税收竞争与辖区工业污染的关系范文

一、文献综述

税收竞争的学术研究主要见诸于国外文献，而且多以联邦制财政体制为背景展开。如Cumber-land考察了不同地区为吸引新的产业和收入而展开的竞争。从行政管辖区范围来看，区内的工人将依据简单多数规则，采取“用脚投票”的方式来支持地方政府实施资本零税率吸引外来资本;同时，他们也希望本地区设置较高的环境质量标准、营造相对清洁的自然环境。其研究以西方发达国家为对象，从理论上看，放松环境质量监管是可以降低企业社会成本的，降低社会成本有利于吸引投资，在这种情况下，地方政府之间将出现所谓的“趋劣竞争”(也有称之为“竞争到底”或“底部竞争”)现象，辖区政府会竞相放松环境质量监管，直至对环境质量视而不见。在这种破坏性的税收竞争的影响下，环境质量将越来越差。Wilson和Rauscher指出，在某些制度环境下，由于缺乏必要的监督与约束机制，地方政府极可能会采取降低税收负担或者放松环境监管的手段获得竞争优势并拓展税基;当然，在另一些比较典型的情况下，地方政府还有可能在降低税收负担的同时放松环境监管。

近年来，我国学者也开始关注地方政府之间的税收竞争现象。国内探讨地方税收竞争和环境污染的文献尚不多见。崔亚飞等用1998～2006年的面板数据分析了增值税、企业所得税、城建税、资源税、城镇土地使用税、排污费以及国家颁布的环境标准与工业二氧化硫排放强度、工业固体废弃物排放强度以及工业废水排放强度之间的关系，发现地方税收收入与工业二氧化硫排放强度正相关，与未达标工业废水排放强度和固体废弃物排放强度负相关。这说明地方政府在对待污染物的态度上采取了“骑跷跷板”的策略，并且也存在着“趋劣竞争”的现象。刘杰等通过面板数据模型考察了2000～2009年我国环境污染和税收竞争的情况，结论是地方政府竞相降低了税率、放松了环境政策。而杨海生等则认为各地争相降低环境质量标准的恶性竞争是我国环境恶化的主要原因。当前国外的相关研究文献主要针对联邦制国家，我国的政治体制和财政体制与之并不相同。我国是单一制国家，行政管理体制的特点是地方向中央集权，而财政管理体制的特点又是中央向地方分权，这是我国税收竞争的基本的制度环境。因此，国外已有的相关研究结论在我国可能并不适用。从国内已有的研究成果来看，在工业污染指标的选取上，有的把总量指标和分量指标放在一个层级，有的只从税率高低的角度讨论地方的税收竞争。这些研究成果使人们对税收竞争和工业污染的关系有了全新的认识，但在科学性、准确性等方面还有待进一步完善，对二者之间的关系还应做更加深入的探讨。

二、理论假设

在我国现行的税收法律体系当中，地方政府也拥有一定的税收自由裁量权，这是地方税收竞争的一个重要基础。地方税收竞争的目的就是为了增加税收、增强本地的财政实力。种种税收优惠政策也只是竞争的手段，其根本目的都是希望通过先前的税收优惠措施，最终拓宽税基来增加本地的税收收入。在财政分权与政治集权相伴而生的现实环境中，地方政府的各级官员也保持着强烈的政治晋升动力，这是再正常不过的事情。所以，地方政府的各级官员都会尽一切可能整合其所能控制、影响的各种各样的资源来推动本地区的经济增长，以彰显其施政效果。因此，积极招商引资，将更多更大的企业吸引到本地投资建厂是相当普遍的做法。如何实现这一目标?从税收角度来看，就是采取优惠措施，减轻企业的税收负担，使其在税负上具有相对的比较优势，以增强本地区对资金和资源的吸引力。

在税收优惠期，引进企业的税收负担相对较轻(两年免税、三年减半征收企业应缴税款是比较普遍的做法);优惠期结束后，由于投资环境的各个方面都比较好，这些引进的企业一般都会取得较大发展，其为当地政府贡献的税收收入一般都会超过先前税收收入优惠额度的数倍。原因在于:一方面，当地取得的与引进企业自身直接相关的直接的税收收入增加了;另一方面，在这些投资项目的带动下，当地的相关产业也得到了发展壮大，由引进的项目或者企业所产生的间接的税收收入也相应地增加了。在这两个方面的共同作用下，本地的税收收入明显增加，本地的财政实力也因此而增强。而地方政府的财政收入增加以后，其在地方经济建设中所起的积极作用也会更加明显，在城市建设、交通基础设施等领域的投资规模和影响将更大。从政府的角度来看，许多公共项目也就能够变成现实了。然而，环境保护也是地方政府的一项职责，这在《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中均有体现。但是，环境保护绝不是一朝一夕的事，它需要较大的资金、人力和物力的投入，而其效果往往要在若干年以后才能显现。在此期间，地方政府所肩负的调节经济、监管市场、管理社会、服务公共的职能并没有因为其所承担的环境保护责任而有所减弱。而每一届地方政府的任期又都是有限的。相对而言，通过招商引资发展经济比起加强监管提高环境质量会来得更快一些，招商引资顺利，任期内经济税收回报丰厚，相关机构和人员的政绩就突出了。而环境质量责任也只是刚刚在政绩考核中占据了一个比较小的比重。在以经济增长为标杆的地方竞争惯性的驱使下，各级地方政府不可能像重视经济增长那样关注环境质量状况。在目前的制度环境下，特别是“分灶吃饭”的财政体制和依然重经济增长的考核机制之下，地方政府往往从自身的政治和经济利益出发，牺牲环境资源来谋求经济增长。当环境保护与经济增长发生冲突时，虽然也强调以科学发展观为指导，但往往还是经济优先、增长至上。

地方政府主要官员的任期也就是短短的几年，任期届满，环境保护这种投入大、见效慢、周期长的工程可能要留给后任去做了。这样，经过若干年的积累和放大，地方政府的税收收入的确增加了，但其管辖的行政区域内的环境质量却极有可能下降。就全国范围来看，一个地区这么做了，取得了“较好”的效果，其它地区也会跟着这么做。这样争相效仿的结果就是，各地的经济增长了，税收收入增加了，但环境质量却全面大幅度下降。而引进的投资项目可能并不仅是从事某一种或某一类生产，其产生的环境污染物也可能并不局限于某一种。从全局来看，工业废气和废水的排放总量增加了，工业生产过程的固体废弃物(废渣)也增加了。反过来看，倘若地方政府打算投入一定的财政资金来治理环境污染，如果它没有资金来源或者资金不足，地方政府就还要努力增加本地的税收收入;而要取得比较可观的税收收入，地方政府又不得不放松环境管制;随着辖区污染的加剧，治理环境污染的资金缺口将越来越大。这种情况下，新的污染又将产生。这样一来，将跌入税收收入增长、工业污染也增加的怪圈。综合上述分析，笔者提出地方税收收入与辖区工业污染物总量同向变动的研究假设。

三、实证分析

(一)变量、模型及样本选择1．解释变量。地方政府之间的税收竞争既有制度内的竞争又有制度外的竞争。地方政府的税收收入是税收竞争的结果，当然也是这二者的综合反映。从严格意义上说，税收收入总额大体上就能反映地方政府之间的税收竞争情况。但实际上各地还存在着不少行政事业收费项目，这些行政收费(如排污费等)也在一定程度上起到了与税收类似的作用。它们不属于税收，但本质上它们又是制度外税收竞争的延伸。基于上述认识，本文将税收收入总额和行政事业收费这两个因素一并考虑，并将之作为解释变量，以全面认识地方政府之间的税收竞争情况。2．被解释变量。工业“三废”，也就是通常所说的工业生产所形成的废气、废水和废渣，这三者最能体现工业污染的基本情况。为此，本文讨论辖区的工业污染，亦即主要考察工业“三废”。从统计年鉴中记载的数据来看，工业废水、废气的排放情况都采用了总量指标，这其实是一个包含了不同种类、不同化学状态的废水和废气的总的纯粹的数量指标。而统计年鉴中记载的工业固体废物(工业废渣)的产生量，也是一个实际上包括了存在于自然环境当中的由工业生产所带来的各种化学形态的固体废物的总量指标，更为详细的环境污染物的指标并没有公开。考虑到数据的可获得性，本文选择各省、直辖市、自治区的工业废气排放总量、工业废水排放总量、工业固体废物产生总量［11］这三个总量指标为被解释变量，以便从同一个层级比较科学地反映各地工业污染的总体状况。3．研究模型。根据上述有关变量建立研究模型，如公式(1)所示:其中，fy为工业废水排放总量，fq为工业废气排放总量，fz为工业废渣产生总量，tax为地方政府的税收收入总额，fee为地方政府的行政事业收费，a0、a1、a2为待定系数，ξ为误差项。4．样本及数据来源。以全国31个省、直辖市、自治区为研究样本，采集面板数据。税收收入总额、行政事业收费和工业“三废”数据全部来源于《中国统计年鉴》(2008～2012)以及国家统计局网站的环境专题栏目。2011年我国环境统计数据口径发生了变化，从公开发行的数据资料中已经无法获得工业固体废弃物(工业废渣)产生量的数据;与此同时，工业废水的排放量指标也发生了变化，2011年以后不再有总量指标。受此限制，在考察工业固体废弃物的产生情况时，本文仅考察了2007～2010年这几年地方税收竞争与工业固体废弃物产生量之间的关系;而在讨论工业废水及工业废气的排放情况时，研究时间仍然限定在2007～2011年。各省、自治区、直辖市历年的税收收入总额和行政事业收费数据均已经采用GDP平减指数消除了通货膨胀的影响。

(二)面板数据模型检验1．地方税收收入总额、行政事业收费与辖区工业废水排放总量的关系。以辖区的工业废水排放总量为被解释变量，采用eviews6．0分析2007～2011年间全国31个省、直辖市、自治区辖区工业废水排放总量与地方税收收入总额及行政事业收费的关系，采用个体固定效应模型检验，得到如下回归方程:地方税收收入总额和行政事业收费的回归系数为正，且都通过了1%的显著性检验。这说明在我国省、直辖市、自治区这一级，工业废水排放总量与税收收入总额和行政事业收费同向变动，表明辖区内的工业废水排放总量与地方政府的制度内税收收入竞争和制度外税收收入竞争存在一定联系;税收收入越多，行政事业收费越多，辖区的工业废水排放总量也越多。这也就是说，包括行政事业收费(如排污费)在内的广义的地方税收收入增加的同时，地方政府辖区内的工业废水的排放总量也在增加。2．地方税收收入总额、行政事业收费与辖区工业废气排放总量的关系。将辖区的工业废气排放总量作为被解释变量，采用eviews6．0软件，运用个体固定效应模型检验31个省、直辖市、自治区2007～2011年间辖区内工业废气排放总量与地方税收收入总额及行政事业收费的关系，得到的回归方程如下:税收收入和行政收费的回归系数为正，并且都通过了1%的显著性检验。这说明在省、直辖市、自治区行政管辖区以内，工业废气排放总量与地方政府的税收收入总额和行政事业收费收入之间存在一定的联系，地方的税收收入增加，辖区内的工业废气排放总量增加;地方的行政事业收费增加，辖区内的工业废气排放总量也增加。可以说，制度内税收收入增加的同时，辖区内工业废气的排放总量随之增加;制度外税收收入增加的同时，其辖区内的工业废气的排放总量也增加了。3．地方税收收入总额、行政事业收费与工业废渣产生总量的关系。用eviews6．0分析2007～2010年间全国31个省、直辖市、自治区辖区内工业废渣产生总量与地方税收收入总额及行政事业收费的关系，把辖区的工业废渣产生总量指标作为被解释变量，运用面板分析方法分析这几个变量之间的关系，发现上文所建立的回归方程并不能通过检验。考虑到税收和行政收费之间可能存在着交互作用，遂采用混合模型研究辖区工业废渣与地方税收收入总额、行政事业收费以及这二者交互作用的关系，最后得到了如下回归方程:税收收入总额的回归系数为正，且通过了1%的显著性检验，表明各省、直辖市、自治区辖区内的工业废渣产生总量与税收收入存在一定程度的正向关联;这也就是说，税收增加则工业废渣的产生总量就要增大，而这将产生更为严重的环境问题。同时，行政事业收费的回归系数也是正值，并且也通过了1%的显著性检验，这也说明各省、直辖市、自治区的工业废渣产生总量和行政事业收费之间存在某种联系，辖区的工业生产过程产生的废渣越多，地方政府的行政事业收费收入也越多。而行政事业收费和税收的交互作用有助于减少辖区工业废渣的产生，说明在税收收入保持一定的同时加大行政事业收费(如环境执法罚款)的征收力度，或者在行政收费保持不变的同时增加税收，都有利于减少工业废渣。这个交互作用的影响相对而言是很小的。

四、结论

税收竞争是地方竞争的重要内容。近年来，其已经演变成为我国经济增长的一个重要的推动力。这种相同级别的地方政府之间的横向竞争是不是对各自管辖区域的环境质量也产生了某种影响?本文从理论上探讨了地方税收竞争和辖区工业污染之间的内在联系，提出了地方税收收入与地区工业污染同向变动的假设;采用《中国统计年鉴》中记载的各省、直辖市、自治区2007～2011年的税收收入、行政事业收费以及辖区内工业“三废”排放总量(或产生总量)的数据，运用面板模型和混合模型等多元统计方法考察了地方税收竞争和工业污染的关系，发现从2007～2011年，我国31个省级地方政府的税收收入和行政事业收费越高，其辖区内工业废水、工业废气的排放总量也越大;2007～2010年(2011年数据缺失，故未做考虑)，各地的税收收入越高，工业生产过程产生的废渣也越多。从这个意义上看，广义的、包括行政事业收费在内的地方政府之间的横向税收竞争，造成了辖区内税收收入增加的同时环境质量也随之下降的现象。这说明各地在实现税收收入增长的同时其所负有的环境保护责任并没有落到实处。因此，建议将环境质量指标纳入各级地方政府的政绩考核体系，使地方政府注重在经济发展过程中保护环境、在环境保护过程中发展经济。可以考虑制定配套措施，从财政资金和扶持政策等方面，鼓励各地引进先进、清洁的生产工艺，从招商引资的源头上遏制环境污染;也可以考虑支持地方政府不断完善环境影响评价制度，鼓励各地提高环境准入标准，选择性地接受投资项目。尽量杜绝以牺牲环境质量为代价换取经济增长的做法，不做发达国家的“污染避难所”。同时，可以考虑调整中央和地方的收入分配关系以及地方政府承担的提供区域性公共产品和全国性公共产品的具体内容，使地方政府的财权和事权相匹配，从根本上扭转以GDP为核心的政绩考核指标体系所导致的地方政府重经济增长、轻环境保护的局面，将地方官员的政治晋升动机和辖区居民社会福利(如环境质量)最大化的目标有机地结合起来，形成国家发展壮大、地方经济增长、地方官员晋升以及辖区居民福利改善的多方共赢的新局面。

作者：姚公安单位：西安交通大学经济与金融学院