乡村基层治理范文

乡村基层治理范文第1篇

[关键词] 乡村治理 行政化 自治化 基层政权建设

  目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1

  本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。

一、 行政化主张的理论逻辑

  主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。

  现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5

  概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方****主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。

二、 自治化主张的理论逻辑

  正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。

  主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。

  “国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。

  主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定‘困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的宪政改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13

三、 行政化还是自治化

  如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。

市场条件下的行政化

  笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。

市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。

  按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。

  市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。

  而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。

2、 现代社会中的自治化

  关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。

  按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与人民公社有着藕断丝连的关系。”17

  本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。  

  从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。

  从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。

  英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自主权的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18

  清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自主权利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。

  中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。

  由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。

  综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。

四、 精英自治还是村民自治

  精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22

  地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。

  第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。

  第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。

  再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。

  那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。

  无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方****主义”的结构性根源23来看，通过宪政性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方****”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。

五、 结 论

  综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。

  笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。

六、 余 论

  马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。

  着名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26

  笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。

  在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。

注释：

1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；何清涟：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。

2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。

3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王考试吧等译，三联书店，1989. P51

4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294

5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。

6 关于“局部地方****主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。

7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.

8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。

  国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。

9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2

10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.

11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊

12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4

13同上 P291-292

14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。

16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。

17 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6

18 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6

19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213

21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，

《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。

22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。

23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页

24 《马克思恩格斯选集》第三卷 2版 P305。 北京，人民出版社，1995。

乡村基层治理范文第2篇

谁在推动农村基层民主的发展

西方民主政治的发展大多是从上层开始，然后逐步向下层推进，这个路子虽然不是一帆风顺，但最终还是走了过来。少数西方国家在这个道路上走得不成功，它们的社会出现断裂，基层民主政治发展没有跟进，结果导致社会的某种分裂——一方面是贵族化的“民主政治”，另一方面是寡头控制下的基层社会。

由于历史的原因，中国要出现这种分裂很难。直接原因很简单，中国农民从来不甘脱离主流社会，而中国的上层力量也从来与下层社会有很深的渊源。我们看到的事实是，中国农村基层民主的发展，日益表现为社会整体的努力，尽管这个整体不是十分协调，有时候可能还发生相当大的摩擦。

中国农民对民主政治的需求，说到底是对公平的需求。在现代社会，这种需求必然要通过民主政治才能实现，民主政治的动力正来自这里。按我的调查，绝大多数农民之所以热情参与村委会主任的选举，是希望自己选举出的村委会主任能代表他们审查村里的账务。农民要求直接控制自己的权威机构具有公正性。其实，西方历史上从上层开始的民主政治，也是出自利益的需求。

然而，在中国现实之下，农民不能为自己供给民主政治这一“公共物品”。1980年代初，是几家村庄自己开始选举村长的，甚至在早一些时候，例如文化大革命中，农村也普遍存在选举“队长”的情形。但是，一旦村级权威机构的权力变大，干部有了油水，选举的权利就不容易保障了。好在1980年代初，少数村子的选举得到了中央高层的支持，后来就有了“村委会组织法”的试行草案，到1998年这个法律正式颁布实施。

村委会组织法的实施并不顺利，问题的本质是两种体制的冲突。这种冲突决定了来自体制内的“制度供给”不是高效率的。但的确要承认，体制内的高层面临着两难选择。就在这种局面下，农民群体中的一部分精英分子逐渐加强了活动，同时，体制外的力量介入了。体制内的踌躇和体制外的热情，这两者之间的反差和相互碰撞，究竟如何演绎下去，真是一个大大的可观察的对象。也许，中国基层民主政治的动力就将在这样的相互作用中得到释放。

究竟遇到什幺样的难题

直到目前，中国村一级权威机构还是以村党支部为核心；农村的所有问题，也是在这个权威机构之下发生的。有一点共识是，农民和高层领导都希望通过改变权力配置来解决农村的问题。但认识的差异也是明显的，农民希望村委会有更大的权力，而这个希望在目前没有变成现实。我们遇到了所谓“两委关系”这个大难题。农民直接选举出来的村委会如果不能听命于党支部，一般也得不到乡党委和乡政府的支持。乡党委为了更有效地维持既定的权力格局，对选举进行干预成为普遍现象。绝大多数情况下，新的村委会没有能够满足农民“查账”的要求，就是说没有给农民提供他们对公正的需求。

目前的村委会组织法在选举程序上的笼统规定，是村民自治难以落实的重要原因之一。只有目标的公正，而没有程序的公正，目标的公正将难以产生，这已经是普遍被印证的规律。乡村权势阶层正是利用了选举过程无法可依的状况，而很容易地实现了对选举本身的干预。目前亟待解决的问题包括：选民资格如何认定？是长住居民还是“户籍”居民？被选举人是不是需要特殊的资格认定？候选人提名程序要不要更简化、更合理？竞选活动如何规范？竞选经费的筹集和使用如何规范？选举纠纷如何仲裁？等等。

乡村民主政治发展的另一个大难题是相关的配套改革没有跟进。我国的乡村控制系统的一个本来可以早日克服的弊端是它的权力过于庞大。一方面，它控制了私人属性的经济活动，把土地要素的交易握在了手里；另一方面，公共事务也控制太多，没有用民间组织对政府功能做必要的替代。政府性的公共权力太大，民主政治就难实行。权力过大、过于集中，在任何体制之下都难免产生腐败、难免侵蚀公民基本权利。

有不少人强调中国农民的“素质低下”是乡村民主政治的阻碍因素，这种说法极为似是而非。民主政治的最本质的特征是供应“公共物品”中的竞争性和专业化。通过竞争，专业政治家会彼此加强监督，使目标公正和程序公正得以实现，不需要一般公民花很多力气在深层次上参与政治活动。公民需要自由的投票权利，需要用自己的耳朵倾听专业政治家的承诺，然后用自己的一般生活经验做出判断。

三种依次递进的思路

中国的改革，在大的目标上大家是有共识的，问题的难点是如何稳妥地、渐进地一步一步推进。改革的方略可以在书房里制造出来，但真正的改革进程是众多利益集团博弈的结果，其中高层政治家的勇气和谋略只是一个因素，虽然有时候这种因素很重要。我们的起点是历史的遗产，离开这个遗产，任何改革的方略都会碰壁。

解决目前农村基层民主政治发展的现实困难，可能是我们不得不选择的起点。目前，学者们和改革的实际操作者在实践中有了三种依次递进的思路。

首先是寻求村委会选举的技术性改进，制定一部《村委会选举法》，解决程序公正问题。如果通过这项法律，将大大增加传统权势阶层对选举干预的难度，给第一线的改革力量提供法律支持。

其次是更大地改变农村基层社会的权力配置，具体说是改变“两委关系”。胡锦涛总书记针对走出“两委关系”的困境有过几次讲话，认同和支持了学界的一些建议和地方出现的积极办法。在他的讲话的支持下，各地出现了下述一些做法：提倡搞“两推一选”，把党支部权力的合法性建立在更大范围的选民认同的基础上。提倡支部书记候选人参加村委会选举，当选后再参加党支部书记选举；如果落选，则不能参加支部书记选举。提倡吸收合格的非党员村委会主任入党，并担任党支部书记。这些做法不大合乎许多人最终的民主政治的理念，但在实践中可能是一种容易突破僵局的办法。目前的困难是，这些做法只是作为一种“建议”被提倡，没有普遍地实行。

乡村基层治理范文第3篇

  中国农村民主政治的发展日益受到社会方方面面人士的关注，也受到一些国际机构的关注。2003年，一些大城市的人民代表选举也出现新的亮点，给政治学研究者提供了新的观察对象。在一种历史视野下观察中国基层民主政治的发展，把握其大局，也许会为我们提供一种清醒的战略意识。   谁在推动农村基层民主的发展   西方民主政治的发展大多是从上层开始，然后逐步向下层推进，这个路子虽然不是一帆风顺，但最终还是走了过来。少数西方国家在这个道路上走得不成功，它们的社会出现断裂，基层民主政治发展没有跟进，结果导致社会的某种分裂——一方面是贵族化的“民主政治”，另一方面是寡头控制下的基层社会。   由于历史的原因，中国要出现这种分裂很难。直接原因很简单，中国农民从来不甘脱离主流社会，而中国的上层力量也从来与下层社会有很深的渊源。我们看到的事实是，中国农村基层民主的发展，日益表现为社会整体的努力，尽管这个整体不是十分协调，有时候可能还发生相当大的摩擦。   中国农民对民主政治的需求，说到底是对公平的需求。在现代社会，这种需求必然要通过民主政治才能实现，民主政治的动力正来自这里。按我的调查，绝大多数农民之所以热情参与村委会主任的选举，是希望自己选举出的村委会主任能代表他们审查村里的账务。农民要求直接控制自己的权威机构具有公正性。其实，西方历史上从上层开始的民主政治，也是出自利益的需求。   然而，在中国现实之下，农民不能为自己供给民主政治这一“公共物品”。1980年代初，是几家村庄自己开始选举村长的，甚至在早一些时候，例如文化大革命中，农村也普遍存在选举“队长”的情形。但是，一旦村级权威机构的权力变大，干部有了油水，选举的权利就不容易保障了。好在1980年代初，少数村子的选举得到了中央高层的支持，后来就有了“村委会组织法”的试行草案，到1998年这个法律正式颁布实施。   村委会组织法的实施并不顺利，问题的本质是两种体制的冲突。这种冲突决定了来自体制内的“制度供给”不是高效率的。但的确要承认，体制内的高层面临着两难选择。就在这种局面下，农民群体中的一部分精英分子逐渐加强了活动，同时，体制外的力量介入了。体制内的踌躇和体制外的热情，这两者之间的反差和相互碰撞，究竟如何演绎下去，真是一个大大的可观察的对象。也许，中国基层民主政治的动力就将在这样的相互作用中得到释放。   究竟遇到什幺样的难题   直到目前，中国村一级权威机构还是以村党支部为核心；农村的所有问题，也是在这个权威机构之下发生的。有一点共识是，农民和高层领导都希望通过改变权力配置来解决农村的问题。但认识的差异也是明显的，农民希望村委会有更大的权力，而这个希望在目前没有变成现实。我们遇到了所谓“两委关系”这个大难题。农民直接选举出来的村委会如果不能听命于党支部，一般也得不到乡党委和乡政府的支持。乡党委为了更有效地维持既定的权力格局，对选举进行干预成为普遍现象。绝大多数情况下，新的村委会没有能够满足农民“查账”的要求，就是说没有给农民提供他们对公正的需求。   目前的村委会组织法在选举程序上的笼统规定，是村民自治难以落实的重要原因之一。只有目标的公正，而没有程序的公正，目标的公正将难以产生，这已经是普遍被印证的规律。乡村权势阶层正是利用了选举过程无法可依的状况，而很容易地实现了对选举本身的干预。目前亟待解决的问题包括：选民资格如何认定？是长住居民还是“户籍”居民？被选举人是不是需要特殊的资格认定？候选人提名程序要不要更简化、更合理？竞选活动如何规范？竞选经费的筹集和使用如何规范？选举纠纷如何仲裁？等等。   乡村民主政治发展的另一个大难题是相关的配套改革没有跟进。我国的乡村控制系统的一个本来可以早日克服的弊端是它的权力过于庞大。一方面，它控制了私人属性的经济活动，把土地要素的交易握在了手里；另一方面，公共事务也控制太多，没有用民间组织对政府功能做必要的替代。政府性的公共权力太大，民主政治就难实行。权力过大、过于集中，在任何体制之下都难免产生****、难免侵蚀公民基本权利。   有不少人强调中国农民的“素质低下”是乡村民主政治的阻碍因素，这种说法极为似是而非。民主政治的最本质的特征是供应“公共物品”中的竞争性和专业化。通过竞争，专业政治家会彼此加强监督，使目标公正和程序公正得以实现，不需要一般公民花很多力气在深层次上参与政治活动。公民需要自由的投票权利，需要用自己的耳朵倾听专业政治家的承诺，然后用自己的一般生活经验做出判断。

  三种依次递进的思路   中国的改革，在大的目标上大家是有共识的，问题的难点是如何稳妥地、渐进地一步一步推进。改革的方略可以在书房里制造出来，但真正的改革进程是众多利益集团博弈的结果，其中高层政治家的勇气和谋略只是一个因素，虽然有时候这种因素很重要。我们的起点是历史的遗产，离开这个遗产，任何改革的方略都会碰壁。   解决目前农村基层民主政治发展的现实困难，可能是我们不得不选择的起点。目前，学者们和改革的实际操作者在实践中有了三种依次递进的思路。   首先是寻求村委会选举的技术性改进，制定一部《村委会选举法》，解决程序公正问题。如果通过这项法律，将大大增加传统权势阶层对选举干预的难度，给第一线的改革力量提供法律支持。   其次是更大地改变农村基层社会的权力配置，具体说是改变“两委关系”。******总书记针对走出“两委关系”的困境有过几次讲话，认同和支持了学界的一些建议和地方出现的积极办法。在他的讲话的支持下，各地出现了下述一些做法：提倡搞“两推一选”，把党支部权力的合法性建立在更大范围的选民认同的基础上。提倡支部书记候选人参加村委会选举，当选后再参加党支部书记选举；如果落选，则不能参加支部书记选举。提倡吸收合格的非党员村委会主任入党，并担任党支部书记。这些做法不大合乎许多人最终的民主政治的理念，但在实践中可能是一种容易突破僵局的办法。目前的困难是，这些做法只是作为一种“建议”被提倡，没有普遍地实行。   最后一种思路是更彻底地实现乡村自治，并制定一部《乡村自治法》用以奠定农村新的权力关系。这个思路将大大改变乡村社会的权力配置，并更深地触动传统体制。很明显，实施这个思路的难度在一定时期里也很大。   以上依次递进的改革只要迈出一小步，就有重大意义。如果不肯迈出步伐，停留在目前阶段上，任凭体制外的热情和体制内的冷漠对峙下去，将对中国社会进步产生难以估量的消极影响。在尊重历史遗产的前提下，推进中国农村民主政治的发展还需要政治家的谋略和勇气。

乡村基层治理范文第4篇

    转型期农村政治发展的根本要求:主体独立———基层治理宪政化建设的基本前提

    市场经济是一个主张个体利益合理化和宣扬个体利益最大化的经济形态,它的存在前提就是利益主体对自身利益的合法化、最大化和独立自主的追求,而肯定与维护个人利益则是国家民主政治制度的根本出发点,深深影响着国家和社会的民主化进程。改革开放以来,农村通过市场化改革,大力发展农村市场,塑造竞争性市场关系,进而推动市场经济发展,使得村民作为市场主体在社会中独立出来。市场主体从事市场交易,其直接指向在于利益,利益实际上就是权利、特别是财产权利的实现,“我们每天所需的食物和饮料,并不是出于屠夫、酿酒师和面包师的仁慈,而是出于他们的利己心。”[13]通过市场经济的结构调整,农村形成多元化的经济发展模式和产权结构,培育出了平等竞争的多元化市场主体。农民在市场机制的支撑和促进下其地位不断独立且日益发育成熟起来。独立的市场主体,基于利益最大化的效应目标,本能地存在着推进治理改革的动机,希望通过治理的变革谋取其在市场化发展中更多的机会。有学者认为,市场化发展轨迹下的利益丛生是推动农村基层社区民主体制得以产生和发展的根本基础[14]。源于农村经济发展而产生的个体利益冲动是推进村民积极参与民主选举和基层治理的原始动力,从这里可以看出,市场化运行体制下的中国农民实际上是一个在政治和经济发展方面充满理性的行动者,并非蒙昧无知的普通民众。[15]“强大的基层、社区组织和独立的经济利益集团可能是民主社会的一个颇有价值的方面,它们同国家的关系可能是更加遥远的或‘不许国家干预’。”[16]农村市场化改革使得市场机制在经济发展中发挥了基础作用,同时对社会秩序的影响也展示其强大的力量。“在这一过程中,每个人追求自己的利益会促成社会总利益的实现,另一方面,个人只有在为他人利益服务的情况下才可能实现自己的私利。这样,个人利益和社会利益就会达到和谐。”[17]利益的驱动使得主体在市场化运行中能够独立,不同利益的交汇使得村民个人在市场中主体地位发生交织,交汇的利益和交织的地位正好配发出市场化运行中的自发社会秩序,按照其内在的逻辑演进,社会秩序得到不断扩展,为基层治理的宪政化建设提供了动力。“那些被长期证明对人类福利意义重大的社会制度,虽然都是人类行为的产物,但绝对不是人类设计的产物,因而也就不能以演绎推理暗示出的任何方式来加以重新建构。”[18]农村社会中的自发社会秩序需要基层治理为之互动与发展,“秩序的重要性和价值会随着构成因素多样性的发展而增加,而更大的秩序又会提高多样性的价值,由此使人类合作秩序的扩展变得无限广阔。”[19]在互动发展过程之中,农民主体成为了治理变革的推导力量,“渐进的技术师或工程师认识到,只有少数的社会建构是人们有意识地设计出来的,而绝大多数的社会建构只是‘生长’出来的,是人类活动的未设计的结果。”[20]当农村经济社会的转型累积到一定程度时,社会治理模式发生结构性的变革就成为可能。事实上,主体政治上的要求和市场上的需求是基本一致的,都是一种选择,一种交易,政治上的行为也是利益的交易。“‘思想’一旦离开了‘利益’,就一定会使自己出丑。”[21]无论是现代经济活动还是政治活动莫非如此。每个人对个人利益的合理算计实现整体的利益,这是市场交易的动机与指向。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[22]现代政治参与实质上也是一种权利的算计与实现,每个政治主体都是带着其相应的价值观念去从事这些活动的,这些价值观与自己的利益密切相关联。西方的公共选择理论就是从利益的算计阐释政治运行过程的。村民在农村市场经济体制下获得较大的发展,其所获得的丰富资源增强了其独立的主体地位,会进一步强化其在基层治理模式中的迫切要求和参与愿望,会强化基层治理的独立性、自主性和自治性,由此与地方政府的支撑和干预相背离,他们在经济发展过程中发挥的主导性甚至支配性作用的角色定位和行为方式如果在基层治理中发生复制和移植的话,就会给基层治理的体制机制和行为模式带来相当深远的影响。“利益分化是宪政产生和发展的源动力。”[23]在农村市场经济发展过程中,“法治的保障既是一项经济权利,也是一项民主权利。它在公民身边建立起一道保护墙,保证他们在从事生产活动时无需畏惧政府。建立起这道保护墙后,那么民主制度中公民角色的先决条件———安全与独立也就有了保障。”[24]农村市场经济的利益观念促使村民个体地位的日益独立,同时个体独立又使得村民个人的行为能力、价值观念以及社会心态发生了巨大变化,使得传统的基层治理在农村市场化快速发展的格调下显得不相适应,既因为市场化丧失部分传统资源,又因为自身的惯性而暂时无法接受市场对自治治理的新动力,使得农村的治理出现现实困惑,也预示着农村一种新的社会治理基础的出现,基层治理会发生变革。市场化的农村内部关联具有外向性,村庄内的政治因素具有多元性,乡村内部的经济政治管理更多的是建立在利益的关联基础之上。农村内部的利益关联提高了村民个体的经济价值和经济自由,也促使村民在政治和经济方面更加注重发挥个人能动性,来实现个人经济价值的再次提升。日益变化的农村内部利益关联主导了农村的社会关系,已经成为市场化中村庄治理的社会基础,更加注重村级自治组织、农村协会以及其他农村社会力量与村民个人之间的分工与协作,市场化发展中的基层治理日趋需要一种宪政化的治理秩序,使得基层治理的宪政化建设成为必然。

    转型期农村政治发展的精神理念:政治自由———基层治理宪政化建设的价值追求

    农村市场化发展使得村民通过经济的发展满足了自己的生活需要,实现了自身发展的自由。农村市场的不断发育,让商品交换变得自由、频繁和规范,“谁都不用暴力占有他人的财产,每个人都是自愿地出让财产”[25],为满足村民的各种经济需求、满足村民与社会关系上的自由提供了中介。市场经济背景下的市场交换是自由最重要的现实基础,这种意识深深影响和积淀于农民的心理,形成村民肯定个人产权、抗拒一切暴力的自由情结,即自由发展的观念。“如果说经济形式即交换从一切方面肯定了主体的平等,那么也应该说那既推动着个人又推动着物体去参加交换的内容或素材,同时便肯定了自由。”“交换价值的交换正是一切平等和自由在生产上面的真实的基础。”[26]市场启迪自由,发展着自由,市场是实现自由的基础。农村市场化发展下,自由是村民不受其他个人和组织及政府的具体干预而独立运用处分财产的自由。自由是由市场自身特性的决定的,市场经济背景下经济发展的动力归因于市场的自由竞争而不是政府的行政干预,市场发展基于市场主体的自由自治,而不是政府的计划安排。在市场内,村民的生产经营不再由国家操纵,而是还原为村民自主性权利支配的领域。主体之间相互独立、平等的关系,才使得主体之间的交换是自由自愿的。只有自由经济才能从根本上激发、调动和保护市场主体的主动性、积极性和创造性。村民政治自由的实现是由社会的物质生活条件决定的,是受社会的经济发展影响的。“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随,而且社会和经济等发达的社会,也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[27]经济发展的自由和政治自由从根本意义上说,都是村民作为社会主体的人,享有自由的重要体现。在市场经济中,经济发展自由是政治自由的依据,同时村民政治自由的实现程度制约着农村市场经济的发育程度。“不是自由市场的模型提供了政治权利关系的新的构想,而是有关政治制度的设计本身为市场模型提供了典范。市场模型以特定的制度安排为前提。”[28]农村市场经济的发展催化了农民的独立性与自主性,强化了农民的政治独立观念,这种政治观念与市场化条件下农民享有的权利义务高度统一,形成了农民政治自由的治理趋势。它“意味着视自己为一个自由的、负有责任的人,而不是无意志的受控于他人的期待或冲动的工具。与他人相处时,健康人格的态度像对自己一样,视他人为人,而非物或工具”[29]。农村市场经济尊重农民的主体自由,而主体自由包含经济发展自由和政治治理自由两个重要方面。农民在市场条件下成为独立的市场主体,即成为获得经济发展自由的主体,成为自由的个人,具有独立的财产权,要促进了市场交换的正常进行和市场经济的发展。同样,农民经济发展的自由带来了村民政治主体的形成,即成为获得政治自由的主体,能够独立自由表达自己或群体意志、自由选择社会管理者的权利,成为基层治理宪政化建设的基本前提。“惯于自己处理自己的事务的人民……必定是自由的,这样的人民永远不会因有什么人或者什么团体能够抓住并控制住中央管理机构就让自己为他们所奴驭,对于这样的人民。没有一个官僚机构能希望强使他们去做或者去经受他们所不喜欢的的事。”[30]在市场经济条件下,国家和政府存在的价值不是妨碍人民自治而是要维护和保障人民的自治。保护村民自由是基层治理宪政化建设的终极价值,“基于一种演化性世界观,并置公民自由和经济自由于很高的优先地位上。”[31]

乡村基层治理范文第5篇

农村基层治理既是国家治理体系的重要构成，也是实现乡村振兴的基石。党的四中全会明确指出，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化。2019年以来，中共中央连续印发《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，确立了新时代党全面领导实施乡村振兴战略、党管一切农村工作的制度依据，为提升基层民主制度活力，为补齐国家治理体系和治理能力现代化建设中的乡村短板，全面完成乡村振兴，进一步指明了方向。

坚定以自治为核心的农村基层民主制度。从1980年第一个村民委员会诞生于广西的偏远山寨，到以村民委员会为载体的村民自治成为国家法律制度，直至成为中国特色社会主义政治制度的四根支柱之一、成为亿万农民群众社会主义基层民主的实践活动，经历了一个波澜壮阔的历史进程，是中国历史上前所未有的伟大政治实践之一，也是前无古人的政治实验。村民自治的实践，使我们的农村社会建立起了正常的治理机构，发挥出应有的管理公共事务和办理公益事业的职能，保证了农村社会的正常运转，有效实现了村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。随着农村经济社会改革的推进，各地纷纷探索适合本地实际的基层民主建设模式，基层民主创新实践风起云涌。农村基层民主在发展，中国式民主在发展，农民自治能力不断提升，我国农村基层民主政治建设成就瞩目。事实已经充分证明，我国社会主义基层民主广泛、真实、管用，是切实有效的社会治理方式。

坚持党对农村基层民主建设的领导。首先，基层民主扎根于基层的有效动员。中国共产党在农村的成功，基本经验有两条，一是经济上给农民以实惠，二是政治上给农民以民主权利。在中国共产党的领导下，农民才有了真正的民主权利和政治权利。这是中国基层民主发展的起点。其次，传统农村社会有延续数千年的自我运行逻辑，虽然经历发展带来的变革与转型，与现代性的“民主法治下乡”之间仍有一些不相适应的地方。农村地区相对自我封闭的保守观念、对现代治理认知上的瓶颈以及地区发展落差所造成的信心不足，都一定程度上制约了农民群众参与的积极性和治理的有序性。只有始终坚持党对基层民主建设的领导，将党管农村工作原则贯穿乡村治理体系建设全过程，夯实基层党组织在乡村治理中的领导核心作用，实现乡村治理与党建工作深度融合，才能有效确保治理的合力与方向，确保基层民主建设的实效。加强党的基层组织对村级各类组织的领导，全面推行农村基层党组织书记通过法定程序兼任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例，全面落实“四议两公开”等规定，正是不断提升农村基层党组织组织力、突出政治功能的重要举措，是突破基层民主建设和乡村治理瓶颈的出路所在。

坚持“三治结合”以增强基层民主制度活力。面对目前城镇化进程造成的农村人口外流和农民精英流失，以及农村传统乡土社会中的人情因素对农村基层民主建设形成的不利影响，农村基层民主建设需在基层党组织的有力领导下，进一步深化自治实践，因地制宜，积极探索、创新和丰富民主权利实现形式。依托村民议事会、说事会、恳谈会、听证会等多重形式的协商载体，充分发挥民主协商的优势，并逐步实现协商治理的规范化和制度化。不断畅通村民的民意反映渠道和沟通渠道，让农民在自治过程中实际感受到民主权利的行使与民主权利的维护。以法治保障和规范基层民主制度建设，推进乡村治理。针对农村地区法治意识薄弱、人情关系网纷杂、局部宗族势力存在、小微权力形式监督不力等问题，加强农村法治宣传教育和普法力度，完善农村法律服务体系，加强农村司法所、法律服务所、人民调解组织建设，推进法律援助进村、法律顾问进村，大幅度降低干部群众用法成本，强化法律在化解矛盾中的权威地位。以德治为引领，优化农村基层民主建设和治理。利用传统文化和乡风习俗中的合理价值，以规立德，引领基层民主建设。借鉴传统乡土文化中的礼治秩序，形成适合乡村实际的村规民约和道德规范，有助于降低基层民主建设的成本。

综上，民主是一种理念，更是一种治理方式。农村基层民主制度的活力，源于党对人民主体地位的尊重，源于党领导下的广大农民群众的自我探索和勇于实践，源于中国特色社会主义民主政治和中国特色社会主义制度的丰富与发展。改革开放以来，尤其是进入了中国特色社会主义新时代，随着对民主政治建设规律认知的不断深化，农村基层民主建设作为农民实现当家作主的有效途径，必然会进一步发挥中国式民主的制度活力，夯实乡村振兴之基，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

乡村基层治理范文第6篇

关键词：农村；乡镇政权；改革

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0034-02

一、关于乡镇政权存废的争议

关于乡镇政权的改革，学术界一直众说纷纭，有的主张应该加强，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政权组织；有的主张撤销，将它改为县级政府的派出机构――乡（镇）公所，实行“县政乡派”；还有的主张乡镇政权也实行类似村民自治那样的“乡镇自治”。到底应当选择哪种方案，不仅需要我们对中国乡镇政权的现状进行广泛而深入的调查研究，而且需要我们从改革的视野进行理性思考，对乡镇政权的未来发展进行可行性分析。

（一）撤销乡镇政权，称为县级政权派出机构

一种观点主张实行 “县政、乡派、村治”。在乡镇政权的存废问题上，这种观点主张撤销乡镇政权，把乡镇政权改革成为县级政权的派出机构。持这种观点的理由：一是乡镇政权不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，缺乏相应的施政能力，一直未能成为责、权、能完备的一级政府；二是自古以来，县一直是基本的行政单位；三是“责强权弱”的乡镇政府使治理成本过大，农民负担太重[1]。把乡镇作为县级政府派出机构，一般的设想是：第一，乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，办事处不再设立对口机构，也取消人大、政协。第二，办事处开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，不再进行独立的财政收支预算。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，具有行政职能一类的站所，并入办事处的职能办公室；服务性一类的站所，逐渐推向市场。这样一来，首先，减少了行政层级，精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；其次，重新定位了的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；再次，有利于深化村民自治，从体制上真正规范乡村关系。

（二）撤销乡镇政权、实行乡镇自治

一种观点主张实行“乡镇自治”。这种观点主张在国家通过强制性法律，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。具体设想：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权承担的公共行政的职权，移交给县级政权，由县级政权机关或职能部门履行；二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、服务职能，转移给乡村社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我服务、自我教育。这样做，一方面有利于扩大乡村自主治理的空间，另一方面有利于减轻国家财政负担[2]。

（三）乡镇政权不应撤销，应该精简合并

有一种观点是主张在保留乡镇政权的基础上，精简机构、精减人员、转变职能。持这种观点的人认为：没有现代的农村基层政权，中国的农村就是一盘散沙。中国农民贫困的基本原因一是人多地少的一亩地经济，二是市场经济导致的农民的绝对和相对贫困化。现代的农村基层政权是我国现代化事业的重要基础。在市场化时代，农民个人是无法对抗市场潮流的，政府作用增加，才能规范市场，将农民等弱势群体组织起来。农村基层政权应该加强和改善，而不是取消[3]。当然，他们也认为，现在乡镇政权存在很多问题，要加强乡镇政权建设，首先必须精简乡镇机构。

（四）对乡镇政权存废争议的评析

以上关于乡镇政权存废的三种观点，实际是两种观点，即一种主张撤销，一种主张撤并。笔者认为，按照宪法的规定，乡镇政权仍是农村基层政权，其宪法地位维持不变。目前搞乡镇自治和把乡镇全部改为派出机构的条件还不成熟，也与宪法的精神不符。虽然我国乡镇地区差异、经济差异很大，但是从总体上来说，撤销乡镇并不符合我国农村的实际情况，既不利于农村的稳定，也不利于农村的发展。我国的基本国情决定了“农业、农村、农民”问题的解决是一个综合的系统工程，不是简单地撤销就能解决的。从经济上讲，中国农村的社会形态决定了市场中介的作用难以替代；中国农村的实际条件决定了这个中介属于农村基层政权。个体的农民在市场面前永远都是弱势群体，这是当今中国实际的国情。从社会治理方面来看，乡村社会需要一个高效的、能熟悉了解掌握和管理农村发生的各种事件的行政体系，将乡村情况准确、及时地汇报上去，同时也必须有一个行政体系自上而下地传达政策、分配资源。从这层意义上说，乡镇政府在整合、组织、动员各种农村资源和社会力量中的地位是无可替代的。关于把乡镇政权改为县级政权的派出机构，虽然可以一时缓解乡镇政府在行政体制和财政体制方面职能不全的矛盾，减轻行政费用，但是作为县派出机构的乡镇机构并不能从根本上解决自上而下的支配型行政体制的结构性冲突，甚至会将这一冲突进一步延伸到县一级。关于乡镇自治，目前也不可行，道理与前面一样。乡镇政权的改革，不是仅仅撤销乡镇就能够解决的。在当前形势下，乡镇作为一级政权仍有存在的必要，在县与村之间没有一级政府不利于乡村社会的发展。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达，能动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。

二、新形势下应该加强并完善乡镇政权建设

改革开放以来，随着农村政治、经济和社会改革的全面展开，特别是市场化、城镇化的推进，农民阶层逐渐发生分化，形成了不同层次的新的利益主体。乡村社会的异质性和流动性也不断增强。农村政治、经济和社会的改革，必然要求乡村治理与时俱进地进行适应性改革。自上而下单向地建构农村基层政府已经不符合客观实践的发展，农村基层治理需要更加开放、公平的、多元的利益表达、沟通和反馈渠道，协商合作治理是改革的必然趋势。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元民主合作机制，扩展农民平等民主地参与乡镇政治的渠道；在乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，国家与乡村社会达成积极、全面和有效的合作，最终形成和谐高效的治理格局。

近年来关于乡镇政权改革方向的讨论，大多只是看到了乡镇政权存在的问题，并没有关注到在社会转型、城镇化推进的国情之下，乡镇政权对于国家治理能力和治理体系现代化的重要意义。

事实上，乡镇政权的建立是中国在国家治理现代化意义上不断拓展其治理能力和社会整合能力的结果。小农经济时代，中国基层建制一般只到县一级，是因为自给自足的农耕经济中生产和生活的大部分物质资料都可以自我满足，产品交换和相应的社会联系都比较少，基层社会管理的复杂程度和政府责任也比较有限。中国现代国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其核心内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。在国家权力向基层农村社会扩张的同时，汲取税收、控制地方资源、下延机构设置、扩大官僚人数等过程也随之开展，使得国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生。

新中国乡镇政权的建立推动了中国由传统国家向现代国家转型。建国以来的实践表明，乡镇政权与农村各个方面的改革和发展变化密切联系着的。在建国初期，农村基层政权的建立与剿匪反霸、的胜利联系在一起。在这个时期，广大贫雇农在中国共产党的领导下，彻底摧毁了在农村统治的政治基础――乡保甲制度，消灭了地主阶级的剥削制度，并在的基础上建立了新中国的农村基层政权。翻身农民第一次享受到当家做主的权力，通过选举产生了乡镇人民政府。乡镇人民政府的建立反过来又巩固了农民在中获得的胜利果实，领导广大农民群众发展生产，使后农村迅速出现了欣欣向荣的景象。此后，随着农业生产的进一步发展和对农村社会主义改造的深化，农村基层政权经过了合作化、等几个阶段，其组织形式、职能范围和活动方式不断进行调整。其间虽然走了一些弯路，但总的说来，它在团结广大农民、巩固工农联盟、促进农村社会稳定和生产发展等方面，起到了不容忽视的作用，成绩是主要的。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的开展、社会主义市场经济的建立、村民自治的发展，作为农村基层政权的乡镇政权在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。

进入21世纪以来，以社会经济转型特别是工业化、城镇化的深入推进为契机，我国农村发展进入了新的阶段。农村社会结构加速转型，农民利益诉求多元化，城乡发展加速融合。“基础不牢，地动山摇。”乡镇政权的建设和发展，对于中国特色社会主义事业，对于国家治理能力和治理体系的现代化，无疑都具有极其重要的意义。它反映的核心问题是，在市场化和城镇化的背景下，如何处理好国家与农民的关系，建立怎样的乡村治理模式才有利于促进农村社会经济的全面、协调、可持续发展。社会转型是机遇，也是巨大的挑战。把社会转型控制在有序的范围内，是考验一个国家治理能力的重要表现，这就更需要制度化的公共权力协调和引导社会各种利益群体进行有序的政治参与，用规范化、制度化的方式来影响和推动社会转型的进程。在这一进程中，乡镇政权作为农村基层公共权力的组织者，应该在乡村社会治理中发挥重要作用。乡镇政权不仅不应该削弱，反而需要加强。乡镇政权不仅有利于将国家意志和服务传递到广大农村的各个角落，也是维持农村社会基本秩序的核心力量，连通民意与国家的主要渠道，在工业化、城镇化的大背景下，乡镇政权的作用将更为突出。

参考文献：

[1] 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003：139-142.

乡村基层治理范文第7篇

20世纪90年代，协商民主理论成为西方学术界关注的新领域。协商民主强调参与讨论和协商主体的平等性，以及不同利益主体对共识的追求，这使得很多西方学者将协商民主视为选举民主的补充，更有甚者认为协商民主最终会替代选举民主。正如达尔所言，“协商民主的目的是达成共识，各种利益在博弈中取得最大公约数，是一个利益相互妥协的过程”[1]1。这种古典式的公民参与和协商在公共领域中得到充分体现，有效克服了选举民主的不足。事实上，早在古希腊的雅典就已出现了协商民主制度。应该说，协商民主作为民主的一种范式得到了复兴。

虽然协商民主理论兴起于西方，但是协商民主在中国早已得到了广泛的实践。党的十八大报告中明确提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容提出来[2]22。农村是探索协商民主发展的基础，如何充分保障农民的参与权，如何调动农民有序地参与协商民主，如何实现乡村治理中协商民主制度化，是我们首先必须考虑的问题。

一、乡村协商民主的含义

简单地说，乡村协商民主就是在广大的农村地区，利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。在协商民主框架下，村民之间、村民与政府之间、村与村之间的协商地位是平等的。

乡村协商民主最早的实践形式是浙江温岭的民主恳谈，随后在我国中西部地区，协商民主得到了广泛的发展。在河北地区，乡村协商民主呈现了多样化的发展趋势，主要包括咨询会、议事会、谈心会等多种协商形式。正如马克思对民主给予的高度评价：“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[3]39-40作为民主形式的协商民主同样是人民的作品，乡村协商民主是村民在实现自身权利过程中不断探索出来的。

二、河北乡村治理中的协商民主

（一）乡村治理中协商民主的探索

由于中国地区之间发展不平衡，特别是经济发展的不平衡会在一定程度上制约政治发展。例如，江浙地区经济发展迅速，人民生活水平相对较高，公民组织发展迅速，这些因素使得公民政治参与得以有效进行。不可否认的是，在一些贫困地区，村民的参与意识和参与能力也较高，但是从整个民主运行环节来看，经济因素对民主参与起到了更为基础性的作用。

在河北，协商民主形式是随着河北社会经济发展而不断丰富起来的。与江浙地区相比，河北经济发展处于中速发展状态。从产业结构角度看，河北农村经济结构依然以农业为主，农村大量的青壮年流入城市，或者外出到北上广等大城市打工，农村空心化比较严重。这些现状导致河北乡村协商民主的发展依然处于一种探索的状态，但是在党的十八大之后，河北乡村协商民主获得了快速的发展，探索出了许多形式。比较典型的乡村协商民主治理形式主要有以下两种。

1.月协商制度

月协商制度是河北基层协商民主的一种形式，主要通过月协商座谈会形式开展，每个月举行一次。大名县和宁晋县在探索月协商制度上取得了有益成果。大名县和宁晋县政协为了进一步发挥政协在协商民主中的作用，搭建了政协委员常态化履职平台，建立了月协商制度。特别是大名县政协正式出台了《关于建立月协商座谈会制度的意见》，这是大名县政协拓展人民政协协商民主形式、增加协商深度、提高协商成效的有益探索。

一般来说，月协商制度主要是每月上旬，以专题协商座谈会的形式，围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点问题开展协商，每次就一个专题达成共识，最终形成科学决策。月协商制度在河北各县得到了很好的发展，并且月协商制度已经扩展到乡村一级。月协商制度类似于农村一事一议制度，同样是围绕农村治理过程中出现的问题展开的，“作为农村基层社会的一种民主实践形式，一事一议制度也是一种农村基层民主决策和民主治理的形式，它主要采用协商、讨论、对话的方式来决定农村公益事业建设项目，‘注重的是讨论而不是投票’。”[4]二者的区别主要表现在两个层面：一是协商的议题，月协商制度的议题主要是农村中重要经济与社会问题，是农民当前关注的主要问题;二是协商的主体，月协商制度是基层政协探索出来的协商形式，在向农村开展过程中县级政协及政协委员发挥着带头作用。

2.搭建三个平台

隆化县政协为了更好地实现协商民主功能，充分搭建献诤言、出良策的三个平台，为全县改革发展稳定献计出力。具体来说，搭建了协商议政平台、建言献策平台、履职尽责平台，这三个平台有效地将协商民主从县级扩展到村级。

搭建协商议政平台，主要是从县级政府层面对全县经济社会问题开展协商，进一步完善、深化专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商，进一步完善各项协商工作机制;深入开展以专委会议、常委会议、主席会议为平台的协商议政活动。搭建建言献策平台，主要是围绕教育、医疗、养老、环保等问题，以专题形式开展调研，政协委员充分发挥自身优势，深入乡村与群众建立联系，通过撰写调研报告、提案和社情民意信息等形式，促进当地经济社会发展。搭建履职尽责平台，主要是完善政协联络工作制度，表现为横向和纵向两个维度进行协调沟通。从横向上看，加强政协常委成员与政协委员之间、专委会与政协各个界别委员之间、政协委员与政协委员相互之间的联系;从纵向上看，加强政协委员与人民群众之间的联系。通过三个平台的搭建与建设，有效地搭建了乡村与政府、乡村与乡村之间的沟通平台，充分发挥了隆化县政协的协商民主功能。

（二）乡村协商民主存在的问题

河北省在乡村治理过程中对协商民主进行了有益的探索，但是从前文分析的两种典型协商民主形式看，我们认为，月协商制度和搭建三个平台主要体现了一种自上而下的推动，这在一定程度上反映着村民主动参与或参与协商过程中主动性与积极性不足。主要表现在以下两方面。

1.公共问题意识不足

协商民主是利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。公共问题是协商的关键因素，它背后体现着村民的公共意识问题。如果村民仅仅围绕一些家长里短式的问题提出自身的利益诉求，那么这些诉求并没有进入公共问题范围。例如生活垃圾问题，这是农村社会一个重要的公共问题，即针对村民的生活垃圾乱扔、乱倒现象，村民与干部、村民与村委会就如何治理该问题进行协商。但是，如果村民仅仅因为自身利益，就如何治理自己门前垃圾问题进行协商，那么这有悖于协商民主精神。在一些乡村，村民自身利益问题时常超过乡村公共利益问题，使得一些问题在公共协商的框架内无法展开，这种公共问题意识的不足最终会损害村民自身的利益。

2.组织化程度不高

在河北乡村协商治理过程中，组织化程度不高主要体现在缺乏必要的组织将相关利益整合起来。在一些农村，村民的利益诉求始终处于一种碎片化形式进行表达，而这种碎片化的诉求会同时发生在不同的农村，那么这种碎片化的利益诉求如何整合到公共问题中？有的学者提出，可以通过村委会之间必要的协商进行整合;也有的学者认为，需要建立专门组织对某一公共问题展开协商。针对第一种解决方式，我们知道在村民自治过程中，少数村委会成员有时会追求自身利益，特别是政治精英掌控着很多资源，很难与村民进行有效的协商，这是影响协商民主开展的重要因素。因此，通过建立一些专门组织将村民利益整合起来，同时该组织又能与政协委员建立联系沟通机制，这有助于发展乡村协商民主。

三、完善乡村协商民主治理的路径分析

乡村协商民主是我国基层民主的重要组成部分，同时也是实现乡村治理的有效途径。针对河北乡村治理中的协商民主问题，为了进一步促进协商民主的发展，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平，需要通过以下路径解决。

（一）发展乡村组织

改革开放以来，我国村民出现分化，形成了不同的利益群体，例如私营企业主、互联网商户等，这种结构性分化造成村民针对公共问题会产生不同的利益诉求。在这三十多年的改革开放过程中，河北乡村结构也发生巨大的变化，主要体现在乡镇企业异军突起、农村务工人员增加、农村大学生流入城市。一方面，农村经济得到了快速发展，人民生活水平不断提高;另一方面，河北农村老龄化、空心化不断加剧。如何在农村开展有效的协商？如何在协商过程中保护老年人、妇女和儿童的利益？这是协商民主在河北乡村发展面临的重要课题。

乡村组织是发展协商民主的重要载体。从协商民主过程来看，乡村组织能够有效地将相同利益群体组织起来，从而更好地代表和表达群体的利益。针对某一公共问题，乡村组织召集利益相关群体开展协商，在组织内部首先达成共识;同时，乡村组织与乡镇党委、政府进行协商，表达该组织的利益诉求，通过有效沟通协商，最终达成共识。当然，在现实协商过程中，由于农村问题的多样性和复杂性，乡村组织协商平台需要进行反复的沟通与协商才能达成共识，这可能会提高协商成本，但是从长远角度来看，乡村组织能更好地发挥自身的协调优势。

（二）培育协商文化

任何一种制度的产生与发展都以相应的文化为支撑。脱离文化支撑的制度是没有灵魂的，是不能长久发展的。“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。”[5]14协商民主制度的完善与发展需要培育协商文化，一方面，协商民主是基于协商文化产生的，另一方面，培育协商文化有利于更好地发展协商民主。

乡村基层治理范文第8篇

[关键词] 乡村治理 行政化 自治化 基层政权建设

目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1

本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。

一、 行政化主张的理论逻辑

主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。

现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5

概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。

二、 自治化主张的理论逻辑

正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。

主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。

“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。

主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定'困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的宪政改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13

三、 行政化还是自治化

如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。

1、 市场条件下的行政化

笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。

市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。

按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。

市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。

而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。

2、 现代社会中的自治化

关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。

按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与人民公社有着藕断丝连的关系。”17

本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。

从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。

从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。

英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自主权的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18

清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自主权利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。

中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。

由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。

综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。

四、 精英自治还是村民自治

精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由如下：1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22

地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。

第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。

第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。

再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。

那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。

无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方专制主义”的结构性根源23来看，通过宪政性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方专制”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。

五、 结 论

综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。

笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。

六、 余 论

马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。

著名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26

笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。

在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。

注释：

1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”，《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；何清涟：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。

2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。

3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989. P51

4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294

5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。

6 关于“局部地方专制主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。

7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.

8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。

国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。

9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2

10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.

11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊

12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4

13同上 P291-292

14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。

16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。

17 沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6

18 沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6

19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213

21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，

《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。

22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。

23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页

24 《马克思恩格斯选集》第三卷 2版 P305。 北京，人民出版社，1995。

乡村基层治理范文第9篇

[关键词] 乡村治理 行政化 自治化 基层政权建设

目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1

本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。

一、 行政化主张的理论逻辑

主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。

现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5

概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。

二、 自治化主张的理论逻辑

正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。

主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。

“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。

主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定'困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13

三、 行政化还是自治化

如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。

1、 市场条件下的行政化

笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。

市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。

按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。

市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。

而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。

2、 现代社会中的自治化

关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。

按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与有着藕断丝连的关系。”17

本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。

从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。

从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。

英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18

清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。

中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。

由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。

综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。

四、 精英自治还是村民自治

精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由如下：1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22

地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。

第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。

第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。

再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。

那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。

无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方专制主义”的结构性根源23来看，通过性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方专制”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。

五、 结 论

综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。

笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。

六、 余 论

马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。

著名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26

笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。

在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。

注释：

1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。

2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。

3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989. P51

4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294

5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。

6 关于“局部地方专制主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。

7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.

8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。

国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。

9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2

10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.

11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊

12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4

13同上 P291-292

14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。

16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。

17 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6

18 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6

19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6

20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213

21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，

《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。

22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。

23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页

24 《马克思恩格斯选集》第三卷 2版 P305。 北京，人民出版社，1995。

乡村基层治理范文第10篇

关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村

党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①]  党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

（一）农村基层干部依法办事能力不足

目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

积极性较低。

（二）农村社会环境中法律公信力较低

目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

（三）农村基层法律制度有待完善

现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

（四）农村基层法律服务宣传不到位

现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

参考文献：

[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.

[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.

[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.

乡村基层治理范文第11篇

关键词：精准扶贫 贫困县 乡村治理

一、引言

自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。

精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。

二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境

精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。

（一）贫困县乡村社会治理主体

在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。

（二）贫困县乡村社会治理目标

精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。

（三）贫困县乡村社会治理方式

在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。

（四）贫困县乡村社会治理环境

要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。

三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径

精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。

（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局

现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。

精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。

（二）提供完善的乡村公共服务

随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。

但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。

（三）确立多样化的乡村社会治理方式

社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。

（四）深入挖掘乡村社会自身价值

对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。

（五）夯实贫困地区基层党组织建设

乡村基层党组织是党在农村开展全部工作的基础，是贯彻落实党的农村政策的战斗堡垒，也是加强党同农民群众联系的桥梁和纽带，其重要性不言而喻。乡村基层党组织的治理能力直接关系着农村的发展。2006年农业税完全取消后，乡村基层党组织财力下降，可支配资源严重不足，导致基层党组织乡村治理能力日益弱化，服务群众的积极性不断降低。但是，基层党组织所承担的自上而下的任务和自下而上的诉求却不断增长。其结果必然是基层党组织与群众的距离越来越远，群众对基层党组织的不满越来越多。精准扶贫的过程，实际上也是一个权力下放、资源下沉的过程，通过精准考核机制，让基层党组织权责匹配。通过精准扶贫，可以重构中央与地方的关系，尤其是借助驻村第一书记，以增加农村基层领导力资源供给为突破口，解决乡村基层党组织存在的“软、散、乱、穷”等突出问题，加强乡村基层党组织建设。同时，通过精准脱贫还可以加强基层党组织与群众的联系，重塑基层党组织在群众中的威信，切实提高基层党组织的乡村治理能力。

乡村基层治理范文第12篇

“‘乡贤会’凝聚了大家的智慧，激发了‘乡贤’反哺故土的创业热情。自全镇28个‘乡贤会’成立以来，积极与村支‘两委’进行联动，延伸和丰富了贫困山区基层工作的内涵。”沿河自治县淇滩镇党委书记何明感慨地说道。这是近年来铜仁市围绕基层社会治理这一主题，探索创新“村两委+乡贤会”乡村治理模式，有效激发基层发展新活力的生动实践。

指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。“基层社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，治理好基层社会的每一个点，国家的整个面才会系统完备。为此，铜仁以创新为驱动，积极探索‘村两委+乡贤会’乡村治理模式与‘美丽乡村’建设、‘民心党建’工程有机结合，有效地构建起和谐稳定的社会生态，实现了基层党的组织和党的工作全覆盖，有助于基层社会治理的整体提升。”铜仁市委常委、组织部部长陈代军说。

科W谋划 量身定制基层发展新模式

新形势下，如何创新基层治理模式，推进基层社会治理多元化，实现经济建设、社会发展、意识形态领域协同推进、同频共振？铜仁市坚持以乡情为纽带、德治为基础、法制为目标，高起点高视角科学谋划“村两委+乡贤会”乡村治理模式，有效发挥乡贤会在乡村治理方面的积极作用。

铜仁市各县（区）纷纷结合实际，探索“乡贤会+”模式。德江县聚集5000余位“乡贤”，利用“乡贤会+精准扶贫”“乡贤会+道德讲堂”“乡贤会+两学一做”等载体，促进“乡贤会”作用发挥。思南县利用组工干部“包片联乡”制度，下派1名组工干部具体指导联系乡镇组建“乡贤会”，探索出“项目+贫困户+乡贤”等脱贫攻坚典型模式。印江自治县探索出“村两委+乡贤+电商”模式，率先在全省开设“电商”试点，带动群众在家门口创业。

为让“村两委+乡贤会”乡村治理模式得到广大群众的支持与响应，铜仁市各县（区）加大宣传引导力度，制定社会参与机制，激发基层创新活力，把宣传重心下移。既采取传统宣传手段，在先行试点的村通过张贴标语、入户宣传、开会讨论等方式进行推动；又利用多媒体、微信、微博公众号等媒介进行宣传，向群众宣传“乡贤会”成立的意义，充分调动群众参与的积极性，激发村民共谋发展的内在活力。

搭建平台 广泛凝聚社会贤达新群体

“每个乡贤都有独到之处，关键看他有没有为家乡做贡献的愿望，这是纳入乡贤队伍的前提。”印江自治县县委常委、组织部部长袁纯江说。

2014年以来，印江自治县围绕“三定”（定标准、定权责、定机制）、“三拓”（拓路径、拓平台、拓方式）、“三转”（转管理主体、转决策方式、转治理模式）工作思路，创新探索“村两委+乡贤参事”乡村治理新模式，着力构建法治、德治、自治“三治一体”的新型乡村治理体系。同时，分门别类建立乡贤人才信息数据库，不断提升乡村治理水平和治理能力。目前，全县共建立了17个乡贤微支部，乡贤参事会通过不同方式履行参事职责3321次，为群众办理好事实事1.24万件，融洽了党群干群关系，促进社会和谐。

“收到村里寄来的‘乡贤会’邀请函时，非常激动。虽然每年都回乡过年，也时刻关注家乡建设，但以前不知道如何为家乡献计出力，现在有了‘乡贤会’这个平台，今后一定会为家乡建设多出力。”德江县枫香溪镇枫香溪村“乡贤会”会员黄立说。

为最大限度地聚集乡贤，铜仁市各基层党组织走村入寨，寻找本地乡贤。村支“两委”组织专门队伍，拜访在当地德高望重的老同志，宣传方针政策，凝聚发展共识；通过在村寨发放倡议书、张贴公告等方式，发动乡亲邻举荐获得群众认可的“乡贤”加入“乡贤会”。通过老乡QQ群、微信群、短信、电视等多渠道、多方式定期家乡经济发展情况、利民惠民政策等，向各类在外贤达人士及时传递家乡信息，倡议其加入“乡贤会”，为家乡发展出谋划策。同时积极配齐配强“乡贤理事会”班子，制定工作章程，建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关工作制度，增强“乡贤会”的执行力和凝聚力，发挥“乡贤会”的整体合力。

突出实效 激发乡村脱贫攻坚新活力

“望得见山、看得见水、记得住乡愁。”这是在外干事创业的游子对家乡常有的依恋。在打赢脱贫攻坚这场“硬仗”中，“乡贤”无论身在何处，都被家乡的发展变化所牵引。

印江自治县“乡贤会”募集资金481余万元，参与民主监督105次，化解矛盾纠纷202起；碧江区“乡贤会”先后实施项目40个，帮助65户贫困户脱贫致富；玉屏自治县“乡贤会”组织成立了涉及种植、养殖、加工、餐饮等领域的5个公司和11个专业合作社，为农户协调小额创业贷款180多万元，解决农民就业1170多人，协调部门支持解决项目资金320多万元，修建通组路19公里、建设便民桥2座、修建文体广场6个……“乡贤会”已成为基层脱贫攻坚的一大主力，协助村支“两委”积极推动农村产业发展，在脱贫攻坚一线共建和谐、共谋发展。

“打赢脱贫攻坚战既要靠各级领导干部的努力，也要用好‘乡贤’这股力量，这是推行‘村两委+乡贤会’乡村治理模式的初衷。”陈代军说。

“村两委+乡贤会”乡村治理模式有利于统筹推进各领域党建工作；有利于推动党群、干群关系进一步巩固和融洽，进一步唱响“民心党建”品牌；有利于进一步夯实基层基础。补齐了过去村支“两委”实行村级组织治理的“短板”，增强了村级组织与“乡贤会”协力推进基层社会治理的“长板”，切实打通了农村基层社会治理体系、基层联系服务体系、村级基层基础保障体系大平台建设的“最后一公里”。

乡村基层治理范文第13篇

论文摘要：不断加强基层政权建设，实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是党的十七大的要求，更是一项关系民生民本的系统工程。结合当前社会转型时期基层政府管理与群众自治的实际，从乡镇和农村等不同角度分析了工作实践中存在的问题，并从制度创新等方面提出了实现基层政府管理与群众自治有效衔接和良性互动的思路和对策。

党的十七大报告指出，要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良l生互动it1。十七大为全面推进基层管理方式改革和村级民主政治建设指明了方向。特别是这些年农村基层发生了深刻变化，在转型时期建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接的需要非常迫切。

一、当前基层政府管理与基层群众自治存在的问题

乡镇行政管理以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，村民自治以村民意愿为基础，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民自治制度界定了国家与乡村社会的关系，两者在体现人民当家作主权力这一点上是相通的。但在具体操作中，由于制度规范、观念意识的影响和制约，二者又会产生不协调乃至严重的冲突，制约着乡镇管理职能和村民自治的健康发展。

1．从基层乡镇来看，对如何有效指导村民自治主要存在以下问题：

一是政府直接干预，变指导关系为领导关系村民委员会组织法在我国实施已经有十多年，但有的乡镇政府在工作中仍把村委会当作其行政下级或派出机构，习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会的工作和村民自治进行直接干预。这种干预体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中，表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，如很多地方广泛开展的“村账乡管”制度。

二是间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

三是基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2．从农村来看，对如何实现村民自治主要存在四方面的问题：

一是集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。很多农村除了乡政府所在地外，90％以上的村集体经济自我创收能力相当薄弱，有的村从账面上看实力很强，实际上集体经济来源于上级的专项补助，主要用于新农村建设、康庄工程建设等。

二是村委会自主睦不足，无能力领导自治。有的村委干部当选后，不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

二、制约基层政府管理与群众自治良性互动的原因分析

1．法制建设还不适应实践的需要

村民自治虽然总体上做到了有法可依，但在村民自治的具体领域还存在着不少无法可依的现象，立法建制的任务还十分繁重。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府与村委会仁者见仁、智者见智、各取所需提供了过大的制度裁量权。

2．群众民主法治意识淡薄，不配合自治

主要表现在村民文化水平较低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。在农民思想深处隐藏着浓厚的“清官”和小农意识，希望“包公式”清正廉洁的干部为其操持公共事务，而他们自己则可以有更多的时间经营家庭经济、实现发家致富。对农村公共管理，他们认为这是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到损害才会认真对待。

3．基层干部的组织引导能力不强

由于种种原因，乡镇干部调动频繁，许多乡镇干部对村民自治政策法规不熟悉，对如何处理乡村关系不了解。这些年来不少地方由于经费缺乏，放松了对村级干部特别是新任村委会干部、村民代表的学习培训，许多村委会干部不知道怎样做才算正确。税费改革后，许多农村县、乡、村债务问题浮出水面，基层得到的转移支付不仅少，而且不及时，农村“一事一议”难开展。这些也制约了村民自治的发展。

4．基层“过分自治化”

实际上，现在越来越多的村委会采取各种方式弱化、抵制政府的干预。还有个别村委会干部甚至认为：我是本村群众选举出来的，我只对群众负责。在他们看来，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，不必必须接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对所承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，有意识地激化乡镇政府与村民之间的矛盾，导致乡镇政府成为“矛盾的焦点”。

三、基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考

基层乡镇政府是农村基层政权组织，村委会是农村基层群众性自治组织。乡镇依法行政和村民依法自治是农村基层治理要达到的两个相互联系的重要目标。乡镇的依法行政搞好了，能为村民自治的推行创造良好的条件；村民依法自治搞好了，也有利于乡镇依法行政。因此，必须坚持把乡镇依法行政与村民依法自治结合起来，二者不可偏废，只有如此才能形成以乡带村、以村促乡、乡村良陛互动的新局面。

1． 树立现代政府理念，规范行政管理行为，促进政府管理权与群众自治权的有效衔接

一方面，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念和意识，把更多的精力用在提供服务和制定规则上，进一步规范行政管理行为，切实推进“依法治乡治镇”进程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正实现职能的转变。另一方面，提高干部和基层群众的素质，促进行政管理人员与自治理念的有机衔接和良性互动。

2．规范乡镇政府职责和权限，理顺乡镇政府和村民自治组织的关系

凡属于村民群众能够自己办理的事情，就应当放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的发展不断扩大其自治范围。要规范乡镇政府指导村民自治组织的指导方式和帮助的内容、时限，规范村民自治协助乡镇政府工作的内容、方式以及工作经费保障。对于本属于乡镇政府，但村民自治组织做起来更方便、更有效的工作，必须建立委托管理和购买服务制度。一是修改《村民委员会组织法》，制订《村民自治法》。通过立法程序，扩大基层群众自治范围，健全民主管理和公开办事制度，做到群众自己的事情自己管、自己办。二是合理划分职责和权限。无论是乡镇行政管理，还是村民自治，都必须建立相应的法律制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡镇行政管理。通过统一的法律制度，使乡镇行政管理与村民自治有机的衔接起来。在确定村委会的职权时，应该赋予村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的抗辩权，以此来制约乡镇政府的行为。所以，从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限是促使乡镇行政管理与村民自治有机衔接的重要环节。

3．着力转变乡镇政府职能，改进和完善乡镇政府社会管理和公共服务方式，促进乡镇政府指导方式与村民民主管理机制上的良性互动

乡镇行政管理除采取必要的行政管理方式外，应当在尊重农民意愿、尊重农民首创精神、尊重农民和村庄自主权的基础上实现有效管理，推进乡镇决策的民主化、科学化、规范化，实行乡村“共同治理”。一是推行乡镇干部“一线工作法”：乡镇干部要在一线服务，问题在一线解决，形象在一线树立，情感在一线培养，政绩在一线体现；二是充分尊重村民和村民自治组织的自主权利，更多地运用法律、经济和教育等管理方式，以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。在实践中可以尝试签订“自治协议”等方式，由基层乡镇政府与村委签订自治协议，积极推进自治良性互动；三是强调法制宣传教育和法治精神，可以通过“民主法治村”建设等载体，积极指导村民和村民自治组织在实践中学习民主，运用民主，推动基层民主管理的实现；四是对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，在村民自治组织体系尚不健全，功能尚不完备，村民的参与能力和作用有限等情况下，完全依靠自治的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难，乡镇政府对村民自治运作的督导十分重要。如在村务管理中，由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督，这种情况下就可以实行乡村二级监督管理制度，这样除了可以发挥村民监督作用外，由乡镇政府对村财务实行监督和检查，可以使村民自治通过乡镇政府管理的必要督导得以正常运作。相应地，应该引导村里建立村民监督委员等监督机构，与村党支部、村委会并列，由村民民主选举监督委员会成员，改变以往在村两委领导下实行监督的机制。

4．深化机构改革，培育各种社会组织，增强社会自治功能，促进乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性生互动

乡村基层治理范文第14篇

【关键词】基层协商民主；乡镇善治；“新河实验”

[中图分类号】C91 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0033-05

一、乡镇治理困境与基层协商民主的兴起

（一）乡镇治理困境的凸显。20世纪90年代以来，有关乡镇改革的理论研究便引起了学界的高度关注，其中关注点集中于乡镇政府存撤之争，最典型的莫过于“撤消论”、“维持论”、“自治论”和“强化论”，但都没有被高层决策者所用。这表明了中国乡镇治理面临着深层次的制度困境。特别是自2006年中央废除农业税以来，乡镇政权新的危机不期而至，乡镇治理也随之陷入了新的困境。一方面，在压力型体制下，乡镇政府普遍具有“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”特征。但与此同时，乡镇政府也普遍存在经济危机（经济来源问题和债务问题）和政治危机（政权结构性退化和政权功能性变异）；另一方面，农村社会的矛盾并没有因农业税的取消而下降，相反，农民的抗拒却显得更为激烈，其重要原因就是农民的个体利益及权利意识的增长。可以说，当前我国基层治理结构失衡直接导致了乡镇政权陷入治理困境。

（二）基层协商民主的兴起。正是在此背景下，中共十七届三中全会提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，表明了党中央要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与和民主因素，这无疑为深化乡镇体制改革指明了方向。因此，笔者认为目前乡镇改革的主要问题不应该停留在讨论乡镇机构存废上，而是应该通过恰当的形式来解决乡镇政权的合法性危机和有效性问题，实现乡镇善治。就当下而言，中国善政的目标无疑是明确的。而问题的关键是如何在多元利益间达成妥协与平衡从而达致善治。这对乡镇治理亦是如此。协商民主理论在20世纪末被引介人中国，迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。而中共十提出要“积极开展基层民主协商”，这既是对近年来乡村治理创新实践的积极肯定，更为乡村善治指明了新的路径。比如，浙江台州的“民主恳谈会”将协商民主引入基层民众的政治生活之中，经过多年全方位多层次的实验，积累了大量的好经验，是中国基层实践协商民主典范。

（三）样本概况。浙江温岭新河镇是“参与式预算”和“行业工资集体协商”两项民主创新制度的发源地。是浙江省中心镇、中国乡镇综合实力500强、全国百佳历史文化名镇，是一个民主意识强、经济发达、乡风淳朴的乡镇。新河位于温岭市东北方向，区域面积71.4平方公里，人口12万，辖86个村7个居，民营企业近1000家。2012年，全镇规模上工业总产值20.5亿元，财政总收入2.35亿元。农民人均纯收入16930元。10多年来，新河镇积极开展了多种形式的基层民主协商（在此我们称之为“新河实验”），并初步形成了民主协商下的善治式乡镇政府治理模式，在实践中为中国基层协商民主的发展和乡镇治理提供了鲜活的样本借鉴。

二、基层协商民主的“新河实验”及其绩效分析

（一）基层协商民主的“新河实验”。就“新河实验”本质而言。始终秉持以农村社会公共利益为导向，以农村居民平等理性参与协商为基础，着力形成具有民主合法性和集体约束力的公共决策机制。在实践中，它拓展了农村基层民主的内涵及外延，尝试将“党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度”紧密结合。是政治民主化、经济民主化、社会民主化“三统一”的民主新形式，在一定程度上推动了国家形态的民主范式向公民形态的民主范式的转型。（1）党内民主恳谈，推动了党内民主。党内民主是党的生命。2004年6月，温岭市探索将本土化的“民主恳谈会”引入到党代会中，这是党内民主受人民民主的启发所进行的创新。2008年1月。中共温岭市委决定在市、镇（街道）两级全面推行党内民主恳谈，从而使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。基本内容包括：明确规定党内民主恳谈的议题；明确规定党内民主恳谈的对象；明确规定党内民主恳谈的时间；明确规定党内民主恳谈的程序；明确规定党内民主恳谈的结果运用。通过制度化的实施纲要，温岭市“党内民主恳谈”已成为该市各级党委在作出重大决策前，广泛征求意见的一个必经程序和惯例做法，得到了广大基层党员干部群众的认可。

新河镇的党内民主恳谈也由此开展起来。在实践中。新河镇从最初的答复代表提案，逐步拓展到党内重要事务的决策、重大事项的讨论、重要事务的征求意见等领域，并针对事前、事中、事后采取不同职能的恳谈会，注重发挥党员参与党内事务的积极性、主动性，重点加强恳谈结果的处理、反馈和监督机制建设。如今，党内民主恳谈已成为新河镇党委决策的前提和基础，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，既保障了党员的主体地位。又规范了党委的议事决策行为。使党的权力结构开始从权力本位转向权利本位，党内民主日益成为党的一种执政方式和执政习惯。从而推进了政治民主化进程。（2）参与式财政预算改革。激活了国家民主。新河镇参与式财政预算改革始于2005年，是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与镇财政预算的编制、人民代表大会预算草案审查和预算执行与监督的全过程。经过多年的实践，已形成了“会前初审，大会审议，会后监督”的固定程序。这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用处的民主决策机制。被国内外专家称为“中国公共财政改革的重大突破”，曾高票人选我国“十大地方公共决策实验”。是新河镇基层协商民主的又一典型形式。

财政预算之于现代政府的重要性是毋庸置疑的，对乡镇政府来说亦不例外，且当前乡镇治理困境最为根本的就是乡镇财政危机所引发的。而新河参与式财政预算就是让农村居民对镇政府的“花钱计划”发表意见，完善预算方案，并监督预算的执行情况。试图解决镇政府因提供公共服务时受财源所制的现实困境。在实践中，长期处于“死机”状态的镇人大部分功能被激活了，使乡镇人大更好地履行了国家法定职权，推动了国家民主在基层社会的有效实践。因此，新河镇参与式预算不但关乎经济层面，而且也涉及政治层面，满足了基层群众参与经济生活和政治生活的需要。切合了现代民主理念，从而推进了经济民主化进程。（3）行业工资集体协商，拓展了社会民主。行业工资集体协商制度是新河镇又一典型的基层协商民主实践。2003年，新河镇为有效解决劳资纠纷关系，营造职工增资、企业发展和社会稳定的格局，率先在长屿羊毛衫行业试行行业工资集体协商制度，并走出了一条依托行业协会和行业工会开展集体协商的成功路子。自2006年来，多个行业实现工资纠纷案件“零”投诉，成功创造出一个行业工资集体协商的模式。2007年，时任国务院总理曾对此批示：“温岭的做法可以总结推广。”获（2011—2012年度）“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。

新河镇行业工资集体协商是由党委政府主导、企业和职工有序参与的一种协调企业利益关系、构建和谐劳动关系的有效形式。具体步骤为：先由行业工会分别与企业主、员工“背靠背”谈：再由行业协会、行业工会分别代表企业主、工人“面对面”谈；最后经当地劳动部门认可后“拍板”翻。从新河镇10次羊毛衫行业工资协商来看，工资由工人、企业主和行业公开“谈判”决定，使职工的工资从“被动接受”向“主动协商”转变，是基层社会民主的有力体现。镇的党委政府、企业的行业协会、职工的行业工会三方分别体现了政府职能、资本价值和劳动价值在基层协商民主中得到了统一，形成了“政府一企业一员工”三者协调发展的多赢格局，促进了社会关系的和谐稳定，进而推进了社会民主化进程。

（二）“新河实验”对乡镇治理的现代价值。（1）乡镇全面践行党的群众路线的新样本。群众路线是党民主执政的最大实践特色，其最根本的价值就在于有效地维护了党执政的政治合法性地位。“新河实验”无疑是新时期党的群众路线在农村基层社会的深化发展，在实践层面可以解读为“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”在乡镇治理中的全面体现，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在此得到有力践行。比如，党内民主恳谈、参与式财政预算改革、行业工资集体协商等形式的多维立体运用，使党的群众路线在农村基层民主实践中实现了创造性发展，把协商民主植入农村居民的政治生活和社会生活。这一方面最大程度地保障了农村居民当家作主的权利，体现了党的一切奋斗都是为了人民的理念；另一方面，最大限度地集中了农村居民的意愿，体现了党的一切工作都要依靠人民的理念。应该看到，当下的“新河实验”已把乡镇全面践行党的群众路线的轮廓勾划出来了，假以时日，定能成为样本。（2）乡镇有效整合农村社会多元利益格局的新渠道。哈贝马斯指出，民主的本质在于公民积极的政治参与。传统乡镇治理中较为突出的问题就是农村居民很少主动参与到乡镇的公共事务管理中，这就直接影响了乡镇治理的有效性。而“新河实验”不仅反映了农村居民参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。这种有农村居民直接参与乡镇公共政治的决策机制，既增强了乡镇党委政府的自主性和合作治理能力，又实现了农村居民意志的表达偏好，有助于保障其政治权利、经济权利和社会权利。且制度化的协商程序和透明的协商过程也充分保证了协商结果的合法性与合理性，这就自然而然地使农村社会各阶层的利益得到了有效整合，从而为乡镇治理提供更多的合法性资源，国家与农村社会的良性互动格局在新河镇日益显现。（3）乡镇有序化解农村社会矛盾的新方法。一直以来，农村基层社会管理的效果并不十分理想，究其原因是过分注重农村基层的政治性，却忽视其社会性。而“新河实验”则体现了在尊重农村基层社会管理的政治性与社会性的前提下，去影响和动员农村基层社会。经过多年的实践，镇党委政府已逐渐摆脱了用传统的强制性手段来解决农村社会的对抗性问题。开始习惯于通过与农村居民公开平等的对话与协商的方式来处理。镇党委政府执政理念和工作方式开始从“为民作主”转变为“由民作主”。这不仅消除了农村居民对镇党委政府的误解。提高了公信力；而且也避免了一些的发生，维护了农村社会的和谐稳定。亨廷顿认为。如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。从“新河实验”来看，不但没有引起农村社会的不稳定，反而增进了农村社会和谐。这足以说明，新河镇基层协商民主制度化速度至少与农村社会变迁速度是相吻合的。（4）乡镇积极建设农村基层民主政治的新理念。协商民主理论认为民主政治只有把重点放在解决事务的处理上。才会引起人们的真正关心。就“新河实验”而言，它是在既有框架下对民主方式的改进与创新，是在本土政治资源基础上积极推进农村基层民主政治建设。一方面，通过乡镇民主生活中的广泛参与来发展农村基层民主，使乡镇权力结构得以重构，从而将乡镇治理引导到民主治理上来；另一方面，重构了的乡镇权力结构，又推动了农村居民的有序参与，开拓了农村基层民主发展的新空间。当下，“新河实验”不仅体现了理念上的民主和结果上的民主。而且更注重民主的实效性和过程性。比如，采取制度化的协商程序来决策农村社会公共事务，提升了农村居民对公共事务问题的关注。使民主从原来被认为是抽象和高高在上的。转向到农村居民能够直接参与其中，这就提高了农村居民的民主政治效能感，促进中国基层民主化程度的提升。

（三）基层协商民主对乡镇治理的限度。（1）制度限度，乡镇制度建设的困境。毫无疑问，乡镇治理是不能脱离现有的法律制度框架而独自进行的。在理论上。作为国家最基层的乡镇政权是更能了解农村居民的感受，也深知哪些政策更适合解决农村问题。但在实践中，乡镇治理显然受到了上级政权组织固有制度的制约，即突出表现为条块分割下乡镇政权的责任与权利是绝对离散的，乡镇过多地承担了与之权利明显不对称的职责，因而不可避免地使许多乡镇进行选择性治理。如果上级决策施政契合民意，乡镇则会乐意而为；但如果上级决策执行有偏差，乡镇就只能是被动应付。这就很难保证乡镇政权对农村社会公共管理的有效性。就当下而言，中国现代国家建设任务仍然繁重。国家治理结构尚处于积极探索并不断完善之中，民主法治之路也不可能一蹴而就，这之于乡镇而言，定位上的不确定性将使乡镇治理困境持续存在。因此，“新河实验”有待国家制度建设的进一步检验。（2）认识限度，乡镇民主意识的不足。徐勇认为，民主是跟随利益走的。当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也须由村庄扩展到乡镇。但目前乡镇治理仍受到传统政治文化制约，乡镇民主意识普遍比较缺乏，精英治理依然是农村基层社会治理结构的最基本表征。因此，当农村基层社会走向现代化时，不但传统的乡村精英治理受到了史无前例的挑战，而且更导致了乡村精英治理与农村居民治理之间的内在张力。由此也带来了乡镇治理的新困境。应该肯定。“新河实验”的顺利开展是以农村居民充分的理性和良好的妥协协商为基础的。但实际上。由于农村居民在教育状况、财富拥有、社会声望、运用信息资源等客观上的差异，这必然对农村居民的主动参与程度和民主协商能力产生直接影响。比如。从参与主体情况看。参与代表普遍是乡村精英：村干部和“两代表一委员”（各级的党代表、人大代表、政协委员），而普通农村居民参与的主体能动性是较低的，这自然而然地阻碍了普通农村居民有效参与到协商中去。（3）实践限度，乡镇民主行进的挫折。罗伯特·达尔指出，在公民参与问题上，两种民主（直接民主和间接民主）都存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、也无法绕开的限制。这对“新河实验”而言。也是如此。在实践中，由于受体制的制约，某些程序性、技术性等问题很难处理好，也为“新河实验”继续行进设置了障碍。比如，在代表对意见表决时，由于实施环节的不够完善，产生了形式主义的表决，损害了效力。还有，在分组讨论中，如果主持人不给力，讨论就会走样，产生负面效应。再者，恳谈议题由党政决定的，农村居民自发的议题尚未出现。这也说明乡镇党政领导对恳谈议题是谨慎的。这反过来也影响了农村居民参与领域的限度。

三、协商民主下的乡镇善治：乡镇治理机制的现代取向

（一）乡村政治民主化：乡镇善治的合法性基础。乡镇是国家权力在地方治理的成败的关键，以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理的合法性是乡镇善治的民主价值所在。传统理论认为，在农村社会治理中，乡镇政权在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下。乡镇治理功能的发挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力，而且也开始受制于农村社会内生性因素。如新河镇治理模式所显示的，乡镇政府开始日益重视农村居民的愿望和诉求，在善治的理念和原有制度架构下，主动引导农村居民的政治参与，通过功能调整来缓释农村居民政治参与带来的压力。“新河实验”对农村居民来说，更多地还是适应农村社会变革以寻求自身生存与发展空问的理性选择；而对乡镇政府来说，不仅很好地满足了农民政治参与的现实需要，而且也适应了乡村民主化进程的要求，是乡镇政权运作时代性的内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求产物。

可以肯定，“新河实验”不仅是一个农村基层民主实现的过程。而且还是一个国家权力向农村社会权力回归的善治过程。就当下新河乡镇治理而言，其要旨就要在民主法治轨道上实现乡镇权力与村民自治权力的有效对接和协调运行，这符合了现代分权与分治理念。一方面，在一定程度上实现了农村居民的合法权益。有力地推进了农村基层政治民主化建设，激活了乡镇权力为农村居民提供公共服务的功能；另一方面，也使得国家权力在一定程度上重新控制了农村基层社会，新型的乡村控制机制初步形成，重塑了国家权力在农村基层社会治理的合法性。

（二）乡镇政府有效性：乡镇善治的重要标志。随着农村经济社会不断发展，以乡镇政府主体化来主动回应农村居民现实需求的有效性是乡镇善治的效能价值所在。有效的乡镇政府应该是以农村社会（农村居民权利）为本位的现代服务型政府：一是乡镇政府能提供最优的农村公共产品：二是乡镇政府能维护农村居民的民利。

就当前新河乡镇治理来看，这表面上似乎是削弱了乡镇的权力，而实际上是国家尝试在体制内还权于农民（农村社会），探索实现“国家一乡镇政府一农村社会”三者之间的民主协商合作治理，顺应了农村居民参与到农村治理诸项事务之中以维护自身的经济利益和政治权利的现实要求。从实践来看，农村居民对乡镇的要求是“有所为有所不为”。一方面，农民既不希望乡镇是自利性的“越位”，而成为“赢利型经纪人”；另一方面，农民更不愿意乡镇是选择性的“缺位”，而产生“消极行政”。这实质就要让乡镇实现其功能“归位”，即乡镇要在提供公共物品上“积极行政”、“有所为”，为农民在生产生活和公共活动上提供保障和创造条件。因此，乡镇治理只有主动融人到农民（农村社会）现实生活中去，积极为农民（农村社会）发展提供更多更好的公共产品，从“管治”转向“服务”、从“汲取”（乡村资源）转向“供给”（公共产品）∞。在此，国家就必须要加强顶层设计，真正实现乡镇政府的“事权”与“财权”的统一。使乡镇能够有效地满足农民（农村社会）的需求，实现乡镇治理的有效性。

乡村基层治理范文第15篇

论文摘要：不断加强基层政权建设，实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，是党的十七大的要求，更是一项关系民生民本的系统工程。结合当前社会转型时期基层政府管理与群众自治的实际，从乡镇和农村等不同角度分析了工作实践中存在的问题，并从制度创新等方面提出了实现基层政府管理与群众自治有效衔接和良性互动的思路和对策。

党的十七大报告指出，要不断深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良l生互动it1。十七大为全面推进基层管理方式改革和村级民主政治建设指明了方向。特别是这些年农村基层发生了深刻变化，在转型时期建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接的需要非常迫切。

一、当前基层政府管理与基层群众自治存在的问题

乡镇行政管理以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，村民自治以村民意愿为基础，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政府的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民自治制度界定了国家与乡村社会的关系，两者在体现人民当家作力这一点上是相通的。但在具体操作中，由于制度规范、观念意识的影响和制约，二者又会产生不协调乃至严重的冲突，制约着乡镇管理职能和村民自治的健康发展。

1．从基层乡镇来看，对如何有效指导村民自治主要存在以下问题：

一是政府直接干预，变指导关系为领导关系村民委员会组织法在我国实施已经有十多年，但有的乡镇政府在工作中仍把村委会当作其行政下级或派出机构，习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会的工作和村民自治进行直接干预。这种干预体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中，表现为乡镇政府对村委会人、财、物等属于村委会管辖事务的干预，如很多地方广泛开展的“村账乡管”制度。

二是间接干预，村党支部或村委成了乡镇政府的代言人。通过对村党支部的领导，在相当的领域挤占或侵占了作为村民自治组织的村委会的小区治理功能。在具体事项中，往往通过直接插手包办村务来控制影响村委的工作，而不是发挥思想政治、组织的优势支持村委会开展自治活动，导致有的村民认为现在农村是党支部自治，而不是村民自治。

三是基层乡镇干部依法行政的能力与村民自治的发展不适应。一些乡镇干部传统的“以官为本”、“以权为本”、“为民作主”思想已经形成思维定势。“官”管“民”的意识在一些干部头脑中积淀很深，他们将乡镇政府与村委会的关系定位在“领导与被领导”的层次上，担心村民“自治”以后会出乱子，在具体工作中不知如何依法指导村委会的工作，或存在一定畏难情绪，不知如何下手，没有正确发挥出乡镇的指导、帮助作用。

2．从农村来看，对如何实现村民自治主要存在四方面的问题：

一是集体经济自我造血能力薄弱，无实力自治。集体经济薄弱导致的直接后果是不能保证村级组织的正常运转，严重制约村级组织职能的充分发挥。不少村出现了“五难”现象，即干部队伍难稳定、农村工作难开展、干群关系难协调、上级任务难完成、农村社会难稳定。很多农村除了乡政府所在地外，90％以上的村集体经济自我创收能力相当薄弱，有的村从账面上看实力很强，实际上集体经济来源于上级的专项补助，主要用于新农村建设、康庄工程建设等。

二是村委会自主睦不足，无能力领导自治。有的村委干部当选后，不是依法支持和组织村民发展经济和管理属于村农民集体所有的本村土地和其它财产，而是热衷于拉关系、谋私利，完全听命于上级部门和乡镇政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相当程度上只是停留在制度条文层面。如村务公开、财务公开、村务一事一议等，不少村是为了应付检查、或者平息民声而不得不公开，完全没有村民自治的理念。村民会议制度、村民代表大会、村务恳谈等制度成了摆设。

二、制约基层政府管理与群众自治良性互动的原因分析

1．法制建设还不适应实践的需要

村民自治虽然总体上做到了有法可依，但在村民自治的具体领域还存在着不少无法可依的现象，立法建制的任务还十分繁重。《村组法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府与村委会仁者见仁、智者见智、各取所需提供了过大的制度裁量权。

2．群众民主法治意识淡薄，不配合自治

主要表现在村民文化水平较低，缺乏契约和合作意识以及一定程度上的放任主义倾向。在农民思想深处隐藏着浓厚的“清官”和小农意识，希望“包公式”清正廉洁的干部为其操持公共事务，而他们自己则可以有更多的时间经营家庭经济、实现发家致富。对农村公共管理，他们认为这是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到损害才会认真对待。

3．基层干部的组织引导能力不强

由于种种原因，乡镇干部调动频繁，许多乡镇干部对村民自治政策法规不熟悉，对如何处理乡村关系不了解。这些年来不少地方由于经费缺乏，放松了对村级干部特别是新任村委会干部、村民代表的学习培训，许多村委会干部不知道怎样做才算正确。税费改革后，许多农村县、乡、村债务问题浮出水面，基层得到的转移支付不仅少，而且不及时，农村“一事一议”难开展。这些也制约了村民自治的发展。

4．基层“过分自治化”

实际上，现在越来越多的村委会采取各种方式弱化、抵制政府的干预。还有个别村委会干部甚至认为：我是本村群众选举出来的，我只对群众负责。在他们看来，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和人，有权决定自己的内部事务，不必必须接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对所承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，有意识地激化乡镇政府与村民之间的矛盾，导致乡镇政府成为“矛盾的焦点”。

三、基层政府管理与群众自治良性互动的路径思考

基层乡镇政府是农村基层政权组织，村委会是农村基层群众性自治组织。乡镇依法行政和村民依法自治是农村基层治理要达到的两个相互联系的重要目标。乡镇的依法行政搞好了，能为村民自治的推行创造良好的条件；村民依法自治搞好了，也有利于乡镇依法行政。因此，必须坚持把乡镇依法行政与村民依法自治结合起来，二者不可偏废，只有如此才能形成以乡带村、以村促乡、乡村良陛互动的新局面。

1．树立现代政府理念，规范行政管理行为，促进政府管理权与群众自治权的有效衔接

一方面，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的现代政府观念和意识，把更多的精力用在提供服务和制定规则上，进一步规范行政管理行为，切实推进“依法治乡治镇”进程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正实现职能的转变。另一方面，提高干部和基层群众的素质，促进行政管理人员与自治理念的有机衔接和良性互动。

2．规范乡镇政府职责和权限，理顺乡镇政府和村民自治组织的关系

凡属于村民群众能够自己办理的事情，就应当放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的发展不断扩大其自治范围。要规范乡镇政府指导村民自治组织的指导方式和帮助的内容、时限，规范村民自治协助乡镇政府工作的内容、方式以及工作经费保障。对于本属于乡镇政府，但村民自治组织做起来更方便、更有效的工作，必须建立委托管理和购买服务制度。一是修改《村民委员会组织法》，制订《村民自治法》。通过立法程序，扩大基层群众自治范围，健全民主管理和公开办事制度，做到群众自己的事情自己管、自己办。二是合理划分职责和权限。无论是乡镇行政管理，还是村民自治，都必须建立相应的法律制度以规范其行为，明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡镇行政管理。通过统一的法律制度，使乡镇行政管理与村民自治有机的衔接起来。在确定村委会的职权时，应该赋予村委会在其合法权益受到乡镇政府非法干涉时的抗辩权，以此来制约乡镇政府的行为。所以，从制度上合理划分乡镇政府和村委会各自的权限是促使乡镇行政管理与村民自治有机衔接的重要环节。

3．着力转变乡镇政府职能，改进和完善乡镇政府社会管理和公共服务方式，促进乡镇政府指导方式与村民民主管理机制上的良性互动

乡镇行政管理除采取必要的行政管理方式外，应当在尊重农民意愿、尊重农民首创精神、尊重农民和村庄自的基础上实现有效管理，推进乡镇决策的民主化、科学化、规范化，实行乡村“共同治理”。一是推行乡镇干部“一线工作法”：乡镇干部要在一线服务，问题在一线解决，形象在一线树立，情感在一线培养，政绩在一线体现；二是充分尊重村民和村民自治组织的自利，更多地运用法律、经济和教育等管理方式，以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。在实践中可以尝试签订“自治协议”等方式，由基层乡镇政府与村委签订自治协议，积极推进自治良性互动；三是强调法制宣传教育和法治精神，可以通过“民主法治村”建设等载体，积极指导村民和村民自治组织在实践中学，运用民主，推动基层民主管理的实现；四是对村民自治的运作进行必要的督导。在现阶段，在村民自治组织体系尚不健全，功能尚不完备，村民的参与能力和作用有限等情况下，完全依靠自治的力量实现村民自治的有效运作显然比较困难，乡镇政府对村民自治运作的督导十分重要。如在村务管理中，由于文化水平和专业知识的限制，村民难以实施财务监督，这种情况下就可以实行乡村二级监督管理制度，这样除了可以发挥村民监督作用外，由乡镇政府对村财务实行监督和检查，可以使村民自治通过乡镇政府管理的必要督导得以正常运作。相应地，应该引导村里建立村民监督委员等监督机构，与村党支部、村委会并列，由村民民主选举监督委员会成员，改变以往在村两委领导下实行监督的机制。:

4．深化机构改革，培育各种社会组织，增强社会自治功能，促进乡镇政府社会发展职能与村民自治外部环境上的有效衔接与良性生互动