基础教育领域职务犯罪的预防范文

［摘要］

随着“科教兴国”战略的实施，国家不断加大对基础教育的投入力度，并出台了一系列教育惠民政策，但在教育惠民政策的实施过程中，一些中小学校长、财务人员以及教育行政管理人员利用职务上的便利套取、截留、侵吞教育补贴款或经费，或非法收受（索要）回扣、好处费等。出现这些现象，既有财务管理制度不健全、监督机制不完善、教师待遇偏低、打击不力等客观原因，也有“金钱至上”心理、法制意识淡薄、心存侥幸等主观原因。为此，需要严格坚持“标本并治”的原则，既要加强法制教育、健全相关制度，从根源上减少该类犯罪，又要严格加大对该类犯罪的惩治力度。

［关键词］

基础教育；职务犯罪；预防；打击

基础教育，顾名思义是教育的基础领域，在中国，它主要是指以九年义务制教育为基础的中小学教育，还包括学前教育即幼儿教育［1］。基础教育作为造就人才和提高国民素质的奠基工程，在我国的教育体系中占有极其重要的地位。近年来，随着“科教兴国”战略的提出以及推进，国家不断加大对基础教育的投入力度，出台了一系列教育惠民政策，更大力支持中西部地区的基础教育事业。不论是学校的教学设施、设备等硬件建设，还是学校的师资、育人环境等软件建设以及教育质量都发生了巨大的变化、取得了显著的成绩。但是，在推进教育惠民政策的过程中，出现了诸多违法犯罪现象，有的学校管理人员利用职务便利侵吞国家下拨或社会捐助的教育经费、补贴；有的学校管理人员在购买教学物资时收受回扣或是与市场主体相互勾结从中获取好处；还有的在项目审批、学生学籍注册、学校工程招标投标时，滥用职权或是玩忽职守。这些违法犯罪现象不仅造成教育资源的浪费，阻碍基础教育的健康发展，而且破坏教育的社会声誉，给学生带来了极大的负面影响。可以说，基础教育领域的职务犯罪已成为一个影响教育事业健康发展不容忽视的问题。为此，笔者通过召开天水市两级检察院职务犯罪部门办案人员座谈会、个别走访发案学校、与刑满释放人员访谈、查阅检察机关的统计报表和案卷材料等方法，对近五年来天水市检察机关所查办的基础教育领域职务犯罪情况进行了调研。2010年至2014年天水市两级检察机关共查处基础教育领域职务犯罪案件39起56人。分析和梳理调查所掌握的情况，可以发现，基础教育领域的职务犯罪不仅频发、高发，而且出现了一些新情况、新特点。据此，需要探寻引发该类犯罪的原因，以便对症下药，提出有针对性的预防和惩治对策。

一、基础教育领域职务犯罪的基本特点

根据近五年天水市检察机关所查处的基础教育领域职务犯罪案件情况来看，该类职务犯罪不仅高发、频发，而且在主体结构、涉嫌的罪名、作案方法手段、社会危害以及处理结果等方面都呈现出了一些新特点。

（一）犯罪主体主要集中于学校校长从这些案件犯罪主体的身份来看，犯罪人员主要有学校的领导干部、财务工作人员以及教育行政主管人员等，在涉嫌基础教育领域职务犯罪的56人中：校长（含副校长）33人，占基础教育领域职务犯罪总人数的比例高达58.9%；其他行政管理人员12人，占基础教育领域职务犯罪总人数的21.4%；学校的财务人员10人，占基础教育领域职务犯罪总人数的17.9%。另外，在共同犯罪中有一犯罪人员为个体经营户。职务犯罪要求行为人拥用公权力，构成犯罪多表现在“权钱交易”，而以上这些人对学校的财物享有支配权和管理权，具有实施职务犯罪的便利条件。而基础教育领域职务犯罪人员主要集中于学校的校长和管理财务的人员，其中学校的校长居于主导地位，原因是现在中小学实行“校长负责制”，校长对学校里的一切事务享有决策权，甚至是最高决定权，而且校长是学校对外的负责人，因此校长更容易发生职务犯罪。另外，从天水市检察机关所查处的56名涉案人员中可以看出，基础教育领域职务犯罪的主体年龄偏大、学历较高。首先，从年龄来看，20岁至29岁1人，30岁至39岁14人，40岁至49岁18人，50岁至59岁23人。所有犯罪主体年龄介于20岁至60岁之间，其中50岁以上占据总人数的比例高达41%，由此可见，基础教育领域职务犯罪的犯罪主体年龄偏大。其次，从学历来看，中专文化程度6人，大专文化程度26人，本科文化程度23人，还有研究生1名，显而易见，基础教育领域职务犯罪的犯罪主体的文化水平都较高，都受过正规的教育。

（二）涉嫌的罪名以贪利型为主基础教育领域职务犯罪主要集中在贪利型犯罪和渎职类犯罪。天水市检察机关从2010年至2014年共查处了39件基础教育领域职务犯罪的案子，其中有3件犯罪主体一人犯数罪，其余均为一人犯一罪或数人犯一罪。这些犯罪大都有贪财图利或不正当行使职权的特点，其中在贪利型犯罪方面，涉嫌受贿罪有11件，占该类犯罪案件总数的26.2%；涉嫌贪污罪有22件，占该类犯罪案件总数的52.4%；涉嫌挪用公款罪4件，占该类犯罪案件总数的9.5%。在渎职类犯罪方面，涉嫌滥用职权罪的有3件，占该类犯罪案件总数的7.1%；涉嫌玩忽职守罪的有2件，占该类犯罪案件总数的4.8%。而其中涉及贪利型罪名的总共有37个，占该类犯罪案件总数的88.1%。贪利型犯罪在基础教育领域职务犯罪中占有绝对比例，这也符合职务犯罪“权钱交易”的特点，犯罪人员主要利用职务上的便利谋取不正当利益，如在教学物资采购中收受“回扣”、将学校经费挪作他用或者私自截留等情况，这是基础教育领域职务犯罪的多发区。

（三）犯案领域比较集中，犯罪手段多样化国家对基础教育的重视，主要体现为确保适龄孩童能够入学以及好的学习环境，如“二免一补”政策，对于特殊地区，还有类似取暖费等专项资金的补助。因此，义教经费和各种补贴款成为基础教育领域职务犯罪的高发区。尽管基础教育领域职务犯罪所侵犯的对象较为广泛，像是教学物资、义教经费、普九债务款、购买资料收取的差价、国家奖（助）学金、寄宿生补助款、专项培训款、工程维修款等，但是可以归纳为以下几个方面：一是教学物资的采购，该类案件有11件11人；二是义教经费，该类案件有9件16人；三是专项资金（专项培训款、用煤补助金、国家助学金、寄宿生补助款、农职生应免学费以及扫盲专项资金），该类案件有10件17人；四是其他方面，如普九债务款、购买资料收取差价等，该类案件有12件15人。基础教育领域职务犯罪的手段呈现多样化趋势。从基础教育领域职务犯罪的多发案件中可以看出，贪利型犯罪的作案手段主要有：少支多报或虚开发票，同一费用重复报销；应入账的收入、利润不入账，形成大量的账外资金；购买教辅资料多收少付侵吞折扣款；个人侵吞学校经费或者挪作他用；虚报学生学籍注册、擅改学生信息套取有关国家减免补助款；利用工程建设发包结算、教材图书等大宗物资采购之机，捞取回扣、好处费；接受贿赂，私设小金库。而渎职类犯罪的手段主要表现在项目呈报检验环节玩忽职守，不负责任或是收取好处费；滥用职权，“照顾”关系分配教学项目；清除流失学生信息或是将学生灵活学制改为全日制套取国家专项资金。

（四）涉案金额集中在五万元以下基础教育领域职务犯罪涉案金额相差很大，小至几千元，大至数十万元。以涉案金额五万元以下的案件居多，有28件，占所有案件的71.8%；五万元以上十万元以下的案件有5件，占所有案件的12.8%；十万元以上的案件为6件，占所有案件的15.4%。这6件十万元以上的案件中，有5件属于渎职类犯罪。涉案金额最大的一起渎职案件为2014年天水市秦安县一学校校长滥用职权扣取寄宿生补助、农职生助学金以及收取应免学费农职生的学费总额高达一百多万元。而贪利型职务犯罪涉嫌金额最高的为2011年天水市清水县一学区校长侵吞政府采购专项资金及其他公款金额达到14万多元，且近五年仅有此一件涉案金额达到十万元以上。

（五）处理结果相对较轻在基础教育领域，职务犯罪涉案金额通常不是特别巨大，大案较少，犯罪方法、手段简单直接，容易为司法人员所侦破，加上行为人认罪态度良好，多数能够主动承认错误，积极退赃，因此，司法机关对他们的犯罪结果的处理相对较轻。从近五年基础教育领域职务犯罪结果处理情况来看，免于刑事处罚有20人，占总人数的35.7%，判处缓刑的有21人，占总人数的37.5%，检察机关决定不起诉的有2人，占总人数的3.6%，判处有期徒刑的有1人，还是判处10年有期徒刑，占总人数的1.8%，其他处理结果有12人，占总人数的21.4%。其中免于刑事处罚和判处缓刑的总共有41人，占总人数的73.2%。不难看出，司法机关对基础教育领域职务犯罪的处理结果相当轻缓。（六）社会危害大1．造成教育资源的浪费，阻碍基础教育的健康发展。基础教育领域职务犯罪多涉及贪污、受贿以及挪用公款，这些职务犯罪将用于中小学校的发展资金揽入私人的腰包或挪作他用，致使中小学校的发展后劲不足，没有充足的资金作为后盾；有的行为人在发展中小学校时中饱私囊，使得建设基础设施时偷工减料、购买的教学物品质量低劣。这些情形都严重浪费了教育资源，造成基础教育资源不能公正配置，从而影响了中小学校的长足发展。2．破坏教育的社会声誉，带给了学生极大的负面影响。除了文化知识的教学外，教育还承担了文明传承、德行涵养的责任，基础教育尤其更甚，毕竟文明道德需从小养成，因此，教育是千万家庭培育下一代的寄托、是能够影响整个社会稳定的强力因素。另外，一所中小学校培育着上千名学生，这种教导与接受的双向关系影响着成千上万人，教育者没有良好的品德会潜移默化地影响着中小学生价值观的形成。基础教育领域职务犯罪不仅破坏了教育在社会中已有的高尚的形象，也使得众多家庭对其失去信心，还容易毁坏社会的根基与受教育者的健康成长。这种社会危害性是深层次的，是不能用金钱来衡量的。

二、基础教育领域职务犯罪的原因透视

犯罪之于社会，犹如疾病之于人体，是一种病态的社会现象。而要想有效医治犯罪这种社会的“疾病”，就必须探寻引发这些疾病的“病根”。分析天水市2010年到2014年基础教育领域职务犯罪的原因，不难发现，该类犯罪的发生既有行为人法制意识淡薄、心理失衡等主观原因，也有财务管理制度不健全、监督制约机制不完善、惩处不力等客观原因。

（一）客观原因1．教育经费和补贴为基础教育领域职务犯罪提供了物质基础。教育在国家的发展战略中占据着特殊且重要的地位。近年来，随着国家经济实力的增强以及科教兴国战略的实施，国家不断加大对教育的投入力度，并推行一系列教育惠民政策，大力发展基础教育事业，中小学校的资金来源渠道多样化，除国家拨付的财政资金外，还有社会公益捐助，企业、社会组织、家庭或者个人的资助等。这些使得教育行政主管部门和中小学校长管理、经手的教育经费和补贴越来越多，为其利用职务之便实施违法犯罪行为提供了相应的物质基础和客观条件。有的教育行政主管人员克扣、截留国家下拨教育经费和补贴；有的与中小学校长相互串通，共同作案；有的中小学校长虚报冒领、侵吞挪用教育经费和补贴；有的在物资采购中，徇私舞弊，谋取私利，向关系人采购质次价高的商品，造成教育经费的流失；有的在工作中大吃大喝、请客送礼，造成教育经费的浪费；有的在工程发包环节收受贿赂，将教学设施工程承包给不具备资质的承包人，出现了一些“豆腐渣”工程和烂尾工程。2．对校长的监督制约缺乏力度。“校长负责制”的实行是为了加强中小学校的自主权，激发中小学校校长管理的积极性，可以说，创设该制度的初衷是好的。但由于监督不到位，“校长负责制”越来越强化，致使校长拥有着对学校的人、财、物绝对的支配权，随着权力的膨胀，中小学校校长更是肆意妄为、无所约束。就我国目前对中小学校校长的监督而言，主要有两方面：一是学校党支部、职工代表会和工会，二是基础教育行政主管部门。但是这几种监督力度都不够，首先，基础教育行政主管部门主要是检查中小学校的教育工作，尽管法律赋予其监督权力，但只要中小学校在接受检查时美化教育工作，表面上做到规范就能够蒙混过关；其次，许多中小学校校长身兼多职，许多校长和党支部书记“一肩挑”，甚至有的学校尤其是农村中小学校没有党支部，因此学校党支部的监督形同虚设；最后，职工代表大会和工会的监督更是流于形式，因为校长拥有绝对的支配权，任何事项的决策权更在其手中，因此他们也只是形式上有监督权力，不敢监督才是实际情况。这种外部监督不够、内部不能监督、不敢监督的校长负责制，致使许多中小学校校长权力的膨胀，容易导致职务犯罪的发生。3．基础教育领域管理制度不健全、工作透明度不高。教育事业在不断地发展，但是相应的学校管理制度却不能够与时俱进，这样导致了许多行为人利用相关制度的不完善进行职务犯罪。首先，基础教育领域校长的权力过于集中。许多学校的重大决策都由校长做出决定，各种形式的办公会议只是走过场，一般教职员工根本没有机会参与决策，这种缺少民主监督的决策很容易出现决策者以权谋私的情况。其次，学校的财务管理制度混乱，不论是购买教学设备物资，还是基建的承包或是学校资金的收支，只要涉及学校公款的流动都必须经过学校财务管理，然而许多中小学校会出现财务审核轻易就通过、出纳不校对、账单报销随意检查、利用会计软件暗箱操作、出纳与会计沆瀣一气、财务不公开等情况，甚至有的中小学校由行政管理人员或是教课老师担任财务管理工作，他们大都不具备财会专业知识，不熟悉财会业务，无法发挥预防职务犯罪的作用。另外，在建设工程方面没有建立公开招标投标制度以及没有统一的固定资产管理制度。最重要的是，有的中小学校有相关管理制度却没有严格执行，让制度只存在于书面形式。

（二）主观原因首先，法律意识淡薄，法制观念不强。中小学校校长工作辛苦，事务繁杂，有的既要忙于教学工作，又要管理学校的公共事务，少有闲暇时间认真学习国家法律法规，加上对法律学习的重视不够，往往不能正确理解自己行为的性质并预测可能产生的后果。如天水市检察机关查处的案件中有犯罪人员认为帮助他人收礼是人之常情，甚至有人认为将学校公款借给他人得到利息是为了学校好，法律意识的欠缺容易导致他们走向犯罪深渊。其次，心理失衡也是导致基础教育领域内从事公务的人走向犯罪的一个重要因素。多年以来，我国中小学教师工资存在分配不公现象，而且中小学教师相对其他公务人员来说工资普遍偏低。另外，随着学校与社会接触的频繁，许多中小学管理人员发现与自己同等文化、同等水平甚至比自己差的人员工资比自己高出很多，于是产生心理失衡。这些不平衡因素逐渐在他们心中沉淀，一旦面对巨大的利益诱惑时，这种不平衡心理就会爆发，从而走上犯罪道路。

三、基础教育领域职务犯罪的预防与惩治

（一）提高中小学校长、财务人员、教育行政管理人员的法律意识从检察机关查处的基础教育领域职务犯罪的案件中可以看出，许多中小学校领导、财务人员以及教育行政管理人员是在抵不住诱惑或者缺乏法律意识的情况下走上职务犯罪的道路，因此，要预防基础教育领域职务犯罪，就必须从源头抓起。首先，加强思想道德教育，树立正确的价值观、是非观和义利观，这种道德教育不能三天晒网两天打渔，要时刻保持学习状态，基础教育行政部门也应通过定期对学校领导管理人员进行品德教育并且将品德教育作为一项年终考核、职称晋升、提拔、调动的考核内容。其次，组织中小学校领导、财务人员学习法律知识，定期对他们开展有关法律知识的讲座，要加强法制的宣传，在校园内营造良好的法律文化氛围。道德与法制教育要同时进行，使得道德与法制教育彼此相容，形成一股强大的正能量，这样才能使其廉洁清明、教书育人的思想内化于心，时刻保持对法律的敬畏感，从而筑牢不想犯罪、不敢犯罪的思想。

（二）加强基础教育领域职务犯罪重点环节的规范化管理一是学校基建工程的建设要严格按照招标投标法实施，学校教学设备、物资、用书以及学生校服等应按照政府采购要求采取公开招标的方式进行采购，并且严格监督招标、投标过程，确保公平、公正、公开进行招标投标。二是贯彻落实民主集中制，实行民主决策，落实“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用）集体决策制度，全面推动“三重一大”目录化［2］。三是让校务在阳光下运行，即落实校务公开制度，包括财务公开制度、领导任职公开制度等，一方面可以在学校板报上及时登出相关校务信息，另一方面将校务信息上传到网上接受民众监督。四是严格财务报账制度，学校公款必须公用，每一次支出必须落实到具体项目上并且及时报账，严格控制差旅费、会议费等费用支出，账单报销时必须有正规的税收发票，并加强审计部门对学校财务状况的监督。五是将账、款分离，会计与出纳要分工负责、互相监督。六是建立校长轮流任职制，打破校长长期任职现状，避免权力过于集中。另外，校长选拔可以通过民主选举，强化竞争意识，这样才能加强校长综合素质的建设。七是财会人员专业化建设，学校财务人员必须具有财会专业知识，并加强对财会人员的业务培训以及执业纪律教育。

（三）健全权力监督与制约机制权力是社会中最为能动易变的一种能量，其具有不断蚕食或吞并其他领域的本能。因此“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”对于基础教育领域权力的监督可以有以下几种方式。一是要健全学校内部监督管理，主要包括:党内民主交流会、教职工代表大会、招生招标公开、重大事项报告、校务公开等。“阳光是最好的防腐剂”，公开与透明能够为有效监督打下坚实的基础，因此要坚持校务公开、招生招标公开，接受来自所有方向的监督，在此基础上要发挥群众的作用，像是党内民主交流会要定期举行，教职工代表大会要充分发挥作用，提出建议、参与决策，遵循民主集中制。二是要加强基础教育行政主管部门对中小学校的监督检查。教育行政部门可建立专业的审计队伍，加强对学校的财务制度、学校领导的在职与离职情况进行审计。三是充分发挥媒体的监督作用，在网络时代尤其要注重发挥互联网的监督作用，增设网上举报以及监督电话，充分发挥群众的监督作用。

（四）加大对基础教育领域职务犯罪的惩治力度对于基础教育领域职务犯罪进行严格的打击，不仅使得犯罪者受到应有的惩罚，还会对潜在的行为人起到警戒与威慑的作用，促使其放弃犯罪意念，不敢以身试法，这样才能有效遏制和预防基础教育领域职务犯罪，保护基础教育事业的发展。同时，检察机关在打击职务犯罪时应同时进行预防职务犯罪，一方面可以通过与中小学校共享校务信息，实现资源共享，以便双方都能及时得到有关职务犯罪信息，及时采取预防措施；另一方面在对基层学校进行预防职务犯罪监督时可以同时宣传有关法律知识以及提出检察建议，帮助存在管理漏洞的中小学校建章立制，完善制度，堵塞漏洞。

四、结语

基础教育是整个国家教育体系的基座。基础教育不仅关系到个人成长与发展，还影响着整个民族的国民素质与社会的进步。但是，目前基础教育领域职务犯罪的发案率呈现增长趋势，这不仅要求深入源头，采取有针对性的措施，做到有效预防，还要加强对基础教育领域职务犯罪的打击力度。而对基础教育领域职务犯罪有效的预防是复杂的系统工程，为了能够有效地预防基础教育领域职务犯罪，不仅要加强教育者道德建设与法制意识的教育，更要注重中小学校内部管理制度与相应的监督机制的建设；不仅需要国家机关的大力预防，更需要社会与个人的积极配合，这样才能有效地减少基础教育领域职务犯罪的发生，才能使得基础教育事业健康发展，从而能够促进社会的和谐进步。

作者：张建军  陈玉秀 单位：华中科技大学