，高帝十一年前赋无定额，高帝十一年后，赋额为六十三钱，文景时赋额为四十钱，武帝时始赋额确定为百二十钱[22]。日本学者加藤繁认为，宣帝甘露二年以前除文帝时四十钱外，“赋额”一般为百九十钱，宣帝甘露二年至成帝建始二年，“赋额”为百分之六十钱，成帝建始二年后“赋额”为百二十钱[23]。高敏强调，汉初每算的固定数量既不是《汉律》所说的一百二十钱，也不是孝文时“民赋四十”，更不是加藤繁所推算的数字，每算应当是二百二十七钱[24]。岳庆平老师认为，汉代狭义的“赋额”是指上交赋额，是取民之赋额的一部分。上交之“赋额”存在一个演变过程；高帝四年至十一年并无定制，高帝十一年始为六十三钱；文帝、景帝时减为四十钱；武帝时升为百二十钱，此后基本固定，终两汉之世，除偶然减免外，未再变更。广义的“赋额”，指取民之“赋额”，其中包括以各种名目向十五至五十六岁的成年人征收的所有人头税。赋额中的一部分上交中央，另一部分用于地方开支，取民之“赋额”从无定制，因地而异[25]。李孝林在《世界罕见的赋税史实物———凤凰山10号汉墓简牍新探》一文中讲，市阳里二至六月每算共征收227钱，由于包括地方征收的杂税，显然大大超出应缴中央的算赋“人百二十为一算”，献费是一次性的，按人头摊派，于十月朝献，有别于算赋。从朝献时间看，似应在七、八月份向居民征收，四、五号牍故无记录[26]。

工商税的征收，是向从事商业、手工业和高利贷活动的人征收的一种税[27]。高敏先生在《秦汉赋税制度考释》中认为，算缗钱是新增加的一种国税，秦代有无“算缗钱”的制度，从现存中料中尚无法确知，但汉代则确实施行了这种对缗钱的储存者课税的制度。算缗钱是武帝新增加的一种国税，它与向工商业主征取的财产税不同，不能混为一谈[28]。黄今言老师说，算缗钱是由过去的现金税演变而发展成为财产税。算缗钱可能只是对工商主的“储钱”课取现金税。随着汉代政治经济形势的发展和“抑末”措施的加强，算缗钱的性质便随之发生了变化，过去的现金税，发展成为带有财产税的意味了[29]。田泽滨在《汉代的“更赋”、“訾算”与“户赋”》中认为，“訾算”并非征收农户的财产税，它同“訾选”用人有关，也同维护小农经济的根本政策有关。不过，应该指出“訾算”虽非征收财产税，但按“訾”区分为“高訾”、“中訾”、“訾不满二万”等类别却与徭役的征敛相关[30]。

在假税的征收方面，钱剑夫认为，假税是汉代独有的一种赋税，其实就是公田的田租。因为这种土地是暂时或有一定年限借给民耕种，实际上是租给农民耕种，汉王朝就是大地主，耕种公田的农民就是它的佃户。因此，所收的田租就别名“假税”[31]。黄今言等主张，汉代官府把公田出租给贫苦农民耕种，叫做“假与”，因此，这种租种公田者向官府缴的税便叫“假税”，其实质是国家向农民课取的地租，同“三十税一”的田租是不同的[32]。祝瑞开在《汉代的公田和假税》中讲，“假税”和封建自耕农民向政府交纳的的“租赋”是不同的。后者在通常情况下，向政府交税三十税一或十五税一的田租和算赋、口赋、并服一定的劳役。“假税”通常在百分之五十以上，剥削量远远超过了自耕农的所谓田租[33]。韩养民认为，汉代的假税，很可能是行“三十税一”的税额，“假民公田”不是从增加国家财政收入着眼，而是安置流民的措施之一，在这种情况下，假税的税额不会过高，很可能实行“三十税一”，它同自耕农的田租一样，在一定时期、一定范围内也可以减免[34]。

2、汉代财政支出包括军事支出、皇室费用、官俸支出、工程支出、社会救济、科学文化支出等。比较系统地研究汉代财政支出管理的学者有加藤繁等日本学者和国内学者马大英等。加藤繁对汉代的财政支出问题的研究侧重于帝室财政，他将帝室财政支出分为：膳食之费、被服之费、器物之费、舆马之费、酱药之费、乐府及戏乐之费、后宫之费、铸钱之费、少府水衡的杂费、赏赐之费等。然后对皇太后、皇后、太子费用支出办法进行了论述。他认为，所谓“共养”“劳赐”[35]虽然是帝室财政支出的二大宗，但是属于广义“共养”的一部分，如宫殿及其营造费却置于皇室财政支出以外。御用的马匹由少府和水衡饲养，其费用当然归帝室财政负担，但其马匹却从太仆所掌握的诸厩或三十六苑供给补充。与此相反，天下流通的钱币铸造费则由皇室财政负担。天地祭祀由太常管辖，其费用归大司农支付，但祭祀所用的牺牲却由水衡都尉所掌握的上林苑供给[36]。加藤繁也承认，帝室财政与国家财政在细目上有区别。帝室财政支出主要有共养与赏赐二部分的支出。从帝室财政支出来讲，加藤繁考察较为细致，所列细目详细而具体，但是缺乏对相关管理措施的论证。对于国家财政支出问题，他在结论中做了补充说明，并将之归纳为：在京官吏的俸禄支出（不包括少府、水衡的俸禄支出）、祭祀之费、土木之费、军队供养之费、军用车马武器之费、京师诸机关的事务费等。关于这些支出问题的研究，日本的学者成绩斐然，比如越智重明的《关于汉代的财政》[37]、楠山修作的《汉代的国家财政》等[38]尤以山田胜芳的研究最为深入，他的《对汉代财政的一个考察》、《汉代财政制度变革的经济要因》、《前汉武帝时代的祭祀和财政—封禅书与平准书》、《王莽时代的财政》、《后汉的大司农和少府》和《前汉武帝时代的财政机构》等文章对汉代的财政管理及其支出提出了一系列的观点，但综观之，则基本上还是加藤繁的观点及论述框架，也没有就财政支出的过程、办法等问题进行解释[39]。

国内以马大英为代表的研究成绩最为瞩目。他认为，汉代财政支出基本上分为皇室支出和国家支出两大部分。前者指皇室及其家用的生活费及为维持皇帝权威的一些赏赐等支出；后者指维持国家政务的各项支出。在前汉，国家财政和皇室财政是分开的，皇室支出的无限扩张，侵蚀了国家财政，酿成国家财政的困难。孙翊刚的《中国财政史》将汉代的财政支出分为军事支出、皇室费用、官俸支出、工程支出、社会救济和科学文化支出等项目[40]，他也是分门别类地列出了汉代的各种支出细目，没有对管理上的措施进行研究。黄天华的《中国财政史纲》[41]也仅仅对支出项目进行了列举。

3、会计与财政监督。郭道扬的《中国会计史稿上册》对汉代的会计制度做了比较全面的研究，他的立论和实证的治学方法，为他的研究奠定了坚实的基础。他将汉代的会计分时断进行论证，主要探讨了汉代的财官与财制、官厅会计方法、民间会计、汉代的会计理论、司马迁关于财计方面的议论、桑弘羊关于财计方面的议论和王莽关于财计方面的议论等问题[42]。他的这些论述具有深厚的会计学基础以及扎实的史料功底，故而提出的论点独具匠心。杨时展评论说，他利用睡虎地秦简、居延汉简、流沙坠简、汉晋西陲木简等第一手资料，令人佩服地勾勒出了中式会计发展的大体轮廓，这种以出土文物为基础，旁及万家史籍而写出的学术成果，至今还不多见[43]。然而，汉代的调书、簿籍等与会计凭证、会计报告和会计项目等的关系如何？与财政监督有什么关系？这些问题郭先生没有详论。李均明的《汉简会计考》在郭道扬的研究基础上对汉代的会计方法提出了自己的看法[44]。李孝林的《世界会计史上的珍贵资料》一文利用江陵凤凰山汉简详细地论述了江陵汉简簿籍史料的作用以及复式计帐法的具体情况。[45]

有关财政监督方面的研究长期以来重视不够，只有一些监察、审计通史和相关的专门史对之略有涉及。如杨宽的《战国秦汉的监察和视察地方制度》[46]，方宝璋先生的《中国古代审计史话》[47]，肖清益、谭建立的《中国审计史纲要》[48]等。方宝璋认为，中国古代有三种类型的审计活动，即财政财务审计、财经法纪审计、对官吏经济政绩的审计考核。他在《论中国古代监审一体制度的演变和特点》一文中认为，中国古代监察与审计一体的制度从秦汉开始已系统建立，历经两千多年的演变与发展，一直至明清时期。监审一体的机构地位高、权力大，直接属于皇帝指挥，独立性强，在吏治中发挥了重要作用[49]；王春知的《秦汉监察制度的形成》详细地论证了秦汉之际监察制度有其自身产生的原因、机构设置、职权范围和运转机制等内容。秦汉时期的统治阶级，通过监察制度这个制衡杠杆，去调节皇权与相权、中央集权与地方分权等之间的关系，去监察国家机关和国家官吏执法守法与违纪违法，忠于职守与渎职失职，从而使国家机器按照统治阶级的意志顺利运行[50]。关汉华的《试论两汉监察官员的选任制度》对两汉时期监察制度的重大变革、监察官员的选任方式与途径、选任的标准与条件、考核与管理等进行了全面的探讨与论证[51]。孔令平、朱云峰等在《浅谈汉代的审计》中简略地概述了汉由御史府兼管审计工作的情况[52]。

总地说来，所有的这些成果，都从不同的方面在不同程度上对汉代的财政管理的研究上做出了自己的成绩，大大地丰富了我们对汉代财政管理方面的知识。但是，毋庸置疑，过去的学者对汉代的财政管理的研究仍然存在缺陷。

首先，大部分研究缺乏出土文献的佐证。二十世纪二、三十年代，胡钧、徐式庄、常乃德、刘秉麟、杨志濂和刘不同等先生在探讨汉代财政管理的过程中由于受时代的限制，基本上使用文献材料去论证各自观点。即使是二十世纪八十年代出版的《汉代财政史》、周伯棣《中国财政史》等也没有充分利用秦汉简牍材料，故而对很多问题的认识存在缺漏。建国以后出土了大量秦汉简牍材料，如秦汉魏晋出土文献、天水放马滩秦简、大通上孙家寨汉简、尹湾汉墓简牍、敦煌悬泉汉简、长沙走马楼三国吴简、云梦秦简、居延汉简等，为重新认识汉代的财政管理提供了条件。再者，考古材料还必须与文献材料紧密结合，才能得出科学、缜密的结论。比如：

未得四月尽六月积三月奉用钱千八百，已得赋钱千八百。

《居延汉简释文合校》[53]82.33（第146页）

未得四月尽六月，积三月奉用钱二千七百，已赋毕。

《居延汉简释文合校》4.20（第6页）

这些简牍反映了汉代地方俸禄支付的情况，通过简文我们似乎可以看出：汉代的俸禄不是按月发放的，其中存在多种形式，也有学者就此撰文论证。其实，汉代官俸就其制度而言是按月发放的，阎步克老师利用大量的史料考证，并得出结论：“月俸乃是最基本的制度规定。”[54]因此，对一些材料还有进一步辨析考证的必要。

财政管理制度论文范文第13篇

提要：本文按时间顺序对我国财政理论的变化进行综述，突出我国财政体制理论形成的特殊性，重点归纳西方财政联邦主义对我国“分税制”体制理论产生的影响。

由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题，缺乏系统的财政学理论体系，对财政的运行机制和管理方法关注的比较少，所以，作为财政管理的一个重要方面——财政体制，在我国的财政理论中缺少比较系统的论述，更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。由于各种历史因素和现实因素，新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导，并选择了以国家为决策主体的计划经济体制，即国家掌握了几乎全部的权力资源，也正是在这种经济基础之上，形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”，以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后，经济体制发生转变，西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响，财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法，但实践中，财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。

一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展：大一统的财政体制

建国初期，我国财政理论尚处于摸索期，还没有形成自有理论体系，在财政实践中，与高度统一的计划经济体制相适应，财政体制也是高度统一的，强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中，尽管针对地方财政缺乏积极性的问题，一直在探讨如何克服财政体制的过分集中，但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。

1951年出版的《新财政学教程》（丁方、罗毅，1951）设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题，但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中，在“论十大关系”中就指出，“我们的国家这样大，人口像这样多，情况像这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则，即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权，而计划经济下的这种分权只是行政性分权（吴敬琏，2004）。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》（许飞青、冯羡云，1964）对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中，分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等，并对财政体制建立的“统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析，提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点，开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出，计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的，自建国至1979年的财政体制，经历了从集中到较为分散又到集中的过程，但其基本形式没有多大的改变（杨之刚，1999）。

二、八十年代初到九十年代初的理论发展：包干制与分税制之争

20世纪八十年代初开始，我国逐渐向市场经济体制转型，对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性，开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训，并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分，它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此，财政体制的改革，是我国经济体制改革的关键性环节之一”（贾康，1987）。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的，先后实行了基本建设投资拨款改贷款，中央和地方财政收支‘包干制’，两步‘利改税’等政策”（王绍飞，1988），经历了多次变革，但“在处理中央与地方的财政分配关系上，还未能找到一个较为理想的模式”（刘溶沧，1987）。此时的理论界已经受西方财政理论的影响，提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性，即“利改税后，企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金，不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润，这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”（马国强、吴旭东，1985）。

八十年代末九十年代初，我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为，财政包干制束缚了企业活力的发挥，强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀，使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产，但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨，进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为，认为“行政性分权的局面不宜久存”（楼继伟、肖捷，1987）。张馨认为，分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题，他还分析了分税制难以推行的真正原因，例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此，他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论，提出了涉及我国财政体制的两条基本原则，并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析，提出了区域性财政体制的基本框架（刘尚希，1991）。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制，进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后，张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”，主张“统一领导、分级管理”，这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为，这种理论不适应市场经济的演变趋势，市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换，但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算，因此为适应新的经济形势，也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。

三、1994年税制改革至今的理论发展：“分税制”应不断完善

1994年“分税制”改革的实施，在一定程度上解决了原体制的弊端，陈共认为，1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架，形成了以流转税和所得税为主，辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系；更重要的是，确立了具有中国特色的分税制，合理调整了中央与地方的分配关系，既保证了中央集中适当的财政收入，又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性，并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地，有利于实行有效和有力的转移支付制度（陈共，2005）。但寇铁军认为，分税制的基础缺乏科学性，税收返还和补助制度尚不规范，尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的，随着各种收入格局的变化，进一步调整税种划分是不可避免的；而且按照隶属关系划分企业所得税，带有明显的旧体制痕迹，改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章，并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题，财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路：

1、从财政体制改革的目标模式来看：张馨从双重财政结构理论出发，提出我国的财政体制不仅应该分税，而应该分税与分利相结合，这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为，财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅，形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出，理顺中央与地方财政分配关系的方向，是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看，各级政府事权和财政收支范围的划分，均以法律形式加以规范，事权可以下放，但财权相对集中，中央或联邦政府集中部分财力，对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开，税收征管机构分设，财政资金采取规范化的分配方法。

2、从地方的财政自来看：由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”（张馨，1993），所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上，目的就在于扩大地方财政的自，以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为，地方人大应具有独立的地方税立法权，对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等，地方人大应该有一定的自，但不得不侵犯全国性的税法和国税税基，或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”（孙开，2004）。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标，他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系，并对一些辅助税种进行调整；中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系，辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上；远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系，辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。

3、从规范转移支付制度的角度来看：寇铁军提出，健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的，并借鉴OECD主要国家财政转移支付制度的模式，论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后，指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主，注重财政分配的横向和纵向平衡：建立制度初期，应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时，也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究，发现“从1995年到2000年，考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小，说明转移支付并没能促进区域经济收敛，即转移支付没有取得均等化的效果，这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”（马栓友、于红霞，2003），“转移支付方式不规范，对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清，专项补助多固化为对某些地区的固定补助，项目繁多，且疏于管理”（李齐云，2002）。而且，对均等化起主要作用的一般性转移支付，其测算方法还存在诸多问题，“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法，但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法，所占比重有限”（李晓红，2002）。

主要参考文献：

[1]张馨，杨志勇.当代财政与财政学主流（第1版）[M].大连：东北财经大学出版社，2000.[2]王绍飞.明确财政体制改革的总体目标加快和深化财政体制改革[J].中国财政，1988.2.

[3]陈共.1994年税制改革及分税制改革回眸与随感[J].地方财政研究，2005.1.

[4]寇铁军.我国财政体制改革的目标模式[J].财经问题研究，1995.12.

[5]张馨.我国财政体制的双元模式[J].国有资产研究，1996.3.

财政管理制度论文范文第14篇

P键词：地方政府性债务;风险评价;内部控制

一、 引言

2011年，全国地方政府性债务专项审计显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，占当年GDP的1/4，超过当年全国财政总收入 。2014年，为积极控制和化解地方政府性债务风险，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求测算债务相关指标，评估地区债务风险状况，对债务高风险地区进行预警。党的十八届三中全会和中央经济工作会议提出，应“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”、“着力防控债务风险”。

相关法规及政策的出台已凸显出当前建立我国地方政府性债务风险评价机制的紧迫性，但由于相关数据及信息披露有限，我国地方政府性债务的风险量化和预警研究尚未得到深入开展，目前针对地方政府性债务风险评价问题的研究主要有：裴育、欧阳华生（2007）从理论高度阐述了我国地方政府性债务风险预警机制的目标及其构建;许争、戚新（2013）、倪筱楠等（2014）、朱文蔚、陈勇（2015）则依照债务资金流向，从借、用、还三个环节依次选取风险衡量指标，构建地方政府性债务的风险评价机制 ;缪小林、伏润民（2012）按照地方政府性债务的内部结构风险和外部负担风险分类，讨论了风险指标的选取，并利用HP滤波分析判断了债务风险的长期波动趋势 ;陈梦秋、宋良荣（2013）尝试为地方财政编制资产负债表，并据此从静态、动态两个维度选取风险评价指标，构建债务风险评价指标体系 ;郭宇、庄亚明（2014）基于系统工程论，通过社会经济、举债程度和偿债能力三个子系统构建了风险系统的多层次预警指标体系和机制。

虽然国内学者从不同角度尝试探讨了我国地方政府性债务的风险测算和评价方法，但仍存在一些问题：首先，缺乏必要的理论基础及依据。多数研究对指标的选取设置没有进行充分论证，注重实践应用而忽视了理论研究，理论基础的薄弱导致债务风险评价体系的科学性受到影响;其次，所建立的风险评价指标体系相对狭隘。多数指标体系不能全面反映与债务风险相关的各项因素，偏重个人主观经验，缺乏对我国地方政府性债务发展历程和特有背景的客观考量。因此，找到一种科学合理的理论作为基础及依据，结合我国特有的地方政府性债务特征与制度背景，构建一套客观全面的风险评价机制成为亟需，也是本文的主要研究目的。

二、 地方政府性债务的风险特征及内部控制的适用性

当前，我国地方政府性债务主要存在以下特征：

首先，主体多元，管理权责不清。在目前的地方政府性债务体系中，举债主体包括融资平台公司、地方政府部门及机构、经费补助事业单位等，债务监管主体包括财政、审计、贷款银行等部门。但在诸多的参与主体中，作为主要监管部门的地方财政只能掌控部分债务，绝大多数存在于融资平台公司和其他政府部门的债务由各单位独自管理，其来源渠道复杂，投资方向多样，财政部门难以对该部分债务实施统一有效的直接监管。这种复杂多元的系统使债务的借、用、还被隔绝于不同主体而难以明确权责，在面临债务风险时不能及时采取控制措施，增加了债务风险向财政风险甚至金融风险转化的可能性。

其次，“重借轻还”，风险意识淡薄。由于债务偿还期限通常大于领导干部换届周期，上界地方政府举借的债务常常由下届地方政府承担偿还，而当本级政府面临债务偿还危机时，最终会由上级政府“买单”，这种举借权力与偿还责任上的时空分离，导致地方政府管理人员的风险意识相对淡薄，极易出现过度举债行为。此外，我国的政治文化背景和不尽完善的干部考核机制使得部分地方政府在举借债务时，考虑的不是长远发展战略和财政承债能力，而是短期经济效益及“形象工程”。淡薄的风险意识和“重借轻还”的管理态度无疑加重了地方债务负担及债务风险爆发的可能性。

最后，机制缺失，监管乏力。监管机制的缺失，首先表现在债务的计量管理基础薄弱。目前，全国地方政府性债务尚未形成统一的统计系统和信息反馈路径，信息分散、统计不准确、反馈不及时都增加了债务管理的难度，降低了债务管理的精度，使得大量透明度差的隐性债务游离于地方财政和人大的监管之外。其次在于缺少统一的风险控制机制。我国至今尚未建立起统一的债务风险评价和预警机制，难以对整个债务系统实施全面的风险预警和控制，这是债务监管面临的突出问题。

内部控制理论自18世纪产业革命后，伴随企业实践发展至今，内部控制的具体目标也由最早的保障财物安全和信息真实，扩展至经营效率以及战略正确性，以风险管理为起点的内部控制，逐步成为现代公司治理中的重要组成部分。针对前述我国地方政府性债务存在的管理权责不清、风险意识淡薄、风险控制机制缺失等特征及问题，内部控制恰好是一种在多环节系统中分配权责、实施监督的有效管理机制，有利于克服债务管理中的权责不清;同时，作为风险管理中的重要机制，内部控制能够有效增强地方政府的风险意识，促使其着眼于长期发展，立足战略层面对债务进行科学规划和管理 ;风险控制方面，内部控制是一种主动的风险应对机制，可以融入到日常管理中，在事前、事中、事后对组织实施连环不间断的动态管理过程，可以有效弥补风险控制机制缺失问题。

此外，内部控制在行政管理及国家治理中的实践应用也较为普遍。诸多学者认为内部控制能够保证政府有效履行公共受托责任，对于提升单位管理和国家治理水平都具有重要意义 。也有学者进一步探讨了内部控制在地方政府性债务管理中的应用逻辑、作用机理和面临困境 ，并尝试将内部控制理论与地方政府性债务风险防范问题相结合，探讨基于内部控制的债务风险防范方法 ，但内部控制在地方政府性债务风险管理中的实践应用尚未有学者展开进一步的讨论。

三、 地方政府性债务风险评价机制的构建

1. 风险指标的选取设定。COSO在《内部控制整体框架》中指出，内部控制系统由相互关联的五项要素组成，分别是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督，它们相互联系，又分别适用于特定目标类别，共同构成能够对环境变化连续反应的一个整体。本文基于该五项要素构建了债务风险评价的基本框架，结合我国地方政府性债务有限可得的数据资料，共设置了16项风险评价指标，构建风险评价指标体系，如表1所示。

（1）控制环境。结合COSO内控整体框架，本文将控制环境设定为债务运行的经济基础和财政基础，从经济和财政两大视角出发，为控制环境选取了七项评价指标。经济基础方面，参考黄运（2002）;肖红叶等（2007）;郭玉清等（2015）的研究成果，选取地方“GDP增长率”和“人均GDP”衡量经济发展水平，用“第三产业增加值GDP占比”和“商品出口额GDP占比”反映经济发展结构。财政基础方面，选取“地方财政收入”和“财政收入支出比”衡量地方政府财力及其流动性，用“财政支出贡献率”（财政支出/GDP）反映地区经济对财政支出的依赖度，以反应经济发展的可持续性。

（2）风险评估。风险评估要素旨在识别和分析系统活动中与实现组织目标相关的风险，以合理确定风险对策。参考黄燕芬、邬拉（2011）;缪小林、伏润民（2012）等人对我国地方政府性债务所面临风险的分析及研究，本文将风险评估要素分为规模风险、结构风险和运行风险三类，分别设置风险评价指标，以求全面识别和评估风险。

规模风险即债务总量超过地区经济承载能力，导致债务无法按期偿还所带来的风险，本文从当前规模和发展速度两个角度评估，使用“债务率”（年末债务余额/当年综合财力）和“负债率”（年末债务余额/GDP）两项国际通用指标衡量债务的相对规模，用“债务增速与GDP增速比”衡量债务相对发展速度。结构风险指标参考缪小林、伏润民（2012）的研究成果，选取“担保债务风险”（年末担保债务余额/财政收入）、“逾期债务率”（年末逾期债务额/年末债务余额）两项指标组成对结构风险的评估，其中，“担保债务风险”反映地方政府的或有债务风险，“逾期债务率”反映地方政府当前积累的信用违约风险状况。运行风险选取“债务依存度”（当年新增债务额/财政支出）衡量，反映财政支出对务资金的依赖性。

（3）控制活动。本文参考2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》以及财政部相关规定，对各地区的政府性债务相关管理制度和风险控制措施进行评估，我们选用各地区在2013年政府性债务审计公告中披露的地区债务管理制度数量作为对该要素的评估，设置“债务管理制度”指标，制度数量和涉及内容越全面，债务风险发生的可能性越小。

（4）信息与沟通。在地方政府性债务的风险评价体系中，地方政府应及时收集与传递有关债务规模、来源、当前使用情况、偿还情况、政府承债能力、可能面临风险等的信息。本文借鉴上海财经大学公共经济与管理学院研究团队依据各地信息公开申请、网络、出版物等渠道，搜集相关信息制定的“财政透明度指数”来衡量地方政府性债务信息与沟通指标，完善的信息披露可以形成有效的外部约束机制，降低债务风险。

（5）监督。本文将监督要素设定为以控制债务风险为目的，对债务资金运行有效性进行的监督评价活动。本文从审计视角出发，评估地方政府性债务的监督要素，并借鉴朱荣（2014） 的研究方法，用各地政府性债务审计公告中披露的审计查处违规金额数量衡量“审计执行力度”，查处金额越大，表明审计执行力度越大，监督作用越强。

2. 风险评价指标体系的建立。由于表1所列指标的量纲和数量级存在差异，考虑我国相关数据获取困难，样本量有限等因素，本文选取均值法对指标进行无量纲化处理，并对负向指标取倒数，得到各指标最终的评价值，将其调整到方向一致可加总的状态，使得债务风险越大，最终评分越大。

对于指标权重的确认，本文采用专家评判法和熵值法分别为主因子和次因子赋权。通过向业内专家发放调查问卷的方式，获得主因子指标的重要性判断矩阵，通过一致性检验后，确定主因子权重。本文手工整理了2013年全国地方政府性债务专项审计结果，即30个省（自治区、直辖市）和3个计划单列市的债务审计公告及其相应年份的统计年鉴，剔除数据缺失的样本，最后得到了27个地区2012年末次因子指标的相关数据，考虑样本数量能够满足客观赋权法的计算要求，因此采用熵值法计算次因子指标权重。最终得到风险评价指标体系的权重分布，如表1各指标后括号内数值所示。基于地区i第j项指标的评分和权重分布，测算其政府性债务的总体风险：

由此得到相关地区的政府性债务风险评分，分值越大，地方政府性债务风险越大。同时，根据本文所构建的风险评价机制得到债务风险最终评分，可以追溯定位关键风险点，找到“五要素”中具体薄弱环节所在，为后续风险管理和相关措施改善提供有效参考和指引。

四、 结论

本文以内部控制理论为基础及依据，结合我国地方政府性债务的风险特征及制度背景，探讨了内部控制理论在地方政府性债务风险管理中的适用性。内部控制的风险管理本质为其在地方政府性债务风险评价中的应用奠定了较合理的理论逻辑和实践基础;同时，内部控制理论的应用也有利于解决当前债务风险评价模型普遍缺乏理论依据的问题。本文从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等多维度出发，构建了涵盖经济基础、财政基础、规模风险、结构风险、运行风险等方面的地方政府性债务风险评价机制，为我国地方政府性债务的风险评价与预警、控制及管理提供有益的借鉴及参考。

参考文献：

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[5] 朱文蔚，陈勇.我国地方政府性债务风险评估及预警研究[J].亚太经济，2015，（1）：31-36.

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[9] 小林，伏润民，地方政府债务风险的内涵与生成：一个文献综述及权责时空分离下的思考[J]，经济学家，2013，（8）：90-101.

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[13] 药清，董玲.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究[J].财会通讯，2014，（3）：106-108.

基金项目：国家社会科学基金重点项目“基于风险防范的地方政府性债务审计研究”（项目号：14AGL008）。

财政管理制度论文范文第15篇

一、地方政府制定中长期预算的基本原则

地方政府制定中长期预算应遵循以下原则：

1.与国民经济计划协调原则。中长期预算要与国民经济的发展速度、规模、结构相一致，同时财政措施和政策要促进国民经济的发展；项目支出滚动预算的编制应符合政府的方针政策，符合部门事业发展规划的要求，符合公共财政改革方向。

2.财政收支合理增长原则。编制中长期预算时，财政收支要有一个合理的增长比例。财政收入要与GDP增长相适应，财政支出控制在合理的增长区间。

3.动态管理原则。中长期预算的编制应根据预算执行情况，认真进行总结分析，对已经完成和根据政策变化、形势发展需要调整的项目，在编制下一个滚动计划时进行调整。

4.绩效导向原则。要考虑财政资金的使用及使用结果的效率与效能，形成预算前、中、后进行评价和评估的机制。

5.透明度原则。财政政策公开，财政预算和财政支出项目与金融公开，以利于社会的监督。

二、地方政府中长期预算的基本内容

省级政府中长期财政预算基本内容应包括以下十一个方面：地方政府在预算年度（3—5年）内经济社会发展预期目标分析；财政经济形势分析预测；上一年度预算执行情况的总结分析；中长期预算编制指导思想、原则及政策说明；预算年度收支安排及预算收支平衡；预算年度重点项目、法定支出安排及预测；本级生产建设和事业发展支出的项目预算；政府性基金收支中长期预算；全省3—5年度总预算；中长期预算中其他需重点说明的事项；财政改革与发展的政策建议。

三、地方政府中长期财政预算的编制程序

（一）编制机构。

1.鉴于中长期预算与年度预算、财政发展的密切关系，中长期预算的编制应由财政部门主司完成，由税务部门、国资委、改革与发展委员会、统计局及行业主管部门等配合完成。各部门之间职责分工清楚，程序严格，并与年度预算的编制相结合，与年度预算编制周期一致。

2.财政部门是统一管理中长期预算的行政部门，根据法定的预算管理职权，具体负责审核编制地方政府中长期预算草案、批复中长期预算和决算、组织和监督中长期预算的执行。财政部门内部各有关职能机构对中长期预算管理分工如下：

——预算处统一负责具体编写中长期预算草案，根据财力和平衡情况提出各项目专项支出限额，起草行文批复中长期预算，审核并起草行文批复中长期预算调整事项，管理中长期预算总指标，对财政主管处提交的项目进行总的排序，并制定中长期预算的有关滚动安排。

——预算编审中心具体负责中长期预算编制的基础工作，负责管理中长期预算基础信息采集及数据库，制定正常公用经费滚动系数标准的方案，审核个人经费和公用经费预算建议计划，审核专项资金项目预算及管理财政预算项目库，审核整理中长期预算，编制中长期预算文本。

——财政主管处：财政部门预算处、经济建设处、行政政法处、教科文处、社会保障处、农业处、涉外经济处等按照各部门职能分工，对相关部门预算实行对口管理。审核中长期预算专项公用经费及经济建设和事业发展专项支出建议计划，并对项目进行排序；指导、参与经济建设和事业发展专项项目的审核论证，审查编制项目预算；审核部门后二年的预算计划。

3.税务部门、国资委、改革与发展委员会、统计局等部门对财政部门预算编审中心提供地方政府税收、经济增长、经济形势预测分析材料。

4.预算部门负责整理编报本部门的滚动预算。

5.专家论证会，机构设在财政厅，由主管财政的省长主持。财政、税务、经济等方面的专家组成。

（二）编制方法。

地方政府中长期财政滚动预算可以考虑采用以下方法：

1.规划一项目预算法（PPBS）。这一预算编制法打破了部门界限，是针对支出项目而设计的预算方式。规划一般着眼于政府长期的目标，项目建立在规划的基础上，结合各部门长远规划和管理的实际需要，设立若干年度支出项目，建立最优和次优目标，并制定各项目所要达到的目标和项目成本（预算）。规划一项目预算制度突出了政府的长期目标，通过投入一产出分析来确定最优和次优目标，然后分解这些目标，并将政府各职能部门有机组合起来，提出各年度的实施计划，并根据行动计划来规划多年预算。

2.趋势外推法。根据地方政府财政经济政策发展趋势，依据财政收入预测、财政运行评价、财政风险预警的分析预测，结合上一年度的财政运行情况，对下一年度财政收支进行调整和修正，并编制后2—4年的财政预算。

3.比例限制法。对财政收支进行预算主要有两种形式：一种是将收入、支出总额限定为GDP的一部分，另一种是规定本年收入和支出相对于上年或基准水平的变动幅度。

4.零基预算法。按照影响项目支出的所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算支出需求。

5.项目库法。对专项公用经费及经济建设和事业发展支出实行项目管理，编制项目预算。项目预算根据经济和社会发展计划制定三年滚动项目发展规划，建立项目库。项目要按省财政厅统一要求编制项目预算建议书，达不到规范要求的，不予安排。项目预算安排要建立科学、规范、民主、透明的论证和决策机制。

6.专家会议法。组织专家对各项目进行论证、排序，按排序来确定项目预算的优先顺序。

7.绩效预算法。在对项目按照政府职能如经济、国防、教育等进行业绩分类的基础上，并考虑各职能部门的方案或计划，从最终产品成本及目的来衡量和评估其业绩，以确定所需资金。

（三）编制程序。

中长期预算编制按照自下而上的程度，从基层预算单位编起，逐级审核汇总。整个预算编制过程划分为八个阶段，并遵循“三上二下”和“一采集，二论证，一形成”的程序。八个阶段是：采集信息、布置预算编制、编制预算建议计划、财政审核、征求意见和编制部门预算文本、专家论证、编制并上报预算草案、批复预算。“三上二下”和“一采集，二论证”程序是：

一采集：财政部门布置编制工作，采集信息。于上一年12月1日财政部门协同税务部门、国资委、改革与发展委员会、统计局及行业主管部门，收集多年度经济形势发展预测分析、财政收支预测分析和财政计划安排基本原则等信息。

一上：预算部门于3月上旬向财政部门报送中长期预算收支建议计划和单位基本情况（预测分析材料）。

一下：财政部门根据财政发展规划、上一度财政运行情况和预算部门中长期预算收支计划，编制年度预算草案和中期财政计划框架，于8月份向各部门下达编制财政三年滚动计划指南、预算建议计划初步审核意见。

二上：预算部门根据财政部门下达的编制指南和本部门发展规划，编制本部门的三年预算，修改预算建议计划，报本级财政部门，并逐级汇总上报。

二下：财政厅预算审核中心将部门上报的三年预算，根据测算的财政收支情况，编制中期财政计划框架，于10月上旬下达部门和下级财政部门征求意见。

三上：省预算部门和市财政部门于10月15日前向省财政厅反馈预算文本意见；财政厅将反馈的预算文本意见提交给专家论证会。

一论证：财政厅与专家论证机构讨论阶段。财政厅就下一年度的预算草案和中期财政计划框架召集各部门进行讨论协调，修改后，由论证机构讨论协调。

一形成：编制中期财政计划草案阶段。由财政厅根据各部门的意见和论证机构结果，在分析上一年度预算执行情况的基础上，对项目加总排序，形成最优组合、最大社会效益的项目库，完成中长期预算草案。

二论证：专家论证会对中长期预算草案进一步论证，对项目库的组合、项目规模进行讨论，由财政厅进一步调整修改，形成地方政府中长期财政滚动预算（讨论稿）。

四、地方政府中长期财政预算的决策程序

1.法律效力。中长期预算具有法定的约束力，是规范政府收支的法律条文。中长期预算中当年的预算就是年度预算，与现行的年度预算具有同等的法律效力。

2.决策程序。第一步，财政厅将形成的“地方政府中长期财政滚动预算（讨论稿）”提交省级政府，由省级政府。决策，并提出决策修改意见。第二步，财政厅根据省级政府的决策修改意见，对中长期财政滚动预算进行修改或调整，再提交省级政府。第三步，省级政府将《地方政府中长期财政滚动预算草案》提交省级人大。第四步，人大讨论和审批预算阶段。人大在讨论年度预算时，要同时讨论省政府提交的中长期财政预算，并以此作为审议年度预算的必要参考材料。

3.预算审查和批准。各级预算部门审核并汇总编制本级本部门3—5年预算建议计划。各级财政部门审核本级3—5年预算建议计划，并逐级汇总上报编制中长期预算草案。省级政府审核省级财政厅报送的中长期预算草案，并向省级人大提交中长期预算草案。

中长期预算的当年预算按年度预算的法定要求报省级人大审查和批准。后2—4年预算按要求报省级人大审查、备案。省财政厅根据省级人大批准的中长期预算审查决议，当年预算依照年度预算，批复部门预算，并向组织征收预算收入的部门下达收入计划。后2—4年预算作为法律文件，约束指导预算的编制和执行工作。

五、地方政府中长期预算的执行和监督程序

1.地方政府中长期预算执行。中长期预算由省级政府组织执行，具体工作由财政部门负责。当年预算执行依照相关预算管理办法执行。后2—4年预算的执行在于指导年度预算的编制，约束政府行为的运作，保持财政措施及财政政策的持续发展。同时，后2—4年的预算有些可以调整，有一定的灵活性。

2.预算变更。预算执行中确需进行的预算变更，属于预算调整的，要严格按照法定程序经省级人大常委会批准后调整预算；其他不属于预算调整的预算变更事项，要按规定权限和程序予以变更。

当年预算变更遵照相关预算管理办法变更。

中长期预算调整是指经省级人大批准的预算，在执行中因出现下列情况引起预算的部分变更：年度预算需要变更的，相应地后两年也需调整；上一年预算执行发现重大问题的，在后两年进行调整；项目库需要调整。对于以上规定的情形必须进行的预算调整，省财政厅应当编制预算调整方案，列明调整预算的原因、项目、数额及有关说明，提交省级政府审定后，提请省级人大常委会会议审查批准。

3.预算评价。当年预算评价要遵照相关预算管理办法进行评价。建立预算前、预算中、预算后的评价体系。预算评价要采用定性和定量相结合的方法，逐步建立科学、规范的定量评价体系。

4.预算监督。中长期预算的当年预算监督要依照相关预算管理办法实施监督。省级政府财政厅应当依法接受省级人大及其常委会对预算编制、执行的监督。