环境公益诉讼启动主体的优劣分析范文

《法制与经济杂志》2014年第五期

一、环境公益诉讼启动主体的优劣分析

环境公益诉讼的启动主体是由检察机关单独享有还是由检察机关和其他社会成员包括公民、法人和社会组织共同享有，一直是一个争议话题，这也就是在启动主体上是一元启动主体还是多元启动主体之争。下面笔者着重分析两种启动模式的优劣:

（一）检察机关一元启动模式的优劣这种模式就是将环境公益诉讼的启动主体仅仅赋予检察机关，由检察机关单独享有启动环境公益诉讼的权利，其他社会成员则无权启动环境公益诉讼。如果其他社会成员认为环境公益受到损害，可以请求检察机关提起环境公益诉讼，但其本身不能直接提起诉讼，即环境公益诉讼的启动主体由检察机关垄断。这种模式的优点是：其一，检察机关作为国家的法律监督机关，其角色定位就是维护国家和社会利益，这一特点刚好与提起环境公益诉讼的角色定位相吻合。其二，检察机关作为国家专业的法律机关，其工作人员具有较高的专业知识和能力素养，足以对抗侵害环境利益的行政机关、其他组织或者个人，这一点是普通的公民、社会组织没有的优势。正如马怀德教授所说：“检察机关可以利用检察机关专业法律素养和履行公益代表人职责的天性来弥补公民个人专业素质之不足，弥补其除了专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。”其三，如果允许普通公民、社会组织提起公益诉讼，则有可能造成诉权的滥用，浪费司法资源，甚至有些公民打着公益的旗号其实是为了私人利益而骗取社会同情赢得诉讼。这种模式的缺点是：如果仅仅将环境公益诉讼的启动权授予检察机关，就会将广大的公民和社会组织排除在参与环境公益诉讼的大门之外，必将导致启动环境公益诉讼的渠道过于狭窄。一方面不利于广大的人民群众行使当家作主的权力，参与国家和社会事务的管理；另一方面不利于这一制度效能的发挥，设立这个制度又给予方方面面的限制必将导致该制度效能的发挥。

（二）环境公益诉讼多元启动模式的优劣这种模式就是将环境环境公益诉讼的起诉权同时赋予检察机关和其他社会成员（包括公民、法人、社会组织和政府环保部门等）。这些启动主体之间地位是平等的，没有先后顺序，都可以独立自主地提起环境公益诉讼。这种模式的优点是：将环境公益诉讼的启动权同时赋予检察机关、社会组织和公民，不仅能让更多的社会主体参与到国家和社会的管理中来，更能拓宽环境利益受损的救济渠道，有利于这一制度最大化的发挥其保护环境公益的目的和功能。正如赵许明教授所讲“通过国家、社会组织、公民三个渠道对公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了‘人民国家，人民管理’的原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。”这种模式的缺点是：多元化主体均具有直接提起环境公益诉讼的权利，一则诉讼的数量将激增，法院将面临巨大的压力，而且是否有必要进行诉讼或者是不是真正的公益诉讼得不论证，将导致司法资源的浪费。二则普通公民和社会组织认为的公共利益往往与自己息息相关，不一定是真正的社会公益，或者他们只是关心一种或几种社会公益利益，难免以偏概全。三则普通公民和社会组织财力一般有限，而环境公益诉讼又需要高昂的诉讼成本，如何得到财力支持，也是他们提起诉讼的一个绊脚石。

二、构建我国环境公益诉讼启动主体的顺序选择

环境公益诉讼的启动，无论是检察机关的一元启动模式还是多元启动模式都各有优劣。两种模式的侧重点不同，一元启动模式的侧重点是在充分保护公共利益的基础上尽可能的防止司法资源的浪费，降低诉讼成本；多元启动模式的侧重点是充分发扬诉讼民主，让更多的主体参与到环境公益诉讼中来，实现环境保护、人人参与的原则。立足中国目前的发展阶段和宪政制度，结合国外相关制度的规定，构建多元化的环境公益诉讼启动模式比较合适。但是，为了使环境公益诉讼既能使更多的主体参与，又要防止司法资源的浪费，既要在制度上赋予普通公民、法人和社会组织诉权，又要防止滥用。笔者认为，在赋予其他主体诉权的前提下，设计一个检察机关前置审查程序，即公民、法人和其他社会组织如果发现环境公益受到损害，应当先提请检察机关提起环境公益诉讼，自己先不能直接提起环境公益诉讼，只有检察机关在一定期限内不提起，公民、法人和其他社会组织才可以直接向人民法院提起环境公益诉讼。这一措施也被国外环境公益诉讼制度所采纳，并发挥着重要作用。英美法系国家采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼，当有关国家机关不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。多元主体拥有环境公益诉讼的启动权，但检察机关拥有前置审查权，这是司法民主和司法专业化结合的最佳体现。正如学者肖潘潘指出：“检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或者其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定的时间内不提起诉讼的，公民、法人或者其他组织才能以自己的名义提起公益行政诉讼。”

关于公益诉讼的启动模式，检察机关、普通公民、法人和其他社会组织共同拥有诉权，但检察机关前置审查程序，这一方案在我国的理论界和实务界也得到广泛的认同和赞许。比如中国行政法学研究会出台的《行政诉讼法修改建议稿》第二十九条规定：“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在1个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”就是对这一方案的最好体现和诠释。

作者：胡志中单位：洛阳理工学院社科系