养老服务供给机制多元化探讨范文

【摘要】我国当前养老市场呈现机构养老、社区养老与居家养老“三足鼎立”的局面，所提供服务也主要聚焦于日常生活照料，运行效率普遍较低；因此，依据市场规律整合养老资源，探索构建“居家—社区—机构”一体化运营、“医疗—养老—文化”相结合的养老模式是未来养老产业发展的必然趋势。

【关键词】养老服务；供给机制；资源整合

0引言

2000年我国60岁以上人口占总人口比例已达10.2%，标志着我国正式步入老龄化社会，并且老龄化程度以平均每年0.5个百分点的速度递增。随着我国人口老龄化的不断深入，高龄老人和失能老人也逐年增多。截至2016年底，全国60周岁以上老年人口有2.31亿人，占总人口的16.7%，其中失能、部分失能老年人约4000万人，占老年人口的18.3%，空巢老年人占老年人口的51.3%。且我国80岁及以上高龄人口增加的速度明显快于老年人口增加的速度[1]，预计到2050年我国高龄老年人口将超过1亿人，占我国全部老年人口的1/4[2]。与欧美等发达国家相比我国还同时伴生“快速老龄化”和“未富先老”等问题[3]。世界银行数据资料显示，我国老年抚养比也由2000年的10.09%上升到2016年的14.03%，预计到2030年老年人口抚养比将达25%[4]。在这种情况下，如果仍然坚持传统养老服务供给方式，将很难做到所有老年人都能够“老有所养”；因此，国家鼓励社会力量参与到养老服务产业中来，以期改变以国有养老机构为主的传统格局，增加市场供给，但仍难以满足日益增长的、日趋多元化的老年人养老服务需求，我国养老产业发展将面临不可避免的挑战。本研究主要聚焦于老年人养老服务需求特点，结合不同养老模式分析养老服务的最佳供给机制，以探索养老产业未来发展趋势。

1传统养老模式剖析

经过不断探索与发展，我国已经初步形成了居家养老、社区养老、机构养老并举的养老模式，不同养老模式提供的养老服务不同。由国家出资提供的养老服务是基础类的、粗线条的；因此，满足老年人个性化、多元化养老需求需要借助市场来实现。但要实现养老服务供给与需求均衡发展，在适度扩大供给规模的同时，还要避免供需结构脱节和无效供给，提高资源利用效率，为老年人提供精准、专业、高质量服务，真正实现老年人养、依、为、学、乐、教的“六个老有”需求[5]。

1.1居家养老模式探析

1.1.1居家养老服务定位我国居家养老服务网络在城市基本实现了全覆盖，农村居家养老服务也在不断扩展[6]50-54。居家养老是老年人在家庭成员的供养照料下在家庭范围内度过晚年的模式，具有与中国传统孝道文化相契合、额外支出少等特点，能让老年人舒适自如，是老年人首选的养老模式，在我国目前养老模式中占主导地位。但居家养老模式占比是随经济发展和老龄化的深入而动态变化的，社会高龄、失能老人的增多，少子化造成家庭结构的变化，将使得居家养老所占的比例也将逐渐下降。

1.1.2居家养老存在问题我国绝大多数居家养老服务机构存在规模小、服务方式及内容单一、个性化服务短缺、没有统一标准、需求与供给错位、动力不足等问题。陈宁指出我国居家养老服务模式借鉴了英国“社区照护”模式，是在“未富先老、未备先老”的整体环境下发展起来并实现了高速扩张，但政府主导下的居家养老服务具有行政垄断、造血机制不全等先天不足，加之战略管理专业人才的匮乏，严重制约了居家养老服务业的发展[6]。从微观家庭主体来看，居家养老需具备以下基本条件：其一，有一定的子女数量；其二，子女具有养老的意愿；其三，子女具有养老的能力。很多偶然事件的发生都能让居家养老成为次优选择，尤其是老年人自身健康状况急转直下、自我照护能力丧失，如果同时伴随家庭经济条件、子女时间与精力受限时，居家养老变的困难重重。

1.2社区养老模式探析

1.2.1社区养老服务定位随着社会和家庭结构的变化，我国家庭的养老功能逐渐削弱，同时社会养老吸纳能力又远远不足，社区养老成为我国养老的重要方式和依托。这就要求传统社区及时增加养老服务功能，弥合养老市场需求和供给不匹配的问题。有调查表明，当前以社区为依托提供的养老服务约占7%。社区养老综合居家养老和机构养老的优势，既保持了居于家庭的环境又利用了第三方机构的力量，兼具灵活性和专业性。1.2.2社区养老存在的问题目前社区养老的关键问题是服务功能缺失或不足。社区养老要求社区具备社会化养老服务功能，设立社区日托所，拥有专业养老护理员。这些护理员通常能够为社区居家养老的老人提供上门做饭、照料、护理等基础服务，还需能够提供医疗保健和心里咨询等进阶服务，甚至能为文化水平较高、要求更广泛的部分老年人提供文化教育、精神关怀等更高层次需求服务，以此为标准，当前社区养老服务的功能还不健全，服务能力比较低。无论是学界还是政策层面对社区养老护理及照料服务经济开支的来源尚缺乏统一说法。结合社区养老的功能定位以及服务对象的特点，应采用财政拨款以及个人负担的方式解决经济来源问题，使其兼具福利性质，又不缺乏市场自我调节的动力。

1.3机构养老模式探析

1.3.1机构养老模式学者们从不同的角度给出了机构养老的定义，主流观点认为，机构养老是以社会机构为养老处所，依靠国家、老年人自身或亲人资助，由养老机构提供养老照料服务的模式。在我国选择机构养老的老年人大多为高龄、失能、生活自理能力受限或健康状况严重不佳的老年人。基于服务对象的特点，养老机构又分为：自理型养老机构、助养型养老机构和养护型养老机构。目前我国的养老机构主要有疗养院、养老院、托老所、老年护理院、敬老院等，这些养老机构同时具有专业化、社会化和市场化的特征。随着我国养老事业的发展，养老机构主体也呈现多样化，按经营性质大致可分为公办公营、公办民营和民办民营3种[7]115-128，进一步可以区分为民政福利性质和商业性质的养老机构。前者主要包括面向“三无”老人等特殊群体开设的民政敬老福利院，后者主要指各种经济组织开设的商业性养老服务机构，例如社区养老院、老年公寓甚至高端养老地产项目等。民政部公布的资料显示[8]，截至2016年底，全国各类养老服务机构和设施14万个，比2015年增长20.7%，其中：注册登记的养老服务机构2.9万个，社区养老服务机构和设施3.5万个，社区互助型养老设施7.6万个，每千名老年人拥有养老床位31.6张，比2015年增长4.3%。这表明我国机构养老又取得了新进展。

1.3.2机构养老发展瓶颈我国养老服务体系虽然强调“以机构养老为补充”，但在为老年人提供长期照护服务方面，机构养老则是重要的支撑[7]115-128。然而当前公办和民办养老机构之间的不公平竞争和不均衡发展是学者们达成的一致共识，公办养老机构设备先进、设施奢华，但存在选择性收住、“一床难求”等问题，造成表面上的“资源短缺”现象[9]；民办机构自我发展动力不足、政策支持力度较弱，甚至出现扶持政策“口惠而实不至”等困境，良性运行困难[10-11]；公建民营养老模式在推进过程中出现功能和目标偏离、资产安全隐患、经营风险预判不足等问题[12]。归纳起来主要表现为：一是缺乏竞争性，导致服务质量偏低，削弱了老年人对养老服务选择的权利；二是政府提供的养老服务只能反映大多数民众的需求，服务内容标准化和大众化，难以满足个性化养老需求；三是经济来源单一，运营主体适应市场能力弱；四是在市场逆向选择的作用下，低龄健康的老年人反而不容易找到合适的养老机构，很多老人需要长时间排队等待入住公办养老机构。另外，有调查指出部分养老机构投资者利用国家政策进行套利，严重背离了扶持政策的初衷。

2养老模式、养老服务类型与供给机制

不同养老模式所提供的养老服务类型不尽相同，且其供给机制、供给主体也各有特色，如何才能使各层次市场达到供需平衡？又如何才能使老年人获得与自身需求相适应的养老服务呢？2.1居家养老和社区养老服务供给机制2.1.1居家养老和社区养老服务需求特点居家养老的老年人一般具有低龄、自理能力强等特点，或者不需要养老服务，或者需要少量做饭、照料、护理等基础服务；并且在我国居家养老的老年人基数大，服务需求总量大，但居家养老以家庭为坐标，较为分散。选择社区养老的老年人一般年龄介于居家养老和机构养老的老年人之间，有一定的行动能力，需要生活照料、日常护理、医疗保健、文化娱乐等服务，同时在社区养老机构内活动；随着我国老龄化的深入，这部分老年人的数量逐年增加；因此，建立和完善社区养老服务功能尤为迫切。由此可见，居家和社区养老模式的共同之处是老年人都在社区范围内活动。

2.1.2居家养老和社区养老服务供给机制选择居家养老和社区养老的多为具备一定自理能力的老年人，所需服务以辅助性服务为主，比如为居家养老的老年人提供上门清扫服务、协助就医服务，为社区养老的老年人提供康复理疗服务等。居家养老和社区养老主要依托社区，而社区往往存在经济实力有限、人员配备不足等问题，很难保证为居家老人提供上门服务。因此，政府方面要聚焦于制度设计、引导、资源统筹和监督评估，以税收、补贴等财政手段调控和分配养老服务资源，同时让渡经营权，引导社会力量介入养老服务市场。如尝试确定第三方机构的准入资质，并允许具有资质的机构在一定范围内提供服务。社区和居家养老服务运营主体要充分发挥规模化经营优势，降低运营成本。可搭建“智慧居家养老服务平台”，根据每位老人的需求，安装不同的终端设备，如跌倒报警器、定位器、远程血压仪、紧急按钮等，而机构服务后台则能够接收和发出消息、指令，及时解决老年人的困难，甚至可以做到后台服务人员与老人“面对面”聊天，及时掌握老人的情况，有针对性的提供服务。同时，培训专业养老服务人员，提供标准化、专业化、多元化服务，以满足不同年龄、不同层次的老年人养老服务需求。

2.2机构养老服务供给机制

2.2.1机构养老服务特点一般来说，无论公办还是民办养老机构，入住的老年人均存在一定的自理能力受限问题；因此，除了少数高端养老项目，养老机构服务范围主要涉及生活照料、康复护理、医疗护理、精神慰藉、紧急救护等服务。老年人在养老机构长期居住，具有对养护设备设施需求量大、依赖性强、系统性和专业性照护服务要求高等特点。

2.2.2机构养老供给机制相比居家和社区养老服务，机构养老拥有更加雄厚的资金实力和相对丰富的养老资源，提供的服务也更加专业和集中；因此，在养老服务市场引入竞争机制，不仅是政府调节公共资源配置的重要手段，更是激发市场活力的有效途径。同时，政府还应引导和鼓励保险公司开发针对性强的养老服务产品，推广青岛、南通等地试运行效果较好的长期护理保险机制，不断扩大受惠群体，减轻家庭经济负担，节约医疗财政支出。2017年12月，民政部并实施了《养老机构服务质量基本规范》，明确了养老机构服务项目、质量要求、管理要求、监督机制等内容，为我国养老机构服务质量标准化管理提供了依据。养老机构运营主体应审时度势、因地制宜，合理、高效的配备养老服务护理人员，加强专业团队的建设与管理，配置专业养护设施，考虑将需求量小的服务从第三方服务机构购买，提高养老资源利用效率和服务质量。

3我国未来养老模式发展趋势

目前，我国养老市场呈现机构养老、社区养老与居家养老“三足鼎立”的局面，所提供服务也主要聚焦于日常生活照料，运行效率普遍较低；因此，依据市场规律整合养老资源，探索构建高效的“居家—社区—机构”一体化养老运营模式，破除离散养老模式下的“碎片化”“低效率”状态是当前需要亟待解决的难题。在满足老年人物质生活需要的基础上，根据老年人群体的个性化养护需求，开发专业化、多元化、深层次的老年人养护产品，将养老与医疗、文化相结合，满足老年人日益增长的健康需求和精神文化需求是未来养老模式发展的必然趋势。

3.1民营养老机构将成为发展主体

2013年以来，国务院、民政部等相关部门相继出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》等多项政策措施，鼓励和支持社会力量进入养老产业，明确规定可以通过股权合作、PPP等多种方式，将社区居家养老服务项目整体打包与民间资本进行合作开发和经营，这无疑为提供养老服务的民营机构带来前所未有的发展机遇。尽管当前社会力量参与养老服务面临并轨难、用地难、融资难、运营难、用人难等实际困难[13]，但在政策的支持下，民营机构会不断攻坚克难，逐步成为我国养老服务发展的主力军，且其发展趋势是不可逆转的。

3.2“居家—社区—机构”养老服务趋于一体化

在我国当前养老服务市场“三足鼎立”的大格局下，政府也鼓励养老机构服务辐射周边社区，为周边社区提供居家和社区养老服务，支持养老资源、专业养护人员在居家、机构和社区之间相互渗透，有效整合养老资金、设施、场所、人力资源等养老资源，实现养老服务运营主体的专业化、社区化及连锁化，提高运营效率，破解当前养老市场的发展瓶颈，使“居家—社区—机构”养老服务趋于一体化。

3.3“医疗—养老—文化”相结合的发展趋势

老年人需求呈现多元化趋势，在满足基本生活需要的基础上，整合医疗、养老与文化资源，为老年人提供日常照料、医疗护理、保健教育、文化娱乐、临终关怀等一系列专业化服务。近年来，国务院及有关部门印发了《关于加快养老服务业的若干意见》《关于促进健康服务业发展的若干意见》《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》等一系列制度，为解决医养结合问题提供了良好的政策环境，学者们也在医养结合方面进行了大量研究，为医养结合实践提供了理论依据。但是在医养结合的理论研究和实践中往往忽略了“文化”对老年人养老的重要性，文化养老主要以满足老年人精神需求为主要目标，以情感交流和文化娱乐为基本内容，以丰富生活、延年益寿为主要目的，对老年人身心健康具有不可替代的作用，亦是实现健康养老的必然要求；因此，将医疗、养老与文化的交织将是养老服务模式的未来发展之路。

作者：刘志晓1；齐立云2；刘畅3 单位：1.南开大学经济学院,2.中国邮政研究院，3.兰州财经大学