危机整治理论构建与战略要点范文

当今世界，政治、经济、社会、自然生态各个领域千差万别，高度不确定性、动态性与复杂性因素错综交织，潜藏和孕育着无处不在的风险。人类文明的发展与进步在取得高新科技、创造辉煌成就的同时，新型突发事件频发，多重公共危机四伏，传统社会面临非传统威胁，现代政府面对后现代危机，世界在令人眼花缭乱的解构、重塑、再造与新生过程中不断经受着一轮又一轮的考验。

一、公共危机对传统政府管理的挑战

2003年SARS阻击战与疫魔短兵相接、数轮交锋中迅速组建起了我国应急管理的组织体系。2007年底颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，在迄今最高法律位阶上跃动着应急管理法制化的足音。如果说在2008年春节百年未遇的暴雪洗礼面前，中国应急管理系统还稍显稚嫩的话，那么短短数月之后的5•12汶川大地震，海内外无不惊讶于中国政府卓越领导之下的众志成城、抗震救灾。然而，近年内，地震、暴雨、洪涝、大旱、泥石流等天灾连连，三鹿奶粉事件、蛆橘事件、溃坝事件等接踵而发，同时各地拆迁及城市化进程引起的民众越级及反复上访、堵路、围攻、下跪、散步等现象也是屡见不鲜。显然，一方面，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全危机频发，表面上是天灾、生产事故或企业违规施工问题，但实际上很大程度上是管理问题;表面上是偶然个案问题，实际上是长期干群关系问题或官商利益链条问题，诸多事件之间的类似性和重复性增长趋势凸显。另一方面，由于长期存在的部门行政、利益、信息壁垒，多龙治水各自为政，职能交叉多头管理，无利不管或监管乏力，进而导致了应急管理过程中政府本位、长官意志、人治思想严重等体制性、政策性和管理性问题。这两个方面，一个是实际问题的复杂性形成了管理需求，另一个是现行体制的刚性制约着管理能力，于是在社会需求和政府能力之间造成了一种极大的张力。很大程度上不是政府缺乏能力，而是政府能力增长与其所遭遇的社会问题甚至是政府自身所酿致的问题数量增长相比不相匹配，而使我们在日常防范和紧急应对危机时，虽须臾不曾懈怠，但却时有捉襟见肘。

从政府管理和服务角度而言，政府往往是长于管而失于治，重于救而轻于防、无灾不作为而有灾难作为，小灾懒作为而大难始作为，采用单一灾种、单一部门、政府单一主体的条块分割组织体制，被动撞击式的和事后救火式的应急机制。各级应急办多是急来难办，不具实战指挥权力和应急协调功能，存在虚化、矮化趋势;公安、消防、卫生、疾控、建交、安监、民防等各委办局应急职责分散，平时联手难联心，战时联手难联动，只靠以党代政、行政协调来临时指挥，而缺乏法律规范、管理制度和应急流程上的制度化协同，存在多头化、碎片化现状;地方和基层应急编制紧张、专岗难设、专人不专、专业无业，应急值守人员多为一人多兼、人事关系和岗位职责不匹配，干部队伍不稳，应急能力有待进一步提高;在政府垂范和引导社会角度，尽管官二代恃父权凌贫弱的事件偶发，但特权阶层及蕴含的特权思想尤令社会不满，民心难平，法治与法制在维持稳定和谐方面始相得方能亦璋，干部队伍清廉及政府公信力是基层政权稳定和社会稳定的基本前提;由政策和管理及百姓因素引发的群体性上访事件，处理起来多是政策智慧低、管理难度高，零上访的政绩要求、零终结的信访制度以及谁的孩子谁抱回的实际作法，导致长期问题短期难解，短期问题长期遗留;此外，官方政治动员多，民间支持体系弱，临时爱心奉献多，长效配合管道少，口头宣传报道多，实际技能训练少，也缺乏长效制度安排下的政府－社会协商解决社会危机和事态应急的战略合作框架，缺乏长效制度设计下的政府－民间协同共治多重危机和事件响应的公共行动网络。

究其背后，传统“管理”思想一直贯穿于理论领域的研究和政府的应急管理实践，这导致我国一直以来危机管理(政府部门更多地称应急管理)的主体只有惟一的一方，那就是政府，而且其管理方式基本上是行政手段为主，自上而下、管制与命令为主。［1］传统管理方式自身所具有的强制性特质以及管理主体单体性的特征，必然直接影响到公共危机管理中的政府行为选择、应急能力和处置水平，在显示其某些积极效应的同时，会更多地暴露出管理方式背后的传统的管理体制导致的整体应急效能不高，无法满足未来中国应对系统性危机的长远需要。

二、从公共危机管理迈向公共危机治理

政府对于公共危机的应急管理，尤为需要实现从传统的国家管理模式，历经公共管理模式，尽快朝向公共治理模式的方向发展。必须结合公共危机应对的特质和要求，重点引入“治理”与“善治”的理念，在我国公共危机管理或突发事件应急管理的理论和实践中，建立一个政府核心主导、第三部门组织化参与、企业制度化协同、上下互动的高度开放型组织网络。这是一个政府主导的、联合非政府组织的、全社会高度共同一致应对公共危机的正式组织体系暨制度化合作的公共危机的治理网络(Public－crisisGov-ernanceNetwork)。它是对现有主要根据传统管理理念建立起来的政府单一主体的应急管理组织体系的拓展，就应急救灾补偿体系而言，也是奠定未来政府体系和市场体系整合、共担巨灾救助成本的风险管理体系的必备基础。这是一种全面的制度创新和体制突破，可以实现系统科学地应对当代和未来的公共危机，使我国对突发事件的应急，实现从“管理”到“治理”的跨越。

(一)过程框架。“社会燃烧理论”认为，社会系统从井然有序到杂乱无序，最终可能导致衰亡(即社会爆发重大突发性危机事件)，其内在机理实质是一个从量变到质变、系统逐渐被破坏的过程。只有当危机因素积聚到一定程度，达到“点火温度”时，公共危机才会爆发，从而引起社会系统的失衡甚至崩溃。因而，从危机的发展轨迹和演化路径的来看，要达到对公共危机的有效治理，必须树立全主体、全风险、全要素、全过程的危机管理理念，将风险管理(R)、危胁要素管理(H)、应急管理(E)和灾害管理(D)整合进公共危机治理框架之中，形成闭环反馈动态循环的RHED序列，如图1所示。一是全主体或多主体管理，包括在危机情形下对政府部门、社会组织、企业集团、私营机构与公共媒体之间的关系管理，即社会认知管理;二是全风险管理，重点是风险监测、识别和评估;三是全要素管理，主要是威胁要素识别和危胁条件的预控，关键是危险源头防控;四是全过程管理，将战时与平时的不同情景而实现统与分的不同管理阶段的具体职能结合。在平时的常态管理中，主要包括危机管理的减缓阶段的风险管理(R)、准备阶段的危胁要素管理(H)及恢复阶段的灾难管理(D)，而“战时”主要是响应阶段的应急管理(E)又分为常规应急和非常规应急。所谓常规应急，是指非常态下，面对突发事件应急需要，采取常规应对方法可以解决、有事前制订的应急反应计划，即有应急预案可以管用的应急。非常规应急是一种更极端、预想不到、始料未及状况下的应急，根本没有任何可用的应急预案，只能透过非常规程序、超常规做法紧急应急应对。这种情况下，是紧急处置当中的状态，也是集权程度要求最高的。我们所说的切换，更详尽些是包括平时－常规应急－非常规应急三种状态的切换，权力集中和分置的程度是随之转换的，如图2所示;五是组织学习机制的引入，主要指在危机治理过程中进行不断的反思学习，实现关于危机及其应对的相关知识与信息在整个合作治理网络中的自由流通与实时共享，以此实现整个系统的战略转换，提升治理能力。这样不仅可以将各种可能的危机化解在萌芽状态，而且能够通过评估学习系统地融合公共危机治理框架与常态下的政府治理。将风险管理作为公共危机治理的逻辑起点，可以克服传统危机管理的“刺激－反应”模式中的反思性被动的撞击式危机管理方式的缺陷，通过主动的风险评估和管理能够有效地缩减与缓解潜在的风险，从而削减可能引发的危机。同时，将评估学习作为公共危机治理的能力提升环节，其和风险管理的闭合回路不仅能够降低危机的可能性，提高危机处置的能力和效率，更有助于社会资本存量的增长，有助于克服环境不确定性、风险与危机的动态性和复杂性不断增强，但知识与能力有限的不足。

(二)行动逻辑。就目前我国公共危机管理的实践而言，包括社会组织、国际组织、公众百姓等相关主体并未完全排除在外，众多的社会力量已在危机应对过程中发挥着积极作用。但这种参与并不是公共危机的全过程参与，而只是在公共危机爆发并酿成巨大威胁之后，在政治动员模式的感召之下或基于对切身利益的关注而采取的被动参与行为，这种参与缺乏专门的组织渠道、正式的制度体系和常设的项目平台，导致在事实上仅仅限于零散的、临时的、随机的个体行为，组织化程度比较低下，组织手段也仅仅是个体分别所在的工作单位统筹、行政命令为主，管理，多以无法发挥短平快、专业性强、灵活机动的民间团体或社会组织应有的独特作用。可以说是政府直接或间接地限制了非政府组织所能发挥的特殊的、积极的作用。公共危机治理体系首要的任务在于，在法理和管理两个层面重新调整涉及公共危机应急管理的相关的党委、政府部门、社会部门和企业部门的权力关系、责任关系特别是权责对应关系，根据不同类型、不同影响程度的危机，甄别不同行业、不同领域、不同部门的管理主体和参与主体，设定行政职责、行为程序、行动标准及配合规范，在组织体制、管理制度和操作程序上体现出应对危机的多元共治的要求，为公共危机治理的多主体、全流程决策、执行、监督、协同、配合提供制度框架与合作平台。这个制度框架包括法律体系和管理政策，前者重在公法和相关部门法的建设与完善，《中华人民共和国突发事件应对法》是一个良好开端，但需辅以实施细则，各部门法规也是良好基础，但需解决上位法与下位法、龙头法与单项法、专门法与部门法之间的法律衔接与配套成体系的问题;后者涉及权力体制和政策架构。公共危机治理网络突破了公共事务原先由公共部门垄断的理念，打破了传统行政中心主义的信条，在理顺政府组织内部关系并整合相关力量的基础上，制度化地引入非政府组织、私营部门、社会团体以及国际组织等多元主体的传承参与，形成高度组织化的协作网络与制度平台，政府组织行动由此融合而不再是凌驾于社会之上，并与多元主体间形成持续的战略合作伙伴关系。

三、公共危机治理体系的架构

公共危机治理体系的塑造，并不仅仅是一种静态合作关系在结构上的构建，也不是低层次的机制运行，而是一种体制的变革，以此从更深层次上为应对危机提供保障和支撑。在现行公共危机的组织管理体系中，需要在构建平战结合、统分结合的权力配置体制和分级分类、条块结合的网络化管理体制的基础上，重点是突破公共危机的现行行政管理体制瓶颈，使组织结构从高耸垂直的政府体系向扁平化的公共治理体系的方向发展，缩短命令传递链条，从政府管制民间单一行政管理模式向扁平化的政府－社会共治复合组织合作模式的方向发展，建立权威、全面、综合、协调的公共危机治理核心机构，完善动态适应的分布式决策体制，发展全主体的、制度化协同的危机治理合作联盟，编织政府主导全社会共治的危机治理网络或应急网络，形成“横向到边、纵向到低”的全覆盖治理格局。

(一)建立综合协调、跨越部门的公共危机治理核心机构。公共危机情境对反应速度、组织弹性有较高要求，需要在组织结构的设置上打破组织间传统的边界，减少中间层次，实现组织结构的扁平化和组织方式的网络化，一方面保证应急单元的自主性，另一方面突显应急单元之间的协同性，在一个统一的应急网络组织框架下辩证地处理应急单元的自主性与协同性关系，从组织整合和系统应对的战略高度提升危机管理的整体合力。为此，必须在公共危机治理体系中设立常设性、制度化的委员会之类的组织核心，发挥战略整合的主导作用和系统管理的日常功能。公共危机治理网络中各个成员组织之间的关系往往是松散的，其自身的经济理性使得它们往往只是在自己的优势范围内行动，力图实现自身利益的最大化，而公共危机管理到治理的内在要求是重防重处，防处并重。防的阶段需要大量应急准备的常态管理;而处的阶段需要大量常态管理积聚能量的应急释放，主要是责任和义务的体现，而不是一个利益和好处的追逐，这与组织的经济理性是存在悖论的，所以必须通过合理的组织设计和相应的制度安排达成应急目标。其中最关键的就是要避免多元主体间各自为政的现象，能够在有限的时间内给出有效的危机决策方案和应对方法，就需要建立由多元的治理主体共同构成的核心治理机构，来充当公共危机治理体系的“大脑”，赋予其综合协调、战略整合的权力，协调和整合全主体各个成员组织的行为，从全局高度引导公共危机治理网络的日常应急管理，这也是西方各国危机治理的经验之一。反观我国现行的公共危机治理体系，长期分部门、分职能、单灾种危机管理，中央和地方层次都缺少具有综合决策、多方会商、全面协调功能的常设性危机管理最高核心机构，缺乏明确的法律法规的形式界定各部门协同什么及如何协作的相关职责、角色、运作程序，整体联动的组织机制，危机管理的资源无法有效整合，在综合性的危机面前合力较差，整体上没有形成制度化的组织协调、部门合作的格局。为此，借鉴相关国际经验，我国公共危机治理核心机构可分为中央—区域—地方三级，在各个层级的公共危机治理网络中设置该层级的决策核心机构，明确具体的组织形式及职能，以此来整合该层次治理网络中各个成员组织间的配合行动。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门和广大社会组织在内的全方位、立体化的合作网络，通过这网络来收集社会预警信息、识别潜在的风险、判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区共同应对危机。具体分为:

1．国家公共危机治理核心机构。它是综合国务院及其各部委的权力和资源、并纳入社会资源而形成的全国最高层次的公共危机治理的核心机构，如综合应急对策部、或国家安全委员会之类。制定全国范围内的公共危机治理规划，集中调配分散于全国范围内各个层次的应急资源，整合各个治理主体的行动。

2．区域公共危机治理核心机构。它是区域公共危机治理的核心机构，是针对区域危机特征成立的针对性非常强的区域性危机协调领导部门，如长三角安全委员会之类。负责长三角安全圈的区域性危机治理规划和危机反应计划，调动区域内应急资源，整合区域内公共危机治理体系的行动。

3．基层公共危机治理核心机构。它是按国家和区域公共危机治理核心机构的序列，在地方政府层面对应设置的，负责公共危机治理规划与计划的执行，加强对基层日常管理中不确定性因素的感知，对风险的识别和对危胁要素的管理，负责公共危机治理主体的培训以及应急预案的演练等，其主要依托为地方政府治理网络和社区应急网络。以上三个层面的公共危机治理核心机构，它们可以只是一个各自层面上拥有最高权力的综合协调机制，不见得必须是一个实体的机构，但通过合理的制度安排发挥其综合协调的日常功能，可以在常规应急和非常应急时都能综合协调各个部门，保证各职能部门高效协同运作。国家和城市的综合应急管理机制，是解决城市应急管理资源配置系统工程的关键，应急指挥横向要具有统一协调管理的权威性，纵向一定要延伸到基层本地化指挥系统。这种治理的核心机制不能仅仅是临时的拼凑，未来的发展方向应该是逐步将危机管理专门机构的建设推向制度化、专门化和法治化，将分散于政府各部门和社会各个角落的危机应对资源和力量综合起来，在公共危机治理体系中塑造常设性、制度化的危机治理核心机构，解决部门分割、各自为政等弊端，避免多龙治水、八方共管，但最需要一起管的地方却谁都不管的局面。加强各危机管理机构之间的相互合作与协调，形成“政府统一领导、部门分工负责、社会协同共治、依法规范管理、保证快速反应”的公共危机治理体制，整合各方自主行动，达成危机治理的社会合力。

(二)建构动态应急、超常适应的分布式决策领导体制。公共危机决策是一种非程序化决策。［2］公共危机决策自身的特性决定了必须打破管理思维中将政府组织视为惟一决策主体的现状，将众多的治理主体纳入决策过程之中，充分发挥其各自的核心优势。这需要通过决策流程再造，优化传统的时序性决策流程，实现分布式决策。公共危机治理体系中的多元治理主体之间在平时分战时统的前提下，在时间允许的情况下，大多数需相互配合的决策往往需要紧急会商，就具体协同方案达成共识，在地方政府各部门之间，以及政府与非政府组织、企业集团、社区单元等之间进行并行的、分布式决策，总体协调性、全局指挥性的决策由核心机构统一做出。其决策仍然是个整体“输入－输出”系统，纳入并综合考量众多的决策因素，将其转化为决策的备选方案，选择相对满意的方案，这一过程同样是按照一定的逻辑顺序由一个阶段或层级向另一个阶段或层级的变换。为解决危机决策的复杂与动荡环境以及传统政府部门时序性、阶段性决策流程在新时期所面临的困境，需要向分布式模式转变。网络技术与信息技术的发展为分布式决策的实施提供了技术支撑，它可以解决政府、社会组织以及公民、国际组织之间在信息沟通与协调等方面的困难。打破时空的限制，通过视频会议、网上办公、多种通讯方式进行信息交流与事态变化趋势研判，在核心决策机构的协调和引导下，确认各自行动范围内备选的对策方案，最终由核心机构综合汇总、研判磋商之后整合成公共危机决策，同时根据公共危机决策实施情况的反馈，调整公共危机决策网络，选择性地增减新的合作伙伴，维护决策流程的动态适应性。显然，这种公共危机决策流程依靠的不仅仅是单个治理主体决策流程的单独运作，更主要的是各个成员组织决策流程之间的相互关联与配合。它使得以前在时间和空间上处于序列状态的各个部门、不同类型的组织，第一时间分头形成本部门和本组织的对策方案，这是“小决策”。在此基础上由综合应急对策部门或国家安全委员会之类的危机决策最高核心部门对各方案做出协调性决策(大决策)。避免单一的政府决策主体所存在的各种缺陷，在决策程序上就开始形成危机治理的整体合力。既能利用多元治理主体的主动性和积极性，又能利用危机决策核心机构来保证决策过程的协调，并充分发挥政府组织的强制力来保证决策的实施，同时，对于公共危机决策的制订和实施过程也形成了深入社会各个层面的政策监控机制，从而保证了公共危机决策的科学性与有效性。

四、公共危机治理的战略重点

基于公共危机治理理论，对现阶段以至未来相当长一段时期的公共危机，要实施切中要因、分类治理的战略，对不同类型的危机采取不同的工作重点。

(一)自然灾害。自然灾害危机治理需要重点创新和优化自然灾害应急平台，完善治理网络的科技支撑。现代自然灾害的治理对于各类危机的形成机理、演化规律、影响程度等的认知和判断高度依赖地理信息系统、遥感、导航定位、三网融合、物联网和数字地球等先进技术的有效应用。因此需要依托完善的应急平台，灾害监测预警、灾害评估、应急响应和恢复重建，作为自然灾害治理网络的中枢神经系统。尤其要加强自然灾害风险管理的信息化建设，联合水文、海洋、气象、农、林、民政、保险、统计等有关部门，每年定期进行自然灾害资料收集、整理、汇编，特别是灾害风险信息、灾情搜救信息、地质构造、地球物理、社会影响、遥感分析、灾害快速评估等信息资料的获取，建立自然灾害数据库;同时，联合相关国际和国内重要实验室和科研机构，加强对自然灾害数据分析和科学研究，完善灾情信息采集、传输、处理和存储等方面的标准和规范，建立自然灾害数据模拟和预警系统，通过历史数据对比分析和科学研判，建立自然灾害模型提高灾害的监测预警能力，推进“数字减灾”工程建设。

(二)事故灾难。事故灾难又与自然灾害不同，不是天灾，而是人祸，它是人类自身主观行为的直接后果，这就需要重点制度固化事故灾难危机治理隐患排查机制，在以常态管理为主的危机管理时段上，需要赋予各个地方政府、各个政府部门、企事业单位以及社会应对单元以相应的权利和义务。其中，在减缓阶段，要进行风险管理，利用其广泛的触角监测和发现社会环境中存在的不确定性、动态性和复杂性交织而生的各种风险，进行科学的风险识别，并对潜在风险进行发生概率的排序，建立健全风险识别标准和风险识别机制，降低风险演变为威胁的概率，杜绝危机发生的可能性。在准备阶段，要进行危胁要素管理，主要是基于风险识别结果，确认收集社会威胁要素，要针对风险可能转化进而形成的威胁要素进行全方位预先评估;突出重点，明确哪些是最有可能发生的，哪些是相对不容易发生的，全面细致排查治理事故隐患;强化防范措施，控制事故灾难危机发生的条件，针对潜在风险、危胁要素和危机发生条件准备有针对性的危机反应计划，加大隐患排查治理力度，强化监督，集中开展督促检查;当判断某些不可控条件存在，评估突发事件发生的可能性，或评估已发生的突发事件继续衍生演化成为公共危机的可能性，若判断其发生的可能性已经达到法律法规和预案指定的级别，由事发所在地的主管机构和职能部门准确及时全面预警信息，严防引发事故灾难。

(三)突发公共卫生。该类危机的治理模式和行动逻辑，迫切需要建构“集中领导、统一指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效”应急体系，在实现突发公共卫生“危机管理”向“危机治理”转变中，重点是搭建政府－媒体－公众三位互动平台，紧扣危机治理的关键环节。在突发公共卫生危机应对的过程中，政府－媒体－公众三位互动中相互间沟通，公众反应及认知心理及行为反应、媒体功能特征及政府责任的认识等是问题的关键所在，政府应该坚持未雨绸缪、防控并重，信息准确、可信权威，快速反应、在出现问题的第一时间，必须掌握主动，快速反应实事求是、真诚坦率，倾听公众、尊重感受的原则，以统一的口径向社会提供及时、准确、全面的信息，“让事实还原真相”;二是媒体在危机事件初期，充当“把关人”角色，进行“议程设置”，即通过预先有意识、有选择的安排和设计，依据专家、学者对危机可能发生程度的科学合理推测，以“报道事实”的方式提供给受众，向社会上全体成员发出警告，以提请人们对危机的关注，成为守望社会环境的“雷达”，调动受众的注意力，影响舆论，左右大众的思想和观点;三是公众理应培养危机识别能力，辨析事情真伪。

(四)群体突发事件。解决群体突发事件的治本之道关键是政府要建立社会公众利益的表达机制，确保表达渠道的畅通，在公众、政府、媒体(包括网络)三者之间建立信息良性互动关系，从而进一步了解公众的关注点与利益诉求，与公众沟通，针对公众的要求采取政府行为解决社会矛盾，从而对公众的情绪进行有效控制，维护社会和谐稳定。尤其是在社会转型期，出现群体突发事件也许并不可怕，可怕的是应对失策、处置失当，导致事件升级失控。为此，战略重点应放在构建利益表达、利益博弈、利益整合的工作机制。利益问题是引发群体突发事件的根本问题，也是解决群体突发事件的关键问题。利益表达和博弈机制是现代政府权力运行规范化的起点，是市场经济条件下利益均衡协调机制的关键。群体突发事件往往是利益分配的不均与不公状况长期得不到有效处置和改善而引起的。当群体突发事件发生的时候，借助于一个偶然事件的导火索，许多被压抑的利益诉求集中地表达出来，这是一种规范化程度很差的利益表达形式。建立多元的社会利益表达机制，引导公众以理性、合法的形式表达利益诉求，是完善社会利益协调机制的首要环节，也是化解与处置群体突发事件的根本途径。建立完善的利益表达机制，既要充分发挥现有利益表达渠道的功能，也要根据利益群体的发展变化开辟新的利益表达渠道，如探索建立集体谈判机制等。利益整合机制包括很多具体的制度和机制，这些制度和机制共同构成了利益整合机制的基础。利益整合能否取得实质性的进展，在很大程度上取决于这些具体制度的和机制的合法性、合理性和有效性。当前，构建利益整合机制重点是要建立在利益表达与利益博弈的前提下，再配套建立公平、公正、公开的正当利益获取、分配及补偿等具体机制。只有构建好这些利益整合机制，才能使整个社会的资源真正得到合理的配置，也才能从根本上尽可能减少群体突发事件的发生。